Решение от 29 июля 2024 г. по делу № А58-468/2024

Арбитражный суд Республики Саха (Якутия)

ул. Курашова, д. 28, бокс 8, г. Якутск, 677980

тел: +7 (4112) 34-05-80, https://yakutsk.arbitr.ru

ИМЕНЕМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ


РЕШЕНИЕ

Дело № А58-468/2024
29 июля 2024 года
город Якутск



Резолютивная часть решения объявлена 08.07.2024.

Мотивированное решение изготовлено 29.07.2024.


Арбитражный суд в составе судьи Устиновой А.Н., при ведении протокола судебного заседания секретарем Жирковой Л.В., рассмотрев в открытом судебном заседании дело по заявлению государственного бюджетного учреждения Республики Саха (Якутия) «Якутский республиканский онкологический диспансер» (ИНН <***>, ОГРН <***>) без даты и номера к Территориальному фонду обязательного медицинского страхования Республики Саха (Якутия) (ИНН <***>, ОГРН <***>) о признании недействительным в части акта выездной комплексной проверки от 14.11.2023, с участием представителей: заявителя – ФИО1 по доверенности от 21.02.2022, диплом (до перерыва), ФИО2 по доверенности от 21.02.2024 № 605/167-605, диплом (после перерыва); ТФОМС - ФИО3 по доверенности от 23.10.2023 № 12/К-Б/832, диплом (до перерыва), ФИО4 по доверенности от 24.06.2024 № 12/1438 (до перерыва), ФИО5 по доверенности от 31.07.2023 № 121/2353 (до перерыва), ФИО6 по доверенности от 24.01.2024 № 12/156, диплом (после перерыва), установил:

государственное бюджетное учреждение Республики Саха (Якутия) «Якутский республиканский онкологический диспансер» - далее ГБУ «ЯРОД», Онкодиспансер, заявитель обратилось в Арбитражный суд Республики Саха (Якутия) с заявлением (с учетом уточнения заявленных требований, принятых протокольным определением от 08.07.2024) к Территориальному фонду обязательного медицинского страхования Республики Саха (Якутия) – далее Фонд, ТФОМС о признании недействительным акта выездной комплексной проверки от 14.11.2023 в части требования о восстановлении средств территориальной программы обязательного медицинского страхования, использованных не по целевому назначению в размере 5 084 810, 13 рублей, в том числе на выплату отпускных и компенсации за неиспользованные отпуска медицинским и иным работникам в размере 5 034 110, 12 рублей, на расходы на противопожарные мероприятия в размере 50 700 рублей и об уплате штрафа – снизить размер штрафа с 640 526, 44 рублей до 10 000 рублей.

В обоснование заявленных требований заявитель ссылается на то, что в связи с тем, что в период выплаты работникам ЯРОД отпускных в части стимулирующих выплат за участие в оказании медицинской помощи в условиях новой коронавирусной инфекции COVID-19 у ГБУ отсутствовали иные источники финансирования, компенсации на момент выплат из бюджета не поступало, ЯРОД был обязан соблюдать положения трудового законодательства РФ в частим сроков обязательных выплат по заключенным трудовым договорам в условиях несвоевременной компенсации и длящейся задолженности бюджета перед учреждением; финансирование на выплаты отпускных и выплаты компенсаций за неиспользованный отпуск медицинским и иным работникам по расчетам потребности, направляемым в Минздрав РС (Я), с января 2021 года в ЯРОД не поступало; данная проблема касалась всех подведомственных Министерству здравоохранения РС (Я) учреждений; проводилась постоянная работа по данной проблеме с Минздравом РС (Я), которое указало производить выплаты в установленные сроки с последующим возмещением средств из федерального бюджета при выделении межбюджетных трансфертов субъекту РФ на указанные цели; вины учреждения в расходовании средств ОМС не имеется, иных источников финансирования кроме средств ОМС у ЯРОД не имеется; расходы на противопожарные мероприятия также не могут быть отнесены к нецелевому использованию средств ОМС, т.к. ЯРОД участвует в оказании услуг по программе ОМС, покрытие указанных расходов не предусмотрено иными источниками финансирования (выделением субсидии на иные цели), затраты на противопожарную безопасность необходимы ля обеспечения деятельности ЯРОД, не проведение противопожарных мероприятий несет риск возникновения пожаров, наличие огнетушителей и их своевременное техническое обслуживание (перезарядка) являются обязательным условием деятельности медицинского учреждения; заявитель производил расходы соответствующие критериям затрат, установленных Тарифным соглашением, целью данных расходов является оказание медицинской помощи; в части снижения размера штрафа ЯРОД считает, что добросовестно заблуждался на счет природы расходов и преследовал исключительно положительные цели, при выплате отпускных и расходов на противопожарные мероприятия ЯРОД руководствовался указаниями вышестоящих органов и необходимостью соблюдения нормативных правовых актов в сфере труда и противопожарной безопасности; размер штрафа для ЯРОД является чрезмерной суммой, т.к. в силу специфики деятельности диспансера ЯРОД платные медицинские услуги почти не оказывает.

ТФОМС не согласен с заявленными требованиями по основаниям, изложенным в отзыве на заявление от 20.06.2024 (представлен в суд 20.06.2024).

Судом установлено.

ТФОМС на основании приказа директора ТФОМС от 11.10.2023 № 402 проведена проверка использования средств обязательного медицинского страхования в ГБУ РС (Я) «Якутский республиканский онкологический диспансер» согласно приказу Министерства здравоохранения РФ от 26.03.2021 г. № 255н "Об утверждении порядка осуществления территориальными фондами обязательного медицинского страхования контроля за деятельностью страховых медицинских организаций, осуществляющих деятельность в сфере обязательного медицинского страхования, а также контроля за использованием средств обязательного медицинского страхования указанными страховыми медицинскими организациями и медицинскими организациями".

По результатам проверки составлен акт комплексной проверки использования средств ОМС от 14.11.2023, в котором установлены нарушения:

- при проверке заработной платы и начисления на оплату труда установлено нецелевое использование средств ОМС в общей сумме 5 104 853, 02 рублей, в том числе: произведена выплата отпускных и компенсации за неиспользованные отпуска медицинским и иным работникам в соответствии с постановлениями Правительства Российской Федерации от 02.04.2020 № 415 и от 12.04.2020 № 484; финансирование данных расходов предусмотрено за счет средств бюджета; в 2021 году выплаты осуществлялись за счет средств ОМС в размере 5 034 110, 13 рублей, в том числе КОСГУ 211 - 3 846 222, 05 рублей, КОСГУ 213 - 1 187 888, 07 рублей;

- выборочной проверкой расчетов по статье «работы, услуги по содержанию имущества» установлено, что в нарушение Тарифного соглашения на оплату медицинской помощи и Программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи произведены расходы в размере 50 700 рублей, перечислено ООО «Бастион»: по договору № 153 от 24.10.2022, по счету на оплату № 1461 от 24.10.2022 платежным поручением № 6192 от 27.10.2022 за услуги по проверке пожарных кранов 26 000, 00 рублей; по договору № 170 от 25.10.2022, по счету на оплату № 1849 от 25.10.2022 платежным поручением № 6193 от 27.10.2022 за услуги по перекатке пожарного рукава 24 000, 00 рублей; по договору № 69 от 07.11.2022, по счету на оплату № 1877 от 07.11.2022 платежным поручением № 6538 от 14.11.2022 за услуги по перезарядке огнетушителей 700, 00 рублей.

ТФОМС установил общую сумму обнаруженных нарушений за проверяемый период в размере 6 405 264, 40 рублей.

ТФОМС в соответствии с пунктом 9 статьи 39 Федерального закона от 29.11.2010 № 326-ФЗ «Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации» выставил требование:

- восстановить средства территориальной программы ОМС, использованные не по целевому назначению в размере 6 405 264, 40 рублей;

- уплатить штраф в размере 640 526, 44 рублей (6 405 264, 40 руб.* 10%).

23.11.2023, не согласившись с данным актом заявитель направил в адрес ТФОМС возражения (исх. № 605/2508-605 от 23.11.2023).

ТФОМС письмом от 29.11.2023 № 07/3618 сообщил, что при подписании акта проверки заявитель не указал слова «с возражением», при этом ТФОМС не указал, что возражения не принимаются, исправленное требование в адрес Диспансера не направил.

В требовании, изложенном в акте, ТФОМС обязал заявителя в течение 10 рабочих дней со дня предъявления требования восстановить средства и уплатить штраф

ЯРОД, не согласившись с актом проверки от 14.11.2023 в части требования о восстановлении средств территориальной программы обязательного медицинского страхования, использованных не по целевому назначению в размере 5 084 810, 13 рублей, в том числе на выплату отпускных и компенсации за неиспользованные отпуска медицинским и иным работникам в размере 5 034 110, 12 рублей, на расходы на противопожарные мероприятия в размере 50 700 рублей и об уплате штрафа – снизить размер штрафа с 640 526, 44 рублей до 10 000 рублей, обратился в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Суд, рассмотрев материалы дела, выслушав представителей ЯРОД и ТФОМС, приходит к следующим выводам.

В соответствии с частью 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Таким образом, для признания оспариваемого ненормативного правового акта недействительным необходимо наличие одновременно двух условий - несоответствие его закону или иным нормативным правовым актам и нарушение им прав и охраняемых законом интересов субъектов в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

При отсутствии хотя бы одного из данных обстоятельств, требования удовлетворению не подлежат.

В соответствии со статьей 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации бюджетная система Российской Федерации - основанная на экономических отношениях и государственном устройстве Российской Федерации, регулируемая законодательством Российской Федерации совокупность федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов.

Исходя из положений статьей 10, 13 Бюджетного кодекса Российской Федерации бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов входят в структуру бюджетной системы Российской Федерации.

Статьей 38 Бюджетного кодекса Российской Федерации определен принцип адресности и целевого характера бюджетных средств, который означает, что бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств доводятся до конкретных получателей бюджетных средств с указанием цели их использования.

На основании статьи 147 Бюджетного кодекса Российской Федерации расходы бюджетов государственных внебюджетных фондов осуществляются исключительно на цели, определенные законодательством Российской Федерации, включая законодательство о конкретных видах обязательного социального страхования (пенсионного, социального, медицинского), в соответствии с бюджетами указанных фондов, утвержденными федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации.

Согласно пункту 1 статьи 306.4 Бюджетного кодекса Российской Федерации нецелевым использованием бюджетных средств признаются направление средств бюджета бюджетной системы и оплата денежных обязательств в целях, не соответствующих полностью или частично целям, определенным законом (решением) о бюджете, сводной бюджетной росписью, бюджетной росписью, бюджетной сметой, договором (соглашением) либо иным документом, являющимся правовым основанием для предоставления указанных средств.

Отношения, возникающие в связи с осуществлением обязательного медицинского страхования, в том числе определение правового положения субъектов обязательного медицинского страхования и участников обязательного медицинского страхования, основания возникновения их прав и обязанностей, гарантии их реализации, отношения и ответственность, связанные с уплатой страховых взносов на обязательное медицинское страхование неработающего населения регулируются Федеральным законом от 29.11.2010 N З26-ФЗ "Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации" (далее - Закон N 326-ФЗ).

В соответствии со статьей 3 Закона N 326-ФЗ обязательное медицинское страхование - это вид обязательного социального страхования, представляющий собой систему создаваемых государством правовых, экономических и организационных мер, направленных на обеспечение при наступлении страхового случая гарантий бесплатного оказания застрахованному лицу медицинской помощи за счет средств обязательного медицинского страхования в пределах территориальной программы обязательного медицинского страхования и в установленных настоящим Законом случаях в пределах базовой программы обязательного медицинского страхования.

Согласно статье 34 Закона N 326-ФЗ территориальный фонд осуществляет управление средствами обязательного медицинского страхования на территории субъекта Российской Федерации, предназначенными для обеспечения гарантий бесплатного оказания застрахованным лицам медицинской помощи в рамках программ обязательного медицинского страхования и в целях обеспечения финансовой устойчивости обязательного медицинского страхования на территории субъекта Российской Федерации, а также решения иных задач, установленных настоящим Федеральным законом, положением о территориальном фонде, законом о бюджете территориального фонда (часть 2).

Территориальный фонд осуществляет полномочия страховщика и аккумулирует средства обязательного медицинского страхования и управляет ими, осуществляет финансовое обеспечение реализации территориальных программ обязательного медицинского страхования в субъектах Российской Федерации, формирует и использует резервы для обеспечения финансовой устойчивости обязательного медицинского страхования в порядке, установленном Федеральным фондом; осуществляет контроль за использованием средств обязательного медицинского страхования страховыми медицинскими организациями и медицинскими организациями, в том числе проводит проверки и ревизии (пункты 2, 12 части 7).

Согласно части 9 статьи 39 Закона N 326-ФЗ за использование не по целевому назначению медицинской организацией средств, перечисленных ей по договору на оказание и оплату медицинской помощи по обязательному медицинскому страхованию, медицинская организация уплачивает в бюджет территориального фонда штраф в размере 10 процентов от суммы нецелевого использования средств и пени в размере одной трехсотой ставки рефинансирования Центрального банка Российской Федерации, действующей на день предъявления санкций, от суммы нецелевого использования указанных средств за каждый день просрочки. Средства, использованные не по целевому назначению, медицинская организация возвращает в бюджет территориального фонда в течение 10 рабочих дней со дня предъявления территориальным фондом соответствующего требования.

В соответствии с частью 11 статьи 40 Закона N 326-ФЗ территориальный фонд в порядке, установленном Федеральным фондом, вправе осуществлять контроль за использованием средств обязательного медицинского страхования страховыми медицинскими организациями и медицинскими организациями.

Контроль за использованием средств обязательного медицинского страхования осуществляется в соответствии с Приказом Минздрава России от 26.03.2021 N 255н "Об утверждении порядка осуществления территориальными фондами обязательного медицинского страхования контроля за деятельностью страховых медицинских организаций, осуществляющих деятельность в сфере обязательного медицинского страхования, а также контроля за использованием средств обязательного медицинского страхования указанными страховыми медицинскими организациями и медицинскими организациями" (далее - Положение о контроле за использованием средств ОМС).

Контроль за использованием средств обязательного медицинского страхования медицинскими организациями, имеющими право на осуществление медицинской деятельности и включенными в реестр медицинских организаций, осуществляющих деятельность в сфере обязательного медицинского страхования по территориальным программам обязательного медицинского страхования субъекта Российской Федерации, осуществляется Фондом в соответствии с Порядком N 255н.

В пункте 42 Порядка N 255н установлено, что по результатам проверки составляется акт проверки, который включает заголовочную, содержательную, заключительную и заверительную части.

Согласно пункту 42.3 Порядка N 255н заключительная часть включает обобщенную информацию о результатах проверки, с указанием выявленных нарушений и недостатков и сроков их устранения или сроков представления плана мероприятий по устранению выявленных нарушений и недостатков.

При наличии фактов нецелевого использования средств обязательного медицинского страхования, выявленных в ходе проверки, в заключительную часть акта включается обобщенная информация о направлениях и суммах нецелевого использования средств обязательного медицинского страхования, с требованием о возврате медицинской организацией средств обязательного медицинского страхования, использованных не по целевому назначению, и уплате штрафа за использование не по целевому назначению медицинской организацией средств обязательного медицинского страхования, перечисленных ей по договору на оказание и оплату медицинской помощи по обязательному медицинскому страхованию, в соответствии с частью 9 статьи 39 Закона N 326-ФЗ.

В силу пункта 43 Порядка N 255н при несогласии с актом проверки (или отдельными его положениями) подписывающий его руководитель медицинской организации вносит запись, что акт проверки подписывается с возражениями, которые прикладываются к акту проверки или направляются в территориальный фонд не позднее 5 (пяти) рабочих дней со дня получения акта проверки. Письменные возражения медицинской организации на акт проверки приобщаются к материалам проверки.

В пункте 46 Порядка N 255н установлено, что при наличии письменных возражений на акт проверки в срок не позднее 5 (пяти) рабочих дней со дня их получения территориальный фонд направляет руководителю медицинской организации письменное сообщение о результатах рассмотрения возражений на акт проверки, подписанное директором территориального фонда, с указанием оснований, по которым возражения признаются необоснованными, или о признании обоснованными возражений (обоснованными частично возражений) медицинской организации.

В случае непризнания обоснованными возражений или признания обоснованными частично возражений медицинской организации в письменное сообщение включается информация о том, что сроки устранения нарушения и (или) сроки возврата (возмещения) средств, в том числе использованных не по целевому назначению, и (или) уплаты штрафов, пеней исчисляются со дня предъявления территориальным фондом соответствующего требования.

Письменное сообщение о результатах рассмотрения возражений на акт проверки вручается руководителю медицинской организации или лицу, им уполномоченному, под подпись либо направляется медицинской организации заказным почтовым отправлением с уведомлением о вручении.

Копия письменного сообщения территориального фонда о результатах рассмотрения возражений медицинской организации на акт проверки и документ, подтверждающий факт направления медицинской организации указанного письменного сообщения, приобщаются к материалам проверки.

В случае несогласия с результатом рассмотрения территориальным фондом возражений на акт проверки медицинская организация вправе обжаловать данное решение в судебном порядке.

Из анализа приведенных норм следует, что акт проверки - это итоговый документ, составленный по результатам проверки, который содержит в себе выводы, на основании которых Фонд устанавливает и подтверждает в действиях проверяемого лица нецелевое использование бюджетных средств, содержит властно-распорядительные предписания, обязательные к применению и является основанием для выставления требования о возврате бюджетных средств, использованных не по назначению.

Таким образом, суд приходит к выводу о том, что ТФОМС проведена проверка ГБУ ЯРОД в пределах полномочий фонда и ЯРОД правомерно обратился в арбитражный суд с заявлением об оспаривании акта проверки.

Медицинская организация является участником обязательного медицинского страхования (часть 2 статьи 9 Закона N 326-ФЗ), осуществляет свою деятельность в сфере обязательного медицинского страхования на основании договора на оказание и оплату медицинской помощи по обязательному медицинскому страхованию и не вправе отказать застрахованным лицам в оказании медицинской помощи в соответствии с территориальной программой обязательного медицинского страхования (часть 5 статьи 15 Закона N 326-ФЗ).

В силу пункта 1 части 1 статьи 20 Закона N 326-ФЗ медицинские организации имеют право получать средства за оказанную медицинскую помощь на основании заключенных договоров на оказание и оплату медицинской помощи по обязательному медицинскому страхованию и договоров на оказание и оплату медицинской помощи в рамках базовой программы обязательного медицинского страхования в соответствии с установленными тарифами на оплату медицинской помощи по обязательному медицинскому страхованию (далее также - тарифы на оплату медицинской помощи) по результатам контроля объемов, сроков, качества и условий предоставления медицинской помощи и в иных случаях, предусмотренных настоящим Федеральным законом.

Согласно пункту 5 части 2 статьи 20 Закона N 326-ФЗ медицинские организации обязаны использовать средства обязательного медицинского страхования, полученные за оказанную медицинскую помощь, в соответствии с программами обязательного медицинского страхования.

Следовательно, направление средств обязательного медицинского страхования на расходы, не соответствующие программам обязательного медицинского страхования, является нецелевым использованием.

В соответствии со статьей 30 Закона N 326-ФЗ тарифы на оплату медицинской помощи рассчитываются в соответствии с методикой расчета тарифов на оплату медицинской помощи, утвержденной уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в составе правил обязательного медицинского страхования, и включают в себя статьи затрат, установленные территориальной программой обязательного медицинского страхования (часть 1).

Тарифы на оплату медицинской помощи, за исключением тарифов на оплату медицинской помощи, оказываемой в соответствии с пунктом 11 статьи 5 настоящего Федерального закона, устанавливаются тарифным соглашением, заключаемым между органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, уполномоченным высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, территориальным фондом, страховыми медицинскими организациями, медицинскими профессиональными некоммерческими организациями, созданными в соответствии со статьей 76 Федерального закона от 21 ноября 2011 года N 323-ФЗ "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации" (далее - Закон N 323-ФЗ), и профессиональными союзами медицинских работников или их объединениями (ассоциациями), включенными в состав комиссии, создаваемой в субъекте Российской Федерации в соответствии с частью 9 статьи 36 настоящего Федерального закона. Требования к структуре и содержанию указанного тарифного соглашения устанавливаются уполномоченным федеральным органом исполнительной власти (часть 2).

Структура тарифа на оплату медицинской помощи устанавливается настоящим Федеральным законом (часть 4).

В соответствии с частью 7 статьи 35 Закона N 326-ФЗ структура тарифа на оплату медицинской помощи включает в себя расходы на заработную плату, начисления на оплату труда, прочие выплаты, приобретение лекарственных средств, расходных материалов, продуктов питания, мягкого инвентаря, медицинского инструментария, реактивов и химикатов, прочих материальных запасов, расходы на оплату стоимости лабораторных и инструментальных исследований, проводимых в других учреждениях (при отсутствии в медицинской организации лаборатории и диагностического оборудования), организации питания (при отсутствии организованного питания в медицинской организации), расходы на оплату услуг связи, транспортных услуг, коммунальных услуг, работ и услуг по содержанию имущества, включая расходы на техническое обслуживание и ремонт основных средств, расходы на арендную плату за пользование имуществом, оплату программного обеспечения и прочих услуг, социальное обеспечение работников медицинских организаций, установленное законодательством Российской Федерации, прочие расходы, расходы на приобретение основных средств (оборудование, производственный и хозяйственный инвентарь) стоимостью до четырехсот тысяч рублей за единицу.

Приказом Министерства здравоохранения Российской Федерации от 28.02.2019 N 108н утверждены Правила N 108н, согласно пункту 192 которых в расчет тарифов включаются затраты медицинской организации, непосредственно связанные с оказанием медицинской помощи (медицинской услуги) и потребляемые в процессе ее предоставления, и затраты, необходимые для обеспечения деятельности медицинской организации в целом, но не потребляемые непосредственно в процессе оказания медицинской помощи (медицинской услуги).

В соответствии с пунктом 193 Правил N 108н в составе затрат, непосредственно связанных с оказанием медицинской помощи (медицинской услуги), учитываются следующие группы затрат: затраты на оплату труда и начисления на выплаты по оплате труда работников, принимающих непосредственное участие в оказании медицинской помощи (медицинской услуги); затраты на приобретение материальных запасов, потребляемых в процессе оказания медицинской помощи (медицинской услуги); затраты на амортизацию основных средств (оборудование, производственный и хозяйственный инвентарь), используемых при оказании медицинской помощи (медицинской услуги); иные затраты, непосредственно связанные с оказанием медицинской помощи (медицинской услуги).

К затратам, необходимым для обеспечения деятельности медицинской организации в целом, но не потребляемым непосредственно в процессе оказания медицинской помощи (медицинской услуги), относятся затраты, которые невозможно отнести напрямую к затратам, непосредственно связанным с оказанием медицинской помощи (медицинской услуги) (пункт 194 Правил N 108н).

По эпизоду несогласия с требованием ТФОМС о восстановлении ЯРОД средств территориальной программы обязательного медицинского страхования, использованных не по целевому назначению в размере 5 034 110, 12 рублей на выплату отпускных и компенсации за неиспользованные отпуска медицинским и иным работникам:

Постановлениями Правительства РФ от 08.07.2020 № 998 и от 07.07.2021 № 1124 «Об утверждении Правил предоставления в 2020 году межбюджетных трансфертов, имеющих целевое значение, из федерального бюджета бюджетам субъектов РФ, источником финансового обеспечения которых являются бюджетные ассигнования резервного фонда Правительства РФ, в целях софинансирования расходных обязательств субъектов РФ по финансовому обеспечению расходов, связанных с оплатой отпусков и выплатой компенсации за неиспользованные отпуска медицинским и иным работникам, которым в соответствии с решениями Правительства РЫФ в 2020 году предоставлялись выплаты стимулирующего характера за выполнение особо важных работ, особые условия труда и дополнительную нагрузку, в том числе на компенсацию ранее произведенных субъектами РФ расходов на указанные цели» установлено, что выплаты стимулирующего характера, предусмотренные постановлением от 02.04.202 № 415 и постановлением от 12.04.202 № 484, учитываются в расчете средней заработной платы для оплаты отпусков и выплаты компенсации за неиспользованные отпуска медицинским и иным работникам, которым в соответствии с решениями Правительства РЫФ в 2020 году такие выплаты предоставлялись.

Правила от 08.07.2020 N 998 и от 07.07.2021 N 1124 устанавливают цели, порядок и условия предоставления в 2020 году иных межбюджетных трансфертов, имеющих целевое назначение, из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации, источником финансового обеспечения которых являются бюджетные ассигнования резервного фонда Правительства Российской Федерации, в целях софинансирования расходных обязательств субъектов Российской Федерации по финансовому обеспечению расходов, связанных с оплатой отпусков и выплатой компенсации за неиспользованные отпуска медицинским и иным работникам.

В вышеназванных нормативных правовых актах четко определен источник финансирования указанных выплат (федеральный бюджет и бюджет субъекта РФ), направление средств ОМС на указанные выплаты является нецелевым их использованием и подлежит возврату заявителем в бюджет Фонда, что предусмотрено частью 9 статьи 39 Закона N 326-ФЗ.

Доводы заявителя о том, что оплата отпускных и компенсаций за неиспользованный отпуск входит в структуру тарифа ОМС, в связи с чем соответствующие выплаты работникам за счет средств ОМС не являются нецелевым использованием бюджетных средств, подлежат отклонению судом.

Отношения, возникающие в связи с осуществлением обязательного медицинского страхования, регулируются Федеральным законом от 29.11.2010 N 326-ФЗ "Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации".

Согласно части 2 статьи 9 Закона N 326-ФЗ участниками обязательного медицинского страхования являются территориальные фонды, страховые медицинские организации, медицинские организации.

В силу пункта 12 части 7 статьи 34 Закона N 326-ФЗ территориальный фонд обязательного медицинского страхования осуществляет контроль за использованием средств обязательного медицинского страхования страховыми медицинскими организациями и медицинскими организациями, в том числе проводит проверки и ревизии.

В соответствии с пунктом 5 части 2 статьи 20 Закона N 326-ФЗ медицинская организация обязана использовать средства ОМС, полученные за оказанную медицинскую помощь, в соответствии с территориальной программой обязательного медицинского страхования.

Средства, предназначенные для оплаты медицинской помощи и поступающие в медицинскую организацию, являются средствами целевого финансирования (часть 6 статьи 14 Закона N 326-ФЗ).

В силу положений статей 16. 81 Федерального закона от 21.11.2011 N 323-ФЗ "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации (далее - Закон N 323-ФЗ) органы государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере охраны здоровья разрабатывают, утверждают и реализуют территориальные программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи, включающие в себя территориальные программы обязательного медицинского страхования.

Территориальная программа обязательного медицинского страхования формируется в соответствии с требованиями, установленными Базовой программой обязательного медицинского страхования, являющейся составной частью Программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи, ежегодно утверждаемой Правительством Российской Федерации (пункт 1 статьи 36 Закона N 326-ФЗ).

Базовой программой ОМС предусмотрено, что тарифы на медицинскую помощь, оказываемую в рамках территориальной программы ОМС, устанавливаются в субъекте Российской Федерации тарифным соглашением. Формирование тарифов на медицинскую помощь, предоставляемую в рамках территориальной программы ОМС, осуществляется органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации в соответствии с законодательством РФ и исходя из нормативов, предусмотренных Базовой программой ОМС.

Согласно части 7 статьи 35 Закона N 326-ФЗ в рамках Базовой программы ОМС структура тарифа на оплату медицинской помощи включает в себя, в том числе расходы на заработную плату и начисления на оплату труда.

Согласно территориальной программе ОМС структура тарифа на оплату медицинской помощи включает в себя, в том числе, расходы на заработную плату и начисления на оплату труда.

В соответствии с частью 1 статьи 30 Закона N 326-ФЗ тарифы на оплату медицинской помощи рассчитываются в соответствии с методикой расчета тарифов на оплату медицинской помощи, утвержденной уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в составе правил обязательного медицинского страхования, и включают в себя статьи затрат, установленные территориальной программой ОМС.

Согласно методике расчета тарифов на оплату медицинской помощи по ОМС (пункт 192 раздела XII Правил обязательного медицинского страхования, утвержденных приказом Минздрава России от 28.02.2019 N 108н (далее - Правила ОМС)) в расчет тарифа на оплату медицинской помощи включаются затраты медицинской организации, непосредственно связанные с оказанием медицинской помощи (медицинской услуги) и потребляемые в процессе ее предоставления, и затраты, необходимые для обеспечения деятельности медицинской организации в целом, но не потребляемые непосредственно в процессе оказания медицинской помощи (медицинской услуги).

Согласно пунктам 196, 206 Правил ОМС затраты на оплату труда и начисления на выплаты по оплате труда определяются в соответствии с действующей системой оплаты труда.

С учетом изложенного, суд считает, что направление ЯРОД средств ОМС на оплату отпускных и компенсаций за неиспользованный отпуск работникам, стимулирующие выплаты которым производились за счет средств федерального бюджета, является нецелевым использованием средств ОМС Учреждением.

В соответствии с частями 1, 2 статьи 6 и статьей 27 Закона N 326-ФЗ финансирование территориальной программы ОМС производится в пределах и за счет субвенций, предоставленных из бюджета Федерального фонда обязательного медицинского страхования бюджетам территориальных фондов обязательного медицинского страхования. Они направляются на осуществление полномочий, предусмотренных статьей 6 Закона N 326-ФЗ.

Из материалов дела следует, что медицинским работникам Учреждения производились стимулирующие выплаты за особые условия труда и дополнительную нагрузку при оказании медицинской помощи гражданам, у которых выявлена новая коронавирусная инфекция в соответствии с постановлением Правительства РФ от 02.04.2020 N 415.

Стимулирующие выплаты, полученные медицинскими работниками в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 02.04.2020 N 415, включаются в размер среднего заработка и учитываются при расчете выплат к отпуску и командировочных расходов.

Источником финансирования указанных выплат стимулирующего характера определены бюджетные ассигнования федерального бюджета, направляемые из резервного фонда Правительства Российской Федерации в бюджеты субъектов Российской Федерации.

Вместе с тем, расходы на увеличение выплат, рассчитываемых исходя из размера средней заработной платы, в тарифах на оплату медицинской помощи и субвенциях предоставляемых из бюджета Федерального фонда обязательного медицинского страхования бюджетам территориальных фондов ОМС, не предусмотрены.

Источником финансирования расходов, связанных с оплатой отпусков медицинских работников и выплатой компенсации за неиспользованные отпуска медицинским и иным работникам, которым в соответствии с решениями Правительства Российской Федерации в 2020 году предоставлялись выплаты стимулирующего характера, в том числе за особые условия труда и дополнительную нагрузку, в том числе на компенсацию ранее произведенных субъектами Российской Федерации расходов на указанные цели, согласно распоряжению Правительства РФ от 01.07.2021 N 1792-р также являются бюджетные ассигнования федерального бюджета, направляемые из резервного фонда Правительства Российской Федерации в бюджеты субъектов Российской Федерации.

Таким образом, суд приходит к выводу о том, что оспариваемый акт проверки ТФОМС в части требования восстановить средства территориальной программы обязательного медицинского страхования, использованных не по целевому назначению в размере 5 034 110, 12 рублей на выплату отпускных и компенсации за неиспользованные отпуска медицинским и иным работникам, соответствует действующему законодательству и не нарушает права и законные интересы Учреждения, требования ЯРОД о признании акта проверки в указанной части подлежат отклонению в полном объеме.

По эпизоду несогласия с требованием ТФОМС о восстановлении ЯРОД средств территориальной программы обязательного медицинского страхования, использованных не по целевому назначению в размере 50 700 рублей на расходы на противопожарные мероприятия:

В нарушение п. 3.11 Тарифного соглашения на оплату медицинской помощи, оказываемой в объеме Территориальной программы обязательного медицинского страхования Республики Саха (Якутия) (г. Якутск, 30 декабря 2021 г.) услуги по проверке пожарных кранов, по перекатке пожарного рукава, по перезарядке огнетушителей не входит в структуру тарифов на оплату медицинской помощи по базовой и сверхбазовой программе финансового обеспечения медицинской помощи, оказываемой в объеме Территориальной программы обязательного медицинского страхования Республики Саха (Якутия).

Согласно пункту 1 статьи 123.22 Гражданского кодекса Российской Федерации государственное или муниципальное учреждение может быть казенным, бюджетным или автономным учреждением.

В соответствии с пунктом 5 статьи 123.22 Гражданского кодекса Российской Федерации бюджетное учреждение отвечает по своим обязательствам всем находящимся у него на праве оперативного управления имуществом, в том числе приобретенным за счет доходов, полученных от приносящей доход деятельности, за исключением особо ценного движимого имущества, закрепленного за бюджетным учреждением собственником этого имущества или приобретенного бюджетным учреждением за счет средств, выделенных собственником его имущества, а также недвижимого имущества независимо от того, по каким основаниям оно поступило в оперативное управление бюджетного учреждения и за счет каких средств оно приобретено.

По обязательствам бюджетного учреждения, связанным с причинением вреда гражданам, при недостаточности имущества учреждения, на которое в соответствии с абзацем первым данного пункта может быть обращено взыскание, субсидиарную ответственность несет собственник имущества бюджетного учреждения.

В соответствии с частью 2 пункта 5 статьи 123.22 Гражданского кодекса Российской Федерации собственник имущества бюджетного учреждения, несет субсидиарную ответственность по обязательствам бюджетного учреждения, лишь по обязательствам связанным с причинением вреда гражданам.

Частью 1 статьи 9.2 Федерального закона от 12.01.1996 N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях" (далее Закон N 7-ФЗ) определено, что бюджетным учреждением признается некоммерческая организация, созданная Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий соответственно органов государственной власти (государственных органов) или органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах.

Бюджетное учреждение осуществляет свою деятельность в соответствии с предметом и целями деятельности, определенными в соответствии с федеральными законами, иными нормативными правовыми актами, муниципальными правовыми актами и уставом (часть 2 статьи 9.2 Закона N 7-ФЗ).

Бюджетное учреждение осуществляет в соответствии с государственными (муниципальными) заданиями и (или) обязательствами перед страховщиком по обязательному социальному страхованию деятельность, связанную с выполнением работ, оказанием услуг, относящихся к его основным видам деятельности, в сферах, указанных в части 1 настоящей статьи (часть 3 статьи 9.2 Закона N 7-ФЗ).

Финансовое обеспечение выполнения государственного (муниципального) задания бюджетным учреждением осуществляется в виде субсидий из соответствующего бюджета бюджетной системы Российской Федерации (часть 6 статьи 9.2 Закона N 7-ФЗ).

Таким образом, положениями части 6 статьи 9.2 Закона N 7-ФЗ установлена форма финансового обеспечения деятельности бюджетных учреждений путем предоставления субсидий в соответствии с пунктом 1 статьи 78.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Согласно подпункту "е" части 1 статьи 11 Закона N 68-ФЗ органы государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляют финансирование мероприятий в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций.

Исходя из содержания части 1 статьи 24 Закона N 68-ФЗ финансовое обеспечение установленных настоящим Федеральным законом мер по предупреждению и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций регионального и межмуниципального характера (за исключением чрезвычайных ситуаций в лесах, возникших вследствие лесных пожаров) является расходным обязательством субъектов Российской Федерации.

Согласно пунктам 1.1 и 1.2 Устава ГБУ РС (Я) «ЯРОД» медицинская организация является бюджетной некоммерческой организацией.

В соответствии с пунктом 2.3. Устава ГБУ РС (Я) «ЯРОД», также дополнительно может иметь дополнительный источник финансирования — приносящий доход деятельность.

Таким образом, ГБУ РС (Я) «ЯРОД» имеет несколько источников финансирования.

Учредителем и собственником имущества учреждения является субъект Российской Федерации — Республика Саха (Якутия).

С учетом изложенного суд приходит к выводу о том, что оспариваемый акт проверки ТФОМС в части требования восстановить средства территориальной программы обязательного медицинского страхования, использованных не по целевому назначению в размере 50 700 рублей на расходы на противопожарные мероприятия соответствует действующему законодательству и не нарушает права и законные интересы Учреждения, требования ЯРОД о признании акта проверки в указанной части подлежат отклонению в полном объеме.

По эпизоду снижения размера штрафа с 640 526, 44 рублей до 10 000 рублей:

За использование не по целевому назначению медицинской организацией средств, перечисленных ей по договору на оказание и оплату медицинской помощи по обязательному медицинскому страхованию, медицинская организация уплачивает в бюджет территориального фонда штраф в размере 10 процентов от суммы нецелевого использования средств и пени в размере одной трехсотой ставки рефинансирования Центрального банка Российской Федерации, действующей на день предъявления санкций, от суммы нецелевого использования указанных средств за каждый день просрочки.

Средства, использованные не по целевому назначению, медицинская организация возвращает в бюджет территориального фонда в течение 10 рабочих дней со дня предъявления территориальным фондом соответствующего требования (часть 9 статьи 39 Закона № 326-ФЗ).

Из оспариваемого акта следует, что ТФОМС указал об уплате штрафа в размере 640 526, 44 рублей.

ЯРОД просит уменьшить сумму штрафа, так как добросовестно заблуждался на счет природы расходов и преследовал исключительно положительные цели, при выплате отпускных и расходов на противопожарные мероприятия ЯРОД руководствовался указаниями вышестоящих органов и необходимостью соблюдения нормативных правовых актов в сфере труда и противопожарной безопасности, данный размер штрафа является для ЯРОД чрезмерной суммой, так как в силу специфики деятельности в ЯРОД платные медицинские услуги почти не оказываются, ЯРОД просит снизить размер штрафа до разумных пределов 10 000 рублей.

Бюджетным кодексом РФ не определена необходимость установления вины правонарушителя при применении в его отношении мер принуждения за нарушение бюджетного законодательства. Между тем согласно правовой позиции Конституционного Суда РФ, в целях обеспечения выполнения публичной обязанности и возмещения ущерба, понесенного казной в результате ее неисполнения, законодатель вправе устанавливать меры принуждения в связи с несоблюдением законных требований государства. Такие меры могут быть как правовосстановительными, обеспечивающими исполнение налогоплательщиком его конституционной обязанности по уплате налогов, то есть погашение недоимки и возмещение ущерба от несвоевременной и неполной уплаты налога, так и штрафными, возлагающими на нарушителей дополнительные выплаты в качестве меры ответственности (наказания).

При этом в выборе принудительных мер законодатель ограничен требованиями справедливости, соразмерности и иными конституционными и общими принципами права. Санкции штрафного характера должны отвечать вытекающим из Конституции требованиям справедливости и соразмерности. Принцип соразмерности, выражающий требования справедливости, предполагает установление публично-правовой ответственности лишь за виновное деяние и ее дифференциацию в зависимости от тяжести содеянного, размера и характера причиненного ущерба, степени вины правонарушителя и иных существенных обстоятельств, обусловливающих индивидуализацию при применении взыскания. Указанные принципы привлечения к ответственности в равной мере относятся к физическим и юридическим лицам (Постановление Конституционного Суда РФ от 15 июля 1999 г. N 11-П). В Определении Конституционного Суда РФ от 5 ноября 2003 г. N 349-О разъяснено, что по смыслу ст. 55 (ч. 3) Конституции исходя из общих принципов права введение ответственности за административное правонарушение и установление конкретной санкции, ограничивающей конституционное право, должно отвечать требованиям справедливости, быть соразмерным конституционно закрепленным целям и охраняемым законным интересам, а также характеру совершенного деяния. Аналогичная правовая позиция отражена и в Постановлении Конституционного Суда РФ от 25 февраля 2014 г. N 4-П.

Вышеизложенные правовые позиции Конституционного Суда РФ имеют универсальный характер и, следовательно, основополагающее значение также и при рассмотрении судами споров, связанных с привлечением к ответственности за нарушения законодательства об обязательном медицинском страховании. По своей правовой природе штрафная санкция, предусмотренная частью 9 статьи 39 Федерального закона N 326-ФЗ, представляет собой вид финансовой ответственности за совершение правонарушения и носит публично-правовой характер, что прямо следует из положений статьи 5 Федерального закона от 29.11.2010 N 326-ФЗ "Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации" и статей 4, 5, 19, 27 Федерального закона от 16.07.1999 N 165-ФЗ "Об основах обязательного социального страхования". В таком случае необходимость установления судом всех признаков (объективных и субъективных) вменяемого состава правонарушения является единственным и достаточным основанием для привлечения к лица к юридической, в данном случае финансовой, ответственности.

Своевременные выплаты отпускных работникам были вынужденной неотложной мерой, вызванной тем, что ЯРОД в спорный период оказывал помощь онкологическим пациентам с COVID-19.

Согласно части 6 статьи 13 Арбитражного процессуального кодекса РФ в случаях, если спорные отношения прямо не урегулированы Федеральным законом и другими нормативными правовыми актами или соглашением сторон и отсутствует применимый к ним обычай делового оборота, к таким отношениям, если это не противоречит их существу, арбитражные суды применяют нормы права, регулирующие сходные отношения (аналогия закона), а при отсутствии таких норм рассматривают дела исходя из общих начал и смысла федеральных законов и иных нормативных правовых актов (аналогия права). С учетом того, что ни нормы бюджетного законодательства, ни положения Федерального закона N 326-ФЗ не регламентируют принципы ответственности при установлении признаков состава правонарушения, носящего публично-правовой характер, в связи с чем возможно применение аналогии права. В данном случае - нормы Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, определяющие общие положения публично-правовой ответственности за совершение административных правонарушений, носящей схожий правовой характер. Согласно ст. 2.7 КоАП РФ не является административным правонарушением причинение лицом вреда охраняемым законом интересам в состоянии крайней необходимости, то есть для устранения опасности, непосредственно угрожающей личности и правам данного лица или других лиц, а также охраняемым законом интересам общества или государства, если эта опасность не могла быть устранена иными средствами и если причиненный вред является менее значительным, чем предотвращенный вред.

Анализ данной нормы позволяет выделить следующие признаки крайней необходимости: наличие опасности, непосредственно угрожающей интересам граждан или государства; невозможность устранения опасности иными средствами, чем причинение вреда; причиненный вред меньше предотвращенного вреда.

Состояние крайней необходимости возникает, когда имеется действительная, реальная, а не мнимая угроза. Происходит столкновение двух интересов: угроза причинения вреда одним правоохранительным интересам устраняется путем причинения вреда, хотя и меньшего, другим. По смыслу ст. 2.7 КоАП РФ опасность, угрожающая личности и иным интересам, должна быть реальной, а не мнимой и не предполагаемой; действия, совершаемые в обстановке крайней необходимости, по времени должны совпадать с реально существующей угрозой причинения вреда; опасность не могла быть устранена иными средствами; действия, квалифицируемые как административное правонарушение - единственное, что могло бы привести к устранению опасности.

Эпидемия COVID19 создала реальную опасность, непосредственно угрожающую интересам граждан, общества и государства, и требовала принятия экстренных и экстраординарных мер в целях спасения жизней граждан и предотвращения большего ущерба в социальной, экономической и политической сферах деятельности государства. Фактически эпидемия COVID-19 создала реальную угрозу безопасности самого государства.

В спорный период отсутствовало финансирование Учреждения из федерального бюджета на указанные цели.

Суд считает, что в данном конкретном случае ЯРОД действовал вынужденно, обеспечивая работников заработной платой и не имея возможности производить выплаты из другого источника. Кроме того, необходимо учесть то, что установленные ТФОМС суммы нецелевого использования средств ОМС подлежат возврату.

Данная позиция суда подтверждается имеющейся судебной практикой (постановление Четвертого арбитражного апелляционного суда от 14.07.2023 по делу № А58-7913/2022).

Суд считает, что размер штраф 10 000 рублей является разумным размером с учетом всех обстоятельств, приведших к нецелевому использованию средств ОМС.

Таким образом, суд приходит к выводу о том, что оспариваемый акт проверки подлежит признанию недействительным в части требования уплатить штраф в размере 630 526, 44 рублей (640 526, 44 – 10 000, 00), в удовлетворении остальной части заявленных требований следует отказать.

В соответствии со статьей 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации следует взыскать с ТФОМС в пользу ЯРОД 6 000 рублей судебных расходов по уплате государственной пошлины за рассмотрение настоящего заявления.

Настоящее решение выполнено в форме электронного документа, подписанного усиленной квалифицированной электронной подписью судьи, в связи с чем направляется лицам, участвующим в деле, посредством его размещения на официальном сайте суда в сети «Интернет» по адресу www.kad.arbitr.ru.

По ходатайству указанных лиц копии судебного акта на бумажном носителе могут быть направлены им в пятидневный срок со дня поступления соответствующего ходатайства заказным письмом с уведомлением о вручении или вручены им под расписку.

Руководствуясь статьями 110, 167-170, 176, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

Р Е Ш И Л:

заявленные требования удовлетворить частично.

Акт Территориального фонда обязательного медицинского страхования Республики Саха (Якутия) выездной комплексной проверки использования средств обязательного медицинского страхования в государственном бюджетном учреждении Республики Саха (Якутия) «Якутский республиканский онкологический диспансер» от 14.11.2023, проверенный на соответствие положениям Федерального закона от 29.11.2010 № 326-ФЗ «Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации», признать недействительным в части требования уплатить штраф в размере 630 526, 44 рублей.

В удовлетворении остальной части заявленных требований отказать.

Обязать Территориальный фонд обязательного медицинского страхования Республики Саха (Якутия) устранить допущенные нарушения прав и законных интересов государственного бюджетного учреждения Республики Саха (Якутия) «Якутский республиканский онкологический диспансер».

Взыскать с Территориального фонда обязательного медицинского страхования Республики Саха (Якутия) (ИНН <***>, ОГРН <***>) в пользу государственного бюджетного учреждения Республики Саха (Якутия) «Якутский республиканский онкологический диспансер» (ИНН <***>, ОГРН <***>) судебные расходы по уплате государственной пошлины в размере 3 000 рублей.

Решение по настоящему делу вступает в законную силу по истечении месячного срока со дня его принятия, если не подана апелляционная жалоба. В случае подачи апелляционной жалобы решение, если оно не отменено и не изменено, вступает в законную силу со дня принятия постановления арбитражного суда апелляционной инстанции.

Решение может быть обжаловано в порядке апелляционного производства в Четвертый арбитражный апелляционный суд в течение месяца со дня принятия решения (изготовления его в полном объеме).



Судья А.Н. Устинова