Решение от 27 января 2025 г. по делу № А05-12698/2024

АРБИТРАЖНЫЙ СУД АРХАНГЕЛЬСКОЙ ОБЛАСТИ

ул. Логинова, д. 17, г. Архангельск, 163000, тел. (8182) 420-980, факс (8182) 420-799

E-mail: info@arhangelsk.arbitr.ru, http://arhangelsk.arbitr.ru

Именем Российской Федерации


РЕШЕНИЕ

Дело № А05-12698/2024
г. Архангельск
28 января 2025 года


Резолютивная часть решения объявлена 22 января 2025 года

Полный текст решения изготовлен 28 января 2025 года

Арбитражный суд Архангельской области в составе судьи Шишовой Л.В. 

рассмотрел в судебном заседании дело по заявлению администрации Мирного (ОГРН <***>; ИНН <***>; адрес: 164171, <...>)

к контрольно-ревизионной инспекции Архангельской области (ОГРН <***>; ИНН <***>; адрес: 163004, <...>)

о  признании представления недействительным в части.

В заседании суда приняли участие представители:

заявителя – ФИО1 (доверенность от 22.11.2024 № 01-18-814, паспорт, диплом);

ответчика – ФИО2 (доверенность от 24.12.2024 № 01-11/2076, паспорт, диплом).

Протокол судебного заседания вел секретарь судебного заседания Михайлова В.Е.

Суд установил следующее:

администрация Мирного (далее – заявитель, администрация) обратилась в Арбитражный суд Архангельской области с заявлением к контрольно-ревизионной инспекции Архангельской области (далее – ответчик, инспекция) о признании недействительными пунктов 1.1, 1.2, 2.1  представления от 11.09.2024 № 01-13/1362.

Ответчик представил отзыв на заявление, в котором с требованием не согласился, просил в удовлетворении заявления отказать.

Представитель заявителя в судебном заседании требование поддержала. Представитель ответчика просила в удовлетворении заявления отказать по мотивам, изложенным в отзыве на заявление.  

Заслушав пояснения представителей сторон, изучив материалы дела, суд установил следующие обстоятельства:

На основании распоряжения от 15.07.2024 № 01-09/119 в соответствии с пунктом 3 плана осуществления финансового контроля контрольно-ревизионной инспекцией Архангельской области на 2024 год, утвержденного 22.12.2023, в соответствии с пунктами 10 и 11 федерального стандарта внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля «Проведение проверок, ревизий и обследований и оформление их результатов», утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 17.08.2020 № 1235 (далее – Федеральный стандарт № 1235), инспекцией в период с 22.07.2024 по 31.07.2024 (8 рабочих дней) в отношении администрации была проведена плановая выездная проверка соблюдения целей, порядка и условий предоставления из бюджета публично-правового образования бюджету другого публично-правового образования субсидии или субвенции либо иного межбюджетного трансферта, имеющего целевое назначение. Проверяемый период: 2022 – 2023 годы.

По результатам проведенной проверки составлен акт от 01.08.2024 и в связи с выявленными нарушениями выдано представление от 11.09.2024 № 01-13/1362, в соответствии с которым администрации надлежит устранить нарушения и принять меры по устранению их причин и условий в срок до 01.11.2024, в том числе:

1.1восстановить в доход областного бюджета средства субвенции, выделенные из бюджета Архангельской области на осуществление государственных полномочий Архангельской области в сфере охраны труда и использованные не по целевому назначению в 2022 году на сумму  7719,00 руб., в 2023 году в сумме 7719,00 руб.;

1.2восстановить в доход областного бюджета средства единой субвенции, выделенные из бюджета Архангельской области на финансирование расходных обязательств, возникающих при выполнении государственных полномочий Архангельской области по созданию муниципальных комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав и использованные не по целевому назначению в 2022 году в сумме 15 438,00 руб., в 2023 году в сумме 13 624,00 руб.

2. Принять меры по устранению причин и условий указанных нарушений в случае невозможности их устранения, а именно:

2.1. Соблюдать требования статьи 38, подпункта 3 пункта 1 статьи 162, пункта 1 статьи 306.4 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее – БК РФ), пункта 3 Порядка прохождения диспансеризации государственными гражданскими служащими Российской Федерации и муниципальными служащими, утвержденного приказом Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации от 14.12.2009 № 984н (далее – Порядок № 984н), пункта 5 статьи 24 Федерального закона от 21.11.2011 № 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» (далее – Закон № 323-ФЗ), не допускать нецелевого использования средств субвенции, выделенных из бюджета Архангельской области на осуществление государственных полномочий в сфере охраны труда и по созданию муниципальных комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав.

Основанием для выдачи данного представления стал вывод ответчика о необоснованном расходовании заявителем средств областной субвенции на оплату услуг по диспансеризации муниципальных служащих, осуществляющих государственные полномочия Архангельской области.

Не согласившись с указанным представлением, администрация обратилась в арбитражный суд с рассматриваемым заявлением. В обоснование заявленного требования администрация указывает, что возложение на органы местного самоуправления государственных полномочий по смыслу части 2 статьи 132 Конституции Российской Федерации предполагает компенсацию из бюджета Архангельской области возникающих при их осуществлении дополнительных расходов органа местного самоуправления. По мнению заявителя, правовая природа механизма осуществления переданных отдельных государственных полномочий и означает, что нанимателем (работодателем) для муниципальных служащих, которые будут осуществлять отдельные государственные полномочия, будет являться муниципальное образование, а финансирование деятельности этих служащих полностью осуществляется за счет средств субвенции из бюджета субъекта Российской Федерации местному бюджету.

Инспекция в отзыве на заявление указала на законность и обоснованность оспариваемого представления.

В соответствии с частью 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ) граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов осуществляющих публичные полномочия должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу статей 65, 198 и 200 АПК РФ обязанность доказывания наличия права и факта его нарушения оспариваемыми актами, решениями, действиями (бездействием) возложена на заявителя, обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта, решения, действий (бездействия) закону или иному нормативному правовому акту, а также обстоятельств, послуживших основанием для их принятия (совершения), возлагается на орган или лицо, которые приняли данный акт, решение, совершили действия (допустили бездействие).

Исходя из части 2 статьи 201 АПК РФ обязательным условием для принятия решения об удовлетворении заявленных требований о признании ненормативного акта недействительным (решения, действий, бездействия незаконными) является установление судом совокупности юридических фактов: во-первых, несоответствия таких актов (решения, действий, бездействия) закону или иному нормативному правовому акту, а во-вторых, нарушения ими прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Проанализировав представленные в материалы дела доказательства, доводы сторон, суд пришел к следующим выводам:

В соответствии со статьей 265 БК РФ в целях обеспечения соблюдения бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, осуществляется государственный (муниципальный) финансовый контроль, который подразделяется на внешний и внутренний. Внутренний государственный (муниципальный) финансовый контроль является контрольной деятельностью Федерального казначейства, органов государственного (муниципального) финансового контроля, являющихся органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации (органами местных администраций) (далее - органы внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля).

Согласно пункту 1 статьи 269.2 БК РФ полномочиями органов внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля по осуществлению внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля являются: контроль за соблюдением положений правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, в том числе устанавливающих требования к бухгалтерскому учету и составлению и представлению бухгалтерской (финансовой) отчетности государственных (муниципальных) учреждений; контроль за соблюдением положений правовых актов, обусловливающих публичные нормативные обязательства и обязательства по иным выплатам физическим лицам из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, формирование доходов и осуществление расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации при управлении и распоряжении государственным (муниципальным) имуществом и (или) его использовании, а также за соблюдением условий договоров (соглашений) о предоставлении средств из соответствующего бюджета, государственных (муниципальных) контрактов; контроль за соблюдением условий договоров (соглашений), заключенных в целях исполнения договоров (соглашений) о предоставлении средств из бюджета, а также в случаях, предусмотренных настоящим Кодексом, условий договоров (соглашений), заключенных в целях исполнения государственных (муниципальных) контрактов; контроль за достоверностью отчетов о результатах предоставления и (или) использования бюджетных средств (средств, предоставленных из бюджета), в том числе отчетов о реализации государственных (муниципальных) программ, отчетов об исполнении государственных (муниципальных) заданий, отчетов о достижении значений показателей результативности предоставления средств из бюджета; контроль в сфере закупок, предусмотренный законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд.

При осуществлении полномочий по внутреннему государственному (муниципальному) финансовому контролю органами внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля в том числе проводятся проверки, ревизии и обследования; направляются объектам контроля акты, заключения, представления и (или) предписания  (пункт 2 статьи 269.2 БК РФ).

Под представлением согласно пункту 2 статьи 270.2 БК РФ понимается документ органа внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля, направляемый объекту контроля и содержащий информацию о выявленных бюджетных нарушениях и одно из следующих обязательных для исполнения в установленные в представлении сроки или в течение 30 календарных дней со дня его получения, если срок не указан, требований по каждому бюджетному нарушению:

1) требование об устранении бюджетного нарушения и о принятии мер по устранению его причин и условий;

2) требование о принятии мер по устранению причин и условий бюджетного нарушения в случае невозможности его устранения.

Судом установлено, что оспариваемое представление вынесено в пределах предоставленных инспекции полномочий по результатам внутреннего государственного финансового контроля с соблюдением требований к его оформлению и содержанию.

В силу статьи 306.1 БК РФ бюджетным нарушением признается совершенное высшим исполнительным органом субъекта Российской Федерации (местной администрацией), финансовым органом (органом управления государственным внебюджетным фондом), главным администратором (администратором) бюджетных средств, государственным (муниципальным) заказчиком: 1) нарушение положений бюджетного законодательства Российской Федерации и иных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения; 2) нарушение положений правовых актов, обусловливающих публичные нормативные обязательства и обязательства по иным выплатам физическим лицам из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, формирование доходов и осуществление расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации при управлении и распоряжении государственным (муниципальным) имуществом и (или) его использовании, повлекшее причинение ущерба публично-правовому образованию; 3) нарушение условий договоров (соглашений) о предоставлении средств из бюджета; 5) нарушение условий государственных (муниципальных) контрактов.

В соответствии со статьей 38 БК РФ установлен принцип адресности и целевого характера бюджетных средств, означающий, что бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств доводятся до конкретных получателей бюджетных средств с указанием цели их использования.

В силу подпункта 3 пункта 1 статьи 162 БК РФ получатель бюджетных средств обеспечивает результативность и целевой характер использования предусмотренных ему бюджетных ассигнований.

Нецелевым использованием бюджетных средств признаются направление средств бюджета бюджетной системы Российской Федерации и оплата денежных обязательств в целях, не соответствующих полностью или частично целям, определенным законом (решением) о бюджете, сводной бюджетной росписью, бюджетной росписью, лимитами бюджетных обязательств, бюджетной сметой, договором (соглашением) либо правовым актом, являющимся основанием для предоставления указанных средств (статья 306.4 БК РФ).

Согласно пункту 2 статьи 41 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Закон № 131-ФЗ) органы местного самоуправления, которые в соответствии с означенным Федеральным законом и уставом муниципального образования наделяются правами юридического лица, являются муниципальными казенными учреждениями, образуемыми для осуществления управленческих функций, и подлежат государственной регистрации в качестве юридических лиц в соответствии с федеральным законом. Представительный орган муниципального образования и местная администрация как юридические лица действуют на основании общих для организаций данного вида положений данного Федерального закона в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации применительно к учреждениям.

Статьей 70 БК РФ предусмотрено, что обеспечение выполнения функций казенных учреждений включает:

- оплату труда работников казенных учреждений, денежное содержание (денежное вознаграждение, денежное довольствие, заработную плату) работников органов государственной власти (государственных органов), органов местного самоуправления, лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, государственные должности субъектов Российской Федерации и муниципальные должности, государственных и муниципальных служащих, иных категорий работников, командировочные и иные выплаты в соответствии с трудовыми договорами (служебными контрактами, контрактами) и законодательством Российской Федерации, законодательством субъектов Российской Федерации и муниципальными правовыми актами;

- закупки     товаров,     работ,     услуг    для     обеспечения     государственных (муниципальных) нужд;

- уплату налогов, сборов и иных обязательных платежей в бюджетную систему Российской Федерации;

- возмещение вреда, причиненного казенным учреждением при осуществлении его деятельности.

В соответствии с частью 1 статьи 19 Закона № 131-ФЗ полномочия органов местного самоуправления, установленные федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, по вопросам, не отнесенным к вопросам местного значения, являются отдельными государственными полномочиями, передаваемыми для осуществления органам местного самоуправления.

Частью 5 статьи 19 Закона № 131-ФЗ предусмотрено, что финансовое обеспечение отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, осуществляется за счет предоставляемых местным бюджетам субвенций.

Как следует из пункта 2 Порядка формирования и предоставления из областного бюджета единой субвенции бюджетам муниципальных районов, муниципальных округов и городских округов Архангельской области, утвержденного Законом Архангельской области от 22.12.2021 № 522-31-ОЗ «Об областном бюджете на 2022 год и на плановый период 2023 и 2024 годов», являющегося приложением 16 к Областному закону, Порядка формирования и предоставления из областного бюджета единой субвенции бюджетам муниципальных районов, муниципальных округов и городских округов Архангельской области, утвержденного Законом Архангельской области от 20.12.2022 № 655-40-ОЗ «Об областном бюджете на 2023 год и на плановый период 2024 и 2025 годов», являющегося приложением 18 к Областному закону, единая субвенция формируется из субвенций, обеспечивающих финансирование расходных обязательств, возникающих при выполнении государственных полномочий Архангельской области в сфере административных правонарушений, по созданию муниципальных комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав и по организации и осуществлению деятельности по опеке и попечительству, переданных для осуществления органам местного самоуправления муниципальных образований в соответствии с главами III, V и X Областного закона от 20.09.2005 № 84-5-ОЗ «О наделении органов местного самоуправления муниципальных образований Архангельской области отдельными государственными полномочиями» (далее – Областной закон № 84-5-ОЗ).

Согласно пункту 11 вышеназванных Порядков средства единой субвенции предоставляются для реализации государственных полномочий на оплату расходов, предусмотренных статьей 70 БК РФ, на: оплату труда работников органов местного самоуправления, муниципальных служащих, командировочные и иные выплаты в соответствии с трудовыми договорами и законодательством Российской Федерации, законодательством Архангельской области и муниципальными правовыми актами; закупку товаров, работ, услуг для обеспечения муниципальных нужд; уплату налогов, сборов и иных обязательных платежей в бюджетную систему Российской Федерации.

Постановлением Правительства Архангельской области от 08.10.2013 № 466-пп утвержден Порядок предоставления и расходования субвенций бюджетам муниципальных образований Архангельской области на осуществление государственных полномочий Архангельской области в сфере охраны труда, пунктом 2 которого также предусмотрено, что средства субвенций предоставляются на оплату расходов, предусмотренных статьей 70 БК РФ: на оплату труда работников органов местного самоуправления, муниципальных служащих, на командировочные и иные выплаты в соответствии с трудовыми договорами и законодательством Российской Федерации, законодательством Архангельской области и муниципальными правовыми актами; на закупку товаров, работ, услуг для обеспечения муниципальных нужд; на уплату налогов, сборов и иных обязательных платежей в бюджетную систему Российской Федерации.

Таким образом, перечень расходов, на оплату которых подлежат направлению средства субвенции, предоставляемой местному бюджету с целью финансового обеспечения отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, является исчерпывающим и расширительному толкованию не подлежит.

Министерством труда, занятости и социального развития Архангельской области уведомлениями бюджетные ассигнования из областного бюджета доведены до администрации: 2022 год – в сумме 738 703,01 руб., выделенные на осуществление государственных полномочий в сфере охраны труда по коду цели 22-З004-0000-00000; 2023 год – в сумме 870 603,73 руб., выделенные на осуществление государственных полномочий в сфере охраны труда по коду цели 23-З004-0000-00000.

Министерством финансов Архангельской области до финансового управления администрации доведены бюджетные ассигнования из областного бюджета на: 2022 год – в сумме 4 906 569,56 руб., выделенных на финансирование расходных обязательств, возникающих при выполнении государственных полномочий Архангельской области по созданию муниципальных комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав с кодом цели 22-Ф007-0000-00000; 2023 год – в сумме 6 634 527,96 руб., выделенных на финансирование расходных обязательств, возникающих при выполнении государственных полномочий Архангельской области по созданию муниципальных комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав с кодом цели 23-Ф007-0000-00000.

Как установлено инспекцией в ходе проверки и подтверждается материалами дела, в проверенном периоде администрацией с ГБУЗ Архангельской области «МЦГБ» были заключены муниципальные контракты на оказание услуг по проведению ежегодной диспансеризации муниципальных служащих от 19.04.2022 № 3113, от 20.04.2023 № 21.

Согласно заявок на кассовый расход оплата за оказанные услуги по проведению диспансеризации муниципальных служащих, частично произведена за счет средств единой субвенции, выделенной на осуществление переданных государственных полномочий по созданию комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав, а также на осуществление государственных полномочий в сфере охраны труда в сумме 44 500,00 руб., в том числе: в сумме 29 062,00 руб. за 2022 – 2023 годы по созданию комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав (15 438,00 руб. + 13 624,00 руб.) и 15 438,00 руб. за 2022 – 2023 годы по охране труда (7719,00 руб. + 7719,00 руб.).

Вместе с тем, согласно части 5 статьи 24 Закона № 323-ФЗ работодатели обязаны обеспечивать условия для прохождения работниками медицинских осмотров и диспансеризации, а также беспрепятственно отпускать работников для их прохождения.

В силу части 4 статьи 46 Закона № 323-ФЗ диспансеризация представляет собой комплекс мероприятий, в том числе медицинский осмотр врачами нескольких специальностей и применение необходимых методов обследования, осуществляемых в отношении определенных групп населения в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Как определено в части 2 статьи 2 Федерального закона от 02.03.2007 № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» (далее – Закон № 25-ФЗ), нанимателем для муниципального служащего является муниципальное образование, от имени которого полномочия нанимателя осуществляет представитель нанимателя (работодатель).

В пункте 4 части 1 статьи 23 Закона № 25-ФЗ закреплено, что медицинское обслуживание муниципального служащего и членов его семьи является гарантией муниципального служащего.

Статьей 34 Закона № 25-ФЗ определено, что финансирование муниципальной службы осуществляется за счет средств местных бюджетов.

Пунктом 3 Порядка № 984н предусмотрено, что диспансеризация муниципальных служащих осуществляется за счет средств соответствующих бюджетов.

Таким образом, прохождение диспансеризации является частью указанной выше медицинской гарантии, финансирование которой должно осуществляться за счет средств работодателя, то есть в данном случае – за счет средств бюджета муниципального образования.

Каких-либо исключений для финансирования расходов по проведению диспансеризации муниципальных служащих, осуществляющих отдельные государственные полномочия, нормами законодательства не предусмотрено.

Следовательно, в силу вышеизложенного нормативного регулирования данного вопроса, финансирование диспансеризации таких муниципальных служащих также должно производиться за счет средств бюджета соответствующего муниципального образования.

При таких обстоятельствах расходы администрации в общей сумме 44 500,00 руб. являются нецелевым расходованием средства субвенции.

Поскольку фактический целевой характер использования спорных сумм субвенции администрацией не доказан, то у инспекции имелись основания для вынесения оспариваемого представления и основания для удовлетворения требований администрации отсутствуют.

В соответствии с подпунктом 1.1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации стороны по делу освобождены от уплаты государственной пошлины по делам, рассматриваемым арбитражными судами.

Руководствуясь статьями 110, 197-201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Архангельской области

РЕШИЛ:

Отказать Администрации Мирного в удовлетворении заявления о признании недействительными пунктов 1.1, 1.2, 2.1 представления контрольно-ревизионной инспекцией Архангельской области от 11.09.2024 № 01-13/1362.

Ненормативный правовой акт в оспариваемой части проверен на соответствие нормам Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Настоящее решение может быть обжаловано в Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд путем подачи апелляционной жалобы через Арбитражный суд Архангельской области в срок, не превышающий одного месяца со дня его принятия.


Судья


Л.В. Шишова