Решение от 16 октября 2023 г. по делу № А71-16939/2021

АРБИТРАЖНЫЙ СУД УДМУРТСКОЙ РЕСПУБЛИКИ

426011, г. Ижевск, ул. Ломоносова, 5

http://www.udmurtiya.arbitr.ru


ИМЕНЕМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ


РЕШЕНИЕ

Дело №А71-16939/2021
г. Ижевск
16 октября 2023 года
Резолютивная часть решения объявлена 28 сентября 2023 года. Полный текст решения изготовлен 16 октября 2023 года.


Арбитражный суд Удмуртской Республики в составе судьи Коньковой Е.В., при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Епишкиной А.А., рассмотрев в судебном заседании дело по заявлению Общества с ограниченной ответственностью «ТЕРРА» к Администрации муниципального образования «Муниципальный округ Завьяловский район Удмуртской Республики», с участием третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора: Акционерного общества «Корпорация развития Удмуртской Республики», Автономной некоммерческой организации «Центр развития бизнеса Удмуртской Республики», Правительства Удмуртской Республики, Министерства экономики Удмуртской Республики, Министерства строительства, жилищно-коммунального хозяйства и энергетики Удмуртской Республики, Управления имущества и земельных ресурсов Администрации муниципального образования «Завьяловский район» о признании незаконными (недействительными) действия (бездействия) администрации по принятию решения об отказе в заключении договора аренды земельного участка с кадастровым номером 18:08:027002:549, обязании поставить на кадастровый учет земельный участок площадью 43699 кв.м, расположенный по адресу: Удмуртская Республика, Завьяловский район, муниципальное образование «Италмасовское», подготовить проект договора аренды указанного земельного участка сроком на пять лет и направить подписанный проект договора истцу,

при участии представителей:

от заявителя: ФИО1 – директор, ФИО2 – адвокат по доверенности от 24.08.2022,

от администрации: ФИО3 – представитель по доверенности от 02.06.2023, диплом КА №51005 от 27.06.2011,

от правительства: ФИО4 – представитель по доверенности №7-01-106/09 от 31.01.2022, диплом БВС 0131812 от 28.06.1998,

дело рассмотрено в отсутствие представителей третьих лиц, надлежащим образом извещенных о времени и месте судебного заседания, в том числе посредством размещения соответствующих судебных актов в информационной системе «Картотека арбитражных дел» (статьи 121-123, 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации),

установил:

Общество с ограниченной ответственностью «ТЕРРА» (далее – общество «ТЕРРА», заявитель) обратилось в Арбитражный суд Удмуртской Республики с заявлением о признании недействительным отказа Администрации муниципального образования «Завьяловский район» Удмуртской Республики в заключении договора аренды земельного участка с кадастровым номером 18:08:027002:549 площадью 43699 кв.м, расположенного по адресу: Удмуртская Республика, Завьяловский район, муниципальное образование «Италмасовское», изложенного в письменном ответе исх. №01-31/8774 от 20 октября 2021 года; и обязании Администрацию муниципального образования «Завьяловский район» Удмуртской Республики в десятидневный срок с момента вступления решения суда в законную силу принять решение и направить обществу договор аренды земельного участка с кадастровым номером 18:08:027002:549 площадью 43699 кв.м, расположенного по адресу: Удмуртская Республика, Завьяловский район, муниципальное образование «Италмасовское» сроком на пять лет.

Определением Арбитражного суда Удмуртской Республики от 9 декабря 2021 года дело принято к производству судьей Н.Г.Яцинюк.

Определением Арбитражного суда Удмуртской Республики от 19 апреля 2022 года произведена замена Администрации муниципального образования «Завьяловский район» Удмуртской Республики ее правопреемником Администрацией муниципального образования «Муниципальный округ Завьяловский район Удмуртской Республики» (далее – администрация, орган местного самоуправления, ответчик).

Определением Арбитражного суда Удмуртской Республики от 6 июня 2022 года в связи с уходом в отставку судьи Н.Г.Яцинюк произведена ее замена на судью Е.В.Конькову.

Как следует из материалов дела, 29 августа 2019 года между Акционерным обществом «Корпорация развития Удмуртской Республики» (далее – Корпорация развития Удмуртской Республики) и Обществом с ограниченной ответственностью «Энергосистемы» (далее - общество «Энергосистемы») заключено соглашение о сопровождении инвестиционного проекта по типу «одного окна» на территории Удмуртской Республики по реализации инвестиционного проекта «Строительство крематория», включающее в себя осуществление мероприятий по взаимодействию с исполнительными органами государственной власти и органами местного самоуправления Удмуртской Республики; организациями, учрежденными исполнительными органами государственной власти и органами местного самоуправления Удмуртской Республики; иными учреждениями и хозяйствующими субъектами.

По соглашению от 27 июля 2020 года общество «Энергосистемы» передало все права и обязанности по соглашению о сопровождении инвестиционного проекта обществу «ТЕРРА».

В последующем, в связи с передачей функций и полномочий по приведению инвестиций и работе с инвесторами Автономной некоммерческой организации «Центр развития бизнеса Удмуртской Республики» (далее – специализированная организация), с обществом «ТЕРРА» было заключено соглашение №3 о сопровождении инвестиционного проекта «Строительство крематория», в ходе реализации которого специализированной организацией было оказано содействие инвестору в подборе и предоставлении земельного участка обществу «ТЕРРА» без торгов по основаниям, предусмотренным Законом Удмуртской Республики от 12 мая 2015 года №24-РЗ «О критериях, которым должны соответствовать объекты социально-культурного и коммунально-бытового назначения, масштабные инвестиционные проекты, в целях предоставления земельных участков в аренду без проведения торгов».

Распоряжением Правительства Удмуртской Республики от 14 июля 2020 года №844-р «О внесении изменения в генеральный план МО «Италмасовское» Завьяловского района Удмуртской Республики, утвержденный решением Совета депутатов муниципального образования «Италмасовское» Завьяловского района Удмуртской Республики от 26 декабря 2013 года №54 «Об утверждении генерального плана муниципального образования «Италмасовское» Завьяловского района Удмуртской Республики» (далее – Распоряжение №844-р) были внесены изменения в генеральный план муниципального образования «Италмасовское» Завьяловского района Удмуртской, которым предполагалось изменение функционального назначения территорий, в том числе, для территории южнее земельного участка с кадастровым номером 18:08:027002:126 площадью 4,2 га установлена зона специального назначения – территория, предназначенная для размещения крематория без подготовительных и обрядовых процессов с одной однокамерной печью, инфраструктурой для обслуживания данных объектов, основные параметры функциональной зоны: этажность - 1 этаж, коэффициент застройки территории - не более 0,1.

15 января 2021 года Распоряжением Правительства Удмуртской Республики №6-р «О внесении изменений в Правила землепользования и застройки МО «Италмасовское» Завьяловского района Удмуртской Республики, утвержденные решением Совета депутатов муниципального образования «Италмасовское» Завьяловского района Удмуртской Республики от 26 декабря 2013 года №55 «Об утверждении Правил землепользования и застройки муниципального образования «Италмасовское» Завьяловского, района Удмуртской Республики» (далее – Распоряжение №6-р) статья 25 Правил землепользования и застройки была дополнена частью третьей следующего содержания:

«3. Зона специального назначения (С-3) - территория, предназначенная для размещения крематория без подготовительных и обрядовых процессов с одной однокамерной печью:

1) Перечень основных видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства представлен в таблице 19.1 (основной вид разрешенного использования земельного участка – ритуальная деятельность (12.1); основной вид объекта капитального строительства – размещение крематория без подготовительных и обрядовых процессов с одной однокамерной печью);

таблица 27 была дополнена строками 3 и 4 следующего содержания:

«С-3. Зона специального назначения (основной вид разрешенного использования земельного участка – ритуальная деятельность; минимальные и (или) максимальные размеры земельного участка, в том числе его площадь:

1) Минимальная площадь земельного участка - 200 кв.м;

2) Максимальная площадь земельного участка - 50 000 кв.м.

Минимальные отступы от границ земельного участка до объектов капитального строительства:

1) От границы, прилегающей к территории общего пользования (улица или проезд) - 5 м. При наличии утвержденной документации по планировке территории минимальный отступ от границ земельных участков до зданий и строений определяется от красных линий улиц и проездов;

2) От границы, не прилегающей к территории общего пользования, - 5 м.

Предельное количество этажей - 1 этаж.

Высота сооружений не более 25 м.

Максимальный процент застройки в границах земельного участка - 10 процентов.

Распоряжением Главы Удмуртской Республики от 14 мая 2021 года №118-РГ для реализации инвестиционного проекта «Строительство и эксплуатация крематория» обществу «ТЕРРА» предоставлен в аренду без проведения торгов земельный участок категории земель: земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космическое деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения с кадастровым номером 18:08:027002:549 площадью 43669 кв.м, расположенный по адресу: Удмуртская Республика, Завьяловский район, муниципальное образование «Италмасовское», с видом разрешенного использования «Ритуальная деятельность (12.1) – размещение крематория без подготовительных и обрядных процессов с одной однокамерной печью; для размещения крематориев».

Обществу «ТЕРРА» предложено обратиться в адрес Администрации муниципального образования «Завьяловский район» Удмуртской Республики для оформления договора аренды земельного участка в порядке, установленном действующим законодательством.

17 мая 2021 года общество «ТЕРРА» обратилось в администрацию с заявлением (исх. №КР-23/1) о предоставлении земельного участка для строительства крематория (далее – спорный земельный участок) в аренду сроком на пять лет.

11 июня 2021 года, в связи с созданием рабочей группы по урегулированию общественного мнения в муниципальном образовании «Италмасовское» общество «ТЕРРА» письмом (исх. №КР-24) обратилось в администрацию с просьбой перенести сроки заключения договора аренды на 1 августа 2021 года.

20 сентября 2021 года общество «ТЕРРА» повторно обратилось в администрацию с заявлением (исх. №34-КР) о предоставлении спорного земельного участка в аренду.

Письмом от 20 октября 2021 года (исх. №01-31/8774) администрация отказала в предоставлении земельного участка в аренду по причине принятия Правительством Удмуртской Республики распоряжения от 14 октября 2021 года №1099-р (далее – Распоряжение №1099) о признании утратившими силу Распоряжения №844-р и Распоряжение №6-р, отнесением территории, на которой образован спорный земельный участок, к зоне сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения.

В последующем, земельный участок с кадастровым номером 18:08:027002:549 снят с кадастрового учета.

Решением Верховного Суда Удмуртской Республики от 5 декабря 2022 года, оставленным без изменения, апелляционным определением Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции от 4 апреля 2023 года и кассационным определением Шестого кассационного суда общей юрисдикции от 8 августа 2023 года, Распоряжение №1099-р признано не действующим с момента принятия.

26 июля 2023 года спорный земельный участок поставлен на кадастровый учет под номером 18:08:027002:562.

Ссылаясь на незаконность бездействия администрации, выразившееся в не рассмотрении заявления от 17 мая 2021 года (исх. №КР-23/1), и отказа администрации о предоставлении земельного участка для строительства крематория в аренду, изложенного в письме от 20 октября 2021 года (исх. №01-31/8774), общество «ТЕРРА» обратилось в арбитражный суд с требованием об обязании администрации в десятидневный срок с момента вступления решения суда в законную силу направить договор аренды земельного участка с кадастровым номером 18:08:027002:562 площадью 43699 кв.м, расположенного по адресу: Удмуртская Республика, Завьяловский район сроком на пять лет обществу «ТЕРРА» (согласно уточненным в порядке, предусмотренном статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, требованиям).

Администрация, возражая против удовлетворения заявленных требований, указала на то, заявление общества «ТЕРРА» от 17 мая 2021 года (исх. №КР-23/1) не было рассмотрено, в связи с его обращением о переносе сроков заключения договора аренды, а действующим законодательно установленным порядком не предусмотрено отложение рассмотрений заявлений; что на момент принятия решения о предоставлении спорного земельного участка в аренду по заявлению общества от 20 сентября 2021 года (исх. №34-КР) Распоряжения №844-р и Распоряжение №6-р были признаны утратившими силу, что послужило основанием для снятия земельного участка с кадастровым номером 18:08:027002:549 с кадастрового учета и невозможности его предоставления в аренду обществу «ТЕРРА».

На момент рассмотрения настоящего спора, администрация считает, что основания для предоставления обществу «ТЕРРА» в аренду без торгов земельного участка с кадастровым номером 18:08:027002:562 также отсутствуют по причине признания утратившим силу Распоряжения Главы Удмуртской Республики от 14 мая 2021 года №118-РГ (распоряжением Главы Удмуртской Республики от 11 апреля 2022 года №89-РГ) и фактическим истечением срока его действия.

При этом, администрация указала на то, с заявлением о предоставления земельного участка с кадастровым номером 18:08:027002:562 в аренду общество «ТЕРРА» не обращалось.

Правительство Удмуртской Республики (далее – Правительство) считает заявление общества «ТЕРРА» необоснованным и не подлежим удовлетворению, поскольку на момент принятия администрацией оспариваемого отказа от 20 октября 2021 года (исх. №01-31/8774) испрашиваемый земельный участок по своему целевому назначению не соответствовал документам территориального планирования и градостроительного зонирования.

Кроме того, по мнению Правительства, общество не может быть арендатором земельного участка для строительства крематория, так как в силу закона, крематории не могут находиться в частной собственности.

Возражая против удовлетворения заявленных требований, Правительство также указало на то, что решения о переводе спорного земельного участка из земель сельскохозяйственного значения в категорию земель; земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космическое деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения, в установленном законом порядке не принималось; Распоряжение Главы Удмуртской Республики от 14 мая 2021 года №118-РГ о предоставлении обществу «ТЕРРА» земельного участка для реализации инвестиционного проекта не действует, поэтому основания для заключения договора отсутствуют.

Министерство экономики Удмуртской Республики пояснило, что получив 8 февраля 2021 года заявление общества «ТЕРРА» о принятии решения о предоставлении земельного участка в аренду без проведения торгов для реализации инвестиционного проекта «Строительство крематория», направило документы в Министерство строительства, жилищно-коммунального хозяйства и энергетики Удмуртской Республики, Агентство по государственной охране объектов кулитурного наследия Удмуртской Республики и Администрацию Завьяловского района для предоставления соответствующих заключений. На основании полученных ответов, было подготовлено заключение о соответствии общества «ТЕРРА» критериям Закона Удмуртской Республики от 12 мая 2015 года №24-РЗ «О критериях, которым должны соответствовать объекты социально-культурного и коммунально-бытового назначения, масштабные инвестиционные проекты, в целях предоставления земельных участков в аренду без проведения торгов» и проект решения о предоставлении земельного участка в форме Распоряжения Главы Удмуртской Республики от 14 мая 2021 года №118-РГ.

Минстрой Удмуртской Республики считает, что рассматриваемый спор возможно разрешить во внесудебном порядке.

Корпорация развития Удмуртской Республики указала на то, что на сегодняшний момент реализация инвестиционного проекта общества «ТЕРРА» приостановлена, однако обществу предлагались варианты предоставления другого земельного участка для строительства крематория.

Всесторонне исследовав и оценив представленные по делу доказательства в их совокупности в соответствии со статьей 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд пришел к следующим выводам.

На основании части 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу части 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно части 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия) возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действие (бездействие).

В соответствии с частью 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.

Таким образом, для признания арбитражным судом ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными необходимо одновременное наличие двух юридически значимых обстоятельств: несоответствия их закону или иным нормативным правовым актам и нарушения прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление, которое в пределах своих полномочий самостоятельно (статья 12 Конституции Российской Федерации).

Федеральный законодатель, реализуя возложенные на него Конституцией Российской Федерации полномочия, установил в Федеральном законе от 6 октября 2003 года №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» общие правовые, территориальные и организационные принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, а также государственные гарантии его осуществления (преамбула).

Частями 1 и 4 статьи 7 Федерального закона №131-ФЗ установлено, что по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, указанному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

Согласно части 1 статьи 43 Федерального закона №131-ФЗ в систему муниципальных правовых актов входят в том числе нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования.

Отношения, связанные с деятельностью по развитию территорий, в том числе городов и иных поселений, осуществляемой в виде территориального планирования, градостроительного зонирования, планировки территории, архитектурно-строительного проектирования, строительства, капитального ремонта, реконструкции, сноса объектов капитального строительства, эксплуатации зданий, сооружений, благоустройства территорий, регулируются законодательством о градостроительной деятельности, что закреплено в части 1 статьи 4 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Статьей 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что законодательство о градостроительной деятельности включает данный кодекс, другие федеральные законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, а также законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Градостроительному кодексу Российской Федерации.

В соответствии с частью 1 статьи 24 Градостроительного кодекса Российской Федерации генеральный план поселения утверждается представительным органом местного самоуправления.

Согласно части 1.2 статьи 17 Федерального закона №131-ФЗ законами субъекта Российской Федерации в случаях, установленных федеральными законами, может осуществляться перераспределение полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской Федерации.

Пунктом 6.1 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года №184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и частью 1.2 статьи 17 Федерального закона №131-ФЗ предусмотрено, что законами субъекта Российской Федерации может осуществляться перераспределение полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской Федерации.

В соответствии с пунктами 2, 3 статьи 2 Закона Удмуртской Республики 28 ноября 2014 года №69-РЗ «О перераспределении полномочий между органами местного самоуправления муниципальных образований, образованных на территории Удмуртской Республики, и органами государственной власти Удмуртской Республики» (далее – Закон №69-РЗ) к полномочиям исполнительных органов государственной власти Удмуртской Республики относятся такие полномочия органов местного самоуправления в области градостроительной деятельности, предусмотренные Градостроительным кодексом Российской Федерации и Законом Удмуртской Республики от 6 марта 2014 года №3-РЗ «О градостроительной деятельности в Удмуртской Республике», как принятие решений по подготовке и утверждению генерального плана поселения, городского округа, муниципального округа, а также по внесению в него изменений; принятие решений по подготовке и утверждению правил землепользования и застройки поселения, городского округа, муниципального округа, а также по внесению в них изменений, за исключением внесения изменений в правила землепользования и застройки поселения, городского округа, муниципального округа путем их уточнения в случае, предусмотренном частью 9 статьи 33 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

В ходе судебного разбирательства судом установлено, что заявление общества «ТЕРРА» от 17 мая 2021 года (исх. №КР-23/1) не было рассмотрено администрацией, в связи с его обращением о переносе сроков заключения договора аренды. Доводы заявителя о том, что в своем обращении общество просило перенести сроки заключения договора на 1 августа 2021 года судом отклоняются, поскольку в силу пункта 2 статьи 12 Федерального закона от 02.05.2006 №59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» в исключительных случаях, а также в случае направления запроса, предусмотренного частью 2 статьи 10 настоящего Федерального закона, руководитель государственного органа или органа местного самоуправления, должностное лицо либо уполномоченное на то лицо вправе продлить срок рассмотрения обращения не более чем на 30 дней, уведомив о продлении срока его рассмотрения гражданина, направившего обращение. При этом, возможности отложения рассмотрения обращения действующим законодательством не предусмотрено.

Учитывая предусмотренный Законом №69-РЗ порядок внесения изменений в генеральные планы и правила землепользования и застройки поселений, на момент принятия решения о предоставлении спорного земельного участка в аренду по заявлению общества от 20 сентября 2021 года (исх. №34-КР) формальные правовые основания у администрации отсутствовали, в связи с признанием утратившими силу Распоряжений №844-р №6-р.

Действуя в пределах предоставленных ей полномочий, администрация фактически была лишена возможности принятия положительного решения по обращению общества «ТЕРРА» о предоставлении спорного земельного участка в аренду.

Относительно требований общества «ТЕРРА» об обязании администрации в десятидневный срок с момента вступления решения суда в законную силу направить договор аренды земельного участка с кадастровым номером 18:08:027002:562 площадью 43699 кв.м, расположенного по адресу: Удмуртская Республика, Завьяловский район сроком на пять лет, суд пришел к следующим выводам.

Земельное законодательство основывается на принципе сочетания интересов общества и законных интересов граждан, согласно которому регулирование использования и охраны земель осуществляется в интересах всего общества при обеспечении гарантий каждого гражданина на свободное владение, пользование и распоряжение принадлежащим ему земельным участком (подпункты 1, 11 пункта 1 статьи 1 Земельного кодекса).

Земли используются в соответствии с установленным для них целевым назначением. Правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов (пункт 2 статьи 7 Земельного кодекса Российской Федерации).

Земли в Российской Федерации подразделены по целевому назначению на ряд категорий, одной из которых являются земли сельскохозяйственного назначения (подпункт 1 пункта 1 статьи 7 Земельного кодекса Российской Федерации).

Одной из целей охраны земель является обеспечение рационального использования земель для восстановления плодородия почв на землях сельскохозяйственного назначения и улучшения земель (статья 12 Земельного кодекса Российской Федерации).

Землями сельскохозяйственного назначения признаются земли, находящиеся за границами населенного пункта и предоставленные для нужд сельского хозяйства, а также предназначенные для этих целей. В составе таких земель выделяются сельскохозяйственные угодья, земли, занятые внутрихозяйственными дорогами, коммуникациями, лесными насаждениями, предназначенными для обеспечения защиты земель от негативного воздействия, водными объектами, а также зданиями, сооружениями, используемыми для производства, хранения и первичной переработки сельскохозяйственной продукции (пункты 1, 2 статьи 77 Земельного кодекса Российской Федерации).

Земли сельскохозяйственного назначения могут использоваться для ведения сельскохозяйственного производства, создания защитных лесных насаждений, научно-исследовательских, учебных и иных связанных с сельскохозяйственным производством целей (пункт 1 статьи 78 Земельного кодекса Российской Федерации).

Согласно пункту 4 статьи 78 Земельного кодекса Российской Федерации земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения, расположенные на расстоянии не более тридцати километров от границ сельских населенных пунктов, не могут использоваться для целей, не связанных с нуждами сельского хозяйства и сельскохозяйственным производством, за исключением строительства, реконструкции и эксплуатации линейных объектов в соответствии с пунктом 2 настоящей статьи и осуществления деятельности, предусмотренной пунктом 3 настоящей статьи.

Земельный участок с кадастровым номером 18:08:027002:562 в соответствии с генеральным планом муниципального образования «Италмасовское» Завьяловского района Удмуртской Республики расположен в границах территориальной зоны сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения.

Сельскохозяйственные угодья – это пашни, сенокосы, пастбища, залежи, земли, занятые многолетними насаждениями (садами, виноградниками и другими); в составе земель сельскохозяйственного назначения они имеют приоритет в использовании и подлежат особой охране (пункт 1 статьи 79 Земельного кодекса Российской Федерации).

Градостроительное зонирование территории регламентируется Градостроительным кодексом Российской Федерации, в пункте 7 статьи 1 которого содержится понятие территориальных зон, то есть зон, для которых в правилах землепользования и застройки определены границы и установлены градостроительные регламенты.

Генеральный план поселения как документ территориального планирования является обязательным для органов государственной власти, органов местного самоуправления, в том числе при разработке правил землепользования и застройки (часть 3 статьи 9, пункт 2 части 1 статьи 18 Градостроительного кодекса Российской Федерации). Генеральный план поселения содержит карту функциональных зон (пункт 4 части 3 статьи 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Правила землепользования и застройки включают в себя: карту градостроительного зонирования; градостроительные регламенты. На карте градостроительного зонирования устанавливаются границы территориальных зон. Границы территориальных зон должны отвечать требованию принадлежности каждого земельного участка только к одной территориальной зоне (статья 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

При подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются с учетом функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных генеральным планом поселения (пункт 2 части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса).

Действие градостроительного регламента распространяется в равной мере на все земельные участки и объекты капитального строительства, расположенные в пределах границ территориальной зоны, обозначенной на карте градостроительного зонирования (часть 3 статьи 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Вместе с тем, градостроительные регламенты не устанавливаются для сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения (часть 6 статьи 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

В Обзоре судебной практики Верховного Суда Российской Федерации за четвертый квартал 2013 года, утвержденном Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 4 июня 2014 года, в ответе на вопрос 5 разъяснено, что градостроительные регламенты не устанавливаются для земель сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения, а решения об изменении одного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных на землях, для которых градостроительные регламенты не устанавливаются, на другой вид такого использования принимаются в соответствии с федеральными законами (пункт 6 статьи 1, пункт 3 части 2 и часть 6 статьи 30, части 1, 6 статьи 36, часть 5 статьи 37 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Таким образом, поскольку для земель сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения градостроительное зонирование не осуществляется и виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства не устанавливаются, вследствие этого они не могут быть изменены. Запрет на установление градостроительного регламента исключает возможность использования указанных земель для застройки и последующей эксплуатации объектов строительства, а также применение порядка принятия решений об изменении вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, предусмотренного пунктом 3 части 1 статьи 4 Федерального закона от 29.12.2004 №191-ФЗ «О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации».

Иного федерального закона, регламентирующего использование земельных участков, для которых градостроительные регламенты не устанавливаются и определяется порядок проведения зонирования территорий, не имеется, что означает невозможность изменения вида разрешенного использования земельных участков сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения и действие принципа сохранения целевого использования данных земельных участков, закрепленного подпункта 1 пункта 3 статьи 1 Федерального закона от 24.07.2002 №101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения».

До перевода земель в другую категорию в действующем законодательстве отсутствуют основания для изменения вида разрешенного использования земель сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения.

В противном случае в результате распространения на спорные земельные участки сельскохозяйственного назначения правил землепользования и застройки, генерального плана земельные участки фактически выбывают из сельскохозяйственного оборота.

При этом не имеет правового значения то, что кадастр содержит сведения не о конкретных сформированных земельных участках под сельскохозяйственное производство, а лишь о целевом назначении несформированного массива земель.

Деление земель по целевому назначению на категории, согласно которому правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к определенной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства, является в соответствии со статьей 1 Земельного кодекса Российской Федерации одним из основных принципов земельного законодательства.

Согласно пункту 2 статьи 7 Земельного кодекса Российской Федерации земли используются в соответствии с установленным для них целевым назначением. Правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов.

То есть при формировании земельного участка не допускается произвольное изменение категории земель.

В соответствии со статьей 5 Федерального закона от 21.12.2004 №172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую» перевод земель сельскохозяйственных угодий или земельных участков в составе таких земель из земель сельскохозяйственного назначения в другую категорию допускается в исключительных случаях.

Подобное решение принимается в порядке названного закона. Особенности перевода земель сельскохозяйственного назначения в земли населенных пунктов путем включения земельного участка в границы населенного пункта либо исключения из границ населенного пункта предусмотрены статьей 4.1 Федерального закона от 29.12.2004 №191-ФЗ "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации".

При этом, статьей 7 Федерального закона «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую» предусмотрено, что исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления, принявшие акт о переводе земель или земельных участков, направляют копию такого акта в течение пяти дней со дня его принятия в федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на осуществление государственного кадастрового учета недвижимого имущества и ведение государственного кадастра недвижимости, или, если иное не установлено Правительством Российской Федерации, в подведомственное данному федеральному органу исполнительной власти государственное учреждение.

Какой-либо информации о переводе сформированного за счет земель сельскохозяйственного назначения спорного земельного участка (первоначально с кадастровым номером 18:08:027002:549, на момент рассмотрения спора -18:08:027002:562) материалах дела не имеется. По пояснениям представителя Правительства такого решения не принималось.

При изложенных обстоятельствах, с учетом названных законоположений, суд пришел к выводу о том, что Распоряжения №844-р и Распоряжение №6-р о внесении изменений в генеральный план и правила землепользования и застройки муниципального образования «Италмасовское», принятые Правительством противоречат действующему законодательству и, по сути, нарушают публичные интересы, что, в свою очередь нашло отражение в кассационном представлении Прокурора Удмуртской Республики в Шестой кассационный суд общей юрисдикции.

В силу положений статьи 12 Гражданского кодекса Российской Федерации в качестве способа защиты гражданских прав предусмотрено неприменения судом акта государственного органа или органа местного самоуправления, противоречащего закону.

При этом, судом принято во внимание, что в рамках рассмотренного судами общей юрисдикции дела Распоряжения №844-р и №6-р не оспаривались, предметом проверки выступало только Распоряжение №1099, в связи с чем решение Верховного Суда Удмуртской Республики от 5 декабря 2022 года, оставленное без изменения, апелляционным определением Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции от 4 апреля 2023 года и кассационным определением Шестого кассационного суда общей юрисдикции от 8 августа 2023 года, не имеют преюдициального значения при оценке правомерности принятия Распоряжений №844-р и №6-р, имеющих непосредственное значение для установления оснований предоставления обществу «ТЕРРА» спорного земельного участка для строительства крематория.

Кроме того, суд считает необходимым обратить внимание на то, что регламентация градостроительной деятельности, как следует из положений статьи 2 Градостроительного кодекса Российской Федерации, направлена в первую очередь на обеспечение комплексного и устойчивого развития территории на основе территориального планирования, градостроительного зонирования и планировки территории, комфортной среды обитания, комплексного учета потребностей населения и территорий в развитии и необходима для согласования государственных, общественных и частных интересов в данной области в целях обеспечения благоприятных условий проживания. Поэтому, обладая достаточно широкой дискрецией в сфере градостроительства, органы государственной власти при изменении правового регулирования не могут действовать произвольно без объективного и разумного обоснования, должны соблюдать баланс частных и публичных интересов, конституционные принципы справедливости, равенства, соразмерности.

Устойчивое развитие территорий заключается в обеспечении при осуществлении градостроительной деятельности безопасности и благоприятных условий жизнедеятельности человека, ограничении негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и обеспечении охраны и рационального использования природных ресурсов в интересах настоящего и будущего поколений пункт 3 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Статья 3 Федерального закона от 12 января 1996 года №8-ФЗ «О погребении и похоронном деле» (далее – Федеральный закон №8-ФЗ) определяет погребение как обрядовые действия по захоронению тела (останков) человека после его смерти в соответствии с обычаями и традициями, не противоречащими санитарным и иным требованиям.

Согласно статье 4 названного Закона местами погребения являются отведенные в соответствии с этическими, санитарными и экологическими требованиями участки земли с сооружаемыми на них кладбищами для захоронения тел (останков) умерших, стенами скорби для захоронения урн с прахом умерших (пеплом после сожжения тел (останков) умерших), крематориями для предания тел (останков) умерших огню, а также иными зданиями и сооружениями, предназначенными для осуществления погребения умерших.

Решение о создании мест погребения (за исключением создания Федерального военного мемориального кладбища) принимается органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органом местного самоуправления, на территориях которых они создаются. Места погребения могут быть по принадлежности государственные и муниципальные (статья 15 Федерального закона №8-ФЗ).

Федеральным законом №131-ФЗ организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения отнесены к вопросам местного значения.

Между тем, в ходе рассмотрения дела судом установлено, что решение о создании места погребения на спорном земельном участке не принималось, следовательно, правовые основания для внесения изменений в генеральный план и правила землепользования и застройки муниципального образования «Италмасовское» Распоряжениями №844-р и №6-р отсутствовали.

Частью 2 статьи 36 Конституции Российской Федерации гарантируется, что владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляются их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц.

В целях соблюдения права человека на благоприятные условия жизнедеятельности, прав и законных интересов правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства по проектам генеральных планов, проектам правил землепользования и застройки, проектам планировки территории, проектам межевания территории, проектам правил благоустройства территорий, проектам, предусматривающим внесение изменений в один из указанных утвержденных документов, проектам решений о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка или объекта капитального строительства, проектам решений о предоставлении разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства (далее также в настоящей статье - проекты) в соответствии с уставом муниципального образования и (или) нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования и с учетом положений настоящего Кодекса проводятся общественные обсуждения или публичные слушания, за исключением случаев, предусмотренных настоящим Кодексом и другими федеральными законами (пункт 1 статьи 5.1 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Как указал Конституционный Суд Российской Федерации в Определении от 15.07.2010 №931-О-О, к мерам, призванным обеспечивать реализацию гарантий права на местное самоуправление, относится выявление и учет мнения населения по вопросам, затрагивающим условия его проживания и жизнедеятельности. Преследуя цель выявления именно коллективного мнения либо ясно выраженных расхождений во мнениях, имеющих также коллективный, а не индивидуальный, характер, и исходя из того, что процедуры, в рамках которых должно проходить, не ограничиваясь сбором предложений и замечаний, публичное обсуждение таких вопросов, федеральный законодатель предусмотрел в их числе проведение публичных слушаний и закрепил перечень вопросов, по которым оно является обязательным, то есть не зависит от усмотрения органов публичной власти или их должностных лиц.

Будучи публично-правовым институтом, призванным обеспечить открытое, независимое и свободное обсуждение общественно значимых проблем (вопросов), имеющих существенное значение для граждан, проживающих на территории соответствующего публичного образования, публичные слушания, по смыслу статьи 3 Конституции Российской Федерации и федерального законодательства, которым регулируется их проведение, не являются формой осуществления власти населением. Тем не менее, они, по утверждению Конституционного Суда Российской Федерации, приведенному в вышеуказанном Определении от 15.07.2010 №931-О-О, предоставляют каждому, кого может затронуть предполагаемое решение, правомочие на принятие которого принадлежит компетентным органам и должностным лицам, возможность участвовать в его обсуждении независимо от наличия специальных знаний либо принадлежности к определенным организациям и объединениям. Конечная цель такого обсуждения – выработка рекомендаций по общественно значимым вопросам либо получение общественной оценки правового акта. Соответственно, процесс принятия управленческих решений становится более открытым для граждан, и эта открытость обеспечивается принудительной силой закона, обязывающего органы власти проводить публичные слушания по определенным вопросам.

Решением Верховного Суда Удмуртской Республики от 5 декабря 2022 года, апелляционным определением Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции от 4 апреля 2023 года и кассационным определением Шестого кассационного суда общей юрисдикции от 8 августа 2023 года подтверждено отсутствие нарушений порядка организации и проведения публичных слушаний по проектам внесения изменений в генеральный план и правила землепользования и застройки муниципального образования «Италмасовское».

Вместе с тем, факт строительства крематория у поселка Италмас получил большой общественный резонанс, нашедший широкое освещение в средствах массовой информации и сети Интернет, вплоть до инициирования референдума.

Вопреки положительным результатам легитимных общественных слушаний, фактические обстоятельства спора свидетельствуют о наличии граждан не согласных с нахождением крематория на спорном земельном участке.

Одним из общих принципов градостроительного законодательства является непосредственное участие граждан и их объединений в осуществлении градостроительной деятельности и обеспечение свободы такого участия (пункта 5 статьи 2 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Данный принцип включает в себя, в том числе, необходимость обязательного комплексного учета мнения населения при принятии градостроительных решений в целях согласования государственных, общественных и частных интересов в данной области для обеспечения благоприятных условий проживания, не ограниченного исключительно результатами публичных слушаний.

Из совокупного толкования приведенных правовых норм следует, что задача органов муниципальных образований при разработке документов территориального планирования, правил землепользования и застройки состоит не в обеспечении приоритета прав инвесторов, в том числе реализующих социальные проекты, в ущерб интересам населения, а в согласовании этих прав и интересов, в установлении между ними разумного и справедливого баланса.

Из общедоступных источников и пояснений участвующих в деле лиц судом установлено, что заинтересованными гражданами выражено негативное отношение к строительству крематория, в связи с чем суд, принимая во внимание все вышеизложенные доводы и обязательность комплексного учета мнения населения при принятии градостроительных решений, пришел к выводу об отсутствии оснований для предоставления обществу «ТЕРРА» спорного земельного участка в аренду.

Исследовав и оценив представленные в материалы дела доказательства в порядке, предусмотренном статьей 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, принимая во внимание фактические обстоятельства спора, суд пришел к выводу о наличии об отсутствии нарушений со стороны администрации при рассмотрении заявлений общества «ТЕРРА» о предоставлении в аренду без торгов земельного участка площадью 43699 кв.м, расположенного по адресу: Удмуртская Республика, Завьяловский район, муниципальное образование «Италмасовское», сроком на пять лет для реализации инвестиционного проекта «Строительство и эксплуатация крематория», и отсутствии оснований для заключения с обществом «ТЕРРА» договор аренды земельного участка с кадастровым номером 18:08:027002:562.

Кроме того, в ходе судебного разбирательства судом не установлено невозможности реализации данного инвестиционного проекта путем размещения крематория на другом земельном участке, при соблюдении законодательно установленных процедур, поэтому действия (бездействие) администрации по принятию оспариваемых решений, по своей сути, соответствуют публичным интересам и не нарушают права и законные интересы заявителя.

С учетом вышеизложенного, судом отказано в удовлетворении требований общества «ТЕРРА» в полном объеме, судебные расходы отнесены на заявителя (статья 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

Руководствуясь статьями 110, 167-170, 176, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Удмуртской Республики

Р Е Ш И Л:

В удовлетворении заявленных требований отказать в полном объеме.

Решение может быть обжаловано в порядке апелляционного производства в Семнадцатый арбитражный апелляционный суд в течение месяца со дня его принятия (изготовления в полном объеме) через Арбитражный суд Удмуртской Республики.


Судья Е.В.Конькова