Решение от 18 ноября 2019 г. по делу № А75-15175/2019

Арбитражный суд

Ханты-Мансийского автономного округа - Югры

ул. Мира, д. 27, г. Ханты-Мансийск, 628011, тел. (3467) 95-88-71, сайт http://www.hmao.arbitr.ru

ИМЕНЕМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ


РЕШЕНИЕ

Дело № А75-15175/2019
18 ноября 2019 г.
г. Ханты-Мансийск


Резолютивная часть решения объявлена 13 ноября 2019 г.

Полный текст решения изготовлен 18 ноября 2019 г.

Арбитражный суд Ханты-Мансийского автономного округа – Югры в составе судьи Голубевой Е.А. при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания ФИО1, рассмотрев в судебном заседании дело № А75-15175/2019 по заявлению муниципального казенного учреждения муниципального образования город Нягань «Управление городского хозяйства» к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Ханты-Мансийскому автономному округу – Югре об отмене предупреждения № 086/01/39.1-9/2019 от 28.06.2019, при участии заинтересованных лиц - общества с ограниченной ответственностью «Бастион», индивидуального предпринимателя ФИО2,

при участии представителей сторон:

от антимонопольного органа – ФИО3, доверенность № 17 от 25.10.2019,

от иных лиц, участвующих в деле – не явились,

у с т а н о в и л :

муниципальное казенное учреждение муниципального образования город Нягань «Управление городского хозяйства» (далее – заявитель, Учреждение) обратилось в Арбитражный суд Ханты-Мансийского автономного округа – Югры с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Ханты-Мансийскому автономному округу – Югре далее – антимонопольный орган, Управление) об отмене предупреждения № 086/01/39.1-9/2019 от 28.06.2019.

К участию в деле в качестве заинтересованного лица привлечено общество с ограниченной ответственностью «Бастион» (далее – Общество, ООО «Бастион») и индивидуальный предприниматель ФИО2

По ходатайству Учреждения к материалам дела приобщены дополнения к жалобе.

Управление в отзыве на заявление просят в удовлетворении заявленных требований отказать.

Отзывы на заявление от Общества и индивидуального предпринимателя ФИО2 не поступили.

В судебном заседании 28.10.2019 представитель заявителя пояснил, что срок, указанный в оспариваемом предупреждении (до 05.08.2019), не соответствует критерию исполнимости, представил документы о создании специализированное службы по вопросам похоронного дела на территории муниципального образования.

В соответствии со статьями 123, 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации судебное заседание проведено в отсутствие представителей заявителя и заинтересованного лица.

Представить ответчика в судебном заседании поддержал доводы отзыва, указав, что заявитель не обращался в антимонопольный орган с заявлением о продлении срока исполнения оспариваемого предупреждения.

Заслушав представителя ответчика, исследовав материалы дела, суд установил следующие обстоятельства.

Как следует из материалов дела, в Управление поступило обращение индивидуального предпринимателя ФИО2, указывающее на ограничение конкуренции в сфере предоставления ритуальных услуг на территории города Нягани путем наделения органом местного самоуправления ООО «Бастион» статусом специализированной службы по вопросам похоронного дела на территории муниципального образования город Нягань.

В ходе рассмотрения жалобы антимонопольным органом установлено, что постановлением администрации г. Нягани от 16.10.2017 № 3231 «О проведении открытого конкурса по наделению хозяйствующего субъекта статусом специализированной службы по вопросам похоронного дела на территории муниципального образования город Нягань» определено провести конкурс по отбору организации для осуществления захоронения и оказания ритуальных услуг.

Уполномоченным органом в соответствии с вышеуказанным постановлением администрации г.Нягани определено Учреждение.

01.12.2017 Учреждением проведен конкурс по наделению хозяйствующего субъекта статусом специализированной службы по вопросам похоронного дела на территории муниципального образования город Нягань. Согласно протоколу рассмотрения заявок на участие в конкурсе, победителем конкурса признано единственное подавшее заявку лицо ООО «Бастион».

06.12.2017 по итогам проведенного конкурса между Учреждением и ООО «Бастион» заключен договор о наделении статусом специализированной службы по вопросам похоронного дела на территории муниципального образования город Нягань, в соответствии с пунктом 1.2 которого ООО «Бастион» принял на себя полномочия специализированной службы по вопросам похоронного дела на территории муниципального образования г.Нягань, а также обязался осуществлять захоронения и оказывать ритуальные услуги в соответствии со статьями 9, 12 Закона о погребении и похоронном деле.

Антимонопольный орган установил, что согласно пункту 2.1 Устава ООО «Бастион» является коммерческим кооперативом непубличным юридическим лицом, в соответствии с пунктом 5.1 Устава ООО «Бастион» Общество создается с целью осуществления коммерческой деятельности в целях извлечения прибыли. Из представленных документов усматривается, что ООО «Бастион» является ритуальной службой, занимается организацией похорон и предоставлением связанных с ними услуг.

Управление пришло к выводу о том, что заключая договор, Учреждение наделило полномочиями специализированной службы по вопросам похоронного дела и функциями органа местного самоуправления хозяйствующий субъект, что не предусмотрено действующим законодательством. Антимонопольный орган пришел к выводу о том, что в действиях Учреждения, усматриваются признаки нарушения частей 1,3 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 №135-Ф3 «О защите конкуренции» (далее – Закон о защите конкуренции).

В порядке, установленном статьей 39.1 Закона о защите конкуренции, по результатам рассмотрения жалобы Управлением вынесено предупреждение от 28.06.2019 №086/01/39.1-9/2019, согласно которому Учреждению в срок до 05.08.2019 необходимо принять исчерпывающие меры, направленные на расторжение договора от 06.122.2017, заключенного с ООО «Бастион».

Не согласившись с вынесенным предупреждением, Учреждение обратилось с настоящим заявлением в суд.

Согласно части 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу части 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

В силу части 2 статьи 1 Закона о защите конкуренции целями закона являются обеспечение единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, свободы экономической деятельности в Российской Федерации, защита конкуренции и создание условий для эффективного функционирования товарных рынков.

Согласно части 1 статьи 2 Закона о защите конкуренции целями закона являются обеспечение единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, свободы экономической деятельности в Российской Федерации, защита конкуренции и создание условий для эффективного функционирования товарных рынков.

В соответствии с пунктом 1 статьи 22 Закона о защите конкуренции антимонопольный орган осуществляет функции по обеспечению государственного контроля за соблюдением антимонопольного законодательства федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, хозяйствующими субъектами, физическими лицами, в том числе в сфере использования земли, недр, водных ресурсов и других природных ресурсов.

Таким образом, Закон о защите конкуренции наделяет антимонопольный орган контрольными функциями с целью соблюдения требований антимонопольного законодательства. Свои полномочия антимонопольный орган реализует, в том числе, путем рассмотрения заявлений о нарушении антимонопольного законодательства, что следует из статьи 44 Закона о защите конкуренции.

В силу частей 1 и 2 статьи 39.1 Закона о защите конкуренции в целях пресечения действий (бездействия), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции и (или) ущемлению интересов других лиц (хозяйствующих субъектов) в сфере предпринимательской деятельности, антимонопольный орган в случае выявления признаков нарушения статей 14.1, 14.2, 14.3, 14.7, 14.8 и 15 названного Закона выдает хозяйствующему субъекту предупреждение в письменной форме о прекращении действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, либо об устранении причин и условий, способствовавших возникновению такого нарушения, и о принятии мер по устранению последствий такого нарушения.

Предупреждение должно содержать выводы о наличии оснований для его выдачи; нормы антимонопольного законодательства, которые нарушены действиями (бездействием) лица, которому выдается предупреждение; перечень действий, направленных на прекращение нарушения антимонопольного законодательства, устранение причин и условий, способствовавших возникновению такого нарушения, устранение последствий такого нарушения, а также разумный срок их выполнения (часть 4 статьи 39.1 Закона о защите конкуренции).

Согласно правовой позиции, изложенной в пункте 3 Обзора по вопросам судебной практики, возникающим при рассмотрении дел о защите конкуренции и дел об административных правонарушениях в указанной сфере, утвержденного Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 16.03.2016, судебный контроль при обжаловании предупреждения как при проверке его соответствия закону, так и при оценке нарушения им прав и законных интересов ограничен особенностями вынесения такого акта, целями, достигаемыми этим актом, соразмерностью предписанных мер и их исполнимостью.

Оценив оспариваемое предупреждение с указанных позиций, суд приходит к выводу о его законности.

Общие принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации регламентированы Федеральным законом от 06.10.2003 №131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Закон №131-ФЗ).

В соответствии с пунктом 23 части 1 статьи 16 Закона №131-ФЗ к вопросам местного значения городского округа относится организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения.

Согласно статье 1 Федерального закона от 12.01.1996 №8-ФЗ «О погребении и похоронном деле» (далее - Закон о погребении и похоронном деле) определено, что указанный закон регулирует отношения, связанные с погребением умерших, устанавливает гарантии погребения умершего с учетом волеизъявления, выраженного лицом при жизни и пожелания родственников.

Статьей 3 Закона о погребении и похоронном деле, установлено, что погребение определяется как обрядовые действия по захоронению тела (останков) человека после его смерти в соответствии с обычаями и традициями, не противоречащими санитарным и иным требованиям. Погребение может осуществляться путем предания тела (останков) умершего земле (захоронение в могилу, склеп), огню (кремация с последующим захоронением урны с прахом), воде (захоронение в воду в порядке, определенном нормативными правовыми актами Российской Федерации).

В статье 1 Закона о погребении и похоронном деле указаны гарантии погребения умершего с учетом волеизъявления, выраженного лицом при жизни, и пожелания родственников; гарантии предоставления материальной и иной помощи для погребения умершего; санитарные и экологические требования к выбору и содержанию мест погребения; основы организации похоронного дела в Российской Федерации как самостоятельного вида деятельности.

Согласно части 1, 2 статьи 25 Закона о погребении и похоронном деле гарантии осуществления погребения умершего в соответствии с Законом о погребении реализуются путем организации в Российской Федерации похоронного дела как самостоятельного вида деятельности. Организация похоронного дела осуществляется органами местного самоуправления. Погребение умершего и оказание услуг по погребению осуществляются специализированными службами по вопросам похоронного дела, создаваемыми органами местного самоуправления.

В соответствии со статьей 6 Закона о погребении и похоронном деле в случае отсутствия в волеизъявлении умершего указания на исполнителей волеизъявления либо в случае их отказа от исполнения волеизъявления умершего оно осуществляется супругом, близкими родственниками, иными родственниками либо законным представителем умершего. В случае мотивированного отказа кого-либо из указанных лиц от исполнения волеизъявления умершего оно может быть исполнено иным лицом, взявшим на себя обязанность осуществить погребение умершего, либо осуществляется специализированной службой по вопросам похоронного дела.

Статьей 9 Закона о погребении и похоронном деле установлено, что специализированные службы на безвозмездной основе оказывают супругам, близким родственникам и другим лицам гарантированный перечень услуг по погребению. При этом расходы специализированной службе возмещаются за счет средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Федерации, средств Пенсионного фонда Российской Федерации и Фонда социального страхования Российской Федерации.

Согласно статье 10 Закона о погребении и похоронном деле родственники умершего, осуществившие погребение за счет собственных средств, вправе получить социальное пособие на погребение. Гражданам, пользовавшимся услугами на безвозмездной основе, социальное пособие на погребение не выплачивается.

Закон о погребении и похоронном деле предусматривает как безвозмездное оказание ритуальных услуг специализированной службой органа местного самоуправления, так и осуществление погребения родственниками умершего за свой счет, с последующим получением социального пособия. В последнем случае родственники могут получить ритуальные услуги (в том числе и погребение) у любого лица, осуществляющего оказание таких услуг.

Следовательно, лицам, взявшим на себя обязанности по погребению, Законом предоставлено право выбора организации, осуществляющей услуги по погребению.

Статья 25 Закона о погребении и похоронном деле не предусматривает, что субъектный состав участников товарных рынков ритуальных услуг ограничивается специализированными службами по вопросам похоронного дела.

Согласно частям 1, 2 статьи 12 Закона о погребении и похоронном деле при отсутствии супруга, близких родственников, иных родственников либо законного представителя умершего или при невозможности осуществить ими погребение, а также при отсутствии иных лиц, взявших на себя обязанность осуществить погребение, погребение умершего на дому, на улице или в ином месте после установления органами внутренних дел его личности осуществляется специализированной службой по вопросам похоронного дела в течение трех суток с момента установления причины смерти, если иное не предусмотрено законодательством Российской Федерации. Погребение умерших, личность которых не установлена органами внутренних дел в определенные законодательством Российской Федерации сроки, осуществляется специализированной службой по вопросам похоронного дела с согласия указанных органов путем предания земле на определенных для таких случаев участках общественных кладбищ.

В соответствии с частью 1 статьи 29 Закона о погребении и похоронном деле определено, что органы местного самоуправления создают специализированные службы по вопросам похоронного дела, на которые в соответствии настоящим Федеральным законом возлагаются обязанности по осуществлению погребения умерших.

Согласно пункту 1 Указа Президента Российской Федерации от 29.06.1996 №1001 «О гарантиях прав граждан на предоставление услуг по погребению умерших» специализированные службы по вопросам похоронного дела оказывают на безвозмездной основе услуги по погребению, гарантированные статьей 9 Закона № 8- ФЗ, по первому требованию супруга, близких родственников, иных родственников, законного представителя умершего или иного лица, взявшего на себя обязанность осуществить погребение умершего.

Анализ приведенных положений законодательства показывает, что цель создания специализированных служб по вопросам похоронного дела заключается в обеспечении государственных социальных гарантий для погребения безродных или оказанию близким родственникам и другим лицам гарантированного перечня услуг по погребению на безвозмездной основе в пределах размера социального пособия на погребение.

Как следует из материалов антимонопольного дела, ООО «Бастион» является ритуальной службой, занимается организацией похорон и предоставлением связанных с ними услуг, то есть ООО «Бастион» является хозяйствующим субъектом - участником рынка ритуальных услуг.

При этом на основании заключенного с Учреждением договора ООО «Бастион» является специализированной службой по вопросам похоронного дела в городе Нягань.

Как указывает антимонопольный орган, статус специализированной службы по вопросам похоронного дела, создаваемой с целью оказания гарантированного перечня услуг по погребению, не может служить основанием предоставления хозяйствующему субъекту, имеющему такой статус, исключительного права на оказание всего комплекса ритуальных услуг, а также передачи ему полномочий органа местного самоуправления в части организации ритуальных услуг на территории муниципального образования.

Специализированные службы по вопросам похоронного дела, являющиеся хозяйствующими субъектами, не вправе осуществлять организацию ритуальных услуг, контролировать оказание ритуальных услуг и выполнять иные функции контрольно-распорядительного характера в соответствующей сфере деятельности.

Специализированные службы создаются органами местного самоуправления с целью реализации предусмотренных статьей 9 Закона о погребении и похоронном деле гарантий, которые заключаются в возможности бесплатного получения лицом, взявшим на себя обязанности по погребению, определенного указанной статьей перечня услуг, с последующим возмещением специализированной службе их стоимости в порядке, предусмотренном в пункте 3 названной статьи.

Оказывая дополнительные услуги на возмездной основе, специализированная служба становится хозяйствующим субъектом - участником рынка ритуальных услуг.

При этом, как обоснованно указано в оспариваемом предупрждении, заключая договор Учреждение наделило полномочиями специализированной службы по вопросам похоронного дела и наделило функциями органа местного самоуправления хозяйствующий субъект.

При этом действующими нормами Закона о погребении и похоронном деле не предусмотрено присвоение статуса специализированной службы коммерческой организации либо индивидуальному предпринимателю, а присвоение такого статуса указанным лицам не является созданием муниципального учреждения или предприятия для целей обеспечения государственных социальных гарантий - оказания гарантированного перечня услуг, организации ритуальных услуг для населения.

Кроме того, Закон №131-Ф3 не предоставляет право органам местного самоуправления и иным, осуществляющим функции указанных органов, органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг право делегировать сторонним организациям функции, которые отнесены законом к функциям, осуществляемым только организациями, создаваемыми органами местного самоуправления (оказание гарантированного перечня услуг по погребению за счет бюджета).

В части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции предусмотрено, что органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

Согласно части 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции запрещается совмещение функций органов местного самоуправления и функций хозяйствующих субъектов, за исключением случаев, установленных федеральными законами, указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации, а также наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами указанных органов, в том числе функциями и правами органов государственного контроля и надзора, если иное не установлено Федеральным законом от 30 октября 2007 года № 238-Ф3 «О Государственной корпорации по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта», Федеральным законом от 1 декабря 2007 года № 317-ФЗ «О Государственной корпорации по атомной энергии «Росатом» и Федеральным законом «О Государственной корпорации по космической деятельности «Роскосмос».

Закрепленные приведенной нормой запреты распространяются, прежде всего, на акты и действия органов власти в сфере публично-правовых отношений в целях предупреждения их негативного вмешательства в конкурентную среду посредством использования административных (волевых) инструментов.

Для квалификации действий субъекта как совершенных с нарушением указанной нормы подлежит установлению факт наделения хозяйствующего субъекта функциями федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, иных органов власти, органов местного самоуправления.

В силу пункта 8 статьи 4 Закона о защите конкуренции условия доступа на товарный рынок, условия производства, обмена, потребления, приобретения, продажи, иной передачи товара, при которых хозяйствующий субъект или несколько хозяйствующих субъектов поставлены в неравное положение по сравнению с другим хозяйствующим субъектом или другими хозяйствующими субъектами, являются дискриминационными.

Признаки ограничения конкуренции приведены в пункте 17 статьи 4 Закона о защите конкуренции, к числу которых помимо прямо поименованных относятся любые обстоятельства, создающие возможность для хозяйствующего субъекта или нескольких хозяйствующих субъектов в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товара на товарном рынке.

Согласно пункту 5 статьи 4 Закона о защите конкуренции хозяйствующий субъект - коммерческая организация, некоммерческая организация, осуществляющая деятельность, приносящую ей доход, индивидуальный предприниматель, иное физическое лицо, не зарегистрированное в качестве индивидуального предпринимателя, но осуществляющее профессиональную деятельность, приносящую доход, в соответствии с федеральными законами на основании государственной регистрации и (или) лицензии, а также в силу членства в саморегулируемой организации.

При таких обстоятельствах, суд соглашается с доводами антимонопольного органа о том, что заключение договора о наделении статусом специализированной службы по вопросам похоронного дела на территории муниципального образования город Нягань от 06.12.2017 содержит признаки исполнения ООО «Бастион» не свойственной хозяйственному обществу государственной функции, что свидетельствует о наличии в действиях Учреждения признаков нарушения антимонопольного законодательства.

Таким образом, суд приходит к выводу о том, что оспариваемое предупреждение вынесено антимонопольным органом в пределах предоставленных ему полномочий и не противоречит требованиям Закона о защите конкуренции, что свидетельствует о его законности.

Доводы заявителя в ходе судебного разбирательства фактически сводятся к тому, что оспариваемым предупреждением установлен короткий срок для его исполнения – до 05.08.2019.

В силу статьи 39.1 Закона о защите конкуренции предупреждение антимонопольного органа должно содержать: выводы о наличии оснований для его выдачи; нормы антимонопольного законодательства, которые нарушены действиями (бездействием) лица, которому выдается предупреждение; перечень действий, направленных на прекращение нарушения антимонопольного законодательства, устранение причин и условий, способствовавших возникновению такого нарушения, устранение последствий такого нарушения, а также разумный срок их выполнения. Предупреждение подлежит обязательному рассмотрению лицом, которому оно выдано, в срок, указанный в предупреждении. По мотивированному ходатайству лица, которому выдано предупреждение, и при наличии достаточных оснований полагать, что в установленный срок предупреждение не может быть выполнено, указанный срок может быть продлен антимонопольным органом.

Как обоснованно указывает Управление, заявитель не обратился с ходатайством о продлении срока исполнения предупреждения от 28.06.2019.

Само по себе установление срока исполнения требований Управления до 05.08.2019 не свидетельствует о нарушении Управлением норм права и законных интересов заявителя, поскольку частью 5 статьи 39.1 Закона о защите конкуренции прямо предусмотрено единственное ограничение срока выдачи предупреждения - срок выполнения предупреждения должен составлять не менее чем десять дней.

При таких обстоятельствах оснований для отмены оспариваемого предупреждения Управления у суда не имеется.

Руководствуясь статьями 67, 68, 71, 167-170, 176, 180, 181, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Ханты-Мансийского автономного округа – Югры

РЕШИЛ:

в удовлетворении заявления отказать.

Решение вступает в законную силу по истечении одного месяца со дня его принятия, если не подана апелляционная жалоба. В случае подачи апелляционной жалобы решение, если оно не отменено и не изменено, вступает в законную силу со дня принятия постановления арбитражного суда апелляционной инстанции.

Апелляционная жалоба может быть подана в течение одного месяца после принятия арбитражным судом первой инстанции обжалуемого решения через Арбитражный суд Ханты-Мансийского автономного округа – Югры.

Судья Е.А. Голубева