Постановление от 19 марта 2019 г. по делу № А42-5247/2018

ТРИНАДЦАТЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД

191015, Санкт-Петербург, Суворовский пр., 65

http://13aas.arbitr.ru



ПОСТАНОВЛЕНИЕ

Дело №А42-5247/2018
19 марта 2019 года
г. Санкт-Петербург



Резолютивная часть постановления объявлена 13 марта 2019 года

Постановление изготовлено в полном объеме 19 марта 2019 года

Тринадцатый арбитражный апелляционный суд

в составе:

председательствующего Лопато И.Б.

судей Семеновой А.Б., Толкунова В.М.

при ведении протокола судебного заседания: Гаджиевым М.С.

при участии:

от заявителя: не явился, извещен

от ответчика: не явился, извещен


рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу (регистрационный номер 13АП-1696/1913АП-1696/2019) Контрольно-счетной палаты муниципального образования ЗАТО Александровск Мурманской области на решение Арбитражного суда Мурманской области от 17.12.2018 по делу № А42-5247/2018 (судья Фокина О.С.), принятое

по заявлению Администрации муниципального образования закрытое административно-территориальное образование Александровск Мурманской области

к Контрольно-счетной палате муниципального образования ЗАТО Александровск Мурманской области

об оспаривании представления

установил:

Администрация муниципального образования закрытое административно-территориальное образование Александровск Мурманской области (далее – заявитель, Администрация) обратилась в Арбитражный суд Мурманской области с заявлением о признании недействительным представления Контрольно-счетной палаты муниципального образования ЗАТО Александровск Мурманской области (далее – ответчик, КСП) от 16.03.2018 № 1/1 об устранении нарушений, установленных проверкой по теме законности и соблюдения установленного порядка управления и распоряжения муниципальным имуществом, находящимся в муниципальной собственности ЗАТО Александровск, в том числе имуществом казны ЗАТО Александровск.

Решением суда от 17.12.2018 заявление удовлетворено.

В апелляционной жалобе КСП просит решение суда отменить, ссылаясь на неправильное толкование судом норм материального права.

Администрация направила ходатайство о рассмотрении дела в отсутствие ее представителя, указав на законность и обоснованность обжалуемого решения, которое просит оставить без изменения.

Законность и обоснованность решения суда проверены в апелляционном порядке в отсутствие представителей участвующих в деле лиц. В соответствии с правилами статей 156, 166 Арбитражного процессуального кодекса российской Федерации.

Судом первой инстанции установлены и материалами дела подтверждаются следующие фактические обстоятельства.

В соответствии с пунктом 1 раздела II Плана работы контрольно-счетной палаты ЗАТО Александровск на 2018 год, в период с 09.01.2018 по 19.02.2018 аудиторами контрольного органа муниципального образования ЗАТО Александровск проведена плановая проверка законности и соблюдения установленного порядка управления муниципальным имуществом, находящимся в муниципальной собственности ЗАТО Александровск, в том числе имуществом казны ЗАТО Александровск. Проверка проводилась в Совете депутатов ЗАТО Александровск, администрации ЗАТО Александровск, муниципальном казенном учреждении «Служба муниципального имущества ЗАТО Александровск», Управлении муниципальной собственностью администрации ЗАТО Александровск.

Результаты проверки оформлены актом от 19.02.2018 № 1/2, на который Администрацией 01.03.2018 представлены письменные возражения (разногласия).

05.03.2018 КСП составлен и утвержден Отчет № 1 о результатах контрольного мероприятия, а 16.03.2018 вынесено представление № 1/1 об устранении нарушений, установленных проверкой законности и соблюдения установленного порядка управления и распоряжения муниципальным имуществом, находящимся в муниципальной собственности ЗАТО Александровск, в том числе имуществом казны ЗАТО Александровск.

В описательной части представления КСП отразила, что проверкой, проведенной в Администрации, установлено:

1. В нарушение пункта 4 статьи 7 Положения о порядке управления и распоряжения муниципальным имуществом, находящимся в собственности ЗАТО Александровск, утвержденного решением Совета депутатов ЗАТО Александровск от 24.12.2009 № 92 (далее – Положение № 92), Администрацией не установлен уполномоченный орган администрации по управлению и распоряжению муниципальным имуществом, в нарушение пункта 6 части 1 статьи 41 Устава ЗАТО Александровск, части 2 статьи 41 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», статьи 9 Положения № 92 отраслевое подразделение Администрации (уполномоченный орган администрации) не конкретизировано, но согласно структуре Администрации (УМС ЗАТО Александровск) не выполняет свои полномочия по управлению и распоряжению имуществом муниципальной казны. Таким образом, статья 9 Положения № 92 не исполняется;

2. В нарушение части 6 пункта 1 статьи 41, пункта 1 статьи 67 Администрация не исполняет полномочия по управлению и распоряжению муниципальной собственностью;

3. В нарушение пункта 2 статьи 215, пункта 1 статьи 296 Гражданского кодекса Российской Федерации, пункта 6 части 1 статьи 41, пункта 1 статьи 67 Устава ЗАТО Александровск, Положения № 92, Положения о муниципальной казне ЗАТО Александровск на МКУ «СМИ ЗАТО Александровск» Постановлением администрации от 10.08.2015 № 1803 «О внесении изменений в постановление администрации ЗАТО Александровск» от 19.04.2011 № 801 «О создании муниципального казенного учреждения «Служба муниципального имущества» и принятым в соответствии с указанным постановлением изменением в Устав МКУ «СМИ ЗАТО Александровск», утвержденным Управлением муниципальной собственностью администрации от 02.02.2016 №8-р, возложено осуществление полномочий муниципального образования ЗАТО Александровск по управлению муниципальным имуществом …, решение вопросов местного значения в соответствии с разграничением полномочий и пр., целями создания данного учреждения является организация эффективного управления и распоряжения объектами муниципальной собственности ЗАТО Александровск, в том числе осуществление от имени муниципального образования ЗАТО Александровск правомочий собственника в отношении объектов муниципальной казны ЗАТО Александровск; ведение реестра муниципального имущества ЗАТО Александровск;

4. В нарушение пункта 4 статьи 4 Положения № 92 до настоящего времени постановлением главы администрации ЗАТО Александровск не установлен Порядок ведения сводного реестра имущества ЗАТО Александровск и специализированных реестров по отдельным видам имущества ЗАТО Александровск и взаимодействие органов администрации ЗАТО Александровск при составлении сводного реестра имущества ЗАТО Александровск;

5. В нарушение части 3 Приказа № 424 ведение реестра муниципального имущества осуществляется в соответствии с пунктом 1.1 Постановления администрации от 10.08.2015 № 1803 казенным учреждением, а не уполномоченными органами местного самоуправления;

6. Не утвержден Порядок осуществления контроля Управлением муниципальной собственностью администрации, обязанность проведения которого установлена пунктом 2.1 Положения об УМС администрации, утвержденного решением Совета депутатов ЗАТО Александровск от 21.04.2016 № 26 (периодичность, методы проверок, цель проверки – сохранность имущества, соблюдение условий договоров, контроль за собираемостью платежей от использования муниципального имущества, контроль за учетом имущества казны, выбытием имущества и пр.).

Руководствуясь пунктом 1 статьи 16 Закона № 6-ФЗ, КСП предлагает в течение одного месяца со дня получения:

1. В целях исполнения требований пункта 6 статьи 39, в соответствии с пунктом 1 статьи 67 Устава, пункта 1.4 статьи 7 Положения № 92 разработать и представить в Совет депутатов проект решения об утверждении положения об уполномоченном органе администрации по управлению и распоряжению муниципальным имуществом;

2. В целях исполнения требований части 3 Приказа № 424 возложить обязанности по ведению реестра муниципального имущества на уполномоченный орган (отдел) администрации;

3. Обеспечить контроль за формированием реестра муниципального имущества на его соответствие порядку, установленному приказом Министерства экономического развития РФ от 30.08.2011 № 424 «Об утверждении Порядка ведения органами местного самоуправления реестров муниципального имущества»;

4. В целях исполнения пункта 4 статьи 4 Положения № 92 утвердить постановлениями главы администрации ЗАТО Александровск порядок ведения сводного реестра муниципального имущества и взаимодействия органов администрации при составлении сводного реестра муниципального имущества;

5. В целях исполнения требований пункта 2.1 Положения об УМС администрации, утвержденного решением Совета депутатов ЗАТО Александровск от 21.04.2016 № 26, утвердить порядок осуществления контроля Управлением муниципальной собственностью администрации (периодичность контроля, методы проверок, соблюдение условий договоров, контроль за повышением доходов от реализации муниципального имущества, контроль за собираемостью платежей от использования муниципального имущества, контроль за учетом имущества казны, выбытием имущества и пр.);

6. В целях исполнения требований подпункта 2 пункта 2 статьи 18 Положения о муниципальной казне рассмотреть вопрос об утверждении органами местного самоуправления ЗАТО Александровск случаев, сроков и порядка проведения инвентаризации объектов муниципальной казны ЗАТО Александровск;

7. Предоставить в КСП информацию о принятых решениях и мерах по устранению выявленных нарушений.

Означенное представление обжаловано Администрацией в судебном порядке. Суд первой инстанции удовлетворил заявленные требования, и апелляционный суд не установил оснований для отмены обжалуемого судебного акта.

Порядок организации и деятельности контрольно-счетного органа муниципального образования определяется Федеральным законом от 07.02.2011 № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» (далее – Закон № 6-ФЗ), Федеральным законом от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Закон № 131-ФЗ), Бюджетным кодексом Российской Федерации (далее - БК РФ), другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, муниципальными нормативными правовыми актами.

В случаях и порядке, установленных федеральными законами, правовое регулирование организации и деятельности контрольно-счетных органов муниципальных образований осуществляется также законами субъекта Российской Федерации (часть 2 статьи 38 Закона № 131-ФЗ).

На основании анализа положениями частей 2, 4 статьи 3 Закона № 6-ФЗ, Устава муниципального образования «Закрытое административно-территориальное образование Александровск Мурманской области», принятого решением Совета депутатов муниципального образования ЗАТО Александровск от 26.05.2009 № 31 (далее – Устав), Положения о контрольно-счетной палате ЗАТО Александровск, утвержденного решением Совета депутатов муниципального образования ЗАТО Александровск от 07.02.2014 № 8, суд первой инстанции обоснованно заключил, что контрольно-счетная палата, являясь уполномоченным органом на осуществление внешнего муниципального финансового контроля, провела контрольное мероприятие и выдала представление в соответствии с предоставленными полномочиями.

Применительно к изложенному в пункте 1 предписания КСП о необходимости утверждения Администрацией положения об уполномоченном органе по управлению и распоряжению муниципальным имуществом, суд обоснованно констатировал отсутствие вмененного Администрации нарушения.

При этом суд обоснованно исходил из следующего.

Статьей 66 Устава определено, что имущество, находящееся в муниципальной собственности ЗАТО Александровск, средства местного бюджета, а также имущественные права, составляют экономическую основу местного самоуправления ЗАТО Александровск.

Решением Совета депутатов МО ЗАТО Александровск от 24.12.2009 № 92 утверждено Положение о порядке управления и распоряжения муниципальным имуществом, находящимся в собственности ЗАТО Александровск.

В соответствии с настоящим Положением субъектами управления и распоряжения имуществом ЗАТО Александровск являются Совет депутатов ЗАТО Александровск, Глава администрации ЗАТО Александровск, администрация ЗАТО Александровск, уполномоченный администрацией ЗАТО Александровск орган по управлению имуществом, иные органы администрации ЗАТО Александровск, в компетенции которых находятся полномочия по координации и регулированию деятельности в соответствующей отрасли (сфере управления) ЗАТО Александровск, а также казенные учреждения, наделенные функциями по управлению и распоряжению имуществом (статья 5).

Перечень полномочий Администрации ЗАТО Александровск в сфере управления и распоряжения муниципальным имуществом определен статьей 7 Положения № 92. Статья 9 Положения № 92 содержит перечень функций, выполняемых уполномоченным органом администрации ЗАТО Александровск по управлению и распоряжению муниципальным имуществом ЗАТО Александровск.

В силу части 4 статьи 7 Устава, Администрация ЗАТО Александровск вправе делегировать отдельные полномочия по управлению и распоряжению имуществом ЗАТО Александровск органам администрации ЗАТО Александровск, на которые возложены координация и регулирование деятельности в соответствующей отрасли.

Согласно Решению Совета депутатов МО ЗАТО Александровск от 31.01.2012 № 5 структурными подразделениями администрации ЗАТО Александровск с правами юридического лица являются: Управление муниципальной собственностью администрации ЗАТО Александровск; Управление финансов администрации ЗАТО Александровск, Управление образования администрации ЗАТО Александровск, Управление культуры, спорта и молодежной политики администрации ЗАТО Александровск.

Администрация ЗАТО Александровск в соответствии с утвержденной структурой определяет органы, наделяемые отдельными полномочиями по управлению и распоряжению некоторыми видами имущества ЗАТО Александровск, в частности: земельными участками; природными ресурсами и природными объектами; муниципальными автомобильными дорогами; библиотечными, архивными и музейными фондами; памятниками культуры или искусства; объектами социально-культурной сферы; объектами интеллектуальной собственности; информационными ресурсами; объектами жилищно-коммунальной сферы; иными видами имущества ЗАТО Александровск.

Подразделения Администрации выполняют свои функции на основании утвержденных решениями Совета депутатов МО ЗАТО Александровск положений, определяющих, в том числе полномочия в сфере управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности муниципального образования ЗАТО Александровск.

Проанализировав приведенные положения муниципального законодательства, а также фактические обстоятельства дела, суд первой инстанции пришел к обоснованному, по мнению апелляционной инстанции, выводу о том, что отсутствие (не конкретизация) уполномоченного органа, при фактическом выполнении иными уполномоченными Администрацией органами, а также самим заявителем функций, определенных статьей 9 Положения № 92, не свидетельствует о ее неисполнении.

Также верным является решение суда в части нарушения, изложенного КСП в пункте 2 оспариваемого представления о неисполнении Администрацией полномочий по управлению и распоряжению муниципальной собственностью в нарушение части 6 пункта 1 статьи 41, пункта 1 статьи 67 Устава.

В соответствии с пунктом 5 статьи 51 Закона № 131-ФЗ органы местного самоуправления ведут реестры муниципального имущества в порядке, установленном уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти. Порядок ведения органами местного самоуправления реестров муниципального имущества утвержден Приказом Минэкономразвития России от 30.08.2011 № 424 «Об утверждении Порядка ведения органами местного самоуправления реестров муниципального имущества» (далее - Порядок ведения реестра муниципального имущества), пунктом 2 которого установлено, что объектами учета в реестре является, в том числе, находящееся в муниципальной собственности недвижимое имущество.

В силу пункта 3 названного Порядка, ведение реестров осуществляется уполномоченными органами местного самоуправления соответствующих муниципальных образований.

Орган местного самоуправления, уполномоченный вести реестр, обязан: обеспечивать соблюдение правил ведения реестра и требований, предъявляемых к системе ведения реестра; обеспечивать соблюдение прав доступа к реестру и защите государственной и коммерческой тайны; осуществлять информационно-справочное обслуживание, выдавать выписки из реестров.

Согласно положениям части 1 статьи 34 Закона № 131-ФЗ местная администрация, как исполнительно-распорядительный орган муниципального образования, входит в структуру органов местного самоуправления и уставом муниципального образования наделяется полномочиями по решению вопросов местного значения.

Как верно указал суд, в соответствии с положениями статей 37, 41 Закона № 131-ФЗ в структуру местной администрации, утверждаемую представительным органом муниципального образования по представлению главы местной администрации, могут входить отраслевые (функциональные) и территориальные органы местной администрации, не являющиеся органами местного самоуправления и образовываемые в качестве юридических лиц в форме муниципальных казенных учреждений. Для исполнения государственных (муниципальных) функций может создаваться только казенное учреждение, за исключением случаев, прямо установленных федеральными законами.

На основании анализа положений постановления Администрации от 19.04.2011 № 801 «О создании муниципального казенного учреждения «Служба муниципального имущества ЗАТО Александровск» с учетом постановления от 10.08.2015 № 1803 «О внесении изменений в постановление администрации ЗАТО Александровск от 19.04.2011 № 801 (далее – СМИ ЗАТО Александровск), а также утвержденного распоряжением УМС от 02.02.2016 № 8-р Устава СМИ ЗАТО Александровск, суд обоснованно заключил, что ведение реестра СМИ ЗАТО Александровск, являющегося в силу Положения № 92 одним из субъектов управления и распоряжения имуществом ЗАТО Александровск, и возложение на него полномочий по управлению муниципальным имуществом, не противоречит действующему законодательству, не свидетельствует о невозможности осуществления контроля использования имущества ЗАТО Александровск, в том числе и со стороны Совета депутатов ЗАТО Александровск (статья 27 Положения № 92).

Положение № 92 устанавливает общий порядок управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности ЗАТО Александровск, а также определяет компетенцию органов местного самоуправления в сфере управления и распоряжения муниципальным имуществом ЗАТО Александровск. При этом, пункты 1, 2, 3, 6 статьи 4, абзац 17 пункта 2 статьи 7, абзац 9 пункта 1 статьи 9, абзац 2 пункта 2 статьи 10, абзац 2 пункта 1 статьи 24 Положения № 92 в целях обеспечения единого учета и своевременного оперативного отражения движения всех видов объектов муниципального имущества предусматривают ведение сводного реестра имущества и специализированных реестров по отдельным видам имущества ЗАТО Александровск.

Пунктом 4 статьи 4 этого же Положения, установлено, что порядок ведения сводного реестра имущества ЗАТО Александровск и специализированных реестров по отдельным видам имущества ЗАТО Александровск и взаимодействия органов администрации ЗАТО Александровск при составлении сводного реестра имущества ЗАТО Александровск устанавливается постановлениями Главы администрации ЗАТО Александровск, принимаемыми в соответствии с настоящим Положением.

Абзацем 16 пункта 2 статьи 7 Положения № 92 на администрацию ЗАТО Александровск возложена обязанность по утверждению порядка ведения сводного реестра имущества ЗАТО Александровск и специализированных реестров по отдельным видам имущества ЗАТО Александровск.

Вместе с тем, Порядок ведения реестра муниципального имущества, устанавливающий единые правила ведения органами местного самоуправления реестров муниципального имущества, в том числе правила внесения сведений об имуществе в реестры, общие требования к порядку предоставления информации из реестров, состав информации о муниципальном имуществе, принадлежащем на вещном праве или в силу закона органам местного самоуправления, муниципальным учреждениям, муниципальным унитарным предприятиям, иным лицам и подлежащем учету в реестрах, не предусматривает ни ведение сводного реестра муниципального имущества, ни ведение специализированных реестров по отдельным видам имущества.

С учетом изложенного, апелляционная инстанция не находит оснований не согласиться в решением суда в части необоснованности изложенных в пунктах 2, 3, 4 представления требований обеспечения порядка формирования реестра муниципального имущества и ведения сводного реестра муниципального имущества и специализированных реестров.

Судом также обоснованно принято во внимание, что решением Мурманского областного суда от 15.08.2018 по делу № 3а-76/2018, вступившим в законную силу, признаны недействующими пункт 4 статьи 4, абзац 16 пункта 2 статьи 7 Положения № 92, с 25.06.2012 года, а также недействующими пункты 1, 2, 3, 6 статьи 4, абзац 17 пункта 2 статьи 7, абзац 9 пункта 1 статьи 9, абзац 2 пункта 2 статьи 10, абзац 2 пункта 1 статьи 24 Положения № 92, в той мере, в какой они предусматривают ведение сводного реестра имущества и специализированных реестров по отдельным видам имущества ЗАТО Александровск, с 25.06.2012 года.

В пункте 5 оспариваемого представления КСП указывает на необходимость утверждения порядка осуществления контроля Управлением муниципальной собственностью администрации, а в пункте 6 - рассмотреть вопрос об утверждении органами местного самоуправления ЗАТО Александровск случаев, сроков и порядка проведения инвентаризации объектов муниципальной казны ЗАТО Александровск.

Как верно указал суд, контроль в сфере управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности муниципального образования ЗАТО Александровск осуществляется в соответствии с пунктом 2.1 Положения об УМС администрации, утвержденного решением Совета депутатов ЗАТО Александровск от 21.04.2016 № 26.

Кроме того, в силу части 3 статьи 27 Положения № 92 Администрация ЗАТО Александровск в соответствии с законодательством Российской Федерации, Уставом ЗАТО Александровск и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления ЗАТО Александровск контролирует работу уполномоченных органов администрации ЗАТО Александровск по управлению имуществом ЗАТО Александровск и ведение учета имущества, утверждает отчеты органа администрации ЗАТО Александровск по управлению имуществом и иных органов администрации ЗАТО Александровск, принимает меры по устранению нарушений законодательства в сфере управления муниципальной собственностью.

Следует согласиться с выводом суда первой инстанции об отсутствии законодательно установленной обязанности Администрации по разработке и утверждению порядка осуществления контроля, в том числе Управлением муниципальной собственностью администрации, содержащего в том числе, положения о периодичности такого контроля, методах проверок, целях и т.п. в виде локального документа, а равно не исключает возможность осуществления контроля иным способом.

Представляется, что в отсутствие в составленных по результатам проверочных мероприятий акте и отчете выводов о нарушении порядка формирования, учета муниципального имущества, распоряжения им и контроля свидетельствует о необоснованности предъявленных Администрации требований, изложенных в оспариваемом представлении.

Положенные в основу апелляционной жалобы доводы проверены судом апелляционной инстанции, но учтены быть не могут, так как не опровергают обстоятельств, установленных судом первой инстанции. Несогласие подателя жалобы с выводами суда первой инстанции не является основанием отмены судебного акта, принятого с соблюдением норм материального и процессуального права.

На основании изложенного и руководствуясь статьями 269-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Тринадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Мурманской области от 17.12.2018 по делу № А42-5247/2018 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Северо-Западного округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия.


Председательствующий


И.Б. Лопато



Судьи



А.Б. Семенова


В.М. Толкунов