Решение от 8 апреля 2019 г. по делу № А23-9297/2018

АРБИТРАЖНЫЙ СУД КАЛУЖСКОЙ ОБЛАСТИ

248000, г. Калуга, ул. Ленина, д. 90; тел: (4842) 505-902; факс: (4842) 599-457;

http://kaluga.arbitr.ru; е-mail: kaluga.info@arbitr.ru

Именем Российской Федерации


РЕШЕНИЕ



Дело № А23-9297/2018
8 апреля 2019 года
г.Калуга
Резолютивная часть решения объявлена 04.04.2019

В полном объеме решение изготовлено 08.04.2019

Арбитражный суд Калужской области в составе судьи Харчикова Д.В., при ведении протокола судебного заседания секретарём судебного заседания ФИО1, рассмотрев в открытом судебном заседании дело по заявлениюМежрегионального территориального управления Федерального агентства по управлению государственным имуществом в Калужской, Брянской и Смоленской областях (ОГРН <***>, ИНН <***>, 248000, <...>)

к Управлению по охране объектов культурного наследия Калужской области (ОГРН <***>, ИНН <***>, 248016, <...>),

третьи лица, не заявляющие самостоятельных требований относительно предмета спора:

1) Министерство культуры Российской Федерации (ОГРН <***>, ИНН <***>, 125009, Москва, ФИО2 пер., д.7/6, стр.1,2) в лице Департамента управления имуществом и инвестиционной политики;

2) Федеральное государственное унитарное предприятие "Дирекция по инвестиционной деятельности" (ОГРН <***>, ИНН <***>, 191023, Санкт-Петербург, ул. Садовая, д.34 лит.А),

о признании недействительным предписания,

при участии в судебном заседании:

от заявителя - представитель ФИО3, доверенность от 04.12.2018 № 7093-40/ГМ, удостоверение;

от заинтересованного лица - представитель ФИО4, доверенность от 17.10.2018, паспорт,

УСТАНОВИЛ:

МТУ Росимущества в Калужской, Брянской и Смоленской областях (далее – заявитель, собственник, МТУ Росимущества) обратилось в Арбитражный суд Калужской области с заявлением к Управлению по охране объектов культурного наследия Калужской области (далее – управление) о признании недействительным предписания от 03.12.2018 № 65-2018 об устранении нарушений, выявленных в результате мероприятий по контролю за состоянием объектов культурного наследия.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены Минкультуры России (далее – министерство), ФГУП «Дирекция по инвестиционной деятельности» (далее – предприятие, хранитель).

В обоснование заявленного требования заявитель указывает, что является органом исполнительной власти с определенным кругом полномочий, которые не включают сохранение объектов культурного наследия, ввиду чего отсутствует и финансирование таких мероприятий. Полагает, что спорные мероприятия должны осуществляться в рамках федеральной целевой программы «Культура России», государственным заказчиком-координатором которой является Минкультуры России, а участниками – органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Отмечает, что объект культурного наследия – здание «Усадьба Воронцовой-Дашковой XIX в.» (внесен в единый государственный реестр объектов культурного значения (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации за № 401620648580006, учетный номер 40-102585, вид объекта – ансамбль, тип – памятник градостроительства и архитектуры, адрес – <...>, <...>; далее – объект) находится на ответственном хранении у предприятия. Считает, что оспариваемое предписание вынесено с нарушением положений статьи 10 Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Закон № 294-ФЗ). Указывает на отсутствие охранного обязательства, неконкретность и неисполнимость предписания.

Управление представило материалы, послужившие основанием для принятия оспариваемого предписания, и отзывы, в которых считает его законным и обоснованным.

Министерство в отзыве сообщило, что поскольку объект не передан министерству, его территориальным органам, подведомственным предприятиям, то полномочия собственника объекта министерство осуществлять не вправе. Указало на заявительный порядок финансирования мероприятий по объектам культурного наследия.

На основании положений статей 9, 65, 70 (часть 31), 123, 156, 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ) заявление рассмотрено при указанной явке по представленным доказательствам с учетом надлежащего извещения участвующих в деле лиц, установленного распределения бремени доказывания.

Изучив материалы дела, суд установил следующее.

Указом Президента Российской Федерации от 20.02.1995 № 176 объект («Усадьба Воронцовой-Дашковой XIX в.») отнесен к объектам культурного наследия федерального значения.

Право собственности Российской Федерации на объект зарегистрировано 03.09.2007.

На основании приказа министерства от 30.11.2016 № 60346-р объект 01.12.2016 включен в единый государственный реестр объектов культурного значения (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации за № 401620648580006, учетный номер 40-102585, вид объекта – ансамбль, тип – памятник градостроительства и архитектуры, адрес – <...>, <...>).

Заявитель (поклажедатель) и предприятие (хранитель) 31.08.2017 заключили договор хранения, согласно которому хранитель обязуется осуществлять юридические и фактические действия, связанные с обеспечением сохранности, технического обслуживания и содержания переданного поклажедателем имущества, составляющего казну Российской Федерации согласно приложению № 1 на период до наступления событий, указанных в п. 5.1 договора (п.1.1); договор является безвозмездной сделкой, все расходы и издержки, связанные с исполнением настоящего договора, несет хранитель, то есть поклажедатель не возмещает хранителю понесенные издержки, за исключением случаев, предусмотренных п. 5.2 договора, и не обеспечивает хранителя средствами, необходимыми для исполнения хранения (п. 1.2); договор вступает в силу с даты подписания и действует в отношении каждого объекта имущества до перехода права собственности в отношении каждого объекта имущества к приобретателю в порядке приватизации, но не позднее 31.12.2017 (п. 5.1). В приложении к договору за №№ 2, 3, 4, 5 указаны соответственно разрушенное здание театра, разрушенное здание флигеля 1, ворота, разрушенное здание флигеля 2 – то есть ансамбль, составляющий объект.

Аналогичный договор подписан теми же сторонами на срок до 31.12.2018.

Управлением и ГАУК КО «Центр наследия» с одной стороны и заявителем как «представителем собственника» объекта с другой стороны 09.10.2017 за №№ 368, 369, 370, 371 подписаны акты технического состояния объекта культурного наследия (памятника истории и культуры) федерального значения и определение плана работ по памятнику и благоустройству его территории. В данных актах «представитель собственника» обязуется составить научно-исследовательскую и проектную документацию на проведение реставрационных работ по объекту(2017-2019 годы), провести инженерное обследование кровли (2017-2019 годы), предотвратить доступ к зданиям и вокруг них (ограждение здания по периметру, закрытие проемов щитами)(2017 год), провести ремонтно-реставрационные работы по конкретным частям зданий (2017-2020 годы).

Акты подписаны заявителем (в лице заместителя руководителя ФИО5, подписавшего впоследствии настоящее заявление в суд) с проставлением печати и без замечаний.

Приказом управления от 02.11.2017 № 112 в отношении объекта утверждены паспорт объекта культурного наследия и охранное обязательство собственника или иного законного владельца объекта культурного наследия.

Начальником управления 06.11.2018 за № 65-2018 подписано задание на проведение мероприятий по контролю за состоянием объектов культурного наследия и систематическому наблюдению в отношении объектов культурного наследия, которым сотрудникам управления поручено в период с 06.11.2018 по 03.12.2018 провести мероприятия по контролю за состоянием объекта.

По результатам мероприятий по контролю за состоянием объектов культурного наследия и систематическому наблюдению в отношении объектов культурного наследия 03.12.2018 за № 65-2018 составлен акт, согласно которому общее состояние построек объекта – неудовлетворительное, необходимо исключить свободный доступ к зданию и внутрь его посторонних лиц, требуется проведение ремонтно-реставрационных работ.

В отношении собственника объекта – заявителя – выявлены нарушения обязательных требований: п. 1 ст. 47.2, пп. 1, 7, 8 п. 1 ст. 47.3 Федерального закона от 25.06.2002 № 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" (далее – Закон № 73-ФЗ). К акту приложены материалы фотофиксации.

На основании данного акта управлением 03.12.2018 за № 65-2018 выдано предписание, которым на заявителя возложена обязанность в срок до 01.09.2019 выполнить консервационные работы в отношении объекта (каменные ворота, южный флигель, северный флигель, здание театра) с соблюдением требований статьи 45 Закона № 73-ФЗ. Также указано представить копии документов, подтверждающих исполнение предписания, в управление. Предписание мотивировано ссылками на п. 11 Положения о федеральном государственном надзоре за состоянием, содержанием, сохранением, использованием, популяризацией и государственной охраной объектов культурного наследия (утверждено Постановлением Правительства Российской Федерации от 23.07.2015 № 740, далее – Положение № 740), нарушения п. 1 ст. 47.2, пп. 1, 7, 8 п. 1 ст. 47.3 Закона № 73-ФЗ.

Не согласившись с данным предписанием, заявитель обратился в арбитражный суд.

Согласно части 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии с частью 5 статьи 200 АПК РФ обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

Полномочия управления следуют из ст. 9.1 Закона № 73-ФЗ, п. 3.1 Положения об управлении по охране объектов культурного наследия Калужской области (утверждено Постановлением Правительства Калужской области от 26.08.2015 № 481) и реализованы в порядке, предусмотренном п.п. 4, 10 Порядка № 740.

Из содержания ч. 1 ст. 11 Закона № 73-ФЗ следует, что под государственным надзором в области охраны объектов культурного наследия понимается деятельность уполномоченных органов исполнительной власти, направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений обязательных требований посредством организации и проведения как проверок конкретных лиц, так и мероприятий по контролю за состоянием объектов культурного наследия, принятия предусмотренных законодательством Российской Федерации мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений. При этом частью 4 данной статьи установлено, что к отношениям, связанным с осуществлением государственного надзора в области охраны объектов культурного наследия в части организации и проведения проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, применяются положения Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее – Закон № 294-ФЗ).

Частью 7 данной статьи установлено, что мероприятия по контролю за состоянием объектов культурного наследия и систематическое наблюдение в отношении объектов культурного наследия, в частности, федерального значения, проводятся должностными лицами органов охраны объектов культурного наследия на основании заданий органа охраны объектов культурного наследия.

Из буквального толкования вышеприведенных положений Закона № 73-ФЗ следует, что государственный надзор в области охраны объектов культурного наследия осуществляется не только в форме проверок юридических лиц, при проведении которых необходимо соблюдение положений Закона № 294-ФЗ. Другими формами государственного надзора в области охраны объектов культурного наследия являются и мероприятия по контролю за состоянием объектов культурного наследия, и принятие мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений, и деятельность по систематическому наблюдению.

В настоящем случае управлением осуществлены мероприятия по контролю за состоянием объектов культурного наследия.

В свою очередь, принятие мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений является самостоятельной формой осуществления надзорных мероприятий.

Закон № 73-ФЗ не содержит указаний на то, что в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей надзорные мероприятия могут и должны проводиться только в форме проверок в порядке, установленном Законом № 294-ФЗ.

Оценка конституционности неприменения положений Закона № 294-ФЗ к мероприятиям по контролю за состоянием объектов культурного наследия дана в Определении Конституционного Суда Российской Федерации от 26.10.2017 № 2499-О.

Оспариваемое предписание вынесено управлением не по итогам проверки деятельности заявителя в смысле и порядке, предусмотренном Законом № 294-ФЗ, а явилось результатом принятия мер по пресечению и устранению последствий выявленных нарушений (на основе имеющейся в распоряжении управления информации), как самостоятельной формы надзорных мероприятий, предусмотренной пунктом 1 статьи 11 Закона № 73-ФЗ.

Ограничений относительно возможности вынесения предписаний по результатам надзорных мероприятий, проведенных не в форме проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, действующим законодательством не предусмотрено.

Мероприятия проведены управлением с соблюдением пунктов 1.6.2, 3.2.2.3, 3.2.2.4.6, 3.2.2.5.5 Административного регламента осуществления регионального государственного надзора за состоянием, содержанием, сохранением, использованием, популяризацией и государственной охраной объектов культурного наследия регионального значения, объектов культурного наследия местного (муниципального) значения, выявленных объектов культурного наследия Калужской области (утвержден Приказом управления от 31.07.2017 № 66).

В связи с чем доводы заявителя о нарушении порядка проведения проверки и выдачи предписания судом отклоняются. Определением суда от 21.03.2019 заявителю предлагалось обосновать свои доводы ссылками на конкретные нормы права и фактические обстоятельства, в том числе в части нарушения Закона № 294-ФЗ, однако этого им сделано не было, что является его собственным процессуальным риском. В судебном заседании 04.04.2019 представитель заявителя сообщил, что дополнений и пояснений не имеет.

Согласно подпункту 1 пункта 17 раздела 3 охранного обязательства в отношении объекта, утвержденного приказом управления от 02.11.2017 № 112, лица, указанные в пункте 11 статьи 47.6 Закона № 73-ФЗ, обязаны, в частности, осуществлять расходы на содержание объекта культурного наследия и поддержание его в надлежащем техническом, санитарном и противопожарном состоянии.

В свою очередь, пункт 11 статьи 47.6 Федерального закона от 25.06.2002 № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» гласит, что если иное не установлено настоящим пунктом, охранное обязательство подлежит выполнению физическим или юридическим лицом, которому объект культурного наследия, включенный в реестр, принадлежит на праве собственности, в том числе в случае, если указанный объект находится во владении или в пользовании третьего лица (третьих лиц) на основании гражданско-правового договора.

В соответствии с пунктом 4 раздела II упомянутого Положения № 471, МТУ Росимущества (заявитель) осуществляет полномочия собственника в отношении федерального имущества, расположенного на территории субъектов Российской Федерации, в которых МТУ Росимущества осуществляет свою деятельность, в том числе составляющего государственную казну Российской Федерации.

Таким образом, поскольку объект находится в собственности Российской Федерации и расположен на территории Калужской области, МТУ Росимущества (заявитель) осуществляет в отношении него полномочия собственника, а следовательно, именно МТУ Росимущества несет обязанность по выполнению охранного обязательства в отношении объекта.

Иного перед судом не доказано.

Заявитель ссылается на абз. 4 п. 11 ст. 47.6 Закона № 73-ФЗ, согласно которому в случае, если объект, включенный в реестр, находится соответственно в федеральной собственности, государственной собственности субъекта Российской Федерации, муниципальной собственности и он передан в безвозмездное пользование юридическому лицу, то охранное обязательство подлежит выполнению таким лицом.

Однако из представленных договоров хранения суд не усматривает оснований отождествлять их с договорами безвозмездного пользования. Напротив, по общему правилу п. 1.2 данных договоров хранитель не вправе пользоваться переданным на хранение имуществом. Из данного правила приведено исключение – случаи, когда пользование хранимой вещью хранителем необходимо для обеспечения ее сохранности и не противоречит настоящему договору.

Поэтому наличие договоров хранения, заключенных с предприятием,хотя не лишает заявителя права требовать от хранителя исполнения договорных обязанностей последнего, однако и не отменяет законной обязанности заявителя по исполнению охранного обязательства перед, в частности, управлением.

Суд считает необходимым отметить, что до момента начала действия какого-либо из многочисленных исключений, перечисленных в п. 11 ст. 47.6 Закона № 73-ФЗ, МТУ Росимущества считается и является ответственным за состояние объекта независимо от существования (создания и деятельности) каких-либо специализированных предприятий.

Согласно пункту 2 статьи 47.2 Закона № 73-ФЗ состав (перечень) видов работ по сохранению объекта культурного наследия, сроки (периодичность) проведения таких работ определяются соответствующим органом охраны объектов культурного наследия (в данном случае - управлением) с учетом мнения собственника или иного законного владельца объекта культурного наследия на основании составленного соответствующим органом охраны объектов культурного наследия (управлением) акта технического состояния объекта культурного наследия с учетом вида данного объекта культурного наследия, его индивидуальных особенностей, физического состояния, функционального назначения и намечаемого использования объекта культурного наследия.

Акты технического состояния объекта, как указывалось выше, составлены с участием заявителя и подписаны им без замечаний.

Довод заявителя о невозможности исполнения охранного обязательства до момента его вручения не лишен оснований, однако не имеет правового значения для рассмотрения настоящего спора с учётом его предмета. Как следует из вступившего в законную силу постановления Жуковского районного суда от 05.02.2019 по делу № 5-1-14/2019, вынесенного с участием тех же сторон, представитель заявителя сообщил суду, что охранное обязательство вручено МТУ Росимущества 03.12.2018, иные данные в материалах дела отсутствуют.

Иные данные отсутствуют и в материалах настоящего дела, вышеуказанное обстоятельство никем из сторон не оспорено.

Следовательно, факт получения заявителем охранного обязательства лишь 03.12.2018 не препятствует исполнению заявителем оспариваемого предписания, выданного на будущее время (срок исполнения - до 01.09.2019).

Вопреки доводам заявителя, требование оспариваемого предписания выполнить в установленный срок консервационные работы в отношении объекта (каменные ворота, южный флигель, северный флигель, здание театра) с соблюдением требований статьи 45 Закона № 73-ФЗ не создает правовой неопределенности относительно характера действий, которые должен совершить департамент для устранения выявленных нарушений и исполнимо в установленные в нем сроки.

Выполнение требований оспариваемого предписания, вытекающих из общего бремени содержания собственником своего имущества, в их правовом единстве с нормами статьи 209 Гражданского кодекса Российской Федерации и статей 40, 48 Закона № 73-ФЗ по своей правовой природе является не чем иным, как публичной обязанностью собственника, предусмотренной пунктом 3 статьи 44 Конституции Российской Федерации, ограничивающей в конституционно значимых целях свободу собственника в вопросах распоряжения своим имуществом.

Законное, обоснованное и конкретное предписание с разумным сроком исполнения не может быть признано нарушающим права и законные интересы заявителя.

В связи с чем суд отказывает в удовлетворении заявленного требования.

Руководствуясь статьями 167-170, 176, 197-201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации,

РЕШИЛ:

отказать полностью в удовлетворении заявления МТУ Росимущества в Калужской, Брянской и Смоленской областях к Управлению по охране объектов культурного наследия Калужской области о признании недействительным предписания от 03.12.2018 № 65-2018 об устранении нарушений, выявленных в результате мероприятий по контролю за состоянием объектов культурного наследия.

Решение может быть обжаловано в течение месяца со дня его принятияв Двадцатый арбитражный апелляционный суд путём подачи жалобы через Арбитражный суд Калужской области.

Судья Д.В. Харчиков