Решение от 26 марта 2019 г. по делу № А76-27571/2018

АРБИТРАЖНЫЙ СУД ЧЕЛЯБИНСКОЙ ОБЛАСТИ

Именем Российской Федерации


РЕШЕНИЕ

Дело № А76-27571/2018
26 марта 2019 года
г. Челябинск



Резолютивная часть решения объявлена 20 марта 2019 года.

Решение изготовлено в полном объеме 26 марта 2019 года.

Судья Арбитражного суда Челябинской области Белякович Е.В.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания ФИО1,

рассмотрев в открытом судебном заседании дело по заявлению администрации Уйского муниципального района о признании предупреждения Управления Федеральной антимонопольной службы по Челябинской области недействительным,

при участии в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, муниципального казенного учреждения «Комитет землеустройства и земельных отношений» Уйского муниципального района, главы крестьянского (фермерского) хозяйства ФИО2, главы крестьянского (фермерского) хозяйства ФИО3,

при участии в судебном заседании представителей: от заявителя – ФИО4 (доверенность от 13.03.2019), от заинтересованного лица – ФИО5 (доверенность от 09.01.2019), а также главы крестьянского (фермерского) хозяйства ФИО2 (лично) и ее представителя ФИО6 (доверенность от 26.11.2018),

установил:

администрация Уйского муниципального района (далее – администрация) обратилась в Арбитражный суд Челябинской области с заявлением о признании предупреждения Управления Федеральной антимонопольной службы по Челябинской области (далее – УФАС по Челябинской области, антимонопольный орган) от 29.01.2018 №05-07/17 недействительным.

Определением суда от 28.11.2018 на основании статьи 51 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ) к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены муниципальное казенное учреждение «Комитет землеустройства и земельных отношений» Уйского муниципального района, ФИО2, ФИО3.

В отзыве (т.1 л.д.86-89) и в письменных пояснениях (т.2. л.д.80-81) УФАС по Челябинской области на заявление указывает на необоснованность изложенных в заявлении доводов, считает предупреждение законным (т.1 л.д. 49-54, т.2 л.д.140-144).

ФИО3 представлены отзыв на заявление и дополнение к отзыву (т.2 л.д.82-83), в которых третье лицо поддержало изложенные УФАС по Челябинской области доводы о законности оспариваемого ненормативного акта (т.2 л.д.71).

ФИО2 представлен отзыв (т.2 л.д.100), письменные пояснения (т.2 л.д.127), дополнения к отзыву (т.2 л.д.145), считает, что УФАС по Челябинской области при вынесении предупреждения нарушены положения антимонопольного законодательства (т.2 л.д.100).

В письменных пояснениях (т. 2 л.д.107-108), возражениях (т.2 л.д.121-122) и дополнениях к возражению заявителя от 07.02.2019 (т.2 л.д.139-141) заявитель настаивал на незаконности оспариваемого предупреждения.

В судебном заседании заявитель поддержал заявленные требования, заинтересованное лицо высказало возражения против удовлетворения заявленных требований, третье лицо (ФИО2) поддержала позицию заявителя.

Иные лица о начавшемся судебном процессе извещены надлежащим образом (т.2 л.д.67,133), своих представителей в судебное заседание не направили, что в соответствии с частью 2 статьи 156 АПК РФ не является препятствием для рассмотрения дела в их отсутствие.

При рассмотрении дела судом установлены следующие обстоятельства, имеющие значение для рассмотрения дела.

Как следует из материалов дела, 10.03.2017 глава крестьянского (фермерского) хозяйства ФИО7 обратилась в администрацию с заявлением о предоставлении в аренду земельного участка ориентировочной площадью 433,9 га, расположенного примерно в 2 600 м по направлению на юг от ориентира д. Вандышевка, для организации крестьянского (фермерского) хозяйства (т.1 л.д.12).

Администрацией принято постановление от 16.05.2017 № 310 «Об утверждении схемы расположения земельного участка на кадастровом плане территории Главе КФХ ФИО2» (т.1 л.д.13.

Согласно кадастровому паспорту земельный участок с кадастровым номером 74:22:0000000:892 поставлен на государственный кадастровый учет 08.06.2017.

В адрес администрации поступило заявление (вх.№ 1357 от 26.06.2017) ФИО2 о предоставлении в аренду земельного участка с кадастровым номером 74:22:0000000:892, площадью 4339647 кв.м. для ведения крестьянского (фермерского) хозяйства.

Администрацией принято постановление от 12.07.2017 № 513 «О предоставлении земельного участка в аренду Главе КФХ ФИО2» (т.1 л.д.16), согласно которому принято решение о предоставлении земельного участка с кадастровым номером 74:22:0000000:892 Главе КФХ ФИО2 в аренду сроком на пять лет.

12.07.2017 между заявителем и ФИО2 заключен договор аренды земельного участка №53 (т.1 л.д.17-19).

В антимонопольный орган поступила жалоба ФИО3 на неправомерные действия администрации, выразившиеся в нарушении порядка предоставления в пользование земельного участка с кадастровым номером 74:22:0000000:892.

По результатам рассмотрения данного обращения 29.01.2018 антимонопольным органом в адрес администрации выдано предупреждение №05-07/18 (т.1 л.д.31), согласно которому в связи с наличием в действиях администрации по принятию постановления от 12.07.2017 № 513 «О предоставлении земельного участка в аренду Главе КФХ ФИО2» и заключению договора аренды от 12.07.2017 №53 спорного земельного участка при отсутствии предусмотренного статьей 39.18 Земельного кодекса Российской Федерации (далее – ЗК РФ) извещения о возможности предоставления земельного участка с кадастровым номером 74:22:0000000:892,опубликованного в порядке, установленном для официального опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов, размещенного на официальном сайте торгов www.torgi.gov.ru, а также на официальном сайте администрации, признаков нарушения части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее – Закон о защите конкуренции, Закон № 135-ФЗ), в том числе пункта 2 указанной нормы, администрации необходимо прекратить действия, которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, а именно:

в срок до 01.03.2018 письменно информировать Главу крестьянского (фермерского) хозяйства ФИО2 об отмене Постановления Администрации от 12.07.2017 №513, о прекращении с 01.04.2018 предоставленного по договору аренды от 12.07.2017 №53 права пользования земельным участком с кадастровым номером 74:22:0000000:892 и необходимости его возврата в муниципальную казну;

в срок до 01.04.2018 принять решение об отмене Постановления Администрации от 12.07.2017 №513 и меры по возврату земельного участка с кадастровым номером 74:22:0000000:892 в муниципальную казну.

Не согласившись с указанным предупреждением, заявитель обратился в арбитражный суд с соответствующим заявлением.

В соответствии с частью 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии с частью 1 статьи 198, частью 4 статьи 200 АПК РФ, а также исходя из пункта 6 постановления Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 № 6/8 «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации» для признания недействительным ненормативного правового акта необходимо наличие совокупности двух юридически значимых обстоятельств: несоответствие оспариваемого акта закону или иному нормативному правовому акту и нарушение данным актом прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской деятельности и иной экономической деятельности.

Оспариваемое заявителем предупреждение вынесено антимонопольным органом в пределах полномочий, предоставленных Федеральным законом от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее – Закон о защите конкуренции, Закон № 135-ФЗ) и Положением о Федеральной антимонопольной службе, утвержденным Постановлением Правительства Российской Федерации от 30.06.2004 № 331.

Статьей 23 Закона о защите конкуренции определены полномочия антимонопольного органа, согласно которой антимонопольный орган выдает предупреждения о прекращении действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, в случаях, указанных в настоящем Федеральном законе.

В силу части 1 статьи 39.1 Закона о защите конкуренции в целях пресечения действий (бездействия), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, антимонопольный орган выдает хозяйствующему субъекту, занимающему доминирующее положение, предупреждение в письменной форме о прекращении действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, об устранении причин и условий, способствовавших возникновению такого нарушения, и о принятии мер по устранению последствий такого нарушения.

Частью 2 статьи 39.1 Закона №135-ФЗ определено, что предупреждение выдается хозяйствующему субъекту, занимающему доминирующее положение, в случае выявления признаков нарушения статьи 15 настоящего Федерального закона. Принятие антимонопольным органом решения о возбуждении дела о нарушении статьи 15 настоящего Федерального закона без вынесения предупреждения и до завершения срока его выполнения не допускается.

Согласно части 4 статьи 39.1 Закона о защите конкуренции предупреждение должно содержать: 1) выводы о наличии оснований для его выдачи; 2) нормы антимонопольного законодательства, которые нарушены действиями (бездействием) лица, которому выдается предупреждение; 3) перечень действий, направленных на прекращение нарушения антимонопольного законодательства, устранение причин и условий, способствовавших возникновению такого нарушения, устранение последствий такого нарушения, а также разумный срок их выполнения.

Согласно правовой позиции Высшего Арбитражного Сура Российской Федерации, изложенной в Постановление Президиума от 15.04.2014 № 18403/13 по делу № А43-26473/2012, судебный контроль при обжаловании предупреждения как при проверке его соответствия закону, так и при оценке нарушения им прав и законных интересов должен быть ограничен особенностями вынесения такого акта, целями, достигаемыми этим актом, соразмерностью предписанных мер и их исполнимостью.

Таким образом, предупреждение выносится при обнаружении лишь признаков правонарушения, а не его факта (часть 2 статьи 39.1 Закона о защите конкуренции), то есть судебной проверке подлежит факт наличия таких признаков по поступившим в антимонопольный орган информации и документам как основаниям вынесения предупреждения.

Суд не устанавливает обстоятельства, подтверждающие факт совершения правонарушения, которые должны быть установлены антимонопольным органом при производстве по делу в случае его возбуждения, и не предрешает выводы антимонопольного органа в порядке главы 9 Закона № 135-ФЗ.

Суд ограничивается констатацией соответствия либо несоответствия предупреждения требованиям статьи 39.1 Закона о защите конкуренции и утвержденного приказом Федеральной антимонопольной службы от 22.01.2016 № 57/16 Порядка выдачи предупреждения о прекращении действий (бездействия), содержащих признаки нарушения антимонопольного законодательства, с учетом того, что предписанные действия должны отвечать целям предупреждения и не могут выходить за пределы мер, необходимых для прекращения действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, устранения причин и условий, способствовавших возникновению такого нарушения, а также его последствий. Законность и обоснованность предупреждения также связана с оценкой его исполнимости, в том числе определенности предписываемых действий и возможности их исполнения в указанные сроки.

Согласно пункту 2 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции органам местного самоуправления запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в частности запрещаются необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, в том числе путем установления не предусмотренных законодательством Российской Федерации требований к товарам или к хозяйствующим субъектам.

Особенности предоставления земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, гражданам и крестьянским (фермерским) хозяйствам для осуществления крестьянским (фермерским) хозяйством его деятельности предусмотрены статьей 39.18 ЗК РФ.

Согласно пункту 1 названной нормы в случае поступления заявления гражданина или крестьянского (фермерского) хозяйства о предварительном согласовании предоставления земельного участка или о предоставлении земельного участка для осуществления крестьянским (фермерским) хозяйством его деятельности уполномоченный орган в срок, не превышающий тридцати дней с даты поступления любого из этих заявлений, совершает одно из следующих действий:

1) обеспечивает опубликование извещения о предоставлении земельного участка для указанных целей (далее в настоящей статье - извещение) в порядке, установленном для официального опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов уставом поселения, городского округа, по месту нахождения земельного участка и размещает извещение на официальном сайте, а также на официальном сайте уполномоченного органа в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет»;

2) принимает решение об отказе в предварительном согласовании предоставления земельного участка или об отказе в предоставлении земельного участка в соответствии с пунктом 8 статьи 39.15 или статьей 39.16 настоящего Кодекса.

Пунктом 2 статьи 39.18 ЗК РФ предусмотрено, что в извещении указываются:

1) информация о возможности предоставления земельного участка с указанием целей этого предоставления;

2) информация о праве граждан или крестьянских (фермерских) хозяйств, заинтересованных в предоставлении земельного участка для указанных в пункте 1 настоящей статьи целей, в течение тридцати дней соответственно со дня опубликования и размещения извещения подавать заявления о намерении участвовать в аукционе по продаже такого земельного участка или аукционе на право заключения договора аренды такого земельного участка;

3) адрес и способ подачи заявлений, указанных в подпункте 2 настоящего пункта;

4) дата окончания приема указанных в подпункте 2 настоящего пункта заявлений, которая устанавливается в соответствии с подпунктом 2 настоящего пункта;

5) адрес или иное описание местоположения земельного участка;

6) кадастровый номер и площадь земельного участка в соответствии с данными государственного кадастра недвижимости, за исключением случаев, если испрашиваемый земельный участок предстоит образовать;

7) площадь земельного участка в соответствии с проектом межевания территории или со схемой расположения земельного участка, если подано заявление о предоставлении земельного участка, который предстоит образовать;

8) реквизиты решения об утверждении проекта межевания территории в случае, если образование земельного участка предстоит в соответствии с утвержденным проектом межевания территории, условный номер испрашиваемого земельного участка, а также адрес сайта в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет», на котором размещен утвержденный проект;

9) адрес и время приема граждан для ознакомления со схемой расположения земельного участка, в соответствии с которой предстоит образовать земельный участок, если данная схема представлена на бумажном носителе.

Согласно статье 34 Устава Уйского муниципального района постановления главы муниципального района, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу со дня их официального опубликования. Официальным опубликованием постановлений главы муниципального района считается публикация полного их текста в районной газете «Колос».

Как усматривается их материалов дела, извещение опубликовано в газете «Колос» от 14.04.2017 №14 (9618) (т. 1 л.д. 149).

Согласно оспариваемого предупреждения антимонопольным органом установлен факт неосуществления администрацией опубликование извещения на официальном сайте, а также на официальном сайте уполномоченного органа в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет».

Вместе с тем из материалов дела следует, что 31.03.2017 на сайте администрации данное извещение было размещено (т. 1 л.д. 103-104).

Более того, в ходе судебного разбирательства ФИО3 подтвердила, что о предоставлении спорного земельного участка узнала из извещения, размещенного на сайте администрации. В заявлении ФИО3 о предоставлении схемы земельных участков от 14.04.2017 также указано на извещение от 31.03.2017 (т. 2 л.д. 123).

При таких обстоятельствах суд находит ошибочным вывод антимонопольного органа о неразмещении извещения на сайте администрации.

Статья 39.18 ЗК РФ также предусматривает опубликование извещения на официальном сайте уполномоченного органа в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет».

По утверждению антимонопольного органа по смыслу ЗК РФ, в частности пункта 19 статьи 39.11 названного Кодекса, согласно которому под официальным сайтом понимается официальный сайт Российской Федерации в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» для размещения информации о проведении торгов, определенном Правительством Российской Федерации, то есть www.torgi.gov.ru.

В судебном заседании администрацией подтверждено, что на сайте www.torgi.gov.ru извещение не было опубликовано. Доказательства обратного в материалах дела отсутствуют.

Выводы антимонопольного органа о том, что при опубликовании администрацией не соблюдены требования подпунктов 1-4 пункта 2 статьи 39.18 ЗК РФ суд находит подлежащими отклонению как основанные на сугубо формальном подходе, что недопустимо в публичных правоотношениях.

Так, в извещении подлежит указанию информация о возможности предоставления земельного участка с указанием целей этого предоставления (подпункт 1).

В извещении, размещенном администрацией в газете «Колос» и на сайте, указано: «Администрация Уйского муниципального района извещает о предоставлении шести земельных участков в аренду из земель сельскохозяйственного назначения, разрешенное использование – для ведения крестьянского (фермерского) хозяйства».

Буквальное прочтение данной части извещения свидетельствует о том, что администрацией сообщается о возможности предоставления шести земельных участков для ведения крестьянского (фермерского) хозяйства.

Согласно подпункту 2 пункта 2 статьи 39.18 ЗК РФ в извещении должна быть указана информация о праве граждан или крестьянских (фермерских) хозяйств, заинтересованных в предоставлении земельного участка для указанных в пункте 1 указанной статьи целей, в течение тридцати дней соответственно со дня опубликования и размещения извещения подавать заявления о намерении участвовать в аукционе по продаже такого земельного участка или аукционе на право заключения договора аренды такого земельного участка.

В извещении указано: «Претензии и предложения принимаются в течении 30 дней с момента выхода газеты...».

Отсутствие идентичных Земельному кодексу формулировок не свидетельствует о несоблюдении администрацией требований указанной нормы права, при том, что в целом из извещения понятно право на обращение в уполномоченный орган в течение установленного законом срока.

Кроме того, лица, заинтересованные в предоставлении земельных участков, указанных в извещении, и действующие добросовестно, не могут не понимать о наличии у них права на обращение с заявлением о намерении участвовать в аукционе.

Суд также отмечает, что в извещении указан адрес комитета, по которому заинтересованные лица вправе получить дополнительную информацию.

Подпунктом 3 пункта 2 статьи 39.18 ЗК РФ установлено, что в извещении указывается адрес и способ подачи заявлений.

Из материалов дела усматривается, что в извещении указан адрес: «<...> (отдел по землеустройству и земельным отношениям МУ «Комитет по управлению муниципальных имуществом Уйского муниципального района»)».

Исходя из данной информации следует, что по указанному адресу возможно подать заявление как посредством почтовой связи, так и нарочно.

В силу подпункта 4 пункта 2 статьи 39.18 ЗК РФ в извещении указывается дата окончания приема заявлений, которая устанавливается в соответствии с подпунктом 2 настоящего пункта (то есть в течение тридцати дней соответственно со дня опубликования).

В извещении указано: «Претензии и предложения принимаются в течении 30 дней с момента выхода газеты...».

Следовательно, оснований полагать, что указанное требование закона не соблюдено, у суда не имеется.

Несмотря на то обстоятельство, что выдача предупреждения не предполагает сбора полного объема доказательств и для его выдачи достаточно поступления информации о наличии признаков нарушения, антимонопольные органы при этом не освобождены от оценки поступившей информации, аргументации и доказывания факта наличия признаков нарушения антимонопольного законодательства Российской Федерации.

Пунктом 7 статьи 4 Закона № 135-ФЗ конкуренция определена как соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке.

При вынесении оспариваемого предупреждения антимонопольный орган исходил из того, что действия администрации привели или могли привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции при предоставлении земельного участка, в том числе к созданию дискриминационных условий посредством предоставления преимущественных условий осуществления деятельности ФИО2 ввиду предоставления земельного участка с кадастровым номером 74:22:0000000:892 без соблюдения требований статьи 39.18 ЗК РФ о публичном информировании неопределенного круга лиц о предоставлении земельного участка, в частности ФИО3, которая выражала заинтересованность в получении данного земельного участка и администрации о данных намерениях было известно.

Вместе с тем в материалы дела представлено заявление ФИО3 от 14.04.2017, адресованное муниципальному учреждению «Комитет землеустройства и земельных отношений» Уйского муниципального района, о предоставлении схем земельных участков в Уйском муниципальном районе, общее количество схем соответствующих извещению – 19, извещение о предоставлении земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения от 31.03.2017 (т. 2 л.д. 123).

На данном заявлении имеется отметка ФИО3 «Ознакомилась 14.04.2017».

Следовательно, до окончания срока приема заявлений, установленного подпунктом 4 пункта 2 статьи 39.18 ЗК РФ, ФИО3 обладала информацией о предоставлении в том числе спорного земельного участка и, действуя с заинтересованностью и добросовестно, имела объективную возможность подать заявление о намерении участвовать в аукционе.

Закон о защите конкуренции направлен на предупреждение и пресечение недопущения, ограничения, устранения конкуренции, в том числе органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, Центральным банком Российской Федерации, в целях обеспечения единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, свободы экономической деятельности в Российской Федерации, защиты конкуренции и создания условий для эффективного функционирования товарных рынков (статья 1).

При этом по смыслу статьи 15 названного закона не следует, что любое нарушение закона со стороны органа власти является ограничением конкуренции.

Само по себе возможное нарушение органом местного самоуправления требований каких-либо законов, нормативных правовых актов (в частности, не опубликование извещения на сайте www.torgi.gov.ru) не свидетельствует о том, что автоматически нарушается законодательство о защите конкуренции.

Учитывая, что ФИО3 была осведомлена об опубликовании извещения о предоставлении спорного земельного участка, суд полагает, что в данном случае антимонопольным органом не доказано, что возможное нарушение норм земельного законодательства имеют признаки нарушения законодательства о конкуренции.

При таких обстоятельствах суд считает, что требования администрации о признании недействительным предупреждения № 05-07/18 от 29.01.2018 являются обоснованными и подлежащими удовлетворению.

Руководствуясь статьями 176, 200, 201 АПК РФ, арбитражный суд

РЕШИЛ:

Заявленные требования удовлетворить.

Признать предупреждение Управления Федеральной антимонопольной службы по Челябинской области № 05-07/18 от 29.01.2018 недействительным.

Решение может быть обжаловано в течение месяца со дня его принятия путем подачи апелляционной жалобы в Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд.

Судья Е.В. Белякович