Постановление от 29 июля 2021 г. по делу № А16-2344/2020



АРБИТРАЖНЫЙ СУД

ДАЛЬНЕВОСТОЧНОГО ОКРУГА


Пушкина ул., д. 45, г. Хабаровск, 680000, официальный сайт: www.fasdvo.arbitr.ru



ПОСТАНОВЛЕНИЕ

№ Ф03-3459/2021
29 июля 2021 года
г. Хабаровск


Резолютивная часть постановления объявлена 28 июля 2021 года.

Полный текст постановления изготовлен 29 июля 2021 года.

Арбитражный суд Дальневосточного округа в составе:

председательствующего судьи Черняк Л.М.

судей Меркуловой Н.В., Никитиной Т.Н.

при участии:

от Мэрии города муниципального образования «Город Биробиджан» Еврейской автономной области: представители не явились;

от Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации: представитель не явился;

от Еврейской автономной области в лице Правительства Еврейской автономной области: представитель не явился;

рассмотрев в судебном заседании кассационные жалобы Министерства финансов Российской Федерации

на решение от 24.02.2021, постановление Шестого арбитражного апелляционного суда от 29.04.2021

по делу №А16-2344/2020 Арбитражного суда Еврейской автономной области

по исковому заявлению Мэрии города муниципального образования «Город Биробиджан» Еврейской автономной области (ОГРН 1057900040912, ИНН 7901525782, адрес: ул. Ленина, д. 29, г. Биробиджан, Еврейская автономная обл., 679000)

к Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации (ОГРН 1037739085636, ИНН 7710168360, адрес: ул. Ильинка, д. 9, стр.1, г. Москва, 109097)

третье лицо: Еврейская автономная область в лице Правительства Еврейской автономной области (ОГРН 1027900512606, ИНН 7900001056, адрес: просп. 60-Летия СССР, д. 18, г. Биробиджан, Еврейская автономная обл., 679016)

о взыскании 13 711 022, 59 руб.

установил:

местная администрация муниципального образования «Город Биробиджан» Еврейской автономной области - мэрия города (далее – мэрия) обратилась в Арбитражный суд Еврейской автономной области с иском к Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации (далее – Минфин России) о взыскании 13 711 022,59 руб. убытков, составляющих затраты бюджета муниципального образования «Город Биробиджан» Еврейской автономной области на питание обучающихся (детей) с ограниченными возможностями здоровья за период с 01.04.2019 по 31.05.2020.


Определением от 29.09.2020 суд привлек к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора на стороне истца Еврейскую автономную область в лице правительства Еврейской автономной области.


Решением от 24.02.2021, оставленным без изменения постановлением Шестого арбитражного апелляционного суда от 29.04.2021, удовлетворены исковые требования, с Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации за счет казны Российской Федерации в пользу мэрии города муниципального образования «Город Биробиджан» Еврейской автономной области взыскано 13 711 022,59 руб.


Не согласившись с принятыми по делу судебными актами, Минфин России обратился с кассационными жалобами в которых, ссылаясь на неправильное применение судами норм материального права, на неполное установление судами обстоятельств, имеющих значение для дела, и несоответствие выводов, изложенных в решении и постановлении, обстоятельствам дела, просит обжалуемые судебные акты отменить, и принять новое решение об отказе в удовлетворении заявленного требования.

Податель жалобы считает неправомерным выводы судов о взыскании убытков с Российской Федерации.


Минфин России в обоснование жалобы ссылается на то, что судами не учтено положение подпункта 24 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (далее - Закон № 184-ФЗ), в соответствии с которыми к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета) относится решение вопросов, в том числе социальной поддержки и социального обслуживания инвалидов, других категорий граждан, в том числе за счет предоставления субвенций местным бюджетам для выплаты иных социальных пособий, а также для возмещения расходов муниципальных образований в связи с предоставлением законами субъекта Российской Федерации льгот отдельным категориям граждан. Также полагает, что обеспечение питанием обучающихся в соответствии с Федеральным законом от 29.12.2012 № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» (далее – Закон об образовании) производится за счет средств соответствующих бюджетов (субъекта и местного) в порядке и случаях, установленных органами власти субъекта РФ или местного самоуправления соответственно, а также исходя из того, кто является учредителем образовательного учреждения. Полагает неправомерным приравнивание судами понятий «бесплатное двухразовое питание» и «полное государственное обеспечение». Также Минфин России не согласен с определением его в качестве ответчика в связи с нарушением принципа ведомственной принадлежности и без учета полномочий Министерства просвещения Российской Федерации (далее – Минпросвещения России), поскольку Минфин России не является главным распорядителем средств федерального бюджета, предоставленных Минпросвещения России на осуществление функций и полномочий в сфере образования и в сфере социальной поддержки и социальной защиты обучающихся. Кроме того Минфин России полагает, что судами не установлено наличие причинно-следственной связи между противоправным поведением причинителя вреда и возникшими у истца убытками, наличие виновных действий (бездействий) федеральных органов исполнительной власти.


Представитель мэрии в письменном отзыве доводы кассационных жалоб оспорил, считает судебные акты по делу законными и обоснованными, просит оставить их без изменения, а кассационную жалобу – без удовлетворения.


Третье лицо письменный отзыв на кассационные жалобы не представил.


Лица, участвующие в деле, надлежащим образом извещенные о месте и времени рассмотрения кассационных жалоб, в том числе путем размещения информации в сети Интернет, явку своих представителей в суд не обеспечили, что не является препятствием для рассмотрения кассационных жалоб.


Изучив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, проверив в порядке, предусмотренном статьей 286 АПК РФ законность обжалуемых судебных актов, суд кассационной инстанции приходит к следующему.


При рассмотрении спора судами установлено, что в период с 01.04.2019 по 31.05.2020 в общеобразовательных школах г. Биробиджана обучалось от 356 до 370 детей с ограниченными возможностями здоровья.


Из бюджета муниципального образования «Город Биробиджан» Еврейской автономной области мэрией на питание таких детей было затрачено 13 711 022,59 руб.


Считая указанную сумму своими убытками, мэрия обратилась в суд с иском об их взыскании.


Удовлетворяя заявленные исковые требования в полном объеме суды первой и апелляционной инстанций, руководствуясь положениями статей 16, 1069 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее – ГК РФ), пункта 2 части 2 статьи 34, части 7 статьи 79 Закона об образовании, пункта 17 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.06.2006 № 23 «О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации» (далее – Пленум № 23), Законами Еврейской автономной области от 23.11.2006 № 23-ОЗ «О наделении органов местного самоуправления муниципальных районов, городского округа Еврейской автономной области отдельными государственными полномочиями по предоставлению бесплатного питания обучающимся в общеобразовательных организациях на территории Еврейской автономной области» (в редакции, действующей в спорный период), от 31.10.2012 № 177-ОЗ «О предоставлении бесплатного питания обучающимся в общеобразовательных организациях на территории Еврейской автономной области», исходили из того, что такая мера социальной поддержки, как обеспечение бесплатным двухразовым питанием обучающихся с ограниченными возможностями здоровья осуществляется в порядке реализации переданных органам государственной власти субъектов Российской Федерации полномочий по предоставлению соответствующих мер социальной поддержки, и финансируется за счет средств федерального бюджета.


Установив, что мэрия исполнила обязанность по обеспечению бесплатным двухразовым питанием обучающихся с ограниченными возможностями здоровья, при этом доказательства того, что Еврейской автономной областью предусмотрено выделение финансовых средств для исполнения переданных государственных полномочий в части предоставления бесплатного питания спорной категории обучающихся в общеобразовательных организациях суду не представлено, суды пришли к выводу о том, что федеральный орган государственной власти обязанность по выделению денежных средств на предоставление социальной льготы не выполнил, соответствующие расходы не компенсировал.


Проверив законность обжалуемых судебных актов, суд кассационной инстанции приходит к выводу о наличии оснований для их отмены на основании следующего.


В соответствии со статьей 15 ГК РФ лицо, право которого нарушено, может требовать полного возмещения причиненных убытков, если законом или договором не предусмотрено возмещение убытков в меньшем размере.


Под убытками понимаются расходы, которые лицо, чье право нарушено, произвело или должно будет произвести для восстановления нарушенного права, утрата или повреждение его имущества (реальный ущерб), а также неполученные доходы, которые это лицо получило бы при обычных условиях гражданского оборота, если бы его право не было нарушено (упущенная выгода).


Из положений статей 16, 1069 ГК РФ следует, что убытки (вред), причиненные гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов, подлежат возмещению Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием за счет средств соответствующей казны.


В случаях, когда в соответствии с законом причиненный вред подлежит возмещению за счет казны Российской Федерации, казны субъекта Российской Федерации или казны муниципального образования, от имени казны выступают соответствующие финансовые органы (статья 1071 ГК РФ).


Конституция Российской Федерации, провозглашая Российскую Федерацию социальным государством, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека (статья 7, часть 1), под защитой которого находятся семья, материнство и детство (статья 38, часть 1), и, относя социальную защиту, включая социальное обеспечение, к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов (статья 72, пункт «ж» части 1), вместе с тем не устанавливает способы и объемы такой защиты. Определение конкретных мер социальной поддержки граждан, а также условий и порядка их предоставления отнесено к компетенции законодателя.


В соответствии с частью 7 статьи 79 Закона об образовании обучающиеся с ограниченными возможностями здоровья, проживающие в организации, осуществляющей образовательную деятельность, находятся на полном государственном обеспечении и обеспечиваются питанием, одеждой, обувью, мягким и жестким инвентарем. Иные обучающиеся с ограниченными возможностями здоровья обеспечиваются бесплатным двухразовым питанием.


При этом источник финансирования указанной льготы данным Законом не определен.


Из материалов дела усматривается, что мэрия выделила из бюджета муниципального образования денежные средства и обеспечила от 356 до 370 обучающихся с ограниченными возможностями здоровья в общеобразовательных школах г. Биробиджана бесплатным двухразовым питанием в период с 01.04.2019 по 31.05.2020 на общую сумму 13 711 022,59 руб.


Суды исходили из установленной федеральным Законом об образовании льготы, в связи с чем при отсутствии доказательств со стороны субъекта Российской Федерации выделения финансовых средств для исполнения переданных государственных полномочий в части предоставления бесплатного питания спорной категории обучающихся в общеобразовательных организациях, отнесли ответственность по возмещению убытков на Российскую Федерацию.


Между тем судами не учтено следующее.


В соответствии с частью 5 статьи 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (далее – Закон № 184-ФЗ) до принятия федеральных законов по предметам совместного ведения, а также по вопросам совместного ведения, не урегулированным федеральными законами, законами субъекта Российской Федерации, могут устанавливаться не указанные в пункте 2 настоящей статьи полномочия органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемые данными органами самостоятельно за счет и в пределах средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), если это не противоречит Конституции Российской Федерации и федеральным законам.


В силу части 2 статьи 26.3 Закона № 184-ФЗ к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопросов, в том числе: социальной поддержки и социального обслуживания граждан пожилого возраста и инвалидов, граждан, находящихся в трудной жизненной ситуации, а также детей-сирот, безнадзорных детей, детей, оставшихся без попечения родителей (за исключением детей, обучающихся в федеральных государственных образовательных организациях), социальной поддержки ветеранов труда, лиц, проработавших в тылу в период Великой Отечественной войны 1941 - 1945 годов, семей, имеющих детей (в том числе многодетных семей, одиноких родителей), жертв политических репрессий, малоимущих граждан, в том числе за счет предоставления субвенций местным бюджетам для выплаты пособий на оплату проезда на общественном транспорте, иных социальных пособий, а также для возмещения расходов муниципальных образований в связи с предоставлением законами субъекта Российской Федерации льгот отдельным категориям граждан, в том числе льгот по оплате услуг связи, организация предоставления гражданам субсидий на оплату жилых помещений и коммунальных услуг (подпункт 24).


В соответствии с абзацем 3 части 1 статьи 85 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее – БК РФ) расходные обязательства субъектов Российской Федерации возникают в результате, в том числе, принятия законов и (или) иных нормативных актов субъекта Российской Федерации, а также заключения субъектом Российской Федерации (от имени субъекта Российской Федерации) договоров (соглашений) при осуществлении органами государственной власти субъектов Российской Федерации полномочий по предметам совместного ведения, указанных в пунктах 2 и 5 статьи 26.3 Закона 184-ФЗ. Расходные обязательства предусматриваются в законе о бюджете на соответствующий финансовый год и плановый период в составе соответствующего бюджета.


Вместе с тем при рассмотрении дела суды не исследовали вопрос включения на 2019 и 2020 годы соответствующих расходных обязательств субъекта Российской Федерации в Закон области о бюджете, а также отсутствие у субъекта Российской Федерации претензий в отношении достаточности средств субвенций на реализацию полномочий, а равно и сам факт перечисления денежных средств.


Статьями 16, 50 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Закон № 131-ФЗ) предусмотрено осуществление органами местного самоуправления полномочий, в том числе по организации предоставления общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего образования по основным общеобразовательным программам в муниципальных образовательных организациях (за исключением полномочий по финансовому обеспечению реализации основных общеобразовательных программ в соответствии с федеральными государственными образовательными стандартами).


В целях реализации органами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения федеральный законодатель предусмотрел, в частности, предоставление межбюджетных трансфертов из бюджетов субъектов Российской Федерации в форме дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений и дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов) (статьи 135 - 138 БК РФ, пункт 5 части 1 статьи 55, статьи 60 и 61 Закона № 131-ФЗ).


Согласно части 1 статьи 37 Закона об образовании организация питания обучающихся возлагается на организации, осуществляющие образовательную деятельность.


Частью 4 данной статьи установлено, что обеспечение питанием обучающихся за счет бюджетных ассигнований бюджетов субъектов Российской Федерации осуществляется в случаях и в порядке, которые установлены органами государственной власти субъектов Российской Федерации, обучающихся за счет бюджетных ассигнований местных бюджетов - органами местного самоуправления.


Исходя из пунктов 2, 8 статьи 34 Закона об образовании обучающиеся обеспечиваются питанием в случаях и в порядке, которые установлены федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации. Также нормативными правовыми актами Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, правовыми актами органов местного самоуправления, локальными нормативными актами могут быть предоставлены иные меры социальной поддержки.


Возложение на Российскую Федерацию требуемых расходов произведено судами без учета обстоятельств исполнения разграниченных законом между государством и субъектом полномочий в сфере социальной защиты обучающихся с ограниченными возможностями здоровья.


Как указал в своем Постановлении Пленума № 23 (пункт 19) Высший Арбитражный Суд РФ, при решении вопроса об определении публично-правового образования, за счет казны которого подлежат удовлетворению требования о взыскании убытков в связи с осуществляемым после 01.01.2005 предоставлением потребителям бесплатно или по льготным ценам товаров (работ, услуг), судам необходимо иметь в виду положения статей 84, 85 БК РФ (в редакции, действующей после 01.01.2005), статьи 26.3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», разграничивающие полномочия Российской Федерации и субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, в том числе по вопросам социальной защиты населения, и устанавливающие принципы финансового обеспечения осуществления данных полномочий. Ответчиком по указанным делам выступает публично-правовое образование, к расходным обязательствам которого было отнесено финансирование соответствующих льгот.


Законом субъекта РФ от 31.10.2012 № 177-ОЗ установлены дополнительные меры социальной поддержки в виде предоставление обучающимся (детям, находящимся в трудной жизненной ситуации: жертвы вооруженных и межнациональных конфликтов, дети из семей беженцев и вынужденных переселенцев, дети, оказавшиеся в экстремальных условиях, дети, жизнедеятельность которых объективно нарушена в результате сложившихся обстоятельств и которые не могут преодолеть данные обстоятельства самостоятельно или с помощью семьи) с 5 по 11 классы питания.


Статья 79 Закона об образовании устанавливает особенности обучения лиц с ограниченными возможностями здоровья. В соответствии с пунктом 16 статьи 2 данного Закона под обучающимся с ограниченными возможностями понимается физическое лицо, имеющее недостатки в физическом и (или) психологическом развитии, подтвержденные психолого-медико-педагогической комиссией и препятствующие получению образования без создания специальных условий.


Сопоставив содержание нормы федерального законодательства с содержанием примененных судами нормативных положений Закона субъекта РФ, коллегия установила, что названный Закон субъекта РФ не применяется к спорным правоотношениям, поскольку гарантирует бесплатность питания для категорий лиц, не указанных в федеральном Законе об образовании.


Установление Законом субъекта РФ дополнительных льгот является правом представительного органа субъекта РФ, предоставленным ему положениями статьи 26.3-1 Закона № 184-ФЗ и статьи 37 Закона об образовании.


Учитывая изложенное применение судами Закона субъекта РФ от 31.10.2012 № 177-ОЗ к спорным правоотношениям не правомерно.


Кроме того несмотря на участие в деле уполномоченных органов Еврейской автономной области, судами не рассмотрен вопрос об изменении их процессуального статуса в порядке статьи 46 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.


Таким образом суд первой инстанции при подготовке дела к судебному разбирательству и во время судебного разбирательства не определил надлежащего ответчика, не предпринял меры для привлечения надлежащего ответчика (либо замены ненадлежащего ответчика), не определил круг доказательств и не принял меры для их получения. Апелляционная инстанция при повторном рассмотрении дела не устранила указанные нарушения.


С учетом изложенного выводы судов сделаны без учета всех обстоятельств, имеющих существенное значение для разрешения спора.


Поскольку суд кассационной инстанции не вправе устанавливать обстоятельства, имеющие значение для рассмотрения спора по существу (статья 286 АПК РФ), в силу пункта 3 части 1 статьи 287 АПК РФ дело подлежит направлению на новое рассмотрение в суд первой инстанции с целью повторного, полного, всестороннего и объективного установления юридически значимых обстоятельств и доказательственных фактов.


При новом рассмотрении дела суду первой инстанции следует устранить отмеченные недостатки, определить надлежащего ответчика, установить расходные обязательства субъекта Российской Федерации на 2019 и 2020 годы по соответствующим полномочиям, обстоятельства предоставления межбюджетных трансфертов из бюджетов субъектов Российской Федерации в форме дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений и дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов), и в зависимости от этого разрешить спор по существу с принятием законного и обоснованного решения.


Руководствуясь статьями 286-289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Дальневосточного округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение от 24.02.2021, постановление Шестого арбитражного апелляционного суда от 29.04.2021 по делу № А16-2344/2020 Арбитражного суда Еврейской автономной области отменить.

Дело направить на новое рассмотрение в Арбитражный суд Еврейской автономной области.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьей 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.



Председательствующий судья Л.М. Черняк


Судьи Н.В. Меркулова


Т.Н. Никитина