Решение от 12 марта 2018 г. по делу № А41-86121/2017

Арбитражный суд Московской области

  107053, проспект Академика Сахарова, д. 18, г. Москва

http://asmo.arbitr.ru/


Именем Российской Федерации


РЕШЕНИЕ

Дело №А41-86121/17
13 марта 2018 года
г. Москва



Резолютивная часть решения объявлена 15 февраля 2018 года

Полный текст решения изготовлен 13 марта 2018 года


Арбитражный суд Московской области в составе судьи Р.А. Гапеевой,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Е.О. Баранец,

рассмотрев в судебном заседании дело по заявлению

Администрации муниципального образования «Городской округ Черноголовка»

к Главному контрольному управлению Московской области

о признании недействительным предписание от 08.08.2017 № 8/36-и-ПП,


 при участии в судебном заседании представителей:

от заявителя – ФИО1 по доверенности от 20.10.2017, ФИО2 по доверенности от 18.12.2017;

от заинтересованного лица – ФИО3 по доверенности от 21.07.2017, ФИО4 по доверенности от 25.09.2017 № 42, 



УСТАНОВИЛ:

Администрация муниципального образования «Городской округ Черноголовка»  (далее – заявитель, Администрация) обратилась в Арбитражный суд Московской области с заявлением к Главному контрольному управлению Московской области   (далее –  заинтересованное лицо, Главное управление)  о признании недействительным  предписание   от 08.08.2017 № 8/36-и-ПП.

           В судебном заседании представитель Администрации поддержал  требования по основаниям, указанным в заявлении.

           Представитель Главного управления   возражал по поводу заявленных требований по основаниям, изложенным в отзыве.

           Из материалов дела арбитражный суд установил следующие обстоятельства.

           Администрацией и ООО "Оптис-Строй" заключен  муниципальный контракт от 19.05.2013г. № 03/01 "На выполнение работ по строительству здания дошкольного образовательного учреждения "Детский сад на 140 мест, расположенный по адресу: Московская область, Ногинский район, территория муниципального образования "Городской округ Черноголовка" (далее - Контракт).

           Должностными лицами  Главного управления проведена внеплановая выездная проверка использования   средств     бюджета    Московской    области    финансовым  органом Администрации при строительстве объекта "Детский сад на 140 мест, расположенный по адресу: Московская область, Ногинский район, территория муниципального образования "Городской округ Черноголовка" (далее - Объект) за период с 01.01.2013 по 14.04.2017.

По результатам проверки составлен акт проверки от 13.06.2017 № 8/36-и, в котором отражены нарушения Администрации при использовании средств     бюджета    Московской    области.

Главным управлением в адрес Администрации выдано Предписание от 08.08.2017 № 8/36-и-ПП (далее - Предписание), в котором также указано, что  Администрацией допущены нарушения  ст.ст. 34, 162 Бюджетного кодекса Российской Федерации, п. 1 ст. 711 Гражданского кодекса Российской Федерации, ч. 1 ст. 9 Федерального закона от 06.12.2011 № 4-2-ФЗ "О бухгалтерском учете", п. 3.2.6 Соглашения от 11.06.2013 № 17-13/99, пп. 2.6, 4.1.2, 4.1.7, 4.1.20 муниципального контракта от 19.05.2013г. № 03/01, а именно: оплачены завышенные и невыполненные объемы работ по муниципальному контракту от 19.05.2013 № 03/01; оплачены непредвиденные работы в рамках резерва средств на непредвиденные работы и затраты при отсутствии документального подтверждения их фактического выполнения.

Для устранения выявленных нарушений Администрации предписано в срок до  01.11.2017 возместить причиненный Московской области нарушениями ущерб на сумму 3 093 002 рублей 79 копеек.

   Администрация,  считая указанное предписание не соответствующим действующему законодательству и фактическим обстоятельствам,  нарушающим ее права и интересы, обратилось в арбитражный суд с заявленными требованиями.

Выслушав представителей лиц, участвующих в деле, исследовавматериалы   дела,  суд установил, что оснований для удовлетворения заявления не имеется.

В соответствии с частью 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Таким образом, для признания ненормативного правового акта недействительным необходимо наличие двух условий: несоответствие оспариваемого ненормативного акта требованиям закона и иных нормативных правовых актов и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно части 5 статьи 200 АПК РФ обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

В соответствии с пунктом 2 статьи 269.2 БК РФ при осуществлении полномочий по внутреннему государственному (муниципальному) финансовому контролю органами внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля: проводятся проверки, ревизии и обследования. Порядок осуществления полномочий органами внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля по внутреннему государственному (муниципальному) финансовому контролю определяется соответственно федеральными законами, нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации, высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, муниципальными правовыми актами местных администраций, а также стандартами осуществления внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля.

Главное управление является центральным исполнительным органом государственной власти Московской области специальной компетенции, осуществляющим на территории Московской области исполнительно-распорядительную деятельность в сферах контроля, предусмотренных настоящим Положением.

Главное управление является органом государственного финансового контроля и органом, уполномоченным на осуществление контроля за соблюдением законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд

В случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации, объектом контроля может являться деятельность должностных лиц местного самоуправления и органов местного самоуправления муниципальных образований Московской области (Постановление Губернатора МО от 12.11.2013 №289-ПГ «Об утверждении Положения и установлении штатной численности Главного контрольного управления Московской области»).

Согласно пунктам 12.9, 12.11  вышеуказанного постановления, Главное управление осуществляет следующие полномочия: проводит проверки, в том числе встречные проверки в целях установления и (или) подтверждения фактов, связанных с деятельностью объекта финансового контроля, ревизий, обследований при осуществлении внутреннего государственного финансового контроля;

 направляет предписания, содержащих обязательные для исполнения в указанный в предписании срок требования об устранении нарушений бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, нарушений условий договоров (соглашений) о предоставлении средств из бюджета Московской области, государственных (муниципальных) контрактов, целей, порядка и условий предоставления кредитов и займов, обеспеченных государственными и муниципальными гарантиями, целей, порядка и условий размещения средств бюджета Московской области в ценные бумаги объектов контроля и (или) требования о возмещении причиненного ущерба Московской области.           Судом установлено, что внеплановая выездная    проверка использования     средств     бюджета    Московской    области    проведена Главным управлением в пределах предоставленных полномочий.

Статья 162 БК РФ предусматривает, что получатель бюджетных средств обладает бюджетными полномочиями, в том числе и по обеспечению результативности, целевого характера использования предусмотренных ему бюджетных ассигнований.

В соответствии со статьей 34 БК РФ принцип эффективности использования бюджетных средств означает, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках установленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств (экономности) и (или) достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств (результативности).

Согласно статье 136 БК РФ межбюджетные трансферты из бюджетов субъектов Российской Федерации местным бюджетам (за исключением субвенций) предоставляются при условии соблюдения соответствующими органами местного самоуправления бюджетного законодательства Российской Федерации и законодательства Российской Федерации о налогах и сборах.

В силу статьи 162 БК РФ получатель бюджетных средств обладает следующими бюджетными полномочиями: составляет и исполняет бюджетную смету; принимает и (или) исполняет в пределах доведенных лимитов бюджетных обязательств и (или) бюджетных ассигнований бюджетные обязательства; обеспечивает результативность, целевой характер использования предусмотренных ему бюджетных ассигнований; вносит соответствующему главному распорядителю (распорядителю) бюджетных средств предложения по изменению бюджетной росписи; ведет бюджетный учет (обеспечивает ведение бюджетного учета); формирует бюджетную отчетность (обеспечивает формирование бюджетной отчетности) и представляет бюджетную отчетность получателя бюджетных средств соответствующему главному распорядителю (распорядителю) бюджетных средств; исполняет иные полномочия, установленные настоящим Кодексом и принятыми в соответствии с ним нормативными правовыми актами (муниципальными правовыми актами), регулирующими бюджетные правоотношения.

Как следует из материалов дела и установлено судом, в 2014 году по результатам выездной проверки использования администрацией средств бюджета Московской области  за период с 01.01.2013 по 30.06.2014 (акт проверки от 17.07.2014 № 8/52-и) (далее – Проверка № 1) установлено следующее: источниками финансирования работ по строительству объекта «Детский сад на 140 мест, расположенный по адресу: Московская область, Ногинский район, территория муниципального образования «Городской округ Черноголовка» (далее - объект, детский сад) являлись средства из 3-х бюджетов: федерального бюджета, бюджета Московской области, бюджета городского округа Черноголовка.

Между Министерством строительного комплекса и жилищно-коммунального хозяйства Московской области и уполномоченным органом городского округа Черноголовка заключено соглашение от 11.06.2013 № 17-13/99 о предоставлении в 2013 году субсидии в рамках долгосрочной целевой программы Московской области «Развитие образования в Московской области на 2013-2015 годы» (в редакции дополнительного соглашения от 03.10.2013 № 17-13/507) в размере 124 456 230 рублей, из них 76 415 300 рублей за счет средств федерального бюджета, 48 040 930 рублей за счет средств бюджета Московской области. Администрация обеспечивала финансирование объекта за счет средств местного бюджета в размере 42 255 000 рублей (пункт 3.2.5 соглашения от 11.06.2013 № 17-13/99).

В целях реализации соглашения от 11.06.2013 № 17-13/99 в 2013 году по результатам открытого аукциона в электронной форме администрацией с ООО «Оптис-Строй»  заключен муниципальный контракт от 19.05.2013 №03/01 на выполнение работ но строительству объекта на сумму 153 714 618 рублей со сроком завершения строительства 01.12.2013 (далее - контракт № 03/01). Цена контракта № 03/01 является фиксированной и индексации не подлежит на весь период действия контракта (пункт 2.2 контракта № 03/01).

Проверкой № 1 установлены нарушения администрацией бюджетного законодательства на общую на сумму 7 804 443, 78 рублей, из них но контракту №03/01:         на сумму 4 342 037,57 рублей в связи с оплатой завышенныхи невыполненных объемов работ;       на сумму 2 937 133,37 рублей в связи с оплатой непредвиденных работ в отсутствие документального подтверждения их фактического выполнения.

По результатам проверки № 1 администрации выдано предписание от 04.09.2014 № 8/52-и-ПП с требованием возместить в бюджет Московской области сумму 7 804 443,78 рублей.

Проверкой, проведенной Главным управлением в период с 20.03.2017 по 14.04.2017 по результатам которой составлен акт проверки от 13.06.2017 № 8/36-и и администрации выдано  оспариваемое предписание от 08.08.2017 № 8/36-и-ПП, администрацией представлены документы по контракту № 03/01, в том числе акт (корректировочный) о приемке выполненных работ (ф.КС-2) от 30.11.2013 № 35, а также акт о приемке выполненных работ (ф.КС-2) без номера и даты (приложения 5, 6 к акту проверки от 13.06.2017 № 8/36-и);

Анализ акта от 30.11.2013 № 35 показал, что взамен завышенной стоимости выполненных работ и завышенных или невыполненных объемов работ по контракту № 03/01 администрацией приняты работы на общую сумму 4 531 499,81 рублей, выполнение которых также предусмотрено проектно-сметной документацией: Раздел 3 «Архитектурные решения». 629/12-ЛР (экспликация 1-ого и 2-ого этажей, ведомости отделки помещений 1-ого и 2-ого этажей), раздел 13 «Отделочные работы» локальной сметы №02-01 на общестроительные работы (пункты сметы 819-821, 823-825, 834).

В соответствии с пунктом 4.2.2 контракта № 03/01 подрядчик обеспечивает производство работ в полном соответствии с проектно-сметной документацией (далее - ПСД).

Учитывая, что акт о приемке работ от 30.11.2013 № 35, в котором содержатся виды и объемы работ, предусмотренные ПСД, представлен администрацией в зачет завышенной стоимости объемов выполненных работ, завышенных или невыполненных объемов работ, выполнение которых также предусмотрено ПСД, акт о приемке работ от 30.11.2013 № 35 на сумму 4 342 037,57 рублей обоснованно не принят Главным управлением  в качестве документа, подтверждающего устранение нарушения на сумму 4 342 037,57 рублей, установленного Проверкой № 1.

Кроме того, включенные в акт от 30.11.2013 № 35 работы фактически выполнялись в период с 25.01.2014 по 23.04.2014 (согласно представленным актам освидетельствования скрытых работ от 23.04.2014), т.е. после расторжения контракта от 19.05.2013 № 03/01 (соглашение о расторжении от 29.11.2013).

Установленное Проверкой № 1 завышение стоимости и объемов выполненных работ по контракту от 19.05.2013 № 03/01 в размере 4 342 037,57 рублей в разрезе источников финансирования (расчет приведен в приложении 8 к акту проверки от 13.06.2017 № 8/36-и) составляет: 993 511,16 рублей за счет средств федерального бюджета; 2 204 115,61 рублей за счет средств бюджета Московской области; 1 144 410,79 рублей за счет средств муниципального образования.

В подтверждение фактического выполнения непредвиденных работ по контракту № 03/01 администрацией представлен акт о приемке выполненных работ (ф.КС-2) без номера и даты к контракту № 03/01 на сумму 2 937 133,37 рублей.

В нарушение пункта 2  части 2 статьи 9 Федерального закона от 06.12.2011                     № 402-ФЗ «О бухгалтерском учете» акт о приемке выполненных работ (ф.КС-2) без номера и даты на сумму 2 937 133,37 рублей, являющийся первичным учетным документом, не содержит обязательного реквизита, а именно: даты составления акта.

Работы по акту сданы представителем ООО «Оптис-Строй» (приказ от 07.04.2014 № 115), приняты представителем администрацией (распоряжение от 16.07.2014 № 335-р), т.е. после расторжения контракта № 03/01 по соглашению о расторжении от 29.11.2013.

Анализ акта о приемке выполненных работ (ф.КС-2) без номера и даты на сумму 2 937 133,37 рублей показал, что в качестве непредвиденных работ включены работы по устройству внешнего уличного освещения (установка 6 стальных опор свободностоящих одностоечных), устройству (установке) 409 извещателей пожарных автоматических дымовых ИИ 212-45.

Выполнение работ по устройству (установке) 409 пожарных извещателей предусмотрено проектной документацией (Подраздел 2 «Автоматическая установка пожарной сигнализация. Система оповещения и управления эвакуацией людей при пожаре» (629/12-11С) Раздела 9 «Мероприятия по обеспечению пожарной безопасности» (629/12-1Ш)) и сметной документацией (локальная смета № 02-03 па пожарную сигнализацию (пункты сметы 1, 7, 8, 17, 19, 23, 25-30). Производство указанных работ подрядчик обеспечивает в соответствии с условиями контракта, а именно: в полном соответствии с ПСД (пункт 4.2.2 контракта № 03/01).

Согласно пункту 4.96 Методики определения стоимости строительной продукции на территории Российской Федерации (МДС 81-35.2004), утвержденной постановлением Госстроя России от 05.03.2004 № 15/1, в сводный сметный расчет стоимости строительства включается резерв средств на непредвиденные работы и затраты, предназначенный для возмещения стоимости работ и затрат, потребность в которых возникает в процессе разработки рабочей документации или в ходе строительства в результате уточнения проектных решений или условий строительства в отношении объектов (выполнения видов работ), предусмотренных в утвержденном проекте.

С учетом изложенного, работы по устройству 409 пожарных извещателей, предусмотренных в ПСД, не являются непредвиденными расходами подрядчика.

Что касается производства работ но устройству внешнего уличного освещения (установка 6 стальных опор свободностоящих одностоечных) (п.п. 1-22 акта), то подтверждения уточнения проектных решений в отношении выполнения данных видов работ администрацией не представлены. На запрос Главного управления представить согласование администрацией выполнение работ по устройству внешнего уличного освещения, администрацией представлены схема   электрическая   принципиальная   сети   охранного   освещения,   схема электрическая принципиальная сети наружного освещения (территория детского сада) (включены в проектную документацию: Подраздел 1 «Система электроснабжения» (629/12-Э) Раздела 5 «Сведения об инженерном оборудовании, о сетях инженерно-технического обеспечения, перечень инженерно-технических мероприятий, содержание технологических решений Архитектурные решения» (629/12-ИОС)), которые не предусматривают организацию сети наружного освещения подъездной дороги.

Учитывая, что в качестве подтверждения выполнения непредвиденных работ по контракту № 03/01 в акт о приемке выполненных работ (без даты и номера) включены работы, предусмотренные ПСД, а также при отсутствии подтверждения уточнения проектных решений в отношении выполнения работ по устройству внешнего уличного освещения, акт о приемке выполненных работ (без даты и номера) на сумму 2 937 133,37 рублей обоснованно не принят Главным управлением в качестве документа, подтверждающего возникновение в ходе строительства непредвиденных работ и необходимость их выполнения.

Учитывая изложенное, администрацией не подтверждено выполнение непредвиденных работ по контракту № 03/01 в рамках резерва средств на непредвиденные работы и затраты на общую сумму 2 937 133,37 рублей, в том числе разрезе источников финансирования (расчет приведен в приложении 8.1 к акту проверки от 13.06.2017 № 8/36-и): 1 297 847,80 руб. за счет средств федерального бюджета; 888 887,18 руб. за счет средств бюджета Московской области; 750 398,39 руб. за счет средств муниципального образования, итого 3 093 002, 79 рублей.

В материалах дела отсутствуют доказательства, подтверждающие выполнение непредвиденных работ по контракту № 03/01 в рамках резерва средств на непредвиденные работы и затраты.

Судом рассмотрены все доводы заявителя, однако они не могут служить основанием для удовлетворения заявления администрации.

При таких обстоятельствах суд пришел к выводу о правомерном указании Главным управлением на нарушение администрацией требований бюджетного законодательства.

Главным управлением представлены надлежащие и достаточные доказательства, подтверждающие наличие оснований для выдачи администрации    оспариваемого предписания об устранении нарушений, зафиксированных в акте проверки от 13.06.2017 № 8/36-и, с учетом характера описанных нарушений.

В соответствии с частью 4 статьи 200 АПК РФ при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии с частью 3 статьи 201 АПК РФ, в случае, если арбитражный суд установит, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решения и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и не нарушают права и законные интересы заявителя, суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленного требования.

При таких обстоятельствах суд считает, что предписание от  08.08.2017 № 8/36-и-ПП не противоречит действующему законодательству и не нарушает прав и законных интересов администрации.  

Руководствуясь статьями 167-170, 176, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд 



Р Е Ш И Л:

Администрации муниципального образования «Городской округ Черноголовка»

в удовлетворении заявления отказать.

Решение может быть обжаловано в течение одного месяца со дня  его принятия в Десятый арбитражный апелляционный суд  через Арбитражный суд Московской области. 



Судья                                                                                                Р.А. Гапеева