Решение от 1 декабря 2020 г. по делу № А19-11247/2020

АРБИТРАЖНЫЙ СУД ИРКУТСКОЙ ОБЛАСТИ

Бульвар Гагарина, 70, Иркутск, 664025, тел. (3952)24-12-96; факс (3952) 24-15-99

дополнительное здание суда: ул. Дзержинского, 36А, Иркутск, 664011,

тел. (3952) 261-709; факс: (3952) 261-761

http://www.irkutsk.arbitr.ru




Именем Российской Федерации



Р Е Ш Е Н И Е


г. Иркутск Дело №А19-11247/2020


«01» декабря 2020 года


Резолютивная часть решения объявлена в судебном заседании 25.11.2020 года.

Решение в полном объеме изготовлено 01.12.2020 года.


Арбитражный суд Иркутской области в составе судьи Куклиной Л.А., при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Шипициной Е.А., рассмотрев в судебном заседании дело по заявлению Администрации Баклашинского сельского поселения (ОГРН <***>, ИНН <***>)

к Главному управлению Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Иркутской области (ОГРН <***>; ИНН <***>)

о признании недействительным предписания №11/1/1 от 08.05.2020г.,

при участии в судебном заседании:

от заявителя: ФИО1 – представитель по доверенности, представлен паспорт;

от ответчика: ФИО2 – представитель по доверенности, представлено удостоверение;

установил:

Администрация Баклашинского сельского поселения (далее – заявитель, Администрация) обратилась в Арбитражный суд Иркутской области с заявлением к Главному управлению Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Иркутской области (Далее – ответчик, Управление) о признании недействительным предписания №11/1/1 от 08.05.2020г., вынесенное Отделом надзорной деятельности и профилактической работы по Шелеховскому району.

В судебном заседании представитель Администрации поддержал требование о признании предписания Отдела надзорной деятельности и профилактической работы по Шелеховскому району Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Иркутской области недействительными по основаниям, изложенным в заявлении.

Представитель Управления, ссылаясь на законность и обоснованность оспариваемого предписания, просил отказать в удовлетворении требований заявителя.

Дело рассмотрено в порядке главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации по имеющимся доказательствам, исследовав которые, суд установил следующее.

Администрация Баклашинского сельского поселения зарегистрирована в качестве юридического лица за основным государственным регистрационным номером <***>.

На основании распоряжения заместителя главного государственного инспектора Шелеховского района по пожарному надзору №11 от 06.04.2020г., административным органом в отношении Администрации Баклашинского сельского поселения в период с 17.04.2020г. по 22.04.2020г. проведена плановая выездная проверка по соблюдению обязательных требований пожарной безопасности.

По результатам указанной проверки должностными лицами Управления составлен акт проверки от 07.05.2020г. №11. Согласно акту проверки выявлены нарушения Администрацией обязательных требований пожарной безопасности, а именно: в соответствии со сводным актом весенней проверки технического состояния пожарных гидрантов, пожарных водоемов выданного 6 ПСЧ 3 ПСО ФПС ГУ МЧС России по Иркутской области от 28.04.2020г., водонапорная башня, расположенная по адресу: <...> возле д. 8, отключена от водопроводной сети; водонапорная башня, расположенная по адресу: <...> возле д. 1, отключена от водопроводной сети; водонапорная башня, расположенная по адресу: <...> территория школы, отключена от водопроводной сети.

В целях устранениях выявленных нарушений главным государственным инспектором Шелеховского района по пожарному надзору выдано предписание №11/1/1 от 08.05.2020г., которым Администрации указано на необходимость в срок до 07.07.2020г. надлежит устранить выявленные нарушения обязательных требований пожарной безопасности.

Полагая, что предписание Отдела надзорной деятельности и профилактической работы по Шелеховскому району Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Иркутской области №11/1/1 от 08.05.2020г. не соответствует требованиям закона и нарушает права и законные интересы заявителя в сфере его предпринимательской и иной экономической деятельности, необоснованно возлагая обязанность по выполнению содержащихся в предписании требований, Администрация Баклашинского сельского поселения обратилась в Арбитражный суд Иркутской области с настоящим заявлением.

Исследовав и оценив в порядке статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации все имеющиеся в деле доказательства в их совокупности, суд приходит к следующим выводам.

На основании части 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Пределы судебного разбирательства при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц установлены частью 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в соответствии с которой при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Частью 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации установлено, что обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

В свою очередь, заявитель по смыслу части 1 статьи 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации должен доказать факт нарушения обжалуемым ненормативным правовым актом, решением своих прав и законных интересов в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу пункта 1 части 1 статьи 17 Федерального закона от 26.12.2008г. №294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля» в случае выявления при проведении проверки нарушений юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем обязательных требований или требований, установленных муниципальными правовыми актами, должностные лица органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, проводившие проверку, в пределах полномочий, предусмотренных законодательством Российской Федерации, обязаны, в частности, выдать предписание юридическому лицу, индивидуальному предпринимателю об устранении выявленных нарушений с указанием сроков их устранения и (или) о проведении мероприятий по предотвращению причинения вреда жизни, здоровью людей, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, музейным предметам и музейным коллекциям, включенным в состав Музейного фонда Российской Федерации, особо ценным, в том числе уникальным, документам Архивного фонда Российской Федерации, документам, имеющим особое историческое, научное, культурное значение, входящим в состав национального библиотечного фонда, безопасности государства, имуществу физических и юридических лиц, государственному или муниципальному имуществу, предупреждению возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, а также других мероприятий, предусмотренных федеральными законами.

По смыслу статьи 17 Закона №294-ФЗ предписание выносится только в случае установления при проведении контролирующим органом соответствующей проверки нарушений законодательства в целях их устранения. При этом предписание должно содержать только законные требования, то есть на юридическое лицо могут быть возложены только такие обязанности, соблюдение которых основано на требованиях закона, а сами требования должны быть реально исполнимы.

Исполнимость предписания является важным требованием к данному виду ненормативного акта и одним из элементов законности предписания, поскольку предписание исходит от государственного органа, обладающего властными полномочиями, носит обязательный характер и для его исполнения устанавливается определенный срок, за нарушение которого наступает административная ответственность.

Предписание должностного лица, содержащее законные требования, должно быть реально исполнимо и содержать конкретные указания, четкие формулировки относительно конкретных действий, которые необходимо совершить исполнителю, и которые должны быть направлены на прекращение и устранение выявленного нарушения. При этом содержащиеся в предписании формулировки должны исключать возможность двоякого толкования; изложение должно быть кратким, четким, ясным, последовательным, доступным для понимания всеми лицами.

Предписание - это обязательный для исполнения документ установленной формы, составленный и направленный (врученный) от имени уполномоченного по контролю органа юридическому лицу и содержащий требования по устранению выявленных нарушений.

Поскольку предписание носит административно-властный характер, природа и назначение данного ненормативного акта, исходя из его названия и функций инспекции, заключается в необходимости обязательного выполнения всех пунктов выданного предписания лицом, допустившим нарушения законодательства, в установленный в нем срок и сообщения об этом контролирующему органу также в установленный в нем срок.

Также при вынесении предписания контролирующему органу необходимо обеспечить соблюдение не только норм законодательства, но и законных интересов нарушителя, не превышая разумно необходимые меры воздействия на него. В числе прочих, подразумевается, что предписание должно быть реально исполнимым.

По смыслу действующего законодательства предписание органа (должностного лица), осуществляющего государственный надзор (контроль), об устранении нарушений законодательства должно быть законным и обоснованным, четким и понятным для исполнения.

Невыполнение в срок законного предписания органа (должностного лица), осуществляющего государственный надзор (контроль), является основанием для привлечения граждан и юридических лиц к административной ответственности.

Таким образом, предписание должностного лица, осуществляющего государственный надзор, должно содержать только законные требования, то есть на юридическое лицо (индивидуального предпринимателя, гражданина) может быть возложена обязанность по устранению лишь тех нарушений, соблюдение которых обязательно для них в силу закона.

В предписании указываются вид нарушения, ссылка на нормативный правовой акт, требования которого нарушены, законные и обоснованные меры для их устранения, при этом данные меры должны быть реальными и исполнимыми, а также устанавливается срок устранения выявленных нарушений.

При этом выявление смысла ненормативного акта путем сопоставления его текста с иными документами, в которых государственный орган выявил факт нарушения законодательства, является недопустимым, так как неисполнение нарушителем таких ненормативных актов ввиду неясности приведет к применению в отношении него санкции, предусмотренной законодательством Российской Федерации за неисполнение требований.

Как следует из материалов дела, На основании распоряжения заместителя главного государственного инспектора Шелеховского района по пожарному надзору №11 от 06.04.2020г., административным органом в отношении Администрации Баклашинского сельского поселения в период с 17.04.2020г. по 22.04.2020г. проведена плановая выездная проверка по соблюдению обязательных требований пожарной безопасности.

По результатам указанной проверки должностными лицами Управления составлен акт проверки от 07.05.2020г. №11. Согласно акту проверки выявлены нарушения Администрацией обязательных требований пожарной безопасности.

В целях устранениях выявленных нарушений главным государственным инспектором Шелеховского района по пожарному надзору выдано предписание №11/1/1 от 08.05.2020г., которым Администрации указано на необходимость в срок до 07.07.2020г. надлежит устранить выявленные нарушения обязательных требований пожарной безопасности.

Пунктом 1 предписания №11/1/1 от 08.05.2020г. указано на следующее нарушение: в соответствии со сводным актом весенней проверки технического состояния пожарных гидрантов, пожарных водоемов выданного 6 ПСЧ 3 ПСО ФПС ГУ МЧС России по Иркутской области от 28.04.2020г., водонапорная башня, расположенная по адресу: <...> возле д. 8, отключена от водопроводной сети.

Пунктом 2 предписания №11/1/1 от 08.05.2020г. указано на следующее нарушение: в соответствии со сводным актом весенней проверки технического состояния пожарных гидрантов, пожарных водоемов выданного 6 ПСЧ 3 ПСО ФПС ГУ МЧС России по Иркутской области от 28.04.2020г., водонапорная башня, расположенная по адресу: <...> возле д. 1, отключена от водопроводной сети.

Пунктом 3 предписания №11/1/1 от 08.05.2020г. указано на следующее нарушение: в соответствии со сводным актом весенней проверки технического состояния пожарных гидрантов, пожарных водоемов выданного 6 ПСЧ 3 ПСО ФПС ГУ МЧС России по Иркутской области от 28.04.2020г., водонапорная башня, расположенная по адресу: <...> территория школы, отключена от водопроводной сети.

28 апреля 2020 года должностное лицо 6 ПСЧ совместно с экспертом Администрации составили сводный акт весенней проверки технического состояния пожарных гидрантов, пожарных водоемов, согласно которому проверены 15 пожарных гидрантов, 4 водонапорный башни, 3 пожарных резервуара, 7 пожарных пирсов, 1 пожарный кран, из которых неисправны 3 водонапорные башни, расположенные по адресам: <...> возле д. 8; <...> возле д. 1; <...> территория школы.

Суд, исследовав оспариваемое предписание, пришел к выводу о том, что оно не содержит перечень нарушений, выявленных в ходе проведения проверки. В табличной части оспариваемого предписания зафиксированы обстоятельства отключения водонапорной башни от водопроводной сети и места нахождения спорных водонапорных башен.

В письме МЧС России от 06.08.2012г. №19-3-1-3170 Департаментом надзорной деятельности разъяснены отдельные вопросы применения положений приказов МЧС России от 28.06.2012г. №№ 375, 383, 384, 385, а также приведены рекомендуемые образцы документов, используемых должностными лицами органов государственного пожарного надзора при осуществлении административно-правовой деятельности и проведении проверок, в частности, образец предписания об устранении нарушений требований пожарной безопасности (приложение №6).

Согласно указанному письму в столбце 2 табличной части в нем подлежат отражению следующие сведения: вид нарушений требований пожарной безопасности с указанием мероприятий по его устранению и конкретного места выявленного нарушения.

Разъяснения, содержащиеся в Письме МЧС России от 06.08.2012г. №19-3-1-3170, касаются порядка, сохраненного до настоящего времени путем закрепления в нормативных актах. Данное письмо является действующим, не отменено, не изменено и по своей сути является указанием вышестоящего органа нижестоящему контролирующему органу.

Таким образом, на основании пункта 96 Административного регламента Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий исполнения государственной функции по надзору за выполнением требований пожарной безопасности, утвержденного Приказом МЧС России от 30.11.2016г. №644, возлагает на административный орган указать перечень выявленных нарушений, мест их выявления и сроки их устранения с указанием нормативных правовых актов, требования которых нарушены.

Представитель административного органа указал, что фактически нарушение заключается в том, что водонапорные башни, которые являются единственными источниками водоснабжения, не работают, не выполняют свою функцию. В соответствии с нормативными положениями Федерального закона от 22.07.2008г. №123-ФЗ «Технический регламент о требованиях пожарной безопасности» на расстоянии 50 метров от объектов должны находиться источники наружного противопожарного водоснабжения

Однако, в оспариваемом предписании отсутствует указание, что других источников наружного водоснабжения нет, отсутствуют другие средства водоснабжения. Толкование предписания должно быть конкретным, а не разъясненным устно представителем административного органа.

В соответствии с Административным регламентом Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий исполнения государственной функции по надзору за выполнением требований пожарной безопасности, у административного органа отсутствует обязанность указать перечень мероприятий по устранению выявленных нарушений, при этом и конкретные нарушения в оспариваемом предписании не указаны, отсутствует возможность установить Администрации какие мероприятия необходимо выполнить для устранения требований предписания.

Кроме того, представитель заявителя указал, что Администрация снесла водонапорные башни, о которых речь шла в оспариваемом предписании в связи с тем, что водонапорные башни находятся в аварийном состоянии, восстановить их не представляется возможным. При этом, другие альтернативные источники водоснабжения имеются на объектах защиты. Доказательств обратного административным органом в материалы дела не представлено. Сведения о других источниках наружного водоснабжения в оспариваемом предписании отсутствуют.

Арбитражный суд также учитывает, что норма статьи 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях предусматривает административную ответственность за невыполнение в установленный срок законного предписания (постановления, представления, решения) органа (должностного лица), осуществляющего государственный надзор (контроль), муниципальный контроль, об устранении нарушений законодательства. Таким образом, предписание носит обязательный характер, порождает определенные правовые последствия для конкретных граждан, индивидуальных предпринимателей и организаций, которым оно адресовано.

Из указанного следует, что предписание следует считать законным, если оно вынесено с соблюдением установленного порядка и по своему содержанию позволяет лицу однозначно установить наличие допущенного конкретного нарушения и совершить действия по его устранению. В противном случае, предписание возлагает на лицо, которому адресовано, обязанности, не согласующиеся с требованиями закона и создающие для него необоснованные препятствия в осуществлении своей деятельности.

Арбитражный суд исходит из того, что оценка оспариваемого предписания на соответствие действующему законодательству должна осуществляться в том виде и по тем основаниям, как они изложены в данном ненормативном правовом акте, а не как трактует их надзорный орган на стадии судебного обжалования, поскольку в ином случае указанное позволяет ему субъективно оперировать сведениями и данными, размывая четкие основания вынесенного акта общими рассуждениями, что недопустимо при властно-распорядительных отношениях.

Неконкретность формулировок предписания, отсутствие в нем ссылок на требования, соблюдение которых обязательно в силу закона, ставит оценку действий обязанного лица, направленных на исполнение предписания, в зависимость от субъективного мнения контролирующего органа, что так же противоречит принципу правовой определенности и создает потенциальную возможность для злоупотреблений со стороны государственных органов.

Неопределенность и неисполнимость оспариваемых предписаний является самостоятельным основанием для признания их не соответствующими закону.

Всем существенным доводам ответчика судом дана соответствующая оценка. Иные доводы и пояснения Управления судом рассмотрены и оценены, однако на выводы суда не влияют.

На основании всего вышеизложенного арбитражный суд приходит к выводу, что предписание Отдела надзорной деятельности и профилактической работы по Шелеховскому району Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Иркутской области №11/1/1 от 08.05.2020г., вынесенные в отношении Администрации Баклашинского сельского поселения, не могут быть признаны соответствующими требованиям закона.

А, кроме того, оспариваемое предписание содержит императивные требования и сроки исполнения. Невыполнение в срок которых, является основанием для привлечения юридического лица к административной ответственности.

В этой связи, арбитражный суд считает доказанным факт нарушения предписанием №11/1/1 от 08.05.2020г. прав и законных интересов заявителя в сфере его предпринимательской и иной экономической деятельности.

Несоответствие оспариваемого ненормативного правового акта закону и нарушение этим актом прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, согласно части 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, является основанием для признания оспариваемого предписания недействительным.

Учитывая все вышеизложенное, арбитражный суд признает требования заявителя обоснованными и подлежащими удовлетворению.


Руководствуясь статьями 167-170, 176, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации,

решил:

Заявленное требование удовлетворить.

Признать недействительным предписание Отдела надзорной деятельности и профилактической работы по Шелеховскому району Главного управлению Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Иркутской области №11/1/1 от 08.05.2020г.

Обязать Главное управление Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Иркутской области устранить допущенные нарушения прав и законных интересов Администрации Баклашинского сельского поселения.

Решение может быть обжаловано в Четвертый арбитражный апелляционный суд в течение одного месяца со дня его принятия и по истечении этого срока вступает в законную силу.


Судья Л.А. Куклина