Решение от 28 ноября 2022 г. по делу № А74-5385/2022

АРБИТРАЖНЫЙ СУД РЕСПУБЛИКИ ХАКАСИЯ

Именем Российской Федерации


Р Е Ш Е Н И Е

Дело № А74-5385/2022
28 ноября 2022 года
г. Абакан



Резолютивная часть решения объявлена 25 ноября 2022 года.

Мотивированное решение изготовлено 28 ноября 2022 года.


Арбитражный суд Республики Хакасия в составе судьи Н.М. Зайцевой,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания А.В. Ажи,

рассмотрел в открытом судебном заседании дело по заявлению

прокурора Республики Хакасия

к администрации города Черногорска (ИНН <***>, ОГРН <***>)

о признании незаконным бездействия, выразившегося в непринятии мер по разработке и утверждению административного регламента по предоставлению муниципальной услуги по даче письменных разъяснений по вопросам применения нормативных правовых актов муниципального образования г. Черногорск о местных налогах и сборах.


В судебном заседании принимали участие:

от прокуратуры Республики Хакасия - ФИО1 (служебное удостоверение);

от администрации города Черногорска – ФИО2, доверенность от 02.02.2022, диплом, паспорт.


Прокурор Республики Хакасия (далее – прокурор) обратился в арбитражный суд с заявлением к администрации города Черногорска (далее – администрация) о признании незаконным бездействия, выразившегося в непринятии мер по разработке и утверждению административного регламента по предоставлении муниципальной услуги по даче письменных разъяснений по вопросам применения нормативных правовых актов муниципального образования г. Черногорск о местных налогах и сборах.

В судебном заседании представитель прокурора поддержал заявленное требование.

Представитель администрации просил в удовлетворении требования отказать.

Заслушав представителей сторон, исследовав представленные доказательства, арбитражный суд установил следующее.

Прокуратурой г. Черногорска проведена проверка исполнения законодательства, обеспечивающего защиту прав субъектов предпринимательства, в том числе в сфере предоставления мер поддержки, оказания муниципальных услуг, осуществления контрольно-надзорной деятельности, в ходе которой в деятельности администрации г. Черногорска выявлены нарушения закона, а именно: в нарушение положений статей 21, 34.2 Налогового кодекса Российской Федерации (далее – НК РФ) администрацией не принят административный регламент предоставления муниципальной услуги по даче письменных разъяснений по вопросам применения нормативных правовых актов органов местного самоуправления о местных налогах и сборах. Соответствующие сведения о предоставлении данной услуги в реестре муниципальных услуг муниципального образования и информационно-коммуникационной сети «Интернет» отсутствуют.

В ответе главы города Черногорска от 18.05.2022 № 1777-ию на запрос прокуратуры города Черногорска от 11.05.2022 сообщено, что администрация города Черногорска не оказывает муниципальную услугу по выдаче письменных разъяснений налогоплательщикам по вопросам применения нормативных правовых актов муниципального образования о местных налогах и сборах.

Считая бездействие администрации незаконным, прокурор обратился в арбитражный суд с соответствующим заявлением.

В ходе рассмотрения дела постановлением и.о. главы города Черногорска от 15.08.2022 № 2000-П утверждён Административный регламент предоставления муниципальной услуги по даче письменных разъяснений налогоплательщикам по вопросам применения муниципальных нормативных правовых актов о местных налогах и сборах.


Дело рассмотрено судом по правилам главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ).

Согласно части 4 статьи 200 АПК РФ при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов органов, осуществляющих публичные полномочия, арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии с частью 5 статьи 200 АПК РФ обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

В свою очередь, заявитель должен доказать, что оспариваемым ненормативным правовым актом (действиями, бездействием) нарушены его права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возложены обязанности, созданы иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Пунктом 3 статьи 35 Федерального закона от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» прокурор в соответствии с процессуальным законодательством вправе обратиться в суд с заявлением, если этого требует защита прав граждан и охраняемых интересов общества и государства.

Как следует из положений пункта 2 статьи 2 Федерального закона от 27.07.2010 № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» (далее - Закон № 210-ФЗ) муниципальная услуга, предоставляемая органом местного самоуправления (далее - муниципальная услуга), - деятельность по реализации функций органа местного самоуправления (далее - орган, предоставляющий муниципальные услуги), которая осуществляется по запросам заявителей в пределах полномочий органа, предоставляющего муниципальные услуги, по решению вопросов местного значения, установленных в соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и уставами муниципальных образований, а также в пределах предусмотренных указанным Федеральным законом прав органов местного самоуправления на решение вопросов, не отнесённых к вопросам местного значения, прав органов местного самоуправления на участие в осуществлении иных государственных полномочий (не переданных им в соответствии со статьёй 19 указанного Федерального закона), если это участие предусмотрено федеральными законами, прав органов местного самоуправления на решение иных вопросов, не отнесённых к компетенции органов местного самоуправления других муниципальных образований, органов государственной власти и не исключённых из их компетенции федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, в случае принятия муниципальных правовых актов о реализации таких прав.

В этой связи согласно Федеральному закону № 210-ФЗ основными характеристиками, позволяющими отнести полномочия к государственным (муниципальным) услугам, являются: заявительный порядок обращения за предоставлением государственных (муниципальных) услуг; принятие решений о предоставлении государственных услуг осуществляется ответственным федеральным органом исполнительной власти, органом государственного внебюджетного фонда, исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, а также органом местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, переданных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, о предоставлении муниципальных услуг - органом местного самоуправления; наличие у органа, осуществляющего предоставление государственных услуг (органа, осуществляющего предоставление муниципальных услуг), соответствующих полномочий, закреплённых в нормативной правовой базе; предоставление государственных (муниципальных) услуг осуществляется в отношении физических или юридических лиц (за исключением государственных органов и их территориальных органов, органов государственных внебюджетных фондов и их территориальных органов, в силу ограничения, установленного пунктом 3 статьи 2 Федерального закона N 210-ФЗ) либо их уполномоченных представителей, обратившихся в орган, предоставляющий государственные услуги, либо в орган, предоставляющий муниципальные услуги, либо в организации, указанные в частях 2 и 3 статьи 1 Федерального закона N 210-ФЗ, или в организации, указанные в пункте 5 статьи 2 Федерального закона № 210-ФЗ, с запросом о предоставлении государственной (муниципальной) услуги, выраженным в устной, письменной или электронной форме.

Статьями 14, 15, 16 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Закон № 131-ФЗ) определён круг вопросов местного значения применительно к каждому виду муниципального образования.

В соответствии с частью 1 статьи 19 Закона № 131-ФЗ полномочия органов местного самоуправления, установленные федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, по вопросам, не отнесённым в соответствии с настоящим Федеральным законом к вопросам местного значения, являются отдельными государственными полномочиями, передаваемыми для осуществления органам местного самоуправления. Таким образом, сфера предоставления муниципальных услуг может не ограничиваться только решением вопросов местного значения.

В силу статьи 17.1 Закона № 131-ФЗ органы местного самоуправления организуют и осуществляют муниципальный контроль за соблюдением требований, установленных муниципальными правовыми актами, принятыми по вопросам местного значения, а в случаях, если соответствующие виды контроля отнесены федеральными законами к полномочиям органов местного самоуправления, также муниципальный контроль за соблюдением требований, установленных федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации.

В соответствии со статьёй 29 Устава города Черногорска, принятого решением Совета депутатов г. Черногорска от 28.06.2005 № 38, администрация города Черногорска является исполнительно-распорядительным органом муниципального образования, наделённым Уставом полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами Республики Хакасия.

Согласно пункту 2 части 1 статьи 6 Устава города Черногорска к вопросам местного значения муниципального образования г. Черногорск относится введение, изменение и отмена местных налогов и сборов города.

В силу пункта 2 статьи 34.2 НК РФ финансовые органы муниципальных образований дают письменные разъяснения по вопросам применения нормативных правовых актов органов местного самоуправления о местных налогах и сборах.

Пунктом 3 статьи 34.2 НК РФ установлено, что финансовые органы муниципальных образований дают письменные разъяснения в пределах своей компетенции в течение двух месяцев со дня поступления соответствующего запроса. По решению руководителя (заместителя руководителя) соответствующего финансового органа указанный срок может быть продлён, но не более чем на один месяц.

В соответствии с подпунктом 2 пункта 1 статьи 21 НК РФ налогоплательщики, в свою очередь, имеют право получать от финансовых органов муниципальных образований письменные разъяснения по вопросам применения законодательства о налогах и сборах.

Поименованные в указанных статьях НК РФ письменные разъяснения налогоплательщикам по вопросам применения нормативных правовых актов органов местного самоуправления о местных налогах и сборах не входят в перечни вопросов местного значения муниципального района или городского округа, установленные соответственно статьями 15 и 16 Закона № 131-ФЗ. При этом, поскольку налоговое законодательство обязывает финансовые органы предоставлять информацию и разъяснения именно налогоплательщикам, направляемый запрос связан только с фактически произведёнными в рамках хозяйственной деятельности налогоплательщика операциями. Таким образом, разъяснение налогоплательщику носит индивидуальный характер.

Согласно части 2 статьи 1 Федерального закона от 02.05.2006 № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращении граждан Российской Федерации» установленный настоящим Федеральным законом порядок рассмотрения обращений граждан распространяется на все обращения граждан, за исключением обращений, которые подлежат рассмотрению в порядке, установленном федеральными конституционными законами и иными федеральными законами.

Поскольку порядок и деятельность финансового органа по даче письменных разъяснений налогоплательщикам по вопросам применения нормативных правовых актов муниципального образования о местных налогах и сборах установлены нормами НК РФ, обращения налогоплательщиков по указанным вопросам не регулируется нормами названного Федерального закона.

На основании изложенного, с учётом положений статьи 2 Закона № 210-ФЗ, подпункта 2 пункта 1 статьи 21, статьи 34.2 НК РФ, суд считает, что соответствующая функция должна быть реализована органом местного самоуправления в рамках предоставления муниципальных услуг в порядке, определяемом Законом № 210.

При этом в пункте 1 части 1 статьи 6 Закона № 210-ФЗ установлено, что органы, предоставляющие государственные услуги, обязаны предоставлять государственные услуги в соответствии с административными регламентами.

Административный регламент является нормативным правовым актом, устанавливающим порядок и стандарт предоставления государственной или муниципальной услуги (пункт 4 статьи 2 названного Закона).

В соответствии с частью 1 статьи 29 Закона № 210-ФЗ административные регламенты должны быть разработаны и приняты, а информация о них должна быть включена в соответствующие реестры государственных услуг и реестры муниципальных услуг в течение двух лет со дня вступления в силу настоящего Федерального закона.

В ходе рассмотрения настоящего дела администрацией представлены сведения, согласно которым нормативный правовой акт - Административный регламент предоставления муниципальной услуги по даче письменных разъяснений налогоплательщикам по вопросам применения муниципальных нормативных правовых актов о местных налогах и сборах утверждён и опубликован в газете «Черногорск» № 32 от 17.08.2022. В то же время, Закон № 210-ФЗ, регламентирующий порядок предоставления муниципальных услуг, вступил в силу 30.07.2010. Соответственно, административный регламент должен был быть разработан администрацией в течение двух лет со дня вступления в силу Закона № 210-ФЗ.

Как следует из представленных в материалы дела доказательств и не оспаривается лицами, участвующими в деле, до 15.08.2022 администрацией не были приняты меры по разработке и утверждению административного регламента по предоставлению муниципальной услуги по даче письменных разъяснений налогоплательщикам по вопросам применения нормативных правовых актов муниципального образования о местных налогах и сборах. Доказательств обратного в материалы дела не представлено.

Согласно правовой позиции, сформулированной в абзаце 2 пункта 18 информационного письма Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.12.2005 №99 «Об отдельных вопросах практики применения Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации», отмена оспариваемого ненормативного правового акта или истечение срока его действия не препятствует рассмотрению по существу заявления о признании акта недействительным, если им были нарушены законные права и интересы заявителя. Аналогичный подход применяется при оспаривании действий (бездействия), поскольку исследование вопроса о законности либо незаконности ненормативного правового акта (действий/бездействия) осуществляется судом на дату его вынесения (совершения).

На основании изложенного, исходя из совокупности вышеприведённых норм права и установленных обстоятельств дела, суд пришёл к выводу о доказанности материалами дела факта неправомерного бездействия администрации в указанный выше период, выразившегося в непринятии мер по разработке и утверждению правового акта, регламентирующего предоставление муниципальной услуги по даче письменных разъяснений налогоплательщикам по вопросам применения нормативных правовых актов муниципального образования о местных налогах и сборах.

Отсутствие административного регламента по предоставлению муниципальной услуги по даче письменных разъяснений налогоплательщикам по вопросам применения нормативных правовых актов муниципального образования о местных налогах и сборах влечёт неопределённость требований к организациям, предпринимателям, гражданам, возможность нарушения порядка осуществления муниципального контроля, чем нарушаются права и законные интересы неопределённого круга субъектов предпринимательской деятельности.

Данная правовая позиция согласуется с позицией, изложенной в определении Верховного Суда Российской Федерации от 27.05.2020 № 309-ЭС20-6503.

Доводы администрации о том, что обращений по поводу дачи письменных разъяснений по вопросам применения законодательства о налогах и сборах в спорный период не поступало, отклоняются арбитражным судом, поскольку само по себе отсутствие обращений за разъяснениями не освобождает от необходимости исполнения вышеприведённых норм НК РФ.

Праву налогоплательщика на получение разъяснений корреспондирует обязанность государственных органов, а по вопросам применения нормативных актов о местных налогах и сборах - муниципальных органов давать разъяснения по вопросам применения налогового законодательства. С этой целью разрабатывается порядок дачи разъяснений по вопросу оказания соответствующей услуги.

Таким образом, суд полагает доказанным факт неправомерного бездействия администрации, выразившегося в непринятии мер до 15.08.2022 по разработке и утверждению правового акта, регламентирующего предоставление муниципальной услуги по даче письменных разъяснений налогоплательщикам по вопросам применения нормативных правовых актов муниципального образования о местных налогах и сборах.

В соответствии с частью 2 статьи 201 АПК РФ, в случае, если арбитражный суд установит, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.

Учитывая вышеизложенное, арбитражный суд пришёл к выводу, что оспариваемым бездействием администрации в указанный выше период нарушались права и законные интересы неопределённого круга лиц, что в силу части 2 статьи 201 АПК РФ является основанием для удовлетворения заявленных требований и признания бездействия незаконным.

В соответствии с пунктом 3 части 5 статьи 201 АПК РФ в резолютивной части решения по делу об оспаривании действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, об отказе в совершении действий, в принятии решений должно содержаться указание на признание оспариваемых действий (бездействия) незаконными и обязанность соответствующих органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц совершить определенные действия, принять решения или иным образом устранить допущенные нарушения прав и законных интересов заявителя в установленный судом срок либо на отказ в удовлетворении требования заявителя полностью или в части.

Прокурором при подаче заявления указан способ восстановления нарушенного права: обязать администрацию разработать и утвердить правовой акт, регламентирующий предоставление муниципальной услуги по даче письменных разъяснений налогоплательщикам по вопросам применения нормативных правовых актов муниципального образования город Черногорск о местных налогах и сборах, предусмотренный статьями 21, 34.2 НК РФ, обеспечить возможность получения данной муниципальной услуги в электронной форме.

Как установлено судом, на момент рассмотрения спора оснований для применения способа восстановления нарушенных прав посредством обязания администрации разработать и утвердить правовой акт, регламентирующий предоставление муниципальной услуги по даче письменных разъяснений налогоплательщикам по вопросам применения нормативных правовых актов муниципального образования город Черногорск о местных налогах и сборах, предусмотренный статьями 21, 34.2 НК РФ не имеется, поскольку нормативный правовой акт - Административный регламент предоставления муниципальной услуги по даче письменных разъяснений налогоплательщикам по вопросам применения муниципальных нормативных правовых актов о местных налогах и сборах утверждён и опубликован в газете «Черногорск» № 32 от 17.08.2022.

Относительно способа восстановления нарушенных прав в части обязания администрации обеспечить возможность получения муниципальной услуги по даче письменных разъяснений налогоплательщикам по вопросам применения нормативных правовых актов муниципального образования город Черногорск о местных налогах и сборах в электронной форме арбитражный суд пришёл к следующим выводам.

Применяемая судом восстановительная мера должна отвечать нескольким критериям - быть адресована тому же органу, чьи деяния (акты) были обжалованы, обеспечивать восстановление права, нарушенного этими деяниями (актами), быть обусловленной существом спора.

При этом закон, иные нормативные источники не устанавливают перечня восстановительных мер, либо условий, в которых должны назначаться те или иные меры.

Определение надлежащего способа устранения нарушения прав и законных интересов заявителя входит в компетенцию арбитражного суда в рамках судейского усмотрения исходя из оценки спорных правоотношений, совокупности установленных обстоятельств по делу. Суд при выборе конкретного способа восстановления нарушенного права не ограничен указанной заявителем восстановительной мерой.

Выбирая восстановительную меру, суд должен исходить из конкретной ситуации, и применяемая восстановительная мера должна: соответствовать существу спора и касаться именно его предмета; быть адекватной возможностям и потребностям каждой из сторон; способствовать реальному восстановлению прав лица, чьи права были нарушены и быть направленной на устранение именно того нарушения, которое обсуждалось в ходе судебного спора. При этом указание судом определённого способа устранения нарушения прав заявителя (совершение определённого действия, принятие решения) может иметь место только в том случае, если фактические обстоятельства совершения данного действия или принятия решения были предметом исследования и оценки при рассмотрении дела.

Прокурор в заявлении в суд первой инстанции просит в качестве восстановительной меры также обязать администрацию обеспечить возможность получения муниципальной услуги в электронной форме. Между тем бездействие администрации, связанное с необеспечением возможности получения муниципальной услуги в электронной форме, прокурором не оспаривалось в связи с чем восстановительная мера в виде обязания администрации обеспечить возможность получения муниципальной услуги в электронной форме не может быть применена.

Государственная пошлина по делу не взыскивается, поскольку лица, участвующие в деле, освобождены от её уплаты.

Руководствуясь статьями 167–170, 176, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

Р Е Ш И Л:

Удовлетворить заявление прокурора Республики Хакасия.

Признать незаконным бездействие администрации города Черногорска, выразившееся в непринятии до 15.08.2022 мер по разработке и утверждению административного регламента по предоставлению муниципальной услуги по даче письменных разъяснений по вопросам применения нормативных правовых актов муниципального образования г. Черногорск о местных налогах и сборах, предусмотренных статьями 21, 34.2 Налогового кодекса Российской Федерации.


На решение может быть подана апелляционная жалоба в Третий арбитражный апелляционный суд в месячный срок со дня его принятия. Жалоба подаётся через Арбитражный суд Республики Хакасия.


СудьяН.М. Зайцева