Решение от 30 сентября 2024 г. по делу № А33-21929/2023

АРБИТРАЖНЫЙ СУД КРАСНОЯРСКОГО КРАЯ


ИМЕНЕМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ



РЕШЕНИЕ

01 октября 2024 года


Дело № А33-21929/2023

Красноярск


Резолютивная часть решения объявлена 17 сентября 2024 года.

В полном объеме решение изготовлено 01 октября 2024 года.


Арбитражный суд Красноярского края в составе судьи Болуж Е.В., рассмотрев в судебном заседании дело по заявлению Краевого государственного автономного учреждения «Красноярская база авиационной и наземной охраны лесов» (ИНН <***>, ОГРН <***>)

к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Красноярскому краю (ИНН <***>, ОГРН <***>)

об оспаривании решения и предписания,

к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено Министерство лесного хозяйства Красноярского края (ИНН: <***>, ОГРН: <***>),

при участии в судебном заседании:

представителей заявителя: ФИО1, действующей на основании доверенности от 10.01.2024 № 10/2024, личность удостоверена паспортом, в подтверждение наличия высшего юридического образования представлен диплом; ФИО2, действующего на основании доверенности от 09.01.2024 № 9/2024, личность удостоверена паспортом, в подтверждение наличия высшего юридического образования представлен диплом,

представителя ответчика: ФИО3, действующей на основании доверенности от 09.01.2024 № 7, личность удостоверена служебным удостоверением, в подтверждение наличия высшего юридического образования представлен диплом.

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Самойловой М.А. Протоколирование ведется с использованием средств аудиозаписи, 



установил:

Краевое государственное автономное учреждение «Красноярская база авиационной и наземной охраны лесов» (далее – заявитель, КГАУ «Лесопожарный центр») обратилось в Арбитражный суд Красноярского края с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Красноярскому краю (далее – ответчик, Красноярское УФАС России), в котором заявлены следующие требования:

1) признать недействительным решение 024/01/17-2564/2022 от 01.06.2023 в части признания КГАУ «Лесопожарный центр» нарушения закона, выразившееся в злоупотреблении правом на самостоятельное установлении в Положении о закупке подпунктом 31, 32, 33, 50 и 51 пункта 4.7.1 раздела 4, а также пункта 4.73, согласно которому учреждение вправе осуществлять закупку у единственного поставщика на сумму, не превышающую 500 тысяч рублей по одному договору, без установления ограничения совокупного годового объема закупок;

2) признать недействительным предписание №024/01/17-2564/2022 от 31.05.2023 в части понуждения КГАУ «Лесопожарный центр» принять меры к устранению выявленных нарушений закона, а именно в исключении из Положения о закупках Учреждения пп. 31, 32, 33, и 51 пункта 4.7.1 раздела 4 и внесении изменений в п. 4.7.3,. о признании недействительным решения № 024/06/105-1439/2022 от 10.06.2022.

Заявителем представлено уточнение предмета заявленных требований, согласно которому заявитель просит суд:

1) признать недействительным решение Красноярского УФАС России по делу №024/01/17-2564/2022 от 01.06.2023 в части признания КГАУ «Лесопожарный центр» допустившим нарушение закона, выразившееся в злоупотреблении правом на самостоятельное установление в Положении о закупке подпунктов 31, 32, 33, 51 пункта 4.7.1 раздела 4, а также пункта 4.7.3, согласно которому учреждение вправе осуществлять закупку у единственного поставщика на сумму, не превышающую 500 тысяч рублей по одному договору, без установления ограничения совокупного годового объема закупок;

2) признать недействительным предписание Красноярского УФАС России по делу №024/01/17-2564/2022 от 31.05.2023 в части понуждения КГАУ «Лесопожарный центр» принять меры к устранению выявленных нарушений закона, а именно в исключении из Положения о закупках Учреждения пп. 31, 32, 33, 51 пункта 4.7.1 раздела 4 и внесении изменений в п. 4.7.3.

Уточнение предмета заявленных требований принято судом по правилам статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Представитель заявителя на удовлетворении заявленных требований настаивал.

Представитель ответчика требования заявителя оспорил.

Третье лицо, извещенное надлежащим образом, явку представителя в суд не обеспечило.

При рассмотрении дела установлены следующие обстоятельства, имеющие значение для рассмотрения спора.

В адрес Красноярского УФАС России поступило обращение УФСБ России по Красноярскому краю (исх. № 6/1/2564 от 18.06.2022; вх. № 11413 от 27.06.2022) о проверке действий КГАУ «Лесопожарный центр», связанных с заключением договора № 1470/д от 06.06.2022 с обществом с ограниченной ответственностью «АэроГео» (ИНН <***>, ОГРН <***>, далее - ООО «АэроГео») на оказание авиационных услуг по тушению лесных пожаров без проведения процедуры торгов, а также действий, связанных с заключением иных договоров, на предмет соблюдения требований антимонопольного законодательства.

По результатам рассмотрения обращения, в связи с установлением в действиях КГАУ «Лесопожарный центр» признаков нарушения, предусмотренного частями 1, 5 статьи 17 Закона № 135-ФЗ, выразившихся во включении в Положение о закупке КГАУ «Лесопожарный центр» (далее - Положение) подпунктов 31, 32, 33, 34, 50, 51 пункта 4.7.1 раздела 4, позволяющих Учреждению удовлетворить различные потребности за счет закупки у единственного поставщика, без использования конкурентных способов, без ограничения цены договора, по своему субъективному усмотрению, что имеет (может иметь) своими последствиями ограничение конкуренции на соответствующих товарных рынках, поскольку исключает любую возможность соперничества, состязательности между продавцами товара и является необходимым признаком конкуренции (пункт 7 статьи 4 Закона № 135-ФЗ), а хозяйствующие субъекты, выступающие единственными поставщиками (подрядчиками, исполнителями), получают преимущества при осуществлении предпринимательской деятельности, что противоречит основным принципам, установленным частью 1 статьи 3 Федерального закона от 18.07.2011 № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» (далее - Закон № 223-ФЗ), приказом Красноярского УФАС России № 254 от 26.09.2022 возбуждено дело.

При рассмотрении настоящего дела Комиссией установлены следующие обстоятельства.

В соответствии с пунктом 1.1 части 1 Устава Краевого государственного автономного учреждения «Красноярская база авиационной и наземной охраны лесов», утвержденного Приказом Министерства лесного хозяйства Красноярского края от 12.02.2018 № 171-од (далее - Устав), КГАУ «Лесопожарный центр» создано распоряжением Правительства Красноярского края от 28.12.2011 № 1169-р.

КГАУ «Лесопожарный центр» является унитарной некоммерческой организацией, не имеет извлечение прибыли в качестве основной цели своей деятельности и не распределяет полученную прибыль между участниками (пункт 1.3 части 1 Устава).

Так, в соответствии с пунктом 2.1 части 2 Устава, Учреждение создано для выполнения работ, оказания услуг в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий Учредителя в сфере лесных отношений. В частности, предмет деятельности КГАУ «Лесопожарный центр» составляет: охрана лесов от пожаров; защита лесов от вредных организмов; авиационные работы, воздушные перевозки и полеты воздушных судов; предупреждение и ликвидация чрезвычайных ситуаций в лесах, вызванных лесными пожарами, массовым распространением вредителей и болезней леса, ликвидация их последствий; образовательная деятельность.

Из пункта 1 части 2 статьи 1 Закона № 223-ФЗ следует, что настоящий Федеральный закон устанавливает общие принципы закупки товаров, работ, услуг и основные требования к закупке товаров, работ, услуг, в том числе, автономными учреждениями.

Таким образом, КГАУ «Лесопожарный центр», осуществляя закупки, за исключением проведения закупок в порядке, предусмотренном частью 4 статьи 15 Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров» работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее Закон № 44-ФЗ), обязано руководствоваться положениями Закона № 223-ФЗ.

За период с 01.01.2020 по 31.03.2023 в КГАУ «Лесопожарный центр» в целях регламентации закупочной деятельности предприятия, в соответствии с Законом № 223-ФЗ, действовало 5 Положений о закупках.

В соответствии с пунктом 1.2 раздела 1 действующего Положения, целями его регулирования является:

1) создание условий для своевременного и полного удовлетворения потребностей заказчика в товарах, работах, услугах с требуемыми показателями цены, качества и надежности;

2) обеспечение целевого и эффективного использования средств заказчика;

3) реализация мер, направленных на сокращение издержек заказчика;

4) обеспечение информационной открытости закупок заказчика посредством публикации информации о закупках в соответствии с положениями закона в степени, достаточной для потенциальных поставщиков (далее ~~ участники закупок);

5) недопущения дискриминации и необоснованных ограничений количества участников закупок;

7) развитие и стимулирование добросовестной конкуренции;

8) расширение возможностей для участия в закупках юридических и физических лиц, а также физических лиц, зарегистрированных в установленном законом порядке в качестве плательщиков налога на профессиональный доход (самозанятых);

9) предотвращение коррупции и других злоупотреблений в рамках осуществления заказчиком закупочной деятельности;

10) формирование положительной репутации учреждения как приобретателя товаров, работ, услуг

В силу пункта 1.4 раздела 1 Положения, оно (Положение) обязательно для применения при осуществлении учреждением закупок товаров, работ, услуг за исключением случаев, когда законодательством Российской Федерации установлен иной порядок закупки.

Пунктом 4.1 раздела 4 Положения предусматривается, что закупки могут осуществляться заказчиком конкурентными и неконкурентными способами (процедурами) в порядке и случаях, установленных законом и Положением.

Неконкурентные закупки осуществляются заказчиком путем закупки у единственного поставщика, в том числе у субъектов малого и среднего предпринимательства и приравненных к ним категориям, а также путем проведения закупочных процедур с использованием функционала операторов электронных торговых площадок, определенных статьей 3.4 Закона с соблюдением требований, установленных положениями постановления Правительства РФ от 11.12.2014 № 1352 «Об особенностях участия субъектов малого и среднего предпринимательства в закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц». К неконкурентному способу закупки также относятся закупочные процедуры, проводимые операторами электронных торговых площадок с применением функционала «электронного магазина» в соответствии с частью 11 статьи 3,4 Федерального закона «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» с соблюдением требований, предусмотренных частью 10 статьи 3.4 Федерального закона и Постановления Правительства РФ от 11Л 2.2014 № 1352 (пункт 4.6 раздела 4 Положения).

В частности, пунктом 4.7.1 раздела 4 Положения предусмотрено право заказчика на осуществление закупки у единственного поставщика без ограничения цены договора в исчерпывающем перечне случаев (установлено 51 основание), в том числе:

закупка транспортных, в том числе авиационных услуг для выполнения учреждением работ по тушению лесных пожаров, патрулированию лесов (за исключением лесоавиационных работ) (подпункт 31);

закупка услуг (работ) по тушению лесных пожаров (подпункт 32);

закупка транспортных авиационных услуг в целях осуществления учреждением образовательной деятельности (подпункт 33);

закупка товаров (работ, услуг), потребность в которых возникла для обеспечения выполнения учреждением патрулирования лесов, работ по тушению лесных пожаров, ликвидации очагов вредных организмов, предотвращения и ликвидации вызванных ими чрезвычайных ситуаций, ликвидации их последствий (за исключением транспортных авиационных услуг) (подпункт 34);

в случаях, если из предмета и обстоятельств закупки следует, что возможность и/или целесообразность заключения договора с другими поставщиками, исполнителями, подрядчиками отсутствует (подпункт 50);

закупка продовольственных товаров, в том числе полуфабрикатов (консервированных продуктов) у предприятий-производителей (изготовителей), агропромышленных холдингов (подпункт 51).

Кроме того, пунктом 4.7.3 раздела 4 Положения также предусматривается, что закупка у единственного поставщика может осуществляться заказчиком и в случаях, не указанных в пунктах 4.7.1 и 4.7.2 Положения, при закупке продукции на сумму, не превышающую 500 тыс. рублей (включая НДС) по одному договору.

При этом. Положение не содержит ограничений годового объема закупок с единственным поставщиком, которые КГАУ «Лесопожарный центр» вправе осуществить на основании пункта 4.7.3 Положения.

Аналогичные подпункты и пункты содержались и в предыдущих Положениях КГАУ «Лесопожарный центр».

Как следует из анализа закупок КГАУ «Лесопожарный центр» за период с 01.01.2020 по 31.03.2023, Учреждением заключены договоры как в рамках исполнения государственного задания по осуществлению работы по авиапатрулированию и тушению лесных пожаров на землях лесного фонда, расположенных на территории Красноярского края, ежегодно утверждаемого приказом Министерством лесного хозяйства Красноярского края, за счет бюджетных средств, так и за счет внебюджетных средств Учреждения, а также полученных субсидий.

При этом подавляющее количество договоров в рассматриваемом периоде заключено Учреждением на основании пункта 4.7.3 Положения.

В частности, в 2022 году из 195 закупок, осуществленных за счет внебюджетных средств, 179 закупок осуществлено на основании пункта 4.7.3 Положения (91,2%), остальные 16 закупок также проведены посредством закупки у единственного поставщика на основании подпунктов 4, 16, 33, 50 пункта.4.7.1 Положения,

Таким образом, при расходовании внебюджетных средств Учреждением в 2022 году осуществлено 100 % закупок у единственного поставщика.

В рамках исполнения государственного задания на 2022 год Учреждение провело 1 778 закупок, из них:

- 1 594 закупки на основании пункта 4.7.3 Положения с единственным поставщиком;

- 139 закупок - у единственного поставщика на основании подпунктов пункта 4.7.1 Положения;

- 7 закупок на основании пункта 4.7.2 Положения по результатам признания несостоявшимися конкурентных процедур закупки, а также при расторжении договора в соответствии с пунктом 6.2 Положения;

- 4 закупки на основании одновременно подпунктов 4.7.1, 4.7.2 Положения (например, договоры на оказание авиационных услуг по тушению лесных пожаров, на поставку консервов рыбных и молочных);

- 34 закупки посредством конкурентных процедур (в частности, на поставку неэтилированного автомобильного бензина, поставку дизельного топлива, поставку противоэнцифалитных костюмов, поставку автомобильных масел, поставку запасных частей для транспортных средств, оказание транспортных услуг для выполнения воздушной тренировки десантно-пожарной службы, оказание авиационных услуг по патрулированию и тушению лесных пожаров с использованием однодвигательных вертолетов и т.д.).

Таким образом, в рамках выполнения государственного задания Учреждением в 2022 году в количественном выражении осуществлено 97,5 % закупок у единственного поставщика, и лишь 2,3 %  конкурентным способом или с единственным поставщиком, но по результатам признания несостоявшимися конкурентных процедур закупки, и 0,22 % - когда закупка указана, как совершенная одновременно на основании подпункта/подпунктов пункта 4,7.1 и пункта 4.7.2 Положения.

В рамках расходования средств субсидий Учреждением в 2022 году заключено 27 договоров, из них посредством проведения конкурентных процедур заключено 17 договоров (например, на поставку ранцев противопожарных, бензопил, лодки моторной, трактора на гусеничном ходу, специализированного автомобиля для транспортировки лесопожарной и сопутствующей техники и др.) и 10 договоров с единственным поставщиком.

Относительно осуществления закупок по подпунктам 31, 32, 33, 34, 50, 51 пункта 4.7.1 раздела 4 Комиссия отметила, что Учреждение не заключало договоры отдельно на основании какого-то одного подпункта. Так, например, КГАУ «Лесопожарный центр» заключило договор на оказание услуг по страхованию от несчастных случаев с ООО «Страховая Компания «Согласие» (договор № 802/6/1 от 29.03.2022) одновременно на основании подпункта 12, 22 и 50 пункта 4,7.1 Положения, договор на поставку мясных консервов с ООО СХП «ЮгроСпром» (договор № 1241 /в от 17.05,2022) одновременно на основании подпункта 12, 34, 51 пункта 4.7.1 Положения и т.д.

При этом исполнителем конкретных услуг, поставщиком определенных товаров за период 2020-2022 гг. в некоторых случаях выступали одни и те же хозяйствующие субъекты (например, поставка мясных консервов - преимущественно ООО СХП «Югроспром», ИП ФИО4).

Опрошенный 20.09.2022 заместитель руководителя КГАУ «Лесопожарный центр» ФИО2 пояснил, что отбор хозяйствующих субъектов, таких как ООО «АэроГео», ООО «АГАТ», ООО «Борус» и т.д., осуществляется в январе-феврале каждого года посредством конкурентных переговоров. После введения режима чрезвычайной ситуации договоры заключаются с победителями конкурентных переговоров, проведенных ранее, как с единственным поставщиком. При этом все равно запрашиваются ценовые предложения у нескольких субъектов - Учреждение берет сведения об организациях с сайта МТУ Росавиации, предложения направляются всем хозяйствующим субъектам, которые могут оказать определенные услуги. В качестве причины, по которой договоры не были заключены с иными обществами, указано, что они не располагали всей необходимой техникой и не были готовы выполнить весь необходимый объем работ. В качестве оснований для внесения в Положение о закупках пунктов, позволяющих осуществлять закупку у единственного поставщика без ограничения цены договора (в частности, пункта 31) указана необходимость оперативного исполнения необходимых работ по тушению лесных пожаров; пункта 50 - в качестве примера указана необходимость оказания соответствующих авиационных услуг на конкретной территории, где место базирования имеется только у конкретного поставщика; пункта 51 - предоставлением поставщиками, выбранными по запросу котировок, в Учреждение продукции, несоответствующей требованиям.

Как следует из протокола опроса начальника отдела государственного заказа КГАУ «Лесопожарный центр» ФИО5 от 20.09.2022, отбор хозяйствующих субъектов, таких как ООО «АэроГео», ООО «АГАТ», ООО «Борус», осуществляется по результатам проведенных конкурентных процедур с использованием конкурентных переговоров. Договоры на оказание авиационных услуг заключались по результатам проведенных закупочных процедур с победителями, а также на основании производственной необходимости с единственным поставщиком в соответствии с представленными ответами о возможности оказания авиационных услуг и стоимостью летного часа. Отметил, что в начале каждого календарного года в соответствии с государственным заданием и планом хозяйственной деятельности проводятся закупочные процедуры путем конкурентных переговоров и по результатам данных конкурсных процедур определяется победитель, с которым заключается договор. Также учреждение заключает договоры с авиакомпании как с единственным поставщиком ввиду производственной необходимости осуществления патрулирования и тушения пожаров, в том числе и в рамках действующего режима чрезвычайной ситуации. В качестве оснований для внесения в Положение о закупках пунктов, позволяющих осуществлять закупку у единственного поставщика без ограничения цены договора (в частности, пункта 31) указана производственная необходимость; пункта 32 - необходимость заключения договоров по тушению лесных пожаров с организациями на основании решений оперативных штабов муниципалитетов соответствующих районов; пункта 33 - право Учреждения в рамках имеющейся лицензии осуществлять образовательные услуги, в том числе по подготовке десантников-пожарных, парашютистов-пожарных и необходимость в рамках образовательной программы использования воздушных судов по договору оказания авиационных услуг для проведения практических занятий по спускам с вертолетов десантников-пожарных, а также прыжков с парашюта, парашютистов-пожарных; пункта 34 -производственную необходимость Учреждения в том или ином виде услуг в рамках выполнения государственного задания; использование пункта 50 при проведении закупочных процедур обусловлено наличием производственной необходимости и невозможностью иных организаций поставить товары, работы, услуги в определенном месте, в определенное время и в определенном объеме. Например, в соответствии с производственной необходимостью использование того или иного поставщика авиационных услуг обусловлено лишь наличием у одного поставщика технической возможности оказания данного вида услуг в необходимом месте и времени; пункта 51 - обязанностью КГАУ «Лесопожарный центр» обеспечить продовольственными пайками сотрудников учреждений, непосредственно участвующих в тушении лесных пожаров. Данный пункт был введен с целью приобретения продуктов питания для формирования продовольственных пайков надлежащего качества и минимизации стоимости на приобретение указанных продуктов, так как они приобретаются непосредственно у производителей.

Комиссия, исследовав материалы дела, ознакомившись с позицией лиц, участвующих в деле, пришла к следующим выводам.

Положения Закона № 223-ФЗ определяют основные принципы, цели и требования, направленные на обеспечение прозрачности закупочной деятельности, которыми должны руководствоваться заказчики.

Указанные принципы вне зависимости от способа закупки должны соблюдаться в полной мере.

Закрепленные заказчиком в положении о закупке условия, позволяющие осуществлять закупку у единственного поставщика во всех случаях и при любых потребностях без проведения конкурентных процедур, независимо от наличия конкурентного рынка создают возможность привлечения исполнителя без проведения торгов, что, в свою очередь, приводит к дискриминации и ограничению конкуренции. Для целей экономической эффективности закупка товаров, работ, услуг у единственного поставщика целесообразна в случае, если такие товары, работы, слуги обращаются на низкоконкурентных рынках, или проведение конкурсных, аукционных процедур нецелесообразно по объективным причинам, например, ликвидация последствий чрезвычайных ситуаций, последствий непреодолимой силы (пункт 9 Обзора судебной практики по вопросам, связанным с применением Федерального закона от 18.07.2011 № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными идами юридических лиц», утвержденного Президиумом Верховного Суда РФ 16.05.2018).

При этом следует учесть, что согласно пункту 2 Стандарта осуществления закупочной деятельности отдельных видов юридических лиц» утвержденного ФАС России, разработанного с целью повышения открытости и прозрачности закупок, осуществляемых отдельными видами юридических лиц, увеличения количества участников закупки, развития конкуренции, а также недопущения нарушений положений Закона № 223-ФЗ и Закона № 135-ФЗ, при установлении в положении о закупке права заказчика осуществлять закупку у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) рекомендуется предусмотреть исчерпывающий перечень оснований для заключения договора с единственным поставщиком.

Закупка товаров, работ, услуг у единственного поставщика целесообразна в случае, если такие товары, работы, услуги обращаются на низкоконкурентных рынках, или проведение конкурсных, аукционных процедур нецелесообразно по объективным при чинам (напри мер, ликвидация последствий чрезвычайных ситуаций, последствий непреодолимой силы). Кроме того, закупка товаров, работ, услуг у единственного поставщика возможна по результатам несостоявшейся конкурентной закупочной процедуры.

Также в положении о закупке целесообразно предусмотреть обязанность обоснования необходимости заключения заказчиком договора с единственным поставщиком (исполнителем, подрядчиком), начальной (максимальной) цены договора и выбора им конкретного поставщика (исполнителя, подрядчика), с которым заключается такой договор.

Положение о закупке должно содержать исчерпывающий перечень применяемых способов закупок. При этом для повышения прозрачности проводимых закупок заказчику следует установить в положении о закупке критерии выбора заказчиком способа закупки товаров, работ, услуг в зависимости от предмета договора и/или цены договора.

При этом необходимо учитывать, что именно при проведении торгов имеет место состязательность участников, конкурирующих между собой за право заключить договор, и стремящихся выдвинуть организатору торгов наиболее выгодные условия договора по поставке товаров, выполнению работ или оказанию услуг. Именно торги позволяют максимально использовать механизм конкуренции и состязательности участников, достигать наиболее выгодных результатов, выдвигая более жесткие требования и условия по гарантиям исполнения, что и отвечает юридической природе торгов.

Проведение публичных процедур способствует развитию конкуренции за обладание правом исполнения договора путем создания условий для выбора контрагента, предлагающего наилучшие условия, что обеспечивает равный доступ к исполнению договора всех заинтересованных лиц.

Кроме того, проведение торгов обеспечивает выбор наилучшего исполнителя заказа по цене, времени и качеству исполнения. Тем самым, только при проведении конкурентных процедур наилучшим образом достигаются принципы эффективного расходования денежных средств на приобретение товаров, работ и услуг, отсутствия дискриминации и необоснованных ограничений конкуренции по отношению к участникам закупки.

Соответственно, отдавая в отдельных случаях предпочтение такому способу как осуществление закупки у единственного поставщика, заказчик должен иметь разумные и объективные причины, объясняющие, что применение конкурентных процедур либо является неэффективным (например, если товарный рынок ограничен или цены на объект закупки колеблются в узком диапазоне), либо в значительной степени лишают заказчика того результата, которого он намеревался достичь, планируя закупку (осуществление срочного размещения заказа, закупка на товарном рынке, где преобладает недобросовестная конкуренция). В ином случае выбор данного неконкурентного способа размещения заказа представляет собою злоупотребление правом, намеренное уклонение от конкурентных процедур вопреки принципам осуществления закупок, а также целям правового регулирования в данной сфере (Определение Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации от 16.09.2021 № 306-ЭС21-13581 по делу № А57-6788/2020).

О том, что действия заказчика по выбору способа закупки являются его безусловным правом, однако установление иных (помимо конкурса и аукциона) способов закупки должно осуществляться заказчиком не произвольно, а с учетом принципов, установленных частью 1 статьи 3 Закона № 223-ФЗ (информационная открытость закупки, равноправие, справедливость, отсутствие необоснованных ограничений конкуренции по отношению к участникам закупки) было подтверждено и Арбитражным судом Восточно-Сибирского округа (Постановление Арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 27.01.2021 по делу № А19-8951 /2020).

Обстоятельства, оправдывающие и обосновывающие необходимость отмеченного вида закупки у единственного поставщика, в качестве требуемого по закону условия применения неконкурентного способа закупки не определены, что не соответствует требованиям части 2 статьи 2, статьи 3.6 и приведенным принципам Закона № 223-ФЗ, обязывающим заказчика такие условия определить, в частности:

1) установление подпунктов 31-34, позволяющих Учреждению при наличии конкурентного рынка (и в отсутствие обстоятельств непреодолимой силы, принятия мер по ликвидации чрезвычайной ситуации) осуществлять у единственного поставщика закупки соответствующих товаров (работ, услуг), лишает иных участников соответствующего товарного рынка принять участие в конкурентной борьбе за право оказания услуги, выполнения работы, поставки товара.

Так, например, на запрос Красноярского УФАС России относительно возможности и желания хозяйствующих субъектов из смежных с Красноярским краем регионов участвовать в закупках на оказание услуг по патрулированию/тушению лесных пожаров, воздушных тренировок на территории Красноярского края для нужд КГАУ «Лесопожарный центр», ООО «АЭРОКУЗБАСС» пояснило (вх. № 9988-ЭП/23 от 17.05.2023), что готово рассмотреть возможность участия в таких закупках на следующий полетный период. Кроме того, непосредственно на территории Красноярского края, согласно информации, представленной Красноярским МТУ Росавиации (вх. № 16727 от 19.09.2022), в перечень эксплуатантов авиационных работ (хозяйствующих субъектов), которые имеют выданный Красноярским МТУ Росавиации сертификат эксплуатанта авиационных работ с разрешенным видом деятельности

«Лесоавиационные работы» включено 12 хозяйствующих субъектов. Так, право выполнять данные работы имеют: ООО «АэроГео», ООО «Борус», ООО «Агат», АО «КрасАвиа», ООО «Авиационная Сервисная Компания», ООО «Авиакомпания АвисКом», ООО «Аэропром», ООО «Норд-Авиа», АО «Норильск-Авиа», ООО «АРКТИКА», ООО «СпецАвиа». О конкурентности рынка рассматриваемых услуг свидетельствует и то обстоятельство, что при проведении Учреждением в начале года конкурентных переговоров на закупку услуг по патрулированию/тушению лесных пожаров, в ряде случаев заявки поступают от нескольких хозяйствующих субъектов.

Кроме того, анализ закупок Учреждения за 2021-начало 2023 гг. показал, что Учреждение ежегодно, в том числе в плановом режиме, осуществляет следующие виды работ: охрана лесов от пожаров; защита лесов от вредных организмов; авиационные работы, воздушные перевозки и полеты воздушных судов; предупреждение и ликвидация чрезвычайных ситуаций в лесах, вызванных лесными пожарами, массовым распространением вредителей и болезней леса, ликвидация их последствий; образовательная деятельность, в рамках исполнения государственного задания, утвержденного Министерством лесного хозяйства Красноярского края.

Из этого следует, что Учреждение, по сути, имеет постоянную потребность в приобретении данных услуг (товаров, работ), и закупка этих услуг (товаров, работ) является ежегодной.

Несмотря на проведение в начале года конкурентных переговоров на закупку авиационных услуг для выполнения Учреждением работ по тушению лесных пожаров, патрулированию лесов в рамках исполнения государственного задания, материалами дела № 024/01/17-2564/2022 установлено, что ежегодно в период действия режима чрезвычайной ситуации на территории Красноярского края, КГАУ «Лесопожарный центр» на указанные виды услуг заключает договоры с единственным поставщиком, без проведения конкурентных процедур.

В частности, договор № 1470/д от 06.06.2022 с ООО «АэроГео» на оказание авиационных услуг по тушению лесных пожаров был заключен в период действия режима чрезвычайной ситуации на территории Красноярского края, введенного постановлением Правительства Красноярского края от 07.05.2022 № 380-п.

Однако заключение подобных договоров обусловлено чрезвычайной ситуацией и эти случаи охватываются подпунктом 35 пункта 4.7.1 раздела 4 Положения, согласно которому Учреждение вправе осуществлять у единственного поставщика закупки товаров (работ, услуг), потребность в которых возникла вследствие непреодолимой силы, в связи с чем применение иных способов закупки, требующих затрат времени, нецелесообразно (в количестве, объеме, необходимых для ликвидации последствий непреодолимой силы).

Таким образом, включение оспариваемых подпунктов в Положение не обоснованно Учреждением и может приводить к злоупотреблениям при осуществлении закупочной деятельности;

2) подпункт 50 создает возможность для Учреждения осуществлять закупки у единственного поставщика исходя из своего субъективного усмотрения, поскольку в нем не прописаны конкретные критерии и их значения, по соответствию которым Учреждение должно проводить оценку отсутствия возможности и/или целесообразности заключения договора с другими поставщиками, исполнителями, подрядчиками;

3) подпункт 51 незаконно ограничивает доступ на высококонкурентные товарные рынки потенциальным хозяйствующим субъектам, оказывающим услуги по поставке соответствующих продовольственных товаров. Данная позиция антимонопольного органа также согласуется с позицией, изложенной в Определении Верховного Суда РФ от16.09.2021 № 306-ЭС21-13581, согласно которой установление в положении о закупках пункта, предусматривающего закупку услуг по организации питания у единственного исполнителя, незаконно ограничивает доступ к возможному участию в соответствующей закупке на конкурентной основе юридических и физических лиц, предоставляющих услуги по организации питания.

Кроме того, формулировка данного подпункта позволяет двоякое толкование его содержания - либо Учреждение получает право закупать продовольственные товары, в том числе полуфабрикаты (консервированные продукты) у единственного поставщика только в лице предприятий-производителей (изготовителей), агропромышленных холдингов, либо Учреждение в целом получает право закупать любые продовольственные товары у любого единственного поставщика и только полуфабрикаты (консервированные продукты) у предприятий-производителей (изготовителей), агропромышленных холдингов;

4) пункт 4.7.3 не ограничивает КГАУ «Лесопожарный центр» в годовом объеме закупок, которые оно вправе осуществить у единственного поставщика на его основании, и, по сути, наделяет Учреждение правом осуществить закупку неконкурентным способом вне зависимости от наличия конкурентного рынка на любой объем закупок от совокупного годового объема закупок.

Закрепленные заказчиком в Положении о закупке условия позволяют осуществлять закупку у единственного поставщика во всех случаях и при любых потребностях, что оказывает (может оказывать) влияние на состояние конкуренции на соответствующих товарных рынках, предоставляет (может предоставить) заказчику по своему субъективному усмотрению право определять поставщика того или иного товара, услуги, в том числе создает возможность для заказчика привлекать для выполнения работ аффилированных или заинтересованных лиц, что неизбежно порождает коррупционные риски,

Кроме того, закупка необходимых товаров, услуг, работ без проведения конкурентных процедур с единственным поставщиком, кроме возможного последствия в виде ограничения конкуренции, также может приводить к тому, что цена закупки соответствующего товара, работы или услуги формируется не под влиянием рыночных механизмов - спроса и предложения в результате конкурентной борьбы нескольких хозяйствующих субъектов, а исходя из субъективной оценки конкретного хозяйствующего субъекта, выступающего единственным поставщиком, что приводит к несоблюдению установленного пунктом 3 части I статьи 3 Закона № 223-ФЗ принципа экономически эффективного расходования бюджетных средств, представленных Учреждению в виде субсидий.

Поскольку КГАУ «Лесопожарный центр» в исследуемый период осуществляло закупки у единственного поставщика на различных товарных рынках, то антимонопольным органом для проведения анализа состояния конкуренции из них были выбраны два товарных рынка - поставки мясных консервов (говядины тушеной) на территории Российской Федерации и поставки горюче-смазочных материалов на территории Красноярского края и Российской Федерации.

Согласно открытым данным, размещенным на сайте https://www.rusprofile.ru, с основным видом деятельности - торговля оптовая консервами из мяса и мяса птицы (код ОКВЭД 46.32.3) в России зарегистрировано 4 586 организаций, с дополнительным видом деятельности 277 316 организаций,

В состав хозяйствующих субъектов, действующих на рынке поставки горюче-смазочных материалов, включаются любые хозяйствующие субъекты, осуществляющие деятельность на территории Красноярского края и Российской Федерации и имеющие возможность осуществить поставку горюче-смазочных материалов в целях удовлетворения нужд КГАУ «Лесопожарный центр».

Согласно открытым данным, размещенным на сайте https://www.rusprofile.ru, с основным видом деятельности - торговля оптовая твердым, жидким и газообразным топливом и подобными продуктами (код ОКВЭД 46.71) в Красноярском крае зарегистрировано 752 организации, в России - 57 007 организаций, с дополнительным видом деятельности в Красноярском крае - 7 453 организации, в России - 502 377 организаций.

Таким образом, имеется большое количество лиц, осуществляющих деятельность на рассматриваемых товарных рынках, имеющих возможность участвовать в торгах, ограниченных только территориальными границами анализируемых рынков.

С учетом вышеизложенного, Комиссия пришла к выводу, что рынки поставки мясных консервов (говядины тушеной) и поставки горюче-смазочных материалов являются конкурентными.


КГАУ «Лесопожарный центр», посредством установления рассматриваемых подпунктов и пункта 4.7.3 Положения (без ограничения годового объема закупок у единственного поставщика), создало условия, предусматривающие возможность осуществления закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) практически по всем потребностям Учреждения, что позволяет КГАУ «Лесопожарный центр» осуществлять выбор поставщика (исполнителя, подрядчика), создавая препятствия в доступе на товарные рынки иным хозяйствующим субъектам, независимо от уровня конкуренции на них, что, в свою очередь, приводит к дискриминации и ограничению конкуренции.

При этом принцип отсутствия дискриминации и необоснованных ограничений конкуренции по отношению к участникам закупки является одним из основополагающих принципов Закона № 223-ФЗ, соблюдение которого в свою очередь направлено на обеспечение как прав хозяйствующих субъектов, так эффективности расходования бюджетных средств, осуществления закупок по обоснованным рыночным ценам, сложившимся в условиях свободного спроса и предложения.

Соответственно, КГАУ «Лесопожарный центр» получило возможность оказывать влияние на конкуренцию на соответствующих товарных рынках посредством определения круга продавцов товара (услуги) без использования конкурентных способов закупки, по своему субъективному усмотрению, что исключает любую возможность соперничества, состязательности между продавцами товара и не позволяет прийти к выводу о том, что принцип эффективного расходования финансовых средств и отсутствия дискриминации и необоснованных ограничений конкуренции по отношению к участникам закупки считаются соблюденными.

Таким образом, в действиях КГАУ «Лесопожарный центр» усматривается нарушение части 1 и 5 статьи 17 Закона № 135-ФЗ, выразившееся во включении в Положение о закупке подпунктов 31, 32, 33, 34, 50, 51 пункта 4.7.1 раздела 4, а также пункта 4.7.3, согласно которому Учреждение вправе осуществить закупку у единственного поставщика на сумму, не превышающую 500 тыс. рублей (включая НДС) по одному договору, без установления ограничения совокупного годового объема закупок по данному пункту, что позволяет Учреждению удовлетворить потребность в соответствующих товарах (работах, услугах) без использования конкурентных способов закупки, по своему субъективному усмотрению, и приводит к получению возможности оказывать влияние на конкуренцию на соответствующих товарных рынках посредством определения круга поставщиков товара (услуга, работы), что имеет (может иметь) своими последствиями ограничение конкуренции на них, поскольку исключает любую возможность соперничества, состязательности между поставщиками товара (работы, услуги) и является необходимым признаком конкуренции (пункт 7 статьи 4 Закона № 135-ФЗ), а хозяйствующие субъекты, выступающие единственными поставщиками (подрядчиками, исполнителями), получают преимущества при осуществлении предпринимательской деятельности, что противоречит принципам отсутствия дискриминации и необоснованных ограничений конкуренции по отношению к участникам закупки, установленным пунктом 2 части 1 статьи 3 Закона № 223-ФЗ.

В соответствии с изложенным, Комиссия Красноярского УФАС России по рассмотрению дела № 024/01/17-2564/2022 пришла к выводу, что обстоятельств, влекущих прекращение производства по настоящему делу, не установлено, срок давности рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства, определяемый в соответствии со статьей 41.1 Закон № 135-ФЗ, не истек.

На основании вышеизложенного, Комиссия Красноярского УФАС России по рассмотрению дела № 024/01/17-2564/2022 о нарушении антимонопольного законодательства, руководствуясь статьями 17, 23, 41, 45, 49, 50 Закона №135-Ф3, вынесла решение от 01.06.2023 № 024/01/17-2564/2022, которым решила:

1. Признать Краевое государственное автономное учреждение «Лесопожарный центр» нарушившим запрет, установленный частями 1 и 5 статьи 17 Закона № 135-ФЗ, выразившийся в злоупотреблении правом на самостоятельное установление в Положении о закупке подпунктов 31, 32, 33, 34, 50, 51 пункта 4,7.1 раздела 4, а также пункта 4.7,3, согласно которому Учреждение вправе осуществить закупку у единственного поставщика на сумму, не превышающую 500 тыс. рублей (включая НДС) по одному договору, без установления ограничения совокупного годового объема закупок по данному пункту, что позволяет Учреждению удовлетворить потребность в соответствующих товарах (работах, услугах) без использования конкурентных способов закупки, по своему субъективному усмотрению, и приводит к получению возможности оказывать влияние на конкуренцию на соответствующих товарных рынках посредством определения круга поставщиков товара (услуги, работы), что имеет (может иметь) своими последствиями ограничение конкуренции на них, поскольку исключает любую возможность соперничества, состязательности между поставщиками товара (работы, услуги) и является необходимым признаком конкуренции, а хозяйствующие субъекты, выступающие единственными поставщиками (подрядчиками, исполнителями), получают преимущества при осуществлении предпринимательской деятельности, что противоречит принципам отсутствия дискриминации и необоснованных ограничений конкуренции по отношению к участникам закупки, установленным пунктом 2 части 1 статьи 3 Федерального закона от 18.07,2011 № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц».

2. В целях защиты гражданских прав, публичного порядка, обеспечивающего конкуренцию, выдать КГАУ «Лесопожарный центр» обязательное для исполнения предписание о необходимости совершения действий, направленных на прекращение нарушения антимонопольного законодательства Российской Федерации.

Комиссия Красноярского УФАС России по рассмотрению дела о нарушении антимонопольного законодательства, руководствуясь статьей 23, частью 1 статьи 39, частью 4 статьи 41, статьей 50, статьей 51.2 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее - Закон № 135-ФЗ), на основании решения от 31.05.2023 по делу №024/01/17-2564/2022 о нарушении Краевым государственным автономным учреждением «Красноярская база авиационной и наземной охраны лесов» (ИНН <***>, ОГРН <***>, место нахождения; 660036, <...>. к, 2; далее КГАУ «Лесопожарный центр», Учреждение) частей 1, 5 статьи 17 Закона № 135-ФЗ, вынесла предписание от 01.06.2024 № 024/01/17-2564/2022, которым предписывает:

В целях защиты гражданских прав, публичного порядка, обеспечивающего конкуренцию, выдать КГАУ «Лесопожарный центр» обязательное для исполнения предписание о необходимости совершения действий, направленных на прекращение нарушения антимонопольного законодательства Российской Федерации, с этой целью КГАУ «Лесопожарный центр» надлежит в срок до 01.08.2023:

- исключить подпункты 31, 32, 33, 34, 50, 51 пункта 4.7.1 раздела 4 Положения о закупке;

- внести изменения в пункт 4.7.3 раздела 4 Положения о закупке, установив годовой объем закупок, который заказчик вправе осуществить на основании настоящего пункта, с учетом достижения баланса между объемам  закупок,  осуществляемых  конкурентным  способом,  по отношению к объему закупок у единственного поставщика (т.е. установить объем закупок у единственного поставщика, не превышающий пятьдесят процентов совокупного годового объема закупок заказчика), с установлением обшей предельной суммы закупок.

Полагая, что решение Красноярского УФАС России по делу №024/01/17-2564/2022 от 01.06.2023 в части признания КГАУ «Лесопожарный центр» допустившим нарушение закона, выразившееся в злоупотреблении правом на самостоятельное установление в Положении о закупке подпунктов 31, 32, 33, 51 пункта 4.7.1 раздела 4, а также пункта 4.7.3, согласно которому учреждение вправе осуществлять закупку у единственного поставщика на сумму, не превышающую 500 тысяч рублей по одному договору, без установления ограничения совокупного годового объема закупок; предписание Красноярского УФАС России по делу №024/01/17-2564/2022 от 31.05.2023 в части понуждения КГАУ «Лесопожарный центр» принять меры к устранению выявленных нарушений закона, а именно в исключении из Положения о закупках Учреждения пп. 31, 32, 33, 51 пункта 4.7.1 раздела 4 и внесении изменений в п. 4.7.3., противоречит требованиям нормативных актов и нарушает его права, заявитель обратился в Арбитражный суд Красноярского края с настоящим заявлением.

Исследовав и оценив представленные доказательства, доводы лиц, участвующих в деле, арбитражный суд пришел к следующим выводам.

Из содержания статей 198, 200, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) следует, что для признания оспариваемого ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц незаконными, суд должен установить наличие одновременно двух условий:

- оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту,

- оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

При этом, исходя из правил распределения бремени доказывания, установленных статьями 65, 198, 200 АПК РФ, обязанность доказывания факта нарушения своих прав и законных интересов возлагается на заявителя.

Суд полагает, что оспариваемые решение и предписание соответствуют действующему законодательству и не нарушают права и законные интересы заявителя на основании следующего.

В силу пункта 1 статьи 18.1 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» в соответствии с правилами настоящей статьи антимонопольный орган рассматривает жалобы на действия (бездействие) юридического лица, организатора торгов, оператора электронной площадки, конкурсной или аукционной комиссии при организации и проведении торгов, заключении договоров по результатам торгов или в случае, если торги, проведение которых является обязательным в соответствии с законодательством Российской Федерации, признаны несостоявшимися, а также при организации и проведении закупок в соответствии с Федеральным законом от 18 июля 2011 года № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц», за исключением жалоб, рассмотрение которых предусмотрено законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд.

Действия (бездействие) организатора торгов, оператора электронной площадки, конкурсной или аукционной комиссии могут быть обжалованы в антимонопольный орган лицами, подавшими заявки на участие в торгах, а в случае, если такое обжалование связано с нарушением установленного нормативными правовыми актами порядка размещения информации о проведении торгов, порядка подачи заявок на участие в торгах, также иным лицом (заявителем), права или законные интересы которого могут быть ущемлены или нарушены в результате нарушения порядка организации и проведения торгов; акты и (или) действия (бездействие) уполномоченного органа и (или) организации, осуществляющей эксплуатацию сетей, могут быть обжалованы юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем, права или законные интересы которых, по их мнению, нарушены в результате осуществления в отношении таких лиц процедур, включенных в исчерпывающие перечни процедур в сферах строительства, либо предъявления требования осуществить процедуру, не включенную в исчерпывающий перечень процедур в соответствующей сфере строительства.

Согласно пункту 20 статьи 18.1 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» по результатам рассмотрения жалобы по существу комиссия антимонопольного органа принимает решение о признании жалобы обоснованной или необоснованной и в случае, если жалоба признана обоснованной, либо в случае установления иных не являющихся предметом обжалования нарушений (нарушений порядка организации и проведения торгов, заключения договоров по результатам торгов или в случае признания торгов несостоявшимися, нарушений порядка осуществления в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, являющихся субъектами градостроительных отношений, процедур, включенных в исчерпывающие перечни процедур в сферах строительства) принимает решение о необходимости выдачи предписания, предусмотренного пунктом 3.1 части 1 статьи 23 настоящего Федерального закона.

На основании вышеизложенного, оспариваемое решение и предписание вынесены антимонопольным органом в пределах полномочий.

Судом установлено, что в основу решения по делу № 024/01/17-2564/2022 о нарушении антимонопольного законодательства положен анализ положений действующего на момент рассмотрения дела Положения о закупке Учреждения на предмет соблюдения норм Федерального закона от 18.07.2011 № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» (далее - Закон № 223-ФЗ), в частности, соблюдения основных принципов, установленных частью 1 статьи 3 указанного закона.

Предмет рассмотрения антимонопольного дела № 024/01/17-2564/2022 составляла не оценка правомерности/неправомерности заключения КГАУ «Лесопожарный центр» конкретных договоров с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем), а сами нормы Положения о закупке КГАУ «Лесопожарный центр», устанавливающие случаи проведения закупки у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика).

Согласно части 1 статьи 17 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" при проведении торгов, запроса котировок цен на товары (далее - запрос котировок), запроса предложений запрещаются действия, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции, в том числе:

1) координация организаторами торгов, запроса котировок, запроса предложений или заказчиками деятельности их участников, а также заключение соглашений между организаторами торгов и (или) заказчиками с участниками этих торгов, если такие соглашения имеют своей целью либо приводят или могут привести к ограничению конкуренции и (или) созданию преимущественных условий для каких-либо участников, если иное не предусмотрено законодательством Российской Федерации;

2) создание участнику торгов, запроса котировок, запроса предложений или нескольким участникам торгов, запроса котировок, запроса предложений преимущественных условий участия в торгах, запросе котировок, запросе предложений, в том числе путем доступа к информации, если иное не установлено федеральным законом;

3) нарушение порядка определения победителя или победителей торгов, запроса котировок, запроса предложений;

4) участие организаторов торгов, запроса котировок, запроса предложений или заказчиков и (или) работников организаторов или работников заказчиков в торгах, запросе котировок, запросе предложений.

В части 5 данной статьи указано, что положения части 1 настоящей статьи распространяются, в том числе на все закупки товаров, работ, услуг, осуществляемые в соответствии с Федеральным законом от 18.07.2011 N 223-ФЗ "О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц".

Положения Закона № 223-ФЗ определяют основные принципы, цели и требования, направленные на обеспечение прозрачности закупочной деятельности, которыми должны руководствоваться заказчики.

Указанные принципы вне зависимости от способа закупки должны соблюдаться в полной мере.

Согласно части 1 статьи 1 Закона № 223-ФЗ, наравне с созданием условий для своевременного и полного удовлетворения потребностей юридических лиц в товарах, работах, услугах с необходимыми показателями цены, качества и надежности, в числе целей, на достижение которых направлен данный закон, закреплено расширение возможностей участия юридических и физических лиц в закупке товаров, работ, услуг для нужд заказчиков и стимулирование такого участия, развитие добросовестной конкуренции, обеспечение гласности и прозрачности закупки, предотвращение коррупции и других злоупотреблений.

Цели законодательного регулирования достигаются, в том числе, путем соблюдения заказчиками при закупке товаров, работ, услуг принципов равноправия, справедливости, отсутствия дискриминации и необоснованных ограничений конкуренции по отношению к участникам закупки, предусмотренных пунктом 2 части 1 статьи 3 Закона № 223-ФЗ.

Законом № 223-ФЗ установлено, что закупка товаров, работ, услуг для юридических лиц, названных в части 2 статьи 1 данного закона, может осуществляться конкурентными и неконкурентными способами. К неконкурентным способам в числе прочего относится размещение заказа у единственного поставщика (часть 3.2 статьи 3 Закона № 223-ФЗ).

Заказчику предоставлено право самостоятельно определять порядок и условия применения неконкурентных способов закупки, порядок подготовки и осуществления закупки у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика) и исчерпывающий перечень случаев проведения такой закупки, закреплять их в положении о закупке (часть 2 статьи 2, статья 3.6 Закон № 223-ФЗ).

При этом это право должно реализовываться с учетом целей правового регулирования в сфере закупочной деятельности отдельными видами юридических лиц и принципов, закрепленных в законе. Кроме того, заказчики не наделены абсолютным правом самостоятельно определять случаи закупки у единственного поставщика.

Так, действия заказчика должны соответствовать целям, указанным в части 1 статьи 3 Закона № 223-ФЗ, при этом праву заказчика на своевременное и полное удовлетворение потребностей в товарах, работах, услугах с необходимыми показателями цены, качества и надежности корреспондирует обязанность по обеспечению возможности участия юридических и физических лиц в закупке на конкурентной основе, стимулированию такого участия, развитию добросовестной конкуренции, обеспечению гласности и прозрачности закупки, предотвращению коррупции и других злоупотреблений.

Суд соглашается с выводом антимонопольного органа, что закрепленные заказчиком в положении о закупке условия, позволяющие осуществлять закупку у единственного поставщика во всех случаях и при любых потребностях без проведения конкурентных процедур, независимо от наличия конкурентного рынка создают возможность привлечения исполнителя без проведения торгов, что, в свою очередь, приводит к дискриминации и ограничению конкуренции. Для целей экономической эффективности закупка товаров, работ, услуг у единственного поставщика целесообразна в случае, если такие товары, работы, слуги обращаются на низкоконкурентных рынках, или проведение конкурсных, аукционных процедур нецелесообразно по объективным причинам, например, ликвидация последствий чрезвычайных ситуаций, последствий непреодолимой силы (пункт 9 Обзора судебной практики по вопросам, связанным с применением Федерального закона от 18.07.2011 № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными идами юридических лиц», утвержденного Президиумом Верховного Суда РФ 16.05.2018).

При этом следует учесть, что согласно пункту 2 Стандарта осуществления закупочной деятельности отдельных видов юридических лиц» утвержденного ФАС России, разработанного с целью повышения открытости и прозрачности закупок, осуществляемых отдельными видами юридических лиц, увеличения количества участников закупки, развития конкуренции, а также недопущения нарушений положений Закона № 223-ФЗ и Закона № 135-ФЗ, при установлении в положении о закупке права заказчика осуществлять закупку у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) рекомендуется предусмотреть исчерпывающий перечень оснований для заключения договора с единственным поставщиком.

Закупка товаров, работ, услуг у единственного поставщика целесообразна в случае, если такие товары, работы, услуги обращаются на низкоконкурентных рынках, или проведение конкурсных, аукционных процедур нецелесообразно по объективным причинам (например, ликвидация последствий чрезвычайных ситуаций, последствий непреодолимой силы). Кроме того, закупка товаров, работ, услуг у единственного поставщика возможна по результатам несостоявшейся конкурентной закупочной процедуры.

Также в положении о закупке целесообразно предусмотреть обязанность обоснования необходимости заключения заказчиком договора с единственным поставщиком (исполнителем, подрядчиком), начальной (максимальной) цены договора и выбора им конкретного поставщика (исполнителя, подрядчика), с которым заключается такой договор.

Положение о закупке должно содержать исчерпывающий перечень применяемых способов закупок. При этом для повышения прозрачности проводимых закупок заказчику следует установить в положении о закупке критерии выбора заказчиком способа закупки товаров, работ, услуг в зависимости от предмета договора и/или цены договора.

При этом необходимо учитывать, что именно при проведении торгов имеет место состязательность участников, конкурирующих между собой за право заключить договор, и стремящихся выдвинуть организатору торгов наиболее выгодные условия договора по поставке товаров, выполнению работ или оказанию услуг. Именно торги позволяют максимально использовать механизм конкуренции и состязательности участников, достигать наиболее выгодных результатов, выдвигая более жесткие требования и условия по гарантиям исполнения, что и отвечает юридической природе торгов.

Проведение публичных процедур способствует развитию конкуренции за обладание правом исполнения договора путем создания условий для выбора контрагента, предлагающего наилучшие условия, что обеспечивает равный доступ к исполнению договора всех заинтересованных лиц.

Кроме того, проведение торгов обеспечивает выбор наилучшего исполнителя заказа по цене, времени и качеству исполнения. Тем самым, только при проведении конкурентных процедур наилучшим образом достигаются принципы эффективного расходования денежных средств на приобретение товаров, работ и услуг, отсутствия дискриминации и необоснованных ограничений конкуренции по отношению к участникам закупки.

Соответственно, отдавая в отдельных случаях предпочтение такому способу как осуществление закупки у единственного поставщика, заказчик должен иметь разумные и объективные причины, объясняющие, что применение конкурентных процедур либо является неэффективным (например, если товарный рынок ограничен или цены на объект закупки колеблются в узком диапазоне), либо в значительной степени лишают заказчика того результата, которого он намеревался достичь, планируя закупку (осуществление срочного размещения заказа, закупка на товарном рынке, где преобладает недобросовестная конкуренция). В ином случае выбор данного неконкурентного способа размещения заказа представляет собою злоупотребление правом, намеренное уклонение от конкурентных процедур вопреки принципам осуществления закупок, а также целям правового регулирования в данной сфере (Определение Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации от 16.09.2021 № 306-ЭС21-13581 по делу № А57-6788/2020).

В рассматриваемом случае, заявитель оспаривает выводы антимонопольного органа в части неправомерности включения в Положение о закупках пп. 31, 32, 33, и 51 пункта 4.7.1 раздела 4 и необходимость внесения изменений в п. 4.7.3.

Так, пунктом 4.7.1 раздела 4 Положения предусмотрено право заказчика на осуществление закупки у единственного поставщика без ограничения цены договора в исчерпывающем перечне случаев, в том числе:

закупка транспортных, в том числе авиационных услуг для выполнения учреждением работ по тушению лесных пожаров, патрулированию лесов (за исключением лесоавиационных работ) (подпункт 31);

закупка услуг (работ) по тушению лесных пожаров (подпункт 32);

закупка транспортных авиационных услуг в целях осуществления учреждением образовательной деятельности (подпункт 33);

закупка продовольственных товаров, в том числе полуфабрикатов (консервированных продуктов) у предприятий-производителей (изготовителей), агропромышленных холдингов (подпункт 51).

Пунктом 4.7.3 раздела 4 Положения также предусматривается, что закупка у единственного поставщика может осуществляться заказчиком и в случаях, не указанных в пунктах 4.7.1 и 4.7.2 Положения, при закупке продукции на сумму, не превышающую                  500 тыс. рублей (включая НДС) по одному договору. При этом Положение не содержит ограничений годового объема закупок с единственным поставщиком, которые КГАУ «Лесопожарный центр» вправе осуществить на основании пункта 4.7.3 Положения.

Суд соглашается с выводами антимонопольного органа о неправомерности включения данных пунктов в Положение о закупках.

В указанных подпунктах (пункте) обстоятельства, оправдывающие и обосновывающие необходимость отмеченного вида закупки у единственного поставщика, в качестве требуемого по закону условия применения неконкурентного способа закупки не определены, что не соответствует требованиям части 2 статьи 2, статьи 3.6 и приведенным принципам Закона № 223-ФЗ, обязывающим заказчика такие условия определить.

Само по себе установление подпунктов 31, 32, 33, позволяющих Учреждению при наличии конкурентного рынка (и в отсутствие обстоятельств непреодолимой силы, принятия мер по ликвидации чрезвычайной ситуации) осуществлять у единственного поставщика закупки соответствующих товаров (работ, услуг), лишает иных участников соответствующего товарного рынка возможности принять участие в конкурентной борьбе за право оказания услуги, выполнения работы, поставки товара.

Так, на запрос Красноярского УФАС России относительно возможности и желания хозяйствующих субъектов из смежных с Красноярским краем регионов участвовать в закупках на оказание услуг по патрулированию/тушению лесных пожаров, воздушных тренировок на территории Красноярского края для нужд КГАУ «Лесопожарный центр», ООО «АЭРОКУЗБАСС» пояснило (вх. № 9988-ЭП/23 от 17.05.2023), что готово рассмотреть возможность участия в таких закупках на следующий полетный период. Кроме того, непосредственно на территории Красноярского края, согласно информации, представленной Красноярским МТУ Росавиации (вх. № 16727 от 19.09.2022), в перечень эксплуатантов авиационных работ (хозяйствующих субъектов), которые имеют выданный Красноярским МТУ Росавиации сертификат эксплуатанта авиационных работ с разрешенным видом деятельности «Лесоавиационные работы» включено 12 хозяйствующих субъектов. Так, право выполнять данные работы имеют: ООО «АэроГео», ООО «Борус», ООО «Агат», АО «КрасАвиа», ООО «Авиационная Сервисная Компания», ООО «Авиакомпания АвисКом», ООО «Аэропром», ООО «Норд-Авиа», АО «Норильск-Авиа», ООО «АРКТИКА», ООО «СпецАвиа». О конкретности рынка рассматриваемых услуг свидетельствует и то обстоятельство, что при проведении Учреждением в начале года конкурентных переговоров на закупку услуг по патрулированию/тушению лесных пожаров, в ряде случаев заявки поступают от нескольких хозяйствующих субъектов.

Кроме того, анализ закупок Учреждения за 2021-начало 2023 гг. позволил установить антимонопольному органу, что Учреждение ежегодно, в том числе в плановом режиме, осуществляет следующие виды работ: охрана лесов от пожаров; защита лесов от вредных организмов; авиационные работы, воздушные перевозки и полеты воздушных судов; предупреждение и ликвидация чрезвычайных ситуаций в лесах, вызванных лесными пожарами, массовым распространением вредителей и болезней леса, ликвидация их последствий; образовательная деятельность, в рамках исполнения государственного задания, утвержденного Министерством лесного хозяйства Красноярского края.

Из этого следует, что Учреждение, по сути, имеет постоянную потребность в приобретении данных услуг (товаров, работ), и закупка этих услуг (товаров, работ) является ежегодной.

Несмотря на проведение в начале года конкурентных переговоров на закупку авиационных услуг для выполнения Учреждением работ по тушению лесных пожаров, патрулированию лесов в рамках исполнения государственного задания, материалами антимонопольного дела  установлено, что ежегодно в период действия режима чрезвычайной ситуации на территории Красноярского края, КГАУ «Лесопожарный центр» на указанные виды услуг заключает договоры с единственным поставщиком, без проведения конкурентных процедур.

В частности, договор № 1470/д от 06.06.2022 с ООО «АэроГео» на оказание авиационных услуг по тушению лесных пожаров был заключен в период действия режима чрезвычайной ситуации на территории Красноярского края, введенного постановлением Правительства Красноярского края от 07.05.2022 № 380-п.

Однако заключение подобных договоров обусловлено чрезвычайной ситуацией и эти случаи охватываются подпунктом 35 пункта 4.7.1 раздела 4 Положения, согласно которому Учреждение вправе осуществлять у единственного поставщика закупки товаров (работ, услуг), потребность в которых возникла вследствие непреодолимой силы, в связи с чем суд соглашается с выводом антимонопольного органа, что применение иных способов закупки, требующих затрат времени, нецелесообразно (в количестве, объеме, необходимых для ликвидации последствий непреодолимой силы).

Таким образом, включение оспариваемых подпунктов в Положение не обоснованно Учреждением и может приводить к злоупотреблениям при осуществлении закупочной деятельности.

Подпункт 51 незаконно ограничивает доступ на высококонкурентные товарные рынки потенциальным хозяйствующим субъектам, оказывающим услуги по поставке соответствующих продовольственных товаров. Данная позиция антимонопольного органа согласуется с позицией, изложенной в Определении Верховного Суда РФ от16.09.2021 № 306-ЭС21-13581, согласно которой установление в положении о закупках пункта, предусматривающего закупку услуг по организации питания у единственного исполнителя, незаконно ограничивает доступ к возможному участию в соответствующей закупке на конкурентной основе юридических и физических лиц, предоставляющих услуги по организации питания.

Кроме того, формулировка данного подпункта влечет двоякое толкование его содержания - либо Учреждение получает право закупать продовольственные товары, в том числе полуфабрикаты (консервированные продукты) у единственного поставщика только в лице предприятий-производителей (изготовителей), агропромышленных холдингов, либо Учреждение в целом получает право закупать любые продовольственные товары у любого единственного поставщика и только полуфабрикаты (консервированные продукты) у предприятий-производителей (изготовителей), агропромышленных холдингов.

Пункт 4.7.3 не ограничивает КГАУ «Лесопожарный центр» в годовом объеме закупок, которые оно вправе осуществить у единственного поставщика на его основании, и, по сути, наделяет Учреждение правом осуществить закупку неконкурентным способом вне зависимости от наличия конкурентного рынка на любой объем закупок от совокупного годового объема закупок.

Сам факт допустимости закупки у единственного поставщика на конкурентном рынке без каких-либо ограничений является неправомерным. Заказчики не наделены абсолютным правом самостоятельно определять случаи закупки у единственного поставщика, и при разработке Положения о закупках заказчикам необходимо руководствоваться принципами, установленными Законом № 223-ФЗ. В этой связи суд приходит к выводу, что указание антимонопольного органа на необходимость устранения допущенных нарушений соответствует принципам разумности и позволяет обеспечить исполнение принципов Закона № 223-ФЗ.

Учитывая вышеизложенное, закрепленные заказчиком в Положении о закупке условия позволяют осуществлять закупку у единственного поставщика во всех случаях и при любых потребностях, что оказывает (может оказывать) влияние на состояние конкуренции на соответствующих товарных рынках, предоставляет (может предоставить) заказчику по своему субъективному усмотрению право определять поставщика того или иного товара, услуги, в том числе создает возможность для заказчика привлекать для выполнения работ аффилированных или заинтересованных лиц, что неизбежно порождает коррупционные риски,

Кроме того, закупка необходимых товаров, услуг, работ без проведения конкурентных процедур с единственным поставщиком, кроме возможного последствия в виде ограничения конкуренции, также может приводить к тому, что цена закупки соответствующего товара, работы или услуги формируется не под влиянием рыночных механизмов - спроса и предложения в результате конкурентной борьбы нескольких хозяйствующих субъектов, а исходя из субъективной оценки конкретного хозяйствующего субъекта, выступающего единственным поставщиком, что приводит к несоблюдению установленного пунктом 3 части I статьи 3 Закона № 223-ФЗ принципа экономически эффективного расходования бюджетных средств, представленных Учреждению в виде субсидий.

Для определения факта нарушения антимонопольного законодательства, предусмотренного статьей 17 Закона № 135-ФЗ, необходимо, прежде всего, установить товарный рынок, на котором предполагается влияние на конкуренцию, и состав хозяйствующих субъектов, действующих на данном товарном рынке. С указанной целью Комиссией проведен анализ состояния конкуренции.

В соответствии с пунктом 10.9 Порядка проведения анализа состояния конкуренции на товарном рынке, утвержденным приказом ФАС России от 28.04.2010 № 220 (далее - Порядок), по делам, возбужденным по признакам нарушения статьи 17 Закона № 135-ФЗ, анализ состояния конкуренции на товарном рынке включает следующие этапы:

определение временного интервала исследования товарного рынка;

определение предмета торгов;

определение состава хозяйствующих субъектов, участвующих в торгах.

Поскольку КГАУ «Лесопожарный центр» в исследуемый период осуществляло закупки у единственного поставщика на различных товарных рынках, то антимонопольным органом для проведения анализа состояния конкуренции правомерно были выбраны два товарных рынка - поставки мясных консервов (говядины тушеной) на территории Российской Федерации и поставки горюче-смазочных материалов на территории Красноярского края и Российской Федерации.

В соответствии с пунктом 4 статьи 4 Закона № 135-ФЗ под товарным рынком понимается сфера обращения товара (в том числе товара иностранного производства), который не может быть заменен другим товаром, или взаимозаменяемых товаров (далее - определенный товар), в границах которой (в том числе географических) исходя из экономической, технической или иной возможности либо целесообразности приобретатель может приобрести товар, и такая возможность либо целесообразность отсутствует за ее пределами.

Таким образом, в рассматриваемом случае первый товарный рынок определен как рынок поставки мясных консервов (говядины тушеной) на территории Российской Федерации, второй как рынок поставки горюче-смазочных материалов на территории Красноярского края и Российской Федерации.

Временной интервал исследования определен как ретроспективное исследование состояния конкуренции на рынке поставки мясных консервов (говядины тушеной) на территории Российской Федерации за 2020-1 квартал 2023 гг., на рынке поставки горюче-смазочных материалов на территории Красноярского края и Российской Федерации - 2020-1 квартал 2023 гг.

Согласно пункту 1 статьи 4 Закона № 135-ФЗ, под товаром понимается объект гражданских прав (в том числе работа, услуга, включая финансовую услугу), предназначенный для продажи, обмена или иного введения в оборот.

Таким образом, под товаром, в том смысле, какой в него вкладывает Закон № 135-ФЗ, понимаются, соответственно, поставка мясных консервов (говядины тушеной) и поставка горюче-смазочных материалов.

В состав хозяйствующих субъектов, действующих на рынке поставки мясных консервов (говядины тушеной), включаются любые хозяйствующие субъекты, осуществляющие деятельность на территории Российской Федерации и имеющие возможность осуществить поставку мясных консервов (говядины тушеной) в целях удовлетворения нужд КГАУ «Лесопожарный центр».

Так, поставка мясных консервов (в том числе говядины тушеной) относится к виду деятельности - торговля оптовая консервами из мяса и мяса птицы (код ОКВЭД 46.32.3).

Согласно открытым данным, размещенным на сайте https://www.rusprofile.ru, с основным видом деятельности - торговля оптовая консервами из мяса и мяса птицы (код ОКВЭД 46.32.3) в России зарегистрировано 4 586 организаций, с дополнительным видом деятельности 277 316 организаций,

В состав хозяйствующих субъектов, действующих на рынке поставки горюче-смазочных материалов, включаются любые хозяйствующие субъекты, осуществляющие деятельность на территории Красноярского края и Российской Федерации и имеющие возможность осуществить поставку горюче-смазочных материалов в целях удовлетворения нужд КГАУ «Лесопожарный центр».

Так, поставка горюче-смазочных материалов относится к виду деятельности - торговля оптовая твердым, жидким и газообразным топливом и подобными продуктами (код ОКВЭД 46.71).

Согласно открытым данным, размещенным на сайте https://www.rusprofile.ru, с основным видом деятельности - торговля оптовая твердым, жидким и газообразным топливом и подобными продуктами (код ОКВЭД 46.71) в Красноярском крае зарегистрировано 752 организации, в России - 57 007 организаций, с дополнительным видом деятельности в Красноярском крае - 7 453 организации, в России - 502 377 организаций.

Таким образом, имеется большое количество лиц, осуществляющих деятельность на рассматриваемых товарных рынках, имеющих возможность участвовать в торгах, ограниченных только территориальными границами анализируемых рынков.

С учетом вышеизложенного, рынки поставки мясных консервов (говядины тушеной) и поставки горюче-смазочных материалов являются конкурентными.

Кроме того, подтверждением высокой конкурентности рынка поставки мясных консервов  (говядины тушеной) является также то обстоятельство, что, как следует из протокола подведения итогов № 12-ЗК/2021 Комиссии КГАУ «Лесопожарный центр» от 26.01.2021, на запрос котировок в электронной форме на право заключения договора на поставку консервов мясных (говядина тушеная высший сорт) (извещение № 32109898122) было подано 13 ценовых предложений из разных субъектов РФ - от ООО «ТК ТОБОЛТРАНС» (Курганская область), ООО «БОЛИВАР» (Алтайский край), ООО «МЕГА ОРИОН» (Республика Хакасия), ООО «СИБОПТОРГЦЕНТР» (Красноярский край), 000 «ПРОМЫШЛЕННИК» (Пензенская область), ООО «ПК ЮВЕНТА» (Республика Бурятия), ООО «ТОРГОВЫЙ ДОМ» (Санкт-Петербург), ООО «СМД» (Новгородская область), ООО «ДЕЛЬФ» (Алтайский край), ООО СХП «ЮГРОСПРОМ» (Ставропольский край), ООО «Гармония» (Ставропольский край), ООО «СПАЙСТОРГ-К» (Москва), ООО «Я-ТОРГ» (Красноярский край).

Как следует из протокола рассмотрения котировочных заявок и подведения итогов № 32-ЗК/2022 Комиссии КГАУ «Лесопожарный центр» от 17.02.2022, на запрос котировок в электронной форме среди субъектов малого и среднего предпринимательства на право заключения договора на поставку консервов мясных (говядина тушеная высший сорт) (извещение № 32211115212) было подано 7 котировочных заявок - от ООО СХП «ЮГРОСПРОМ» (Ставропольский край), ООО «БОЛИВАР» (Алтайский край), ИП ФИО6 (Красноярский край), ООО «ТОРГОВЫЙ ДОМ» (Санкт-Петербург), ООО «ОБСКОЙ ПРОДУКТ» (Новосибирская область), ООО «МНОГО МЯСА» (Красноярский край), ООО «ТД ВАКУМПАК» (Москва).

На основании изложенного, суд соглашается с выводом антимонопольного органа, что КГАУ «Лесопожарный центр» посредством установления рассматриваемых подпунктов и пункта 4.7.3 Положения (без ограничения годового объема закупок у единственного поставщика), создало условия, предусматривающие возможность осуществления закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) практически по всем потребностям Учреждения, что позволяет КГАУ «Лесопожарный центр» осуществлять выбор поставщика (исполнителя, подрядчика), создавая препятствия в доступе на товарные рынки иным хозяйствующим субъектам, независимо от уровня конкуренции на них, что, в свою очередь, приводит к дискриминации и ограничению конкуренции.

При этом принцип отсутствия дискриминации и необоснованных ограничений конкуренции по отношению к участникам закупки является одним из основополагающих принципов Закона № 223-ФЗ, соблюдение которого в свою очередь направлено на обеспечение как прав хозяйствующих субъектов, так эффективности расходования бюджетных средств, осуществления закупок по обоснованным рыночным ценам, сложившимся в условиях свободного спроса и предложения.

Соответственно, КГАУ «Лесопожарный центр» получило возможность оказывать влияние на конкуренцию на соответствующих товарных рынках посредством определения круга продавцов товара (услуги) без использования конкурентных способов закупки, по своему субъективному усмотрению, что исключает любую возможность соперничества, состязательности между продавцами товара и не позволяет прийти к выводу о том, что принцип эффективного расходования финансовых средств и отсутствия дискриминации и необоснованных ограничений конкуренции по отношению к участникам закупки считаются соблюденными.

Доводы учреждения о правомерности включения данных пунктов в Положение изучены антимонопольным органом и правомерно отклонены в оспариваемом решении, как основанные на неверном понимании и применении норм действующего законодательства.

Частью 1 статьи 3 Закона № 135-ФЗ установлено, что названный закон распространяется на отношения, которые связаны с защитой конкуренции, в том числе с предупреждением и пресечением монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции, в которых участвуют российские юридические лица и иностранные юридические лица, федеральные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, иные осуществляющие функции указанных органов органы или организации, а также государственные внебюджетные фонды, Центральный банк Российской Федерации, физические лица, в том числе индивидуальные предприниматели;

В соответствии с пунктом 7 статьи 4 Закона № 135-ФЗ, под конкуренцией понимается соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого их них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке.

В соответствии с частью 1 статьи 17 Закона № 135-ФЗ, при проведении торгов, запроса котировок цен на товары (далее - запрос котировок), запроса предложений запрещаются действия, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции.

Признаки ограничения конкуренции приведены в пункте 17 статьи 4 Закона № 135-ФЗ, к числу которых относится сокращение числа хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, на товарном рынке, рост или снижение цены товара, не связанные с соответствующими изменениями иных общих условий обращения товара на товарном рынке, отказ хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, от самостоятельных действий на товарном рынке, определение общих условий обращения товара на товарном рынке соглашением между хозяйствующими субъектами или в соответствии с обязательными для исполнения им указаниями иного лица либо в результате согласования хозяйствующими субъектами, не входящими в одну группу лиц, своих действий на товарном рынке, иные обстоятельства, создающие возможность для хозяйствующего субъекта или нескольких хозяйствующих субъектов в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товара на товарном рынке, а также установление органами государственной власти, органами местного самоуправления, организациями, участвующими в предоставлении государственных или муниципальных услуг, при участии в предоставлении таких услуг требований к товарам или к хозяйствующим субъектам, не предусмотренных законодательством Российской Федерации, Указанный перечень признаков ограничения конкуренции не является исчерпывающим.

В силу части 5 статьи 17 Закона № 135-ФЗ, положения части 1 настоящей статьи распространяются, в том числе на все закупки товаров, работ, услуг, осуществляемые в соответствии с Законом № 223-ФЗ.

Из системного толкования названных норм следует, что при осуществлении закупочной деятельности, заказчики, на которых распространяется Закон № 223-ФЗ, не должны допускать действий, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции. Данные действия не должны допускаться независимо от способа закупки.

Следовательно, КГАУ «Лесопожарный центр» допустило злоупотребление своим правом на самостоятельное установление в Положении о закупке требований к закупке, в том числе порядка подготовки и проведения процедур закупки (включая способы закупки) и условий их применения.

Непроведение КГАУ «Лесопожарный центр» публичных процедур на право заключения договоров на различных товарных рынках, на которых Учреждение заключало договоры с единственным поставщиком, не проводя конкурсных процедур, свидетельствует о предоставлении необоснованных преимуществ определенным хозяйствующим субъектам при осуществлении хозяйственной деятельности и ограничении доступа иным хозяйствующим субъектам на соответствующий товарный рынок.

Таким образом, суд соглашается с выводом антимонопольного органа о том, что в действиях КГАУ «Лесопожарный центр» усматривается нарушение части 1 и 5 статьи 17 Закона № 135-ФЗ, выразившееся во включении в Положение о закупке подпунктов 31, 32, 33, 51 пункта 4.7.1 раздела 4, а также пункта 4.7.3.

В связи с тем обстоятельством, что на момент принятия решения выявленное нарушение не прекращено, Комиссия Красноярского УФАС России, на основании подпунктов «ж» и «н» пункта 2 части 1 статья 23 Закона № 135-ФЗ, обоснованно  выдала КГЛУ «Лесопожарный центр» обязательное для исполнения предписание о прекращении нарушения антимонопольного законодательства и совершении действий, направленных на обеспечение конкуренции.

Заявитель, оспаривая решение, также указывает, что в настоящий момент сложилась практика, согласно которой Учреждение в рамках выполнения государственного задания обязано осуществлять закупки по Закону № 44-ФЗ, а не по Закону № 223-ФЗ и Положению о закупке.

Так, в Решении Арбитражного суда Красноярского края от 20.10.2023 по делу                 № А33-23145/2023 установлено, что Учреждению при выполнении мероприятий по реализации государственного задания и обеспечении выполнения полномочий органом государственной власти необходимо руководствоваться положениями Закона о контрактной системе, поскольку выполнение государственного задания обеспечивает публичные потребности и финансируется за счет бюджетных средств.

Согласно пункту 12 Основ государственной политики в области использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов в Российской Федерации на период до 2030 года, утвержденных распоряжением Правительства Российской Федерации от 26.09.2013 N 1724-р, принятие норм, обеспечивающих получение специализированными государственными учреждениями субъектов Российской Федерации права на осуществление мероприятий по охране, защите и воспроизводству лесов без проведения конкурса связано с решением задач по повышению эффективности управления лесным сектором.

В соответствии со статьей 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации, статьей 4 Федерального закона от 03.11.2006 N 174-ФЗ "Об автономных учреждениях" (далее - Закон N 174-ФЗ), государственное задание представляет собой документ, который формируется и утверждается учредителем и устанавливает требования к составу, качеству, объему (содержанию), условиям, порядку и результатам оказания государственных услуг (выполнения работ).

В силу части 1 статьи 2 Закона N 174-ФЗ, автономным учреждением признается некоммерческая организация, созданная Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях осуществления предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти, полномочий органов публичной власти федеральной территории, полномочий органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, средств массовой информации, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах в случаях, установленных федеральными законами (в том числе при проведении мероприятий по работе с детьми и молодежью в указанных сферах).

Согласно части 7 статьи 2 Закона N 174-ФЗ автономное учреждение осуществляет свою деятельность в соответствии с предметом и целями деятельности, определенными федеральными законами и уставом, путем выполнения работ, оказания услуг в сферах, указанных в части 1 настоящей статьи.

Основной деятельностью автономного учреждения признается деятельность, непосредственно направленная на достижение целей, ради которых автономное учреждение создано. Государственное (муниципальное) задание для автономного учреждения формируется и утверждается учредителем в соответствии с видами деятельности, отнесенными его уставом к основной деятельности. Автономное учреждение не вправе отказаться от выполнения государственного (муниципального) задания. Финансовое обеспечение указанной в частях 1 и 2 настоящей статьи деятельности осуществляется в виде субсидий из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации и иных не запрещенных федеральными законами источников (части 1, 2, 2.1, 4 статьи 4 Закона N 174-ФЗ).

Финансовое обеспечение выполнения государственных (муниципальных) заданий осуществляется за счет средств федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, бюджетов субъектов Российской Федерации и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов, местных бюджетов (пункт 4 статьи 69.2 БК РФ).

Таким образом, выполнение государственного задания осуществляется автономным учреждением за счет средств соответствующего бюджета, посредством выделения финансовых средств учредителем, то есть мероприятия по сохранению лесов, в том числе работы по охране, защите, воспроизводству лесов осуществляются государственными (муниципальными) бюджетными и автономными учреждениями в целях реализации соответствующих полномочий органов государственной власти непосредственно (без передачи полномочий третьим лицам) на основании утвержденного для них учредителем государственного (муниципального) задания за счет средств соответствующего бюджета.

Частью 1 статьи 19 Лесного кодекса Российской Федерации (далее - ЛК РФ) установлено, что мероприятия по сохранению лесов, в том числе работы по охране, защите, воспроизводству лесов, лесоразведению (далее также - мероприятия по сохранению лесов), а также мероприятия по лесоустройству осуществляются органами государственной власти, органами местного самоуправления в пределах своих полномочий, определенных в соответствии со статьями 81 - 84 настоящего Кодекса, и лицами, которые используют леса и (или) на которых настоящим Кодексом возложена обязанность по выполнению таких работ.

На основании части 1 статьи 83 ЛК РФ, Российская Федерация передает органам государственной власти субъектов Российской Федерации осуществление полномочий в  том числе в области лесных отношений осуществление на землях лесного фонда охраны лесов (в том числе осуществления мер пожарной безопасности и тушения лесных пожаров) (пункт 3 части 1). Средства на осуществление переданных в соответствии с частью 1 настоящей статьи полномочий предоставляются в виде субвенций из федерального бюджета (часть 3).

Леса подлежат охране от пожаров. Охрана лесов от пожаров осуществляется органами государственной власти, органам местного самоуправления в пределах их полномочий, определенных в соответствии со статьями 81 - 84 настоящего Кодекса, если иное не предусмотрено настоящим Кодексом, другими федеральными законами (часть 1, 7 статьи 51 ЛК РФ).

В силу части 2 статьи 19 ЛК РФ мероприятия по сохранению лесов и по лесоустройству могут осуществляться государственными (муниципальными) учреждениями, подведомственными федеральным органам исполнительной власти, органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, в пределах полномочий указанных органов, определенных в соответствии со статьями 81 - 84 настоящего Кодекса.

В статье 53.2 ЛК РФ определен перечень мероприятий по осуществлению мониторинга пожарной опасности в лесах и лесных пожаров, включающий в себя: наблюдение и контроль за пожарной опасностью в лесах и лесными пожарами; организацию системы обнаружения и учета лесных пожаров, системы наблюдения за их развитием с использованием наземных, авиационных или космических средств; организацию патрулирования лесов; прием и учет сообщений о лесных пожарах, а также оповещение населения и противопожарных служб о пожарной опасности в лесах и лесных пожарах специализированными диспетчерскими службами.

Частью 1 статьи 57 ЛК РФ установлено, что авиационные работы по охране лесов от пожаров включают в себя: авиационное патрулирование; тушение лесных пожаров; доставку воздушными судами лесопожарных формирований, пожарной техники и оборудования, противопожарного снаряжения и инвентаря к месту тушения лесного пожара и обратно.

С учетом вышеназванных норм, мероприятия по охране (в том числе осуществления мер пожарной безопасности и тушения лесных пожаров), защите, воспроизводству лесов могут осуществляться не только органами государственной власти путем проведения процедур, направленных на заключения государственных контрактов в соответствии с законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных нужд, но и специально созданными ими государственными (муниципальными) бюджетными и автономными учреждениями, подведомственными федеральным органам исполнительной власти, органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, в пределах полномочий указанных органов, определенных в соответствии со статьями 81 - 84 ЛК РФ, на основании соответствующего государственного задания.

Согласно части 4 статьи 19 ЛК РФ в случаях, если осуществление мероприятий по сохранению лесов, расположенных на землях, находящихся в государственной или муниципальной собственности, мероприятий по лесоустройству таких лесов не возложено в установленном порядке на государственные (муниципальные) учреждения, указанные в частях 2 и 9 настоящей статьи, или на лиц, которые используют леса и (или) на которых настоящим Кодексом возложена обязанность по выполнению таких работ, органы государственной власти, органы местного самоуправления осуществляют закупки работ по сохранению лесов, мероприятий по лесоустройству в соответствии с законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд и настоящим Кодексом.

Аналогичная правовая позиция поддержана в определении Верховного Суда Российской Федерации от 06.10.2017 № 309-ЭС17-15761.

При этом согласно пункту 1 статьи 72 БК РФ закупки товаров, работ, услуг для обеспечения государственных (муниципальных) нужд осуществляются в соответствии с Законом № 44-ФЗ с учетом положений Бюджетного кодекса РФ.

Согласно пункту 1.3 Устава КГАУ «Красноярская база авиационной и наземной охраны лесов», утвержденного приказом Министерства лесного хозяйства Красноярского края от 12.02.2018 № 171-од, учреждение является унитарной некоммерческой организацией, не имеет извлечение прибыли в качестве основной цели своей деятельности и не разделяет полученную прибыль между участниками.

Из пункта 2.2. Устава следует, что предметом деятельности учреждения является охрана лесов от пожаров, защита лесов от вредных организмов, авиационные работы, воздушные перевозки и полеты воздушных судов, предупреждение и ликвидация чрезвычайных ситуаций в лесах, вызванных лесными пожарами, массовым распространением вредителей и болезней леса, ликвидация их последствий, образовательная деятельность.

Пунктом 1.2 Устава предусмотрено, что учредителем и собственником КГАУ «Красноярская база авиационной и наземной охраны лесов» является Красноярский край, функции полномочий учредителя осуществляет Министерство лесного хозяйства Красноярского края.

Согласно пункту 2.3 Устава основными целями деятельности учреждения являются авиационное патрулирование, тушение лесных пожаров, проведение противопожарной пропаганды, защита лесов от вредителей и болезней.

Частью 1 статьи 1 Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее -  Закон о контрактной системе) определено, что данным законом регулируются отношения, направленные на обеспечение государственных и муниципальных нужд в целях повышения эффективности, результативности осуществления закупок товаров, работ, услуг, обеспечения гласности и прозрачности осуществления таких закупок, предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере таких закупок.

Статья 15 Закона о контрактной системе предусматривает, что бюджетные учреждения осуществляют закупки за счет субсидий, предоставленных из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, и иных средств в соответствии с требованиями настоящего Федерального закона, за исключением случаев, предусмотренных частями 2 и 3 настоящей статьи.

Согласно части 4.1 Закона о контрактной системе при предоставлении в соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации юридическим лицам субсидий, предусмотренных пунктами 8 и 8.1 статьи 78 и подпунктами 3 и 3.1 пункта 1 статьи 78.3 Бюджетного кодекса Российской Федерации, на юридические лица, определенные указанными статьями, при осуществлении ими закупок, предусмотренных указанными статьями, распространяются положения настоящего Федерального закона, регулирующие отношения, указанные в пунктах 2 и 3 части 1 статьи 1 настоящего Федерального закона. При этом в отношении таких юридических лиц при осуществлении ими этих закупок применяются положения настоящего Федерального закона, регулирующие мониторинг закупок, аудит в сфере закупок, а также контроль в сфере закупок, предусмотренный частью 3 статьи 99 настоящего Федерального закона.

При этом, согласно части 1 статьи 1 Федерального закона от 18.07.2011 № 223-ФЗ "О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц" (далее  - Федеральный закон № 223-ФЗ) целями регулирования названного Федерального закона являются обеспечение единства экономического пространства, создание условий для своевременного и полного удовлетворения потребностей юридических лиц, указанных в части 2 настоящей статьи (далее - заказчики), в товарах, работах, услугах, в том числе для целей коммерческого использования, с необходимыми показателями цены, качества и надежности, эффективное использование денежных средств, расширение возможностей участия юридических и физических лиц в закупке товаров, работ, услуг (далее также - закупка) для нужд заказчиков и стимулирование такого участия, развитие добросовестной конкуренции, обеспечение гласности и прозрачности закупки, предотвращение коррупции и других злоупотреблений.

Следовательно, Федеральный закон № 223-ФЗ применим в случаях, когда закупка осуществляется для нужд самих поименованных в данном законе юридических лиц, в том числе автономных учреждений.

Таким образом, из анализа вышеуказанных норм законодательства следует, что учреждению при выполнении мероприятий по реализации государственного задания и обеспечении выполнения полномочий органом государственной власти необходимо руководствоваться положениями Закона о контрактной системе, поскольку выполнение государственного задания обеспечивает публичные потребности и финансируется за счет бюджетных средств.

Суд полагает, что неверные выводы антимонопольного органа о возможности применения Закона №  223-ФЗ при выполнении государственного задания, в частности, при закупке авиационных услуг для выполнения учреждением работ по тушению лесных пожаров, патрулированию лесов, закупке услуг (работ) по тушению лесных пожаров, не повлекли за собой незаконность вынесенного решения и предписания, поскольку возможность осуществления данных видов закупок не может быть предусмотрена в Положении о закупках, разрабатываемом в целях применения Закона № 223-ФЗ.

С учетом изложенного, решение Красноярского УФАС России по делу №024/01/17-2564/2022 от 01.06.2023 в части признания КГАУ «Лесопожарный центр» допустившим нарушение закона, выразившееся в злоупотреблении правом на самостоятельное установление в Положении о закупке подпунктов 31, 32, 33, 51 пункта 4.7.1 раздела 4, а также пункта 4.7.3, согласно которому учреждение вправе осуществлять закупку у единственного поставщика на сумму, не превышающую 500 тысяч рублей по одному договору, без установления ограничения совокупного годового объема закупок, а также  предписание Красноярского УФАС России по делу №024/01/17-2564/2022 от 31.05.2023 в части понуждения КГАУ «Лесопожарный центр» принять меры к устранению выявленных нарушений закона, а именно в исключении из Положения о закупках Учреждения пп. 31, 32, 33, 51 пункта 4.7.1 раздела 4 и внесении изменений в п. 4.7.3., являются законными и не нарушают права заявителя.

С учетом установленных обстоятельств по делу, суд полагает заявление не  подлежащим удовлетворению.

Согласно статье 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации судебные расходы, в том числе связанные с уплатой государственной пошлины по делу, относятся на лиц, участвующих в деле, пропорционально размеру удовлетворенных требований.

Расходы по уплате государственной пошлины за рассмотрение арбитражным судом настоящего искового заявления составляют 3000 рублей и с учетом результата рассмотрения дела подлежат отнесению на заявителя. Краевому государственному автономному учреждению «Красноярская база авиационной и наземной охраны лесов» из федерального бюджета подлежит возврату 3 000 руб. государственной пошлины, уплаченной на основании платежного поручения от 26.07.2023 № 6082.

Настоящее решение выполнено в форме электронного документа, подписано усиленной квалифицированной электронной подписью судьи и считается направленным лицам, участвующим в деле, посредством его размещения в установленном порядке в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» в режиме ограниченного доступа (код доступа - ).

По ходатайству лиц, участвующих в деле, копии решения на бумажном носителе могут быть направлены им в пятидневный срок со дня поступления соответствующего ходатайства заказным письмом с уведомлением о вручении или вручены им под расписку.

Руководствуясь статьями 110, 167-170, 176, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Красноярского края 



РЕШИЛ:

В удовлетворении заявленных требований отказать.

Возвратить Краевому государственному автономному учреждению «Красноярская база авиационной и наземной охраны лесов» из федерального бюджета 3 000 руб. государственной пошлины, уплаченной на основании платежного поручения от 26.07.2023 № 6082.

Настоящее решение может быть обжаловано в течение месяца после его принятия путём подачи апелляционной жалобы в Третий арбитражный апелляционный суд через Арбитражный суд Красноярского края.



Судья

Е.В. Болуж