Решение от 20 марта 2024 г. по делу № А73-21424/2023

Арбитражный суд Хабаровского края

г. Хабаровск, ул. Ленина 37, 680030, www.khabarovsk.arbitr.ru


Именем Российской Федерации


Р Е Ш Е Н И Е

дело № А73-21424/2023
г. Хабаровск
20 марта 2024 года
Резолютивная часть решения объявлена в судебном заседании 14.03.2024.

Арбитражный суд Хабаровского края в составе судьи Леонова Д.В., при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания ФИО1,

рассмотрев в судебном заседании дело по заявлению Управления образования администрации Хабаровского муниципального района Хабаровского края (ОГРН <***>, ИНН <***>; адрес: 680510, <...>)

к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Хабаровскому краю (ОГРН <***>, ИНН <***>; место нахождения: 680030, <...>)

о признании незаконными решения и предписания от 05.10.2023 по делу № 027/01/15-860/2023

третьи лица, не заявляющие самостоятельного требования относительно предмета спора, ФИО2 (г. Хабаровск); Общество с ограниченной ответственностью «Студия современного искусства «Арт-Взгляд» (ОГРН <***>, ИНН <***>, адрес: 680507, <...>).

при участии в судебном заседании:

от Управления образования: ФИО3 представитель по доверенности от 27.02.2024, ФИО4 представитель по доверенности от 09.01.2024;

от Хабаровского УФАС России: ФИО5 представитель по доверенности от 06.12.2023 № ТТ/12284/23, ФИО6 представитель по доверенности от 23.10.2023, ФИО7 представитель по доверенности от 08.09.2023, ФИО8 представитель по доверенности от 30.09.2022 № 3/10335,

от ФИО2: лично ФИО2

от ООО «ССИ «Арт Взгляд»: ФИО2 – директор; Донец В.П. представитель по доверенности от 03.10.2023 № А-45.

Установил:

Управление образования администрации Хабаровского муниципального района Хабаровского края (далее – Управление образования, заявитель) обратилось в Арбитражный суд Хабаровского края с заявлением в соответствии с которым просит суд признать незаконными решение и предписание от 05.10.2023 по делу № 027/01/15-860/2023 Управления Федеральной антимонопольной службы по Хабаровскому краю (далее – Хабаровское УФАС России, антимонопольный орган).

Определением от 10.01.2024 к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельного требования относительно предмета спора, привлечена ФИО2, а определением от 30.01.2024 к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельного требования относительно предмета спора, привлечено ООО «Студия современного искусства «Арт-Взгляд».

В судебном заседании представитель Управления образования поддержала заявленные требования по основаниям, изложенным в заявлении.

Хабаровское УФАС России представило письменный отзыв о несогласии с заявленными требованиями. Представитель антимонопольного органа в судебном заседании просил в удовлетворении заявленных требований отказать.

ООО «Студия современного искусства «Арт-Взгляд», явку своего представителя в судебное заседание не обеспечило, но представило письменный отзыв, в котором поддержало позицию антимонопольного органа.

ФИО2 участия в судебном заседании не принимала, отзыв на заявление не представила.

В судебном заседании в порядке статьи 163 АПК РФ объявлялся перерыв с 28.02.2024 до 10-00 час. 06.03.2024 и с 06.03.2024 до 10-30 час. 14.03.2024.

После перерыва в судебное заседание помимо представителей Управления образования и Хабаровского УФАС России явились ФИО2 и представитель ООО «Студия современного искусства «Арт-Взгляд», которые поддержали позицию антимонопольного органа.

В ходе судебного разбирательства арбитражным судом установлены следующие обстоятельства.

Как следует из материалов дела, в Хабаровское УФАС России 23.11.2022 поступило обращение гр. ФИО2 на действия органа местного самоуправления, выразившиеся в установлении ограничений в программу персонифицированного финансирования дополнительного образования детей в Хабаровском муниципальном районе на 2022 год, утвержденную приказом Управления образования администрации Хабаровского муниципального района от 30.12.2021 №329 (далее - Программа ПФДО) для вида деятельности по художественной направленности.

Из указанного обращения следовало, что органом местного самоуправления необоснованно установлено ограничение в программу ПФДО при реализации программ художественной направленности не более 20 единиц.

Установив, что содержание дополнительных образовательных программ находится в компетенции организации, осуществляющей образовательную деятельность, а каких-либо ограничений по количеству обучающихся, срокам обучения, федеральным законодательством не предусмотрено, антимонопольный орган пришел к выводу о наличии в действия Управления образования признаков нарушения пункта 2 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, выразившихся в установлении ограничений в программу ПФДО на 2023 год в части персонифицированного финансирования при реализации программ художественной направленности - не более 10 единиц.

В связи с установлением признаков нарушения Закона о защите конкуренции, Хабаровское УФАС России на основании статьи 39.1 Закона о защите конкуренции, в адрес Управления образования выдало предупреждение от 12.05.2023 о прекращении указанного нарушения путем исключения требований, устанавливающих ограничения по количеству единиц при реализации программ дополнительного образования детей.

Поскольку в установленный срок в антимонопольный орган ответ об исполнении предупреждения не поступил, Хабаровским УФАС России издан приказ от 06.06.2023 № 269/23 о возбуждении дела № 027/01/15-860/2023 и создании Комиссии по рассмотрению дела о нарушении антимонопольного законодательства по признакам нарушения Управлением образования пункта 2 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

По результатам рассмотрения дела № 027/01/15-860/2023 Хабаровским УФАС России вынесено решение от 05.10.2023.

Этим решением Управление образования признано нарушившим пункт 2 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, что выразилось в установлении ограничений в программу персонифицированного финансирования дополнительного образования детей в Хабаровском муниципальном районе на 2023 год, утвержденную приказом Управления образования от 29.122022 № 313, для вида деятельности по художественной направленности.

На основании указанного решения Управлению образования выдано предписание от 05.10.2023 с требованием прекратить нарушение пункта 2 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, выразившееся в установлении ограничений в программу персонифицированного финансирования дополнительного образования детей в Хабаровском муниципальном районе на 2023 год, утвержденную приказом Управления образования от 29.122022 № 313, для вида деятельности по художественной направленности, совершив действия по исключению из Программы ПФДО в Хабаровском муниципальном районе на 2023 год, утвержденной вышеуказанным приказом, ограничений для вида деятельности по художественной направленности в срок до 07.11.2023.

Не согласившись с данными решением и предписанием антимонопольного органа, Управление образования обратилось в арбитражный суд с рассматриваемым заявлением.

В обоснование заявленных требований Управление образования указывает на отсутствие в его действия нарушений требований Закона о защите конкуренции, поскольку количество сертификатов зависит от финансового обеспечения программы на текущий 2023 год, количество сертификатов определяется конкретным числом, которые учитывают все существующие направления дополнительного образования, распределены в соответствии с необходимостью развития тех направлений, которые в настоящее время недостаточно развиты.

Поскольку было принято решение развивать техническое, естественно-научное, туристическо-краеведческие направления, предоставляя услуги как на бесплатной основе, так и на платной основе, то распределение сертификатов было осуществлено с учетом такого решения.

Возражая против заявленных требований Хабаровское УФАС России и третьи лица настаивают на законности выводов оспариваемого решения.

Выслушав представителей участвующих в деле лиц, исследовав материалы дела, арбитражный суд приходит к следующим выводам.

Согласно пунктом 14 статьи 2 Федерального закона от 29.12.2012 № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» (далее - Закон об образовании) дополнительное образование - вид образования, который направлен на всестороннее удовлетворение образовательных потребностей человека в интеллектуальном, духовно-нравственном, физическом и (или) профессиональном совершенствовании и не сопровождается повышением уровня образования.

В соответствии с частью 1 статьи 75 Закона об образовании, дополнительное образование детей и взрослых направлено на формирование и развитие творческих способностей детей и взрослых, удовлетворение их индивидуальных потребностей в интеллектуальном, нравственном и физическом совершенствовании, формирование культуры здорового и безопасного образа жизни, укрепление здоровья, а также на организацию их свободного времени, а также дополнительное образование детей обеспечивает их адаптацию к жизни в обществе, профессиональную ориентацию также выявление и поддержку детей, проявивших выдающиеся способности. Дополнительные общеобразовательные программы для детей должны учитывать возрастные и индивидуальные особенности детей.

В силу частей 2, 4 статьи 75 Закона об образовании, дополнительные общеобразовательные программы подразделяются на общеразвивающие и предпрофессиональные программы. Дополнительные общеразвивающие программы реализуются как для детей, так и для взрослых. Дополнительные предпрофессиональные программы в сфере искусств, физической культуры и спорта реализуются для детей. Содержание дополнительных общеразвивающих программ и сроки обучения по ним определяются образовательной программой, разработанной и утвержденной организацией, осуществляющей образовательную деятельность. Содержание дополнительных предпрофессиональных программ определяется образовательной программой, разработанной и утвержденной организацией, осуществляющей образовательную деятельность, в соответствии с федеральными государственными требованиями.

В соответствии с Концепцией развития дополнительного образования детей, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 31.03.2022 №678-р, в субъектах РФ осуществляется внедрение целевой модели региональных систем дополнительного образования детей (далее - ДОД), предусматривающей применение, системы персонифицированного финансирования ДОД как одного из организационно - финансовых механизмов обеспечения доступности ДОД.

Приказом Министерства просвещения Российской Федерации от 27.07.2022 № 629 утвержден Порядок организации и осуществления образовательной деятельности по дополнительным общеобразовательным программам (далее – Порядок № 629).

В соответствии с пунктом 11 Приказа №629 количество обучающихся в объединении, их возрастные категории, а также продолжительность учебных занятий в объединении зависят от направленности дополнительных общеобразовательных программ и определяются локальным нормативным актом организации, осуществляющей образовательную деятельность.

Таким образом, содержание дополнительных образовательных программ находится в компетенции организации, осуществляющей образовательную деятельность. Каких-либо ограничений по количеству обучающихся, срокам обучения, федеральным законодательством не предусмотрено.

В свою очередь, в соответствии с Концепцией развития дополнительного образования детей, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 31.03.2022 №678-р, в субъектах РФ осуществляется внедрение целевой модели региональных систем дополнительного образования детей (далее - ДОД), предусматривающей применение, системы персонифицированного финансирования ДОД как одного из организационно - финансовых механизмов обеспечения доступности ДОД.

Основные требования к внедрению системы персонифицированного финансирования дополнительного образования детей в субъектах Российской Федерации для реализации мероприятий по формированию современных управленческих и организационно-экономических механизмов в системе дополнительного образования детей в рамках государственной программы Российской Федерации «Развитие образования» утверждены руководителем приоритетного проекта, зам. Министра образования и науки РФ ФИО9 03.07.2018 и изложены в письме Министерства образования и науки РФ от 03.07.2018№ 09-953 (далее - Основные требования к системе ПФДО).

Согласно пункту 2 раздела II Основных требований к системе ПФДО в основе системы персонифицированного финансирования закреплён, в том числе, принцип свободы выбора ребенком и его семьей любой дополнительной общеобразовательной программы, реализуемой на территории субъекта Российской Федерации.

В свою очередь пунктом 5 раздела II Основных требований к системе ПФДО закреплен принцип равного доступа исполнителей образовательных услуг независимо от организационно-правовой формы к системе персонифицированного финансирования.

С учетом установленных целей и принципов системы ПФДО, пунктом 7 Основных требований к системе ПФДО выделены критерии системы ПФДО, одним из которых является критерий обеспечения конкуренции в сфере дополнительного образования детей при котором соблюдается заявительный принцип включения поставщиков образовательных услуг в систему. Обеспечена полная информационная открытость информационной системы для потенциальных поставщиков образовательных услуг. Для всех поставщиков образовательных услуг установлен единый порядок включения в систему. Основным требованием для включения в систему является соблюдение норм законодательства в сфере реализации дополнительных общеобразовательных программ, в том числе наличие права на осуществление образовательной деятельности по реализации дополнительных общеобразовательных программ. Включение поставщика образовательных услуг автоматически определяет его право на зачисление детей на обучение по сертификатам и получение соответствующего финансового обеспечения (в том числе не предусматриваются дополнительные условия, такие как конкурсный отбор, распределение квот приема детей, прохождение проверки на право заключения договора и др.). Для однородных образовательных программ поставщиками образовательных услуг устанавливаются однородные нормативы финансового обеспечения их реализации за счет средств сертификата дополнительного образования. Нормативы обеспечения программ учитывают все затраты, необходимые для их реализации, в объеме, реально отражающем потребности организаций (не допускается по сертификатам оплачивать лишь часть необходимых затрат, сохраняя финансирование оставшейся части для государственных (муниципальных) организаций за счет субсидий, недоступных для иных поставщиков образовательных услуг).

Из вышеприведенных положений в их совокупности следует, что какого-либо ограничения образовательных программ, в том числе по количеству детей для программы определенной направленности, не допускается. Содержание дополнительных образовательных программ находится в компетенции организации, осуществляющей образовательную деятельность, а ребенок и его семья не ограничена в праве выбора любой дополнительной общеобразовательной программы, реализуемой на территории субъекта Российской Федерации.

Распоряжением Министерства образования и науки Хабаровского края от 26.09.2019 №1321 «Об утверждении методических рекомендации «Правила персонифицированного финансирования дополнительного образования детей в городском округе, муниципальном районе Хабаровского края» утверждены методические рекомендации «Правила персонифицированного финансирования дополнительного образования детей в городском округе, муниципальном районе Хабаровского края».

Приказом Управления образования администрации Хабаровского муниципального района от 30.12.2021 №329 утверждена Программа персонифицированного финансирования дополнительного образования детей в Хабаровском муниципальном районе на 2022 год (далее - Программа ПФДО детей в Хабаровском муниципальном районе на 2022 год).

В соответствии с пунктом 6.2 Программы ПФДО детей в Хабаровском муниципальном районе на 2022 год при реализации образовательных программ художественной направленности каких-либо ограничений не установлено.

Приказом Управления образования администрации Хабаровского муниципального района от 09.09.2022 №215 «О внесении дополнительных изменений в программу персонифицированного финансирования» (далее - Приказ №215) внесены изменения в программу персонифицированного финансирования.

В соответствии с пунктом 1.2.2 в подпункте 6.2. «при реализации образовательных программ художественной направленности» предусмотрены следующие ограничения:

- для учреждения негосударственного сектора - не более 20 единиц;

- для муниципальных и государственных учреждений - не более 20 единиц.

Приказом Управления образования администрации Хабаровского муниципального района от 29.12.2022 №313 «Об утверждении персонифицированного финансирования дополнительного образования детей в Хабаровском муниципальном районе Хабаровского края на 2023 год» утверждена программа персонифицированного финансирования дополнительного образования детей в Хабаровском муниципальном районе на 2023 год (далее - Программа ПФДО детей в Хабаровском муниципальном районе на 2023 год).

В соответствии с подпунктом 6.3.1.5 пункта 1 Программы ПФДО детей в Хабаровском муниципальном районе на 2023 год параметры системы персонифицированного финансирования при реализации программ художественной направленности установлено не более 10 единиц, а пунктами 6.3.1.1-6.3.1.4 Программы параметры системы персонифицированного финансирования при реализации программ по иным направленностям установлены в размере от 24 до 35 единиц.

Так, например, по программам естественно - научной направленности - 35 единиц, по программам технической направленности - 25 единиц.

Таким образом, Управлением образования фактически установлено ограничение в части персонифицированного финансирования применительно к конкретным видам программ, не предусмотренное действующим законодательством.

Данное ограничение ограничивает права ребенка и его родителей на возможность выбора интересующей их программы дополнительного образования и организации, оказывающей соответствующие услуги, с учетом возможности финансирования по программе персонифицированного финансирования, что в свою очередь препятствует осуществлению деятельности образовательных организаций, предоставляющих услуги по дополнительному образованию в рамках конкретной программы в силу того, что выбор конкретной образовательной программы ребенком ставится в зависимость от наличия сертификата.

Иными словами, например, при полном выборе заинтересованными лицами сертификатов по художественной направленной и наличии сертификатов по технической направленности, ребенок, имеющий интерес на получение дополнительной образования по художественной направленности не имеет возможности получить сертификат для финансирования выбранной им программы и как следствие лишен права выбрать соответствующую образовательную организацию.

Согласно пункту 2 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции органам власти запрещается необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующим субъектам, в том числе путем установления не предусмотренных законодательством Российской Федерации требований к товарам или хозяйствующим субъектам.

В пункте 34 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 04.03.2021 № 2 «О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением судами антимонопольного законодательства» при наличии спора о соответствии статье 15 Закона о защите конкуренции правовых актов, решений, действий (бездействия) антимонопольный орган должен доказать факт недопущения, ограничения, устранения конкуренции либо установить угрозу наступления таких последствий на определенном товарном рынке, в том числе в результате нарушения прав и законных интересов отдельных участников рынка, создания для них конкурентных преимуществ или препятствий в конкуренции на товарных рынках.

Угроза наступления неблагоприятных последствий для конкуренции в результате принятия правовых актов, совершения действий (бездействия) предполагается и не требует дополнительного доказывания антимонопольным органом в случаях нарушения запретов, прямо сформулированных в частях 1 - 3 статьи 15 Закона, в частности в случаях установления органами публичной власти и иными указанными в данной норме лицами запретов (введения ограничений) в отношении осуществления отдельных видов деятельности или производства определенных видов товаров, установления для приобретателей товаров ограничений выбора хозяйствующих субъектов, которые предоставляют такие товары.

При применении конкретных положений статьи 15 Закона судам также необходимо учитывать, имеется ли норма иного федерального закона, допускающая принятие оспариваемого акта, осуществление действий (бездействие).

В данном случае, согласно аналитическому отчету по результатам анализа состояния конкуренции на рынке услуг дополнительного образования детей на территории Хабаровского муниципального района Хабаровского края, подготовленного антимонопольным органом в рамках дела № 027/01/15-860/2023 продуктовыми границами исследуемого рынка являются услуги «Образование дополнительное детей и взрослых»; географические границы данного рынка ограничены территорией Хабаровского муниципального района Хабаровского края.

Согласно части 7 статьи 4 Закона о защите конкуренции, конкуренция -соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке.

К признакам ограничения конкуренции частью 17 статьи 4 Закона о защите конкуренции отнесены сокращение числа хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, на товарном рынке, рост или снижение цены товара, не связанные с соответствующими изменениями иных общих условий обращения товара на товарном рынке, отказ хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, от самостоятельных действий на товарном рынке, определениеобщих условий обращения товара на товарном рынке соглашением между хозяйствующими субъектами или в соответствии с обязательными для исполнения ими указаниями иного лица либо в результате согласования хозяйствующими субъектами, не входящими в одну группу лиц, своих действий на товарном рынке, иные обстоятельства, создающие возможность для хозяйствующего субъекта или нескольких хозяйствующих субъектов в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товара на товарном рынке, а также установление органами государственной власти, органами местного самоуправления, организациями, участвующими в предоставлении государственных или муниципальных услуг, при участии в предоставлении таких услуг требований к товарам или к хозяйствующим субъектам, не предусмотренных законодательством Российской Федерации.

Вышеуказанные действия Управления образования администрации Хабаровского муниципального района Хабаровского края вводят не предусмотренные действующим законодательством ограничения в отношении хозяйствующих субъектов, путем установления требования к образовательным услугам в части количества потребителей услуг, возможных к принятию, тем самым создают препятствия для деятельности хозяйствующих субъектов, находящихся в состоянии конкуренции на рынке образовательных услуг, ограничивают потребителей в возможности выбора хозяйствующего субъекта в зависимости от индивидуальных предпочтений этого потребителя, что приводит/может привести к сокращению числа хозяйствующих субъектов, то есть к ограничению конкуренции.

Следовательно, выводы Хабаровского УФАС России о наличии в действиях Управления образования нарушения требований пункта 2 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, являются верными.

Доводы заявителя о том, что внесение спорных изменений в Программу ПФДО продиктованы требованиями, указанными в протоколе заседания межведомственного координационного совета по вопросам защиты прав потребителей при Губернаторе Хабаровского края от 31.05.2022 № 9 судом отклоняются.

Согласно данному протоколу, комиссия решила рекомендовать администрациям городских округов и муниципальных районов края внести изменения в муниципальные программы развития образования, утвержденные муниципальными нормативными правовыми актами, в части определения приоритетных направленностей дополнительного образования, соответствующих приоритетам социально экономического развития городского округа, муниципального района; внести изменения в положения о персонифицированном дополнительном образовании детей на территории городских округов и муниципальных районов края в части разработки дополнительных общеобразовательных программ для сертификации и (или) сертификации дополнительных общеобразовательных программ, соответствующих приоритетным направленностям дополнительного образования, соответствующих приоритетам социально экономического развития городского округа, муниципального района края; не допускать сокращения числа объединений, являющихся приоритетными (естественнонаучной и технической направленностей), в том числе за счет негосударственного сектора и создания новых мест дополнительного образования.

Таким образом, рекомендации, содержащиеся в данном протоколе, не предусматривают требований о внесении изменений в муниципальные правовые акты в части ограничений финансирования конкретных образовательных программ.

В свою очередь популяризация приоритетных направлений дополнительного образования среди потенциальных потребителей, при установленных по делу обстоятельствах, не может осуществляться путем введения ограничений в финансировании конкретных видов образовательных программ.

Оценив в совокупности установленные по делу обстоятельства, арбитражный суд не усматривает оснований для удовлетворения заявленных требований.

Вопрос о государственной пошлине судом не разрешается, поскольку как заявитель, так и антимонопольный орган от уплаты государственной пошлины освобождены.

Руководствуясь статьями 110, 167-170, 176, 200, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

Р Е Ш И Л:

В удовлетворении заявленных требований отказать.

Решение вступает в законную силу по истечении месячного срока со дня его принятия (изготовления его в полном объеме), если не подана апелляционная жалоба. В случае подачи апелляционной жалобы решение, если оно не отменено и не изменено, вступает в законную силу со дня принятия постановления арбитражного суда апелляционной инстанции.

Решение может быть обжаловано в апелляционном порядке в Шестой арбитражный апелляционный суд в течение месяца с даты принятия решения.

Апелляционная жалоба подается в арбитражный суд апелляционной инстанции через Арбитражный суд Хабаровского края.



Судья Д.В. Леонов