Решение от 10 апреля 2019 г. по делу № А10-6301/2018

АРБИТРАЖНЫЙ СУД РЕСПУБЛИКИ БУРЯТИЯ

ул. Коммунистическая, 52, г. Улан-Удэ, 670001,

e-mail: info@buryatia.arbitr.ru, web-site: http://buryatia.arbitr.ru

Именем Российской Федерации


Р Е Ш Е Н И Е

Дело № А10-6301/2018
10 апреля 2019 года
г.Улан-Удэ


Резолютивная часть судебного акта объявлена 5 апреля 2019 года

В полном объеме решение изготовлено 10 апреля 2019 года

Арбитражный суд Республики Бурятия в составе судьи Пунцуковой А.Т., при ведении протокола судебного заседания секретарем Лахиной Е.В., рассмотрев в открытом судебном заседании дело по заявлению Государственного автономного учреждения здравоохранения «Республиканский перинатальный центр Министерства здравоохранения Республики Бурятия» (ОГРН 1020300902687, ИНН 0323049187) к Министерству финансов Республики Бурятия о признании недействительным представления от 08.10.2018 № 19,

при участии:

заявителя – ФИО2 - представителя по доверенности от 09.01.2019,

ответчика – ФИО3 – представителя по доверенности от 21.01.2019 № 01-01-21/16, ФИО4 – представителя по доверенности от 14.02.2019 № 01-01-21/17,

третьего лица:

Министерства здравоохранения Республики Бурятия – не явился, извещен,

установил:

Государственное автономное учреждение здравоохранения «Республиканский перинатальный центр Министерства здравоохранения Республики Бурятия» (далее – ГАУЗ «РПЦ МЗ РБ», Учреждение, Перинатальный центр) обратилось в арбитражный суд с заявлением к Министерству финансов Республики Бурятия (далее – Минфин РБ, Министерство) о признании недействительным представления от 08.10.2018 № 19.

Определением суда от 22 октября 2018 года к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено Министерство здравоохранения Республики Бурятия (далее – Минздрав РБ).

Третье лицо в судебное заседание не явилось, извещено надлежащим образом, Минздравом РБ получено определение об отложении судебного заседания 18.02.2019 согласно уведомлению о вручении почтового отправления № 670008 32 873990.

Суд на основании ст.156 АПК РФ рассмотрел дело в отсутствие надлежаще извещенного третьего лица.

Представитель Перинатального центра требования поддержала, в обоснование указала, Министерством финансов Республики Бурятия проведена внеплановая выездная проверка в ГАУЗ «РПЦ МЗ РБ».

По выявленным в ходе проверки нарушениям Перинатальному центру выдано представление по нарушениям в части оплаты расходов в сумме 1 269 173,20 руб. для участия в семинаре «Менеджмент в здравоохранении» г.Астана 17 сотрудников врачебного и среднего медицинского персонала Учреждения и в сумме 83 016,12 руб. заместителю главного врача по экономическим вопросам ФИО5 для участия в семинаре «Менеджмент в здравоохранении» г.Астана, должность которой не относится к медицинскому персоналу.

По первому эпизоду, представитель заявителя пояснила, что в декабре 2015 года врачи, средний медицинский персонал ГАУЗ «РПЦ МЗ РБ» приняли участие в международном семинаре «Менеджмент в здравоохранении» в АО «Национальный научный центр материнства и детства» г.Астана, с практическим посещением, практическими занятиями (стажировкой) в отделениях центра в соответствии со специализацией обучаемого специалиста (Программа в АО «ННЦМД»), что соответствует целям программы: повышение квалификации кадров, утвержденному мероприятию: стажировка за рубежом, участие в международном семинаре.

Заявитель вправе был самостоятельно определить необходимость и целесообразность программы повышения квалификации, с учетом экономической обоснованности.

Пунктом 2.3.1 Соглашения о порядке предоставления субсидий из республиканского бюджета медицинским организациям Республики Бурятия от 23.02.2015, заключенного между Министерством здравоохранения Республики Бурятия и Перинатальным центром (далее – Соглашение), нарушение которого вменяется заявителю, предусмотрено обязательство медицинской организации осуществлять целевое и эффективное использование субсидий. При этом под целевым использованием законодатель подразумевает соблюдение целей, установленных при получении средств.

Сославшись на п.п.4, 4.5 Порядка определения объема и условий предоставления субсидий из республиканского бюджета бюджетным и автономным учреждениям, подведомственным Министерству здравоохранения Республики Бурятия, на иные цели, утвержденного Постановлением Правительства Республики Бурятия от 13 апреля 2012 г. № 205, указала, что Соглашением не предусмотрены обязательства по возврату субсидий.

По второму эпизоду, заявитель пояснил, что решение о направлении заместителя главного врача по экономическим вопросам ФИО6 для участия в международном семинаре «Менеджмент в здравоохранении» было принято в соответствии с Приказом Министерства здравоохранения Республики Бурятия от 28.05.2014 № 908-ОД (далее – Приказ № 908-ОД), из которого следует (раздел 2 абз.5): для эффективного функционирования учреждения в перечень мероприятий включены курсы повышения квалификации для руководителей, врачебного, среднего и прочего обслуживающего персонала для эффективного функционирования учреждения. Практические занятия (стажировка) в отделениях центра проводились в соответствии со специализацией обучаемого специалиста (Программа в АО «ННЦМД»).

Таким образом, нарушения по целевому расходованию средств Перинатальным центром не допускались.

Просила удовлетворить заявленные требования.

Представители Министерства заявленные требования не признали, представлен отзыв, дополнения к нему.

Представители Министерства указали, что в 2015 году Перинатальным центром оплачены расходы 17 сотрудников врачебного и среднего медицинского персонала Учреждения для участия в семинаре «Менеджмент в здравоохранении» г.Астана. Участие в данном семинаре не влияет на оказание медицинской помощи в периоде беременности, родов, послеродовом периоде и новорожденным и не предусмотрено Планом подготовки медицинских кадров для перинатального центра, повышение квалификации медицинского персонала, работающего в учреждениях родовспоможения Подпрограммы «Проектирование. Строительство и ввод в эксплуатацию перинатального центра в г.Улан-Удэ» Государственной программы Республики Бурятия «Модернизация здравоохранения в Республике Бурятия на 2011-2017 годы», утвержденной постановлением Правительства Республики Бурятия от 28.03.2011 № 143, Приказом № 908-ОД, Соглашением.

По второму эпизоду пояснили, что Соглашением Минздрав РБ предоставил Перинатальному центру субсидию на реализацию мероприятий подготовки медицинских кадров для перинатального центра, повышение квалификации медицинского персонала. Согласно должностной инструкции заместителя главного врача по экономическим вопросам ФИО6 в её обязанности не входит осуществление медицинской деятельности. Должность заместителя главного врача относится к структурному подразделению «общебольничный немедицинский персонал».

Данные нарушения, по мнению представителей Министерства, в соответствии с пунктом 1 статьи 306.4 Бюджетного кодекса Российской Федерации являются нецелевым использованием бюджетных средств.

В удовлетворении заявленных Учреждением требований просили отказать.

Выслушав представителей лиц, участвующих в деле, исследовав и оценив доказательства, арбитражный суд находит требования обоснованными частично и подлежащими удовлетворению в части на основании следующего.

Как следует из материалов дела, Государственное автономное учреждение здравоохранения «Республиканский перинатальный центр Министерства здравоохранения Республики Бурятия» зарегистрировано в качестве юридического лица 13.12.1994 за основным государственным регистрационным номером <***>, ИНН <***>.

Распоряжением Министерства от 03.08.2018 № 88 назначена внеплановая выездная проверка в Перинатальном центре по теме «Проверка использования средств, выделенных из республиканского бюджета на реализацию подпрограммы «Проектирование. Строительство и ввод в эксплуатацию перинатального центра в г.Улан-Удэ» Государственной программы Республики Бурятия «Модернизация здравоохранения в Республике Бурятия на 2011-2017 годы», утвержденной постановлением Правительства Республики Бурятия от 28.03.2011 № 143, в части подготовки медицинских кадров для Перинатального центра, повышение квалификации медицинского персонала, работающего в учреждениях родовспоможения за проверяемый период: 2015-2017 годы (л.д.37-38 т.1).

По результатам проверки Министерством составлен акт проверки от 21 августа 2018 года № 55, согласно которому проверкой выявлено нецелевое расходование бюджетных средств, допущенное Перинатальным центром в ноябре-декабре 2015 года (л.д.17-36 т.1).

8 октября 2018 года Министерством в адрес Учреждения внесено представление № 19, согласно которому Перинатальному центру предложено рассмотреть представление, в срок до 18 декабря 2018 года обеспечить возврат в республиканский бюджет субсидии, предоставленной из республиканского бюджета ГАУЗ «РПЦ МЗ РБ» на реализацию мероприятий подготовки медицинских кадров для перинатального центра, повышение квалификации медицинского персонала, использованной не по целевому назначению в размере 1 352 189,32 руб.; о результатах рассмотрения настоящего представления проинформировать Министерство финансов Республики Бурятия в срок до 21.12.2018 (л.д.12-16 т.1).

Учреждение, не согласившись с представлением, обратилось в арбитражный суд с заявлением по настоящему делу.

В соответствии с пунктом 1.1 Положения о Министерстве финансов Республики Бурятия, утвержденного Постановлением Правительства РБ от 22.04.2008 № 188 (далее - Положение о Минфине РБ) Министерство финансов Республики Бурятия является исполнительным органом государственной власти Республики Бурятия и входит в систему органов, обладающих бюджетными полномочиями.

На основании пункта 4.17 Положения о Минфине РБ Министерство с целью реализации полномочий в установленной сфере деятельности имеет право направлять объектам контроля акты, заключения, представления и (или) предписания.

Приказом Минфина РБ от 05.10.2016 № 327 утвержден Административный регламент Министерства финансов Республики Бурятия по исполнению государственной функции по осуществлению внутреннего государственного финансового контроля (действовавший до 06.11.2018, далее - Административный регламент).

На основании пунктов 2 и 3 Административного регламента государственную функцию - осуществление внутреннего государственного финансового контроля исполняет Министерство финансов Республики Бурятия.

Согласно п.6 Административного регламента предметом государственного контроля является, в том числе соблюдение объектами контроля бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения.

На основании пунктов 7, 8 Административного регламента государственная функция осуществляется посредством проведения плановых и внеплановых контрольных мероприятий (далее - контрольные мероприятия), в отношении, в том числе государственных (муниципальных) учреждений.

Пунктом 14 Административного регламента предусмотрено, что результатом исполнения государственной функции является:

направление объекту контроля акта по результатам контрольного мероприятия, заключения по результатам обследования, предписания и (или) представления;

направление финансовому органу уведомления о применении бюджетных мер принуждения;

направление в другие государственные органы материалов контрольного мероприятия, содержащих факты, оценка которых относится к компетенции этих органов.

В связи с изложенным, Министерством проведена проверка Перинатального центра и выдано оспариваемое представление в пределах предоставленных ему полномочий.

В соответствии с частью 1 статьи 198, частью 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации действия, решения органов, осуществляющих публичные полномочия, могут быть признаны незаконными, если они не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской деятельности.

Бюджетная система Российской Федерации основана, в том числе на принципах эффективности использования бюджетных средств, адресности и целевого характера бюджетных средств (статья 28 Бюджетного кодекса Российской Федерации).

Статьей 38 Бюджетного кодекса Российской Федерации закреплен принцип адресности и целевого характера бюджетных средств, который подразумевает под собой выделение средств в распоряжение конкретных получателей с обозначением направления их на финансирование конкретных целей. Любые действия, приводящие к нарушению направления средств на цели, не обозначенные в бюджете при выделении конкретных сумм средств, являются нарушением бюджетного законодательства Российской Федерации.

Согласно статье 162 Бюджетного кодекса Российской Федерации получатель бюджетных средств обязан обеспечить результативность, целевой характер использования предусмотренных ему бюджетных ассигнований.

На основании статьи 306.4 Бюджетного кодекса Российской Федерации нецелевым использованием бюджетных средств признаются направление средств бюджета бюджетной системы Российской Федерации и оплата денежных обязательств в целях, не соответствующих полностью или частично целям, определенным законом (решением) о бюджете, сводной бюджетной росписью, бюджетной росписью, бюджетной сметой, договором (соглашением) либо иным документом, являющимся правовым основанием предоставления указанных средств.

По смыслу приведенных норм права любые действия, приводящие к направлению бюджетных средств на цели, не обозначенные при выделении конкретных сумм, являются нарушением бюджетного законодательства Российской Федерации. При этом нецелевым расходование бюджетных средств считается исключительно направление бюджетных средств на иные, не предусмотренные правовым основанием выдачи этих средств, цели.

В соответствии с частью 2 статьи 270.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации под представлением в целях настоящего Кодекса понимается документ органа внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля, который должен содержать информацию о выявленных нарушениях бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, нарушениях условий договоров (соглашений) о предоставлении средств из бюджета, государственных (муниципальных) контрактов, а также контрактов (договоров, соглашений), заключенных в целях исполнения указанных договоров (соглашений) и государственных (муниципальных) контрактов, целей, порядка и условий предоставления кредитов и займов, обеспеченных государственными и муниципальными гарантиями, целей, порядка и условий размещения средств бюджета в ценные бумаги объектов контроля, а также требования о принятии мер по устранению причин и условий таких нарушений или требования о возврате предоставленных средств бюджета, обязательные для рассмотрения в установленные в указанном документе сроки или в течение 30 календарных дней со дня его получения, если срок не указан.

Как следует из акта проверки и оспариваемого представления, Министерством в ходе проведения выездной проверки установлено: в нарушение Плана подготовки медицинских кадров для перинатального центра, повышение квалификации медицинского персонала, работающего в учреждениях родовспоможения Подпрограммы «Проектирование. Строительство и ввод в эксплуатацию перинатального центра в г.Улан-Удэ» - Государственной программы Республики Бурятия «Модернизация здравоохранения в Республике Бурятия на 2011-2017 годы», утвержденной постановлением Правительства Республики Бурятия от 28.03.2011 № 143, приказа Министерства здравоохранения Республики Бурятия от 28.05.2014 № 908-ОД, приказа Минздрава России от 20.12.2012 № 1183н «Об утверждении номенклатуры должностей медицинских работников и фармацевтических работников», пунктов 2.1.1, 2.3.1 Соглашения о порядке предоставления субсидий из республиканского бюджета медицинским организациям Республики Бурятия от 23.02.2015 ГАУЗ «РПЦ МЗ РБ»:

- в ноябре-декабре 2015 года оплачены расходы в сумме 1 269 173,2 руб. для участия в семинаре «Менеджмент в здравоохранении» г.Астана 17 сотрудников врачебного и среднего медицинского персонала ГАУЗ «РПЦ МЗ РБ», участие в котором не влияет на оказание медицинской помощи в периоде беременности, родов, послеродовом периоде и новорожденным и не предусмотрено в Плане подготовки медицинских кадров для перинатального центра, повышение квалификации медицинского персонала, работающего в учреждениях родовспоможения,

- в ноябре 2015 года оплачены расходы в сумме 83016,12 руб. для участия в семинаре «Менеджмент в здравоохранении» г.Астана заместителю главного врача по экономическим вопросам ФИО6, должность которой согласно приказу главного врача Перинатального центра от 18.11.2015 № 53-К относится к структурному подразделению «общебольничный немедицинский персонал».

Указанные нарушения, по мнению Министерства, в соответствии с пунктом 1 статьи 306.4 Бюджетного кодекса Российской Федерации являются нецелевым использованием бюджетных средств.

Законом Республики Бурятия от 15.12.2014 № 881-V «О республиканском бюджете на 2015 год и плановый период 2016-2017 годов» по целевой статье 52Д0300 «Проектирование, строительство и ввод в эксплуатацию перинатального центра в г.Улан-Удэ» предусмотрена субсидия автономным учреждениям, подведомственным Министерству здравоохранения, на строительство перинатального центра в г.Улан-Удэ в сумме 13 100 000 рублей.

Постановлением Правительства Республики Бурятия от 28.03.2011 № 143 (далее – постановление Правительства РБ № 143) утверждена Программа "Модернизация здравоохранения в Республике Бурятия на 2011 - 2017 годы" (далее – Программа) вместе с Подпрограммой «Проектирование, строительство и ввод в эксплуатацию перинатального центра в г.Улан-Удэ» (приложение к Программе, далее – Подпрограмма).

В соответствии с пунктом 3 постановления Правительства РБ № 143 государственным заказчиком Программы определено Правительство Республики Бурятия.

Разделом IV Программы определен механизм реализации мероприятий Программы и контроль за ходом её выполнения. Исходя из данного раздела Программы общий контроль за исполнением Программы осуществляется Правительством Республики Бурятия.

Постановлением Правительства Республики Бурятия от 31.03.2014 № 145 (далее – постановление Правительства РБ № 145) утвержден Порядок реализации мероприятий подпрограммы "Проектирование, строительство и ввод в эксплуатацию перинатального центра в г.Улан-Удэ" Программы "Модернизация здравоохранения в Республике Бурятия на 2011 - 2016 годы", утвержденной постановлением Правительства Республики Бурятия от 28.03.2011 № 143" (далее – Порядок).

В соответствии с пунктом 3 Порядка, в редакции, действовавшей в спорный период, организация реализации мероприятий Подпрограммы осуществляется Министерством здравоохранения Республики Бурятия (далее - Минздрав РБ) совместно с Министерством строительства и модернизации жилищно-коммунального комплекса Республики Бурятия (далее - Минстрой РБ).

Минздрав РБ осуществляет:

- полномочия главного распорядителя бюджетных средств в части подготовки кадров для перинатального центра;

- подготовку информации и отчетов о выполнении Подпрограммы;

- подготовку в установленном порядке предложений по уточнению мероприятий Подпрограммы на очередной финансовый год, уточнению затрат на реализацию мероприятий Подпрограммы, на основании которых вносятся изменения в Подпрограмму в установленном порядке;

- совершенствование механизма реализации мероприятий Подпрограммы.

В рамках Подпрограммы предусмотрен План подготовки медицинских кадров для перинатального центра, повышение квалификации медицинского персонала, работающего в учреждениях родовспоможения (далее – План подготовки медицинских кадров).

Согласно Плану подготовки медицинских кадров, в редакции, действовавшей с 16.10.2015 по 16.05.2016, на период 2014-2016 годов утвержден план-график Министерства здравоохранения по подготовке специалистов службы родовспоможения и детства в федеральных симуляционных центрах. Согласно плану пройдут подготовку 80% медицинских работников, обеспечивающих оказание медицинской помощи в периоде беременности, родов, послеродовом периоде и новорожденным.

За период 2014 - 2016 годов планируется обучить около 40 врачей: акушеров-гинекологов, врачей-неонатологов, врачей анестезиологов-реаниматологов в отделение акушерского профиля, врачей анестезиологов-реаниматологов в отделение неонатологического профиля, врачей лучевой диагностики, врачей-терапевтов, врача-физиотерапевта, врача-невролога, врача-рентгенолога, врача-эпидемиолога, врача-провизора, врачей-трансфузиологов.

В 2014 - 2016 годах планируется подготовить и обучить для перинатального центра около 50 средних медицинских работников по профилям "детская медицинская сестра", "акушерка", "анестезистка" и другим специальностям.

В ходе реализации Подпрограммы Минздравом РБ в пределах предоставленных полномочий принят приказ от 28 мая 2014 года № 908-ОД, которым утверждена Программа подготовки и переподготовки медицинских кадров для укомплектования строящегося перинатального центра (л.д.8-17 т.2, далее – Приказ № 908-ОД).

Приказами Министерства здравоохранения РБ от 31.12.2014 № 2071-ОД, от 24.12.2015 № 1756-ОД, от 14.12.2016 № 19211-ОД в Приказ № 908-ОД внесены изменения (л.д.18-34 т.2).

Согласно Программе подготовки и переподготовки медицинских кадров для укомплектования перинатального центра г.Улан-Удэ на 2014-2016 годы (приложения к Приказу № 908-ОД, далее – Программа подготовки кадров), в редакции приказа от 24.12.2015 № 1756-ОД, на 2015 год предусмотрены программные мероприятия:

- подготовка врачей: участие в международном семинаре «Система менеджмента качества в управлении рисками в учреждении здравоохранения»; стажировка за рубежом, участие в международном семинаре, циклы повышения квалификации; обучение в симуляционных центрах врачебного персонала; сертификационные циклы для врачебного персонала; профессиональная переподготовка для врачей; обучение в клинической ординатуре; обучение в клинической интернатуре; курсы повышения квалификации врачебного персонала;

- подготовка средних медицинских работников: сертификационные циклы для среднего медицинского персонала; первичное обучение по специальности «Сестринское дело»; курсы повышения квалификации для среднего медицинского персонала; первичная специализация среднего медицинского персонала; участие в международном семинаре «Система менеджмента качества в управлении рисками в учреждении здравоохранения»; стажировка за рубежом, участие в международном семинаре, циклы повышения квалификации.

23 февраля 2015 года Министерством здравоохранения Республики Бурятия и Перинатальным центром заключено соглашение о порядке предоставления субсидий из республиканского бюджета медицинским организациям Республики Бурятия, в соответствии с разделом 1 которого предметом Соглашения является определение порядка и условий предоставления Минздравом РБ Перинатальному центру субсидий из бюджета в соответствии с постановлением Правительства Республики Бурятия от 28.03.2011 № 143 «Об утверждении программы модернизации здравоохранения в Республике Бурятия на 2011-2016 годы» (л.д.45-46 т.1, далее - Соглашение).

На основании пункта 2.1 Соглашения Минздрав РБ обязуется, в том числе:

- предоставлять Учреждению субсидии на реализацию мероприятий подготовки медицинских кадров для перинатального центра, повышение квалификации медицинского персонала;

- осуществлять контроль за выполнением Учреждением на реализацию мероприятий подготовки медицинских кадров для перинатального центра; повышение квалификации медицинского персонала.

Согласно пункту 2.2 Соглашения Минздрав РБ вправе:

- уточнять и дополнять Соглашение с учетом отраслевых особенностей;

- изменять размер предоставляемой по Соглашению субсидии в случае изменения в мероприятиях подготовки медицинских кадров для перинатального центра, повышение квалификации медицинского персонала, в иных случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации.

В соответствии с разделом III Соглашения средства, выделенные на реализацию мероприятий подготовки медицинских кадров для Перинатального центра, повышение квалификации медицинского персонала по программе «Модернизация здравоохранения на 2011-2016 годы» в соответствии с условиями Соглашения, составляют 13 100 000 рублей.

Поступившая в 2015 году в полном объеме субсидия ГАУЗ «РПЦ МЗ РБ» израсходована в 2015 году на подготовку медицинских кадров для перинатального центра и повышение квалификации медицинского персонала в размере 13 100 000 рублей, в том числе

- на оплату за обучение медицинского персонала и участие в различных семинарах, тренингах в сумме 9 459 725,5 руб.;

- на выплату стипендий обучающихся в ординатуре в сумме 250 530 руб.;

- на командировочные расходы в сумме 3 389 744,5 руб.

Из материалов дела следует, что в период с 29.11.2015 по 07.12.2015 10 сотрудников врачебного и среднего медицинского персонала ГАУЗ «РПЦ МЗ РБ» и заместитель главного врача по экономическим вопросам ФИО6 приняли участие в семинаре на тему «Менеджмент в здравоохранении» в АО "Национальный научный центр материнства и детства" г.Астана.

В период с 20.12.2015 по 26.12.2015 7 сотрудников врачебного среднего медицинского персонала ГАУЗ «РПЦ МЗ РБ» приняли участие в семинаре на тему «Менеджмент в здравоохранении» в АО "Национальный научный центр материнства и детства" г.Астана.

По результатам проверки Министерством сделан вывод, что в нарушение Плана подготовки медицинских кадров, Приказа № 908-ОД, Соглашения Перинатальным центром в ноябре-декабре 2015 года оплачены расходы в сумме 1 269 173,2 руб. для участия в семинаре «Менеджмент в здравоохранении» г.Астана 17 сотрудников врачебного и среднего медицинского персонала, участие в котором не влияет на оказание медицинской помощи в периоде беременности, родов, послеродовом периоде и новорожденным и не предусмотрено в Плане подготовки медицинских кадров, что в соответствии с пунктом 1 статьи 306.4 Бюджетного кодекса Российской Федерации является нецелевым использованием бюджетных средств.

При этом в акте проверки указано и в ходе рассмотрения настоящего дела представители Министерства пояснили, что в соответствии с абзацем 4 раздела 2 Приказа № 908-ОД предусмотрено изучение опыта ведущих клиник стран (Великобритания, Швеция, Германия) с низким уровнем младенческой и перинатальной смертности, связанным с высоким качеством оказания медицинской помощи новорожденным, опережающим опытом выхаживания детей с экстремально низкой массой тела, акушерами-гинекологами, детскими реаниматологами, неонатологами через программы стажировки врачей и средних медицинских работников.

Изложенное, по мнению Министерства, является целью обучения медицинских кадров Перинатального центра.

Кроме того, представители Министерства пояснили, что в Плане подготовки медицинских кадров не предусмотрено мероприятий по участию в семинаре «Менеджмент в здравоохранении».

Вместе с тем, пунктом 2.3 Соглашения предусмотрено, что Перинатальный центр обязуется, в том числе

- осуществлять целевое и эффективное использование субсидий;

- своевременно информировать Минздрав РБ об условиях, которые могут повлиять на изменение размера субсидий.

На основании пункта 2.4 Соглашения Перинатальный центр вправе

- расходовать субсидию самостоятельно;

- при необходимости обращаться к Минздраву РБ с предложением об изменении показателей, характеризующих мероприятия, на которые выделены субсидии.

26 августа 2015 года Учреждением в адрес АО «Национальный научный центр материнства и детства» направлено письмо о возможности организации ознакомительной стажировки в Центре, проведения обучения с целью освоения лучших и новейших технологий диагностики и лечения (л.д.75-76 т.1).

В ответ АО «Национальный научный центр материнства и детства» (далее – АО «ННЦМД») письмом от 16.09.2015 сообщило, что готово провести мастер-класс, стажировку на рабочем месте для врачей акушеров-гинекологов, детских анестезиологов-реаниматологов и направило в адрес Перинатального центра прейскурант цен на образовательные услуги (л.д.40-42 т.1).

Из программы пребывания делегатов из Бурятии в АО «ННЦМД» следует, что обучение рассчитано на 5 дней, предусмотрено ежедневное практическое посещение отделений центра, распределение специалистов в соответствии со специализацией обучаемого специалиста, а также: организация сестринского дела - структура, проекты по улучшению; единое фармакологическое отделение, принципы организации работы, логистика; практическое посещение приемного покоя (маршрутизация пациентов), отделение взрослой, детской реанимации новорожденных, второй этап выхаживания детей, организация, принципы взаимодействия; работа параклинического отдела, централизация лаборатории (л.д.43-44 т.1).

В ходе рассмотрения дела Перинатальным центром в АО «ННЦМД» направлен запрос о преставлении сведений по программе международного семинара «Менеджмент в здравоохранении» в ноябре-декабре 2015 года и об изложении краткого содержания программы семинара.

На данный запрос письмом от 03.04.2019 № 25-06/369 АО «ННЦМД» сообщило, что по программе международного семинара «Менеджмент в здравоохранении» в ноябре-декабре 2015 года формат обучения: семинар, мастер-классы, стажировка на рабочем месте в соответствии со специализацией обучаемого; тематика курса: улучшение качества медицинской помощи во всех структурных подразделениях перинатального центра. Алгоритмы и стандарты процедур, касающиеся работы врачебного и среднего медицинского персонала клинических и параклинических, прочих подразделений перинатального центра. Презентация в сфере акушерства и гинекологии, педиатрии и неонатологии, анестезиологии и реанимации, клинико-лабораторной диагностике.

В письме также указано, что в программе семинара: безопасное ведение родов при поперечном или косом положении плода; перинатальная асфиксия и диагностика состояния плода; оценка состояния плода; ведение беременности и родов при тазовом предлежании плода; повышение безопасности пациента при проведении хирургических, инвазивных вмешательств, при седации/анестезии, трансфузии крови; организация, принципы взаимодействия: отделение взрослой, детской реанимации новорожденных, второй этап выхаживания детей; алгоритм ухода за новорожденными на СРАР; правила преемственности и координации лечения; организация сестринского дела; работа параклинического отдела, централизация лаборатории; система управления рисками в обследовании и лечении пациента; справедливая культура безопасности; осознание ответственности при работе, что повышает безопасность пациента; единое фармакологическое отделение, принцип организации работы. Практическое посещение отделений в соответствии со специализацией обучаемого: акушерско-гинекологическое приемное отделение, акушерские отделения №№ 1, 2, 3, операционный блок акушерско-гинекологический, отделение неонатологии, отделение реанимации и интенсивной терапии новорожденных, отделение клинико-генетической диагностики, централизованное фармакологическое отделение, отдел человеческих ресурсов.

Суд учитывает также следующие обстоятельства.

Согласно Программе подготовки и переподготовки медицинских кадров для укомплектования строящегося объекта «Перинатальный центр по адресу: Республика Бурятия, г.Улан-Удэ, мощностью 120 коек» в 2015 году предусмотрена стажировка за рубежом, цикл повышения квалификации - участие в семинаре по акушерству и гинекологии в АО «ННЦМД» г.Астана.(л.д.78-85 т.3).

Исходя из представленных авансовых отчетов, приказов (распоряжений) о направлении работников в командировку, командировочных удостоверений следует, что медицинские работники Перинатального центра направлены в командировку – на стажировку за рубежом, участие в семинаре по акушерству и гинекологии (л.д.14-154 т.4, л.д.2-6 т.5).

В соответствии с отчетом по кассовым расходам Перинатального центра по программе подготовки и переподготовки медицинских кадров на 2015 год врачи и средний медицинский персонал направлялся для участия в семинаре по акушерству и гинекологии (л.д.62-70 т.5).

Таким образом, из имеющихся в материалах дела документов видно, что, несмотря на наименование семинара «Менеджмент в здравоохранении» фактически сотрудники Перинатального центра прошли обучение в АО «ННЦМД», как медицинские работники, в соответствии со специализацией врачей и среднего медицинского персонала.

При этом ссылка Министерства на несоответствие обучения кадров Учреждения Плану подготовки медицинских кадров, Приказу № 908-ОД судом не принимается, поскольку названные нормативные правовые акты не запрещают обучение медицинского персонала в АО «ННЦМД».

Так, согласно Плану подготовки медицинских кадров, в действовавшей в проверяемом периоде редакции, на период 2013 - 2015 годов утвержден план-график Министерства здравоохранения по подготовке специалистов службы родовспоможения и детства в федеральных симуляционных центрах. В Плане подготовки медицинских кадров указано, что планируется постоянное участие не менее 2 специалистов неонатологов, акушеров-гинекологов перинатального центра в проводимых российских конгрессах "Мать и дитя", "Анестезия и реанимация в акушерстве и неонатологии", "Белые ночи" и иных мероприятиях. Каждый вновь принимаемый в перинатальный центр специалист будет обучен в симуляционных центрах или на циклах повышения профессиональной подготовки в федеральных клиниках.

В соответствии с редакцией Плана подготовки медицинских кадров, действующей с 02.06.2017 (приведенной в оспариваемом представлении), специалисты Перинатального центра будут обучены в симуляционных центрах и/или на циклах повышения квалификации и профессиональной переподготовки, в том числе за рубежом. Планируется постоянное участие специалистов неонатологов, акушеров-гинекологов перинатального центра в проводимых российских конгрессах "Мать и дитя", "Анестезия и реанимация в акушерстве и неонатологии", "Белые ночи" и иных мероприятиях, в том числе обучение по программе "Система менеджмента качества в учреждении здравоохранения".

Таким образом, согласно Плану подготовки медицинских кадров предусмотрено обучение медицинских кадров в федеральных клиниках, в симуляционных центрах и/или на циклах повышения квалификации и профессиональной переподготовки, в том числе за рубежом. Данный перечень вариантов обучения является открытым и, как предусмотрено пунктом 2.4 Соглашения, определяется Перинатальным центром самостоятельно.

Ссылка Министерства на абзац 4 раздела 2 Приказа № 908-ОД также является необоснованной, поскольку указание на необходимость изучения опыта ведущих клиник стран (Великобритания, Швеция, Германия), не свидетельствует о том, что медицинский персонал Перинатального центра не вправе был обучаться, в том числе в АО «ННЦМД» в г.Астана.

В ходе рассмотрения дела представители Министерства указали, что Планом подготовки медицинских кадров, в редакции, действовавшей в проверяемом периоде, указано на возможность обучения только в федеральных центрах.

Вместе с тем, данное обстоятельство не являлось основанием для вывода о нецелевом использовании Перинатальным центром бюджетных средств на обучение медицинских работников в АО «ННЦМД» в г.Астана. Согласно разъяснениям, приведенным в пункте 61 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 27 сентября 2016 года № 36 "О некоторых вопросах применения судами Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации", суд не вправе признать обоснованным оспариваемое решение, действие, бездействие со ссылкой на обстоятельства, не являвшиеся предметом рассмотрения соответствующего органа, организации, лица, изменяя таким образом основания принятого решения, совершенного действия, имевшего место бездействия. Например, при недоказанности обстоятельств, указанных в оспариваемом решении органа государственной власти и послуживших основанием для его принятия, суд не вправе отказать в признании такого решения незаконным, ссылаясь на наличие установленных им иных оснований (обстоятельств) для принятия подобного решения.

При этом в соответствии с отчетом по кассовым расходам Перинатального центра по программе подготовки и переподготовки медицинских кадров на 2015 год (л.д.62-70 т.5) в указанный период медицинские работники Учреждения обучались в Литовском университете наук здоровья (Литва, г.Каунас); роддоме Робер Дебре, госпитале Фош (г.Париж). Как пояснила представитель заявителя, по расходованию бюджетных средств на обучение в указанных медицинских учреждениях Минфином РБ нарушений не выявлено. Представители Министерства данный факт не оспорили.

Следовательно, учитывая изложенные обстоятельства, ссылка Министерства на возможность обучения в 2015 году только в федеральных центрах не может быть принята судом.

Представители Министерства, сославшись на Федеральный закон от 29.12.2012 № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» (далее – Закон об образовании), также указали, что представленные сертификаты участников семинара, не соответствуют установленным требованиям к документу о повышении квалификации. Согласно части 10 статьи 60 Закона об образовании повышение или присвоение квалификации по результатам дополнительного профессионального образования подтверждается удостоверением о повышении квалификации или дипломом о профессиональной переподготовке.

Данный довод Министерства судом отклоняется, поскольку указанное обстоятельство также не являлось основанием для вывода о нецелевом использовании Учреждением бюджетных средств.

Кроме того, приложением № 1 к Приказу № 908-ОД, в редакции приказа Минздрава РБ от 31.12.2014 № 2071-ОД, предусмотрено участие врачей в международном семинаре; циклы общего усовершенствования для врачей; стажировка за рубежом; обучение в симуляционных центрах; циклы общего усовершенствования для средних медицинских работников; циклы тематического усовершенствования и др.

Приложением № 1 к Приказу № 908-ОД, в редакции приказа Минздрава РБ от 24.12.2015 № 1756-ОД, предусмотрены аналогичные наименования программных мероприятий, а также сертификационные циклы для врачебного персонала; профессиональная переподготовка для врачей; курсы повышения квалификации врачебного персонала и др.; сертификационные циклы для среднего медицинского персонала; курсы повышения квалификации для среднего медицинского персонала; первичная специализация среднего медицинского персонала и др.

В данном случае Приказом № 908-ОД на 2015 год предусмотрено как повышение квалификации, так и иные программные мероприятия по обучению медицинского персонала Перинатального центра. При этом из материалов дела не следует, что обучение на семинаре «Менеджмент в здравоохранении» в АО «Национальный научный центр материнства и детства» г.Астана, являлось именно повышением квалификации, как дополнительным профессиональным образованием в соответствии с Законом об образовании, следовательно, по результатам обучающих мероприятий за проверяемый период могли быть представлены не только удостоверения о повышении квалификации или диплом о профессиональной переподготовке, но и иные подтверждающие обучение документы.

При этом в ходе проверки и в материалы дела представлены сертификаты об участии в семинаре на тему: «Менеджмент в здравоохранении», подписанные председателем Правления АО «Национальный научный центр материнства и детства» г.Астана, Казахстан, скрепленные печатью (л.д.7-18 т.5).

Согласно прейскуранту цен на образовательные услуги, направленному в адрес Перинатального центра 16.09.2015, на базе АО «ННЦМД» предоставляются услуги по повышению квалификации врачей, обучение на семинаре, обучение на мастер-классе, стажировка на рабочем месте (л.д.40-42 т.1).

В соответствии с пунктом 17 приказа Министерства здравоохранения Республики Казахстан от 11 ноября 2009 года № 691 «Об утверждении Правил повышения квалификации и переподготовки медицинских и фармацевтических кадров и квалификационных требований к организациям, реализующим программы дополнительного медицинского и фармацевтического образования», в редакции приказа от 29.05.2015 № 433, лицам, прошедшим обучение на семинарах, тренингах (мастер-классах), продолжительностью менее 54 часов, выдается сертификат по форме, определяемой обучающей организацией (л.д.74-83 т.5).

Учитывая, что по результатам обучения на семинаре в АО «ННЦМД» выданы сертификаты, которые соответствуют приказу Министерства здравоохранения Республики Казахстан от 11 ноября 2009 года № 691, то довод Министерства о несоответствии документа об образовании медицинских работников Учреждения является необоснованным.

На основании изложенного, по мнению суда, обучение медицинских работников Перинатального центра в АО «Национальный научный центр материнства и детства» г.Астана соответствует Плану подготовки медицинских кадров, приказу № 908-ОД, следовательно, у Министерства финансов РБ отсутствовали правовые основания для вывода о нецелевом использовании полученных Учреждением бюджетных средств в размере 1 269 173,20 руб.

Таким образом, учитывая совокупность изложенных обстоятельств, принимая во внимание, что денежные средства в размере 1 269 173,20 руб., полученные Перинатальным центром в виде субсидии из республиканского бюджета, израсходованы на обучение врачей и среднего медицинского персонала в АО «ННЦМД» на основании Плана подготовки медицинских кадров, Приказа № 908-ОД, Соглашения, то есть по целевому назначению, то представление Министерства финансов Республики Бурятия от 8 октября 2018 года № 19 в части вывода о нарушении Перинатальным центром Плана подготовки медицинских кадров, абзаца 4 раздела 2 приказа Минздрава РБ от 28.05.2014 № 908-ОД, пункта 2.3.1 Соглашения на сумму 1 269 173,20 руб. и необходимости обеспечить возврат в республиканский бюджет субсидии в размере 1 269 173,2 руб. не соответствует Бюджетному кодексу Российской Федерации, нарушает права и законные интересы заявителя в сфере экономической деятельности и является недействительным.

Соответственно, требование заявителя в указанной части является обоснованным и подлежит удовлетворению.

Кроме того, по результатам проверки Министерством финансов Республики Бурятия сделан вывод о нецелевом использовании бюджетных средств в размере 83 016,12 руб., израсходованных для участия в семинаре «Менеджмент в здравоохранении» г.Астана, заместителю главного врача по экономическим вопросам ФИО5, должность которой не относится к медицинскому персоналу.

Как следует из материалов дела, в период с 29.11.2015 по 07.12.2015 заместитель главного врача по экономическим вопросам ФИО6 приняла участие в семинаре на тему «Менеджмент в здравоохранении» в АО "Национальный научный центр материнства и детства" г.Астана.

В соответствии с пунктом 2.1.1 Соглашения Минздрав РБ предоставляет ГАУЗ «РПЦ МЗ РБ» субсидию на реализацию мероприятий подготовки медицинских кадров для перинатального центра, повышение квалификации медицинского персонала.

Планом подготовки медицинских кадров предусмотрено обучение врачей и средних медицинских работников.

Приказом № 908-ОД также предусмотрена подготовка и переподготовка медицинских кадров для укомплектования строящегося объекта «Перинатальный центр по адресу: Республика Бурятия, г.Улан-Удэ, мощностью 120 коек».

Таким образом, названными нормативными правовыми актами предусмотрено обучение, повышение квалификации только для медицинских работников.

Приказом Министерства здравоохранения Российской Федерации от 20.12.2012 № 1183н утверждена Номенклатура должностей медицинских работников и фармацевтических работников (далее – Номенклатура).

В соответствии с примечанием 1 к Номенклатуре должности "главный врач (начальник) медицинской организации", "заместитель руководителя (начальника) медицинской организации", "заведующий (главный врач, начальник) структурного подразделения, осуществляющего медицинскую деятельность, иной организации" относятся к должностям медицинских работников в случае, если в их трудовые (должностные) обязанности входит осуществление медицинской деятельности.

Вместе с тем, должность заместителя главного врача ГАУЗ «РПЦ МЗ РБ» по экономическим вопросам ФИО6 согласно приказу главного врача от 18.11.2015 № 53-К относится к структурному подразделению «общебольничный немедицинский персонал» (л.д.14 т.4).

Согласно акту проверки от 21.08.2018 № 55 в должностные обязанности ФИО6 в соответствии с должностной инструкцией заместителя главного врача по экономическим вопросам, утвержденной главным врачом Перинатального центра 09.01.2017, не входит осуществление медицинской деятельности. Данный факт заявителем не оспорен.

Кроме того, согласно размещенной на официальном сайте Перинатального центра в сети Интернет, организационной структуре ГАУЗ «РПЦ МЗ РБ», заместитель директора по экономическим вопросам руководит деятельностью отдела закупок и планово-экономического отдела (л.д.89 т.5). Заявителем данный факт в судебном заседании подтвержден.

Согласно представленным в ходе проверки и в материалы дела документам, общая сумма расходов на участие в семинаре ФИО6 в г.Астана составила 83 016,12 руб.

Таким образом, Министерством сделан обоснованный вывод, что Учреждение в нарушение Плана подготовки медицинских кадров, приказа Минздрава России от 20.12.2012 № 1183н «Об утверждении номенклатуры должностей медицинских работников и фармацевтических работников», пунктов 2.2.1, 2.3.1 Соглашения в ноябре 2015 года оплатило расходы в сумме 83 016,12 руб. для участия в семинаре «Менеджмент в здравоохранении» г.Астана заместителю главного врача по экономическим вопросам ФИО6, должность которой относится к структурному подразделению «общебольничный немедицинский персонал», в результате чего допустило нецелевое использование указанных бюджетных средств.

На основании изложенного у суда не имеется оснований для удовлетворения требований заявителя в указанной части и для признания недействительным представления Министерства от 8 октября 2018 года № 19 в части вывода о нецелевом использовании бюджетных средств и обеспечении возврата в республиканский бюджет субсидии в размере 83 016 рублей 12 копеек.

В соответствии со статьей 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в связи с частичным удовлетворением требований Перинатального центра, судебные расходы по уплате государственной пошлины возлагаются на Министерство финансов Республики Бурятия.

Руководствуясь статьями 167-170, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

РЕШИЛ:

Заявление удовлетворить частично.

Признать недействительным представление Министерства финансов Республики Бурятия от 8 октября 2018 года № 19 в части пункта 1 и предложения обеспечить возврат в республиканский бюджет субсидии, предоставленной из республиканского бюджета Государственному автономному учреждению здравоохранения «Республиканский перинатальный центр Министерства здравоохранения Республики Бурятия», на реализацию мероприятий подготовки медицинских кадров для перинатального центра, повышение квалификации медицинского персонала, использованной не по целевому назначению, в размере 1 269 173 рубля 20 копеек, как несоответствующее Бюджетному кодексу Российской Федерации.

В остальной части в удовлетворении требований отказать.

Обязать Министерство финансов Республики Бурятия устранить допущенные нарушения прав и законных интересов заявителя в части удовлетворенных требований.

Взыскать с Министерства финансов Республики Бурятия (ОГРН <***>, ИНН <***>) в пользу Государственного автономного учреждения здравоохранения «Республиканский перинатальный центр Министерства здравоохранения Республики Бурятия» (ОГРН <***>, ИНН <***>) судебные расходы в виде уплаченной государственной пошлины в размере 3000 рублей.

Решение по настоящему делу вступает в законную силу по истечении месячного срока со дня его принятия, если не подана апелляционная жалоба. В случае подачи апелляционной жалобы решение, если оно не отменено и не изменено, вступает в законную силу со дня принятия постановления арбитражного суда апелляционной инстанции.

Решение может быть обжаловано в апелляционном порядке в Четвертый арбитражный апелляционный суд в течение месяца с даты принятия.

Апелляционная жалоба подается в арбитражный суд апелляционной инстанции через арбитражный суд, принявший решение.

Судья А.Т.Пунцукова