Постановление от 7 февраля 2018 г. по делу № А83-7161/2016

АРБИТРАЖНЫЙ СУД ЦЕНТРАЛЬНОГО ОКРУГА


ПОСТАНОВЛЕНИЕ

кассационной инстанции по проверке законности

и обоснованности судебных актов арбитражных судов,

вступивших в законную силу

Дело №А83-7161/2016
г. Калуга
7 февраля 2018 года
Резолютивная часть постановления оглашена 05.02.2018. в полном объеме постановление изготовлено 07.02.2018.

Арбитражный суд Центрального округа в составе:

председательствующего судьи

судей

ФИО1

ФИО2

ФИО3

при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Жуковой В.Ю.

при участии в заседании представителей:

от Регионального таможенного управления радиоэлектронной безопасности объектов таможенной инфраструктуры: ФИО4 по доверенности от 10.03.2016,

от Управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Крым и городу Севастополю: не явились, извещены надлежаще,

от ООО "Крымморсервис": не явились, извещены надлежаще,

от ООО "РегионСтройСервисавтоматика": не явились, извещены надлежаще,

от ООО "КСК": не явились, извещены надлежаще,

от ООО "ПСО": не явились, извещены надлежаще,


рассмотрев в открытом судебном заседании, проведенном посредством видеоконференц-связи при содействии Двадцать первого арбитражного апелляционного суда, кассационную жалобу Регионального таможенного управления радиоэлектронной безопасности объектов таможенной инфраструктуры на решение Арбитражного суда Республики Крым от 12.05.2017 (судья Чумаченко С.А.) и постановление Двадцать первого арбитражного апелляционного суда от 18.09.2017 (судьи Привалова А.В., Карев А.Ю., Градова О.Г.) по делу №А83-7161/2016,

УСТАНОВИЛ:

Региональное таможенное управление радиоэлектронной безопасности объектов таможенной инфраструктуры (далее - заявитель) обратилось в Арбитражный суд Республики Крым с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Республике Крым и городу Севастополю (далее - Крымское УФАС, антимонопольный орган) о признании незаконными и отмене решения и предписания от 19.05.2016 по делу N 08/816-16 о нарушении законодательства об осуществлении закупок (вынесенных по жалобе ООО "Крымморсервис"), решения от 20.06.2016 и предписания от 23.06.2016 по делу N 08/1188-16 о нарушении законодательства об осуществлении закупок (вынесенных по жалобе ООО "РегионСтройСервисАвтоматика").

Решением Арбитражного суда Республики Крым от 12.05.2017, оставленным без изменения постановлением Двадцать первого арбитражного апелляционного суда от 18.09.2017, в удовлетворении требований отказано в полном объеме.

Не согласившись с состоявшимися судебными актами, заявитель обратился в Арбитражный суд Центрального округа с кассационной жалобой, в которой просит их отменить и принять по делу новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований.

После объявленного перерыва в судебное заседание явился представитель заявителя, поддержал доводы, изложенные в кассационной жалобе, пояснениях.

От антимонопольного орган до судебного заседания поступил письменный мотивированный отзыв, в котором просил обжалуемые судебные акты оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения. Явку полномочного представителя в судебное заседание антимонопольный орган не обеспечил.

Иные лица, извещенные надлежащим образом, также не направили в суд округа своих представителей, что не является препятствием для рассмотрения кассационной жалобы в их отсутствие в силу части 3 статьи 284 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ)

Изучив материалы дела и доводы, изложенные в жалобе, выслушав представителя заявителя, проверив в порядке статьи 286 АПК РФ правильность применения арбитражными судами первой и апелляционной инстанций норм материального и процессуального права, а также соответствие выводов, содержащихся в обжалуемых решении и постановлении, установленным по делу фактическим обстоятельствам и имеющимся в деле доказательствам, судебная коллегия считает, что обжалуемые судебные акты отмене или изменению не подлежат в связи со следующим.

Как установлено судами, 26.04.2016 на официальном сайте Единой информационной системы в сфере закупок (http://www.zakupki.gov.ru) Оперативно-техническая служба - филиал Регионального таможенного управления радиоэлектронной безопасности объектов таможенной инфраструктуры (далее - заказчик, Служба) разместила извещение о проведении электронного аукциона N 0874100001216000024 на выполнение работ по капитальному ремонту служебных помещений, расположенных по адресу: <...>.

Согласно извещению о проведении аукциона в электронной форме от 26.04.2016 дата и время окончания подачи заявок - 13.05.2016 08:00 (МСК), дата окончания срока рассмотрения первых частей заявок участников - 19.05.2016, дата проведения аукциона - 23.05.2016. 06.05.2016 заказчик в единой электронной системе разместил разъяснения положений документации об электронном аукционе РД1 и РД2.

Согласно протоколу рассмотрения первых частей заявок на участие в электронном аукционе N 0874100001216000024 от 19.05.2016 на участие в аукционе поступило 6 заявок, к участию в аукционе допущено 2 заявки.

В Крымское УФАС поступила жалоба ООО "Крымморсервис" от 12.05.2016 на действия заказчика при проведении электронного аукциона, по результатам рассмотрения которой антимонопольный орган принял решение от 19.05.2016 по делу N 08/816-16 о признании в действиях заказчика нарушение пункта 1 части 1 статьи 64, части 4 статьи 65 Закона о контрактной системе.

В тот же день комиссия Крымского УФАС выдала Службе предписание N 08/816-16, в соответствии с которым заказчику, аукционной комиссии и оператору электронной площадки предписано выполнить ряд действий, в том числе: отменить протоколы рассмотрения заявок на участие в электронном аукционе, протокол подведения его итогов в случае, если в ходе проведения аукциона указанные протоколы были составлены, внести изменения в документацию об аукционе в соответствие с требованиями Закона о контрактной системе и с учетом решения от 19.05.2016 по делу N 08/816-16; вернуть процедуру определения поставщика (подрядчика, исполнителя) путем проведения электронного аукциона на стадию подачи заявок; в срок до 03.06.2016 представить в Крымское УФАС документальное подтверждение исполнения пункта 1 настоящего предписания.

В целях исполнения решения и предписания антимонопольного органа по делу N 08/816-16 единая комиссия заказчика протоколом от 25.05.2016 отменила протокол рассмотрения первых частей заявок на участие в электронном аукционе N 0874100001216000024 от 19.05.2016 и протокол проведения электронного аукциона N 0874100001216000024 от 23.05.2016.

Впоследствии 26.05.2016 заказчиком во исполнение предписания по делу N 08/816-16 принято решение о внесении изменений в документацию об аукционе в электронной форме на право заключения контракта на выполнение работ по капитальному ремонту служебных помещений и утверждена измененная редакция документации об аукционе. Заказчиком процедура определения поставщика путем проведения электронного аукциона возвращена на стадию подачи заявок.

Протоколом рассмотрения первых частей заявок на участие в электронном аукционе N 0874100001216000024 от 14.06.2016 заказчик допустил к участию в аукционе из 5 поступивших заявок 2 заявки - ООО "КСК" и ООО "ПСО".

Протоколом подведения итогов электронного аукциона N 0874100001216000024 от 17.06.2016 единая комиссия заказчика признала электронный аукцион несостоявшимся, поскольку признала соответствующим требованиям закона только одну вторую часть заявки на участие в аукционе, и приняла решение о заключении с ООО "КСК" государственного контракта по предложенной цене.

В Крымское УФАС от ООО "РегионСтройСервисАвтоматика" поступила жалоба от 10.06.2016 на действия заказчика при проведении электронного аукциона, по результатам рассмотрения которой антимонопольный орган принял решение от 20.06.2016 N 08/1188-16 о признании в действиях заказчика нарушение пункта 2 части 1 статьи 64, части 6 статьи 66 Закона о контрактной системе.

Предписанием от 23.06.2016 заказчику, аукционной комиссии заказчика предписано отменить протоколы рассмотрения заявок на участие в электронном аукционе, протокол подведения итогов электронного аукциона в случае, если в ходе проведения аукциона указанные протоколы были составлены; внести изменения в документацию об аукционе в соответствии с требованиями Закона о контрактной системе и с учетом решения от 20.06.2016 по делу N 08/1188-16; вернуть процедуру определения поставщика (подрядчика, исполнителя) путем проведения электронного аукциона на стадию подачи заявок; в срок до 15.06.2016 представить в Крымское УФАС документальное подтверждение исполнения пункта 1 предписания, оператору электронной площадки отменить протокол проведения аукциона в случае его проведения, обеспечить заказчику возможность исполнения пункта 1 настоящего предписания.

Во исполнение решения от 20.06.2016 и предписания от 23.06.2016 по делу N 08/1188-16 Крымского УФАС единая комиссия заказчика протоколом от 28.06.2016 отменила протокол рассмотрения первых частей заявок на участие в электронном аукционе N 0874100001216000024-3 от 14.06.2016, протокол проведения электронного аукциона от 17.06.2016 и протокол подведения итогов электронного аукциона от 17.06.2016.

Также во исполнение предписания Крымского УФАС от 23.06.2016 по делу N 08/1188-16 заказчиком 29.06.2016 принято решение о внесении изменений в документацию об аукционе в электронной форме на право заключения контракта на выполнение работ по капитальному ремонту служебных помещений и утверждена документация в новой редакции с учетом решения Крымского УФАС от 20.06.2016 по делу N 08/1188-16.

04.07.2016 на электронной площадке заказчиком размещено извещение об отмене аукциона для закупки N 0874100001216000024 по решению заказчика от 04.07.2016.

Посчитав принятые антимонопольным органом в отношении Службы решения и предписания незаконными, заявитель обратился в арбитражный суд с соответствующими требованиями.

Суды двух инстанций, отказывая в удовлетворении заявленных требований, руководствуясь положениями статей 198, 200 АПК РФ, обоснованно исходили из следующего.

В соответствии со статьей 6 Закона N 44-ФЗ контрактная система в сфере закупок основывается на принципах открытости и прозрачности информации о контрактной системе в сфере закупок, а также обеспечения конкуренции, профессионализма заказчиков, стимулирования инноваций, единства контрактной системы в сфере закупок, ответственности за результативность обеспечения государственных и муниципальных нужд, эффективности осуществления закупок.

В силу части 1 статьи 8 Закона N 44-ФЗ контрактная система в сфере закупок направлена на создание равных условий для обеспечения конкуренции между участниками закупок. Любое заинтересованное лицо имеет возможность в соответствии с законодательством Российской Федерации и иными нормативными правовыми актами о контрактной системе в сфере закупок стать поставщиком (подрядчиком, исполнителем).

При этом заказчики в силу части 1 статьи 24 Закона N 44-ФЗ при осуществлении закупок используют конкурентные способы определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) или осуществляют закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя). Конкурентными способами определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) являются, в том числе аукционы (аукцион в электронной форме, закрытый аукцион) (часть 2 статьи 24 Закона N 44-ФЗ).

В соответствии с частью 1 статьи 34 Закона о контрактной системе контракт заключается на условиях, предусмотренных извещением об осуществлении закупки или приглашением принять участие в определении поставщика (подрядчика, исполнителя), документацией о закупке, заявкой, окончательным предложением участника закупки, с которым заключается контракт, за исключением случаев, в которых в соответствии с Законом о контрактной системе извещение об осуществлении закупки или приглашение принять участие в определении поставщика (подрядчика, исполнителя), документация о закупке, заявка, окончательное предложение не предусмотрены.

Пунктом 1 части 1 статьи 64 Закона N 44-ФЗ установлено, что документация об электронном аукционе наряду с информацией, указанной в извещении о проведении такого аукциона, должна содержать наименование и описание объекта закупки и условия контракта в соответствии со статьей 33 названного закона.

Согласно части 1 статьи 33 Закона о контрактной системе, в редакции, действовавшей в рассматриваемый период, заказчик при описании в документации о закупке объекта закупки должен руководствоваться следующими правилами: описание объекта закупки должно носить объективный характер. В описании объекта закупки указываются функциональные, технические и качественные характеристики, эксплуатационные характеристики объекта закупки (при необходимости).

В описание объекта закупки не должны включаться требования или указания в отношении товарных знаков, знаков обслуживания, фирменных наименований, патентов, полезных моделей, промышленных образцов, наименование места происхождения товара или наименование производителя, а также требования к товарам, информации, работам, услугам при условии, что такие требования влекут за собой ограничение количества участников закупки, за исключением случаев, если не имеется другого способа, обеспечивающего более точное и четкое описание характеристик объекта закупки. Документация о закупке может содержать указание на товарные знаки в случае, если при выполнении работ, оказании услуг предполагается использовать товары, поставки которых не являются предметом контракта. При этом обязательным условием является включение в описание объекта закупки слов "или эквивалент", за исключением случаев несовместимости товаров, на которых размещаются другие товарные знаки, и необходимости обеспечения взаимодействия таких товаров с товарами, используемыми заказчиком, а также случаев закупок запасных частей и расходных материалов к машинам и оборудованию, используемым заказчиком, в соответствии с технической документацией на указанные машины и оборудование (пункт 1 части 1).

Использование при составлении описания объекта закупки показателей, требований, условных обозначений и терминологии, касающихся технических характеристик, функциональных характеристик (потребительских свойств) товара, работы, услуги и качественных характеристик объекта закупки, которые предусмотрены техническими регламентами, принятыми в соответствии с законодательством Российской Федерации о техническом регулировании, документами, разрабатываемыми и применяемыми в национальной системе стандартизации, принятыми в соответствии с законодательством Российской Федерации о стандартизации, иных требований, связанных с определением соответствия поставляемого товара, выполняемой работы, оказываемой услуги потребностям заказчика. Если заказчиком при составлении описания объекта закупки не используются установленные в соответствии с законодательством Российской Федерации о техническом регулировании, законодательством Российской Федерации о стандартизации показатели, требования, условные обозначения и терминология, в документации о закупке должно содержаться обоснование необходимости использования других показателей, требований, условных обозначений и терминологии (пункт 2 части 1).

Частью 2 статьи 33 Закона N 44-ФЗ установлено, что документация о закупке в соответствии с требованиями, указанными в части 1 настоящей статьи, должна содержать показатели, позволяющие определить соответствие закупаемых товара, работы, услуги установленным заказчиком требованиям. При этом указываются максимальные и (или) минимальные значения таких показателей, а также значения показателей, которые не могут изменяться.

Анализ приведенных положений позволяет сделать вывод о том, что при описании объекта закупки, прежде всего, используются стандартные показатели товара. Использование же иных показателей возможно лишь при наличии соответствующего обоснования.

Суд округа находит верным применение судами первой и апелляционной инстанций совокупности приведенных положений, касающихся описания в документации о закупке объекта закупки.

Судами также верно отмечено, что из взаимосвязанных целей регулирования Закона N 44-ФЗ и Закона N 135-ФЗ следует, что заказчики при описании объекта закупки должны таким образом зафиксировать требования к закупаемым товарам, работам, услугам, чтобы, с одной стороны, повысить шансы на приобретение товара именно с такими характеристиками, которые им необходимы, а с другой стороны - не ограничить количество участников закупки.

Подобный правовой подход закреплен в пункте 1 Обзора судебной практики применения законодательства Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, утвержденного Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 28.06.2017.

Давая оценку по правилам статьи 71 АПК РФ представленным в материалы дела доказательствам, включая Информационную карту аукциона в электронной форме, суды установили, что характеристики оказываемых услуг, требования к качеству, к результатам выполнения работ и иные показатели, связанные с определением соответствия потребностям заказчика, определены техническим заданием и проектом контракта. Приложением N 2 "Перечень и требования к материалам, используемых при выполнении работ по капитальному ремонту помещений заказчика" к Техническому заданию, установлены требования к техническим характеристикам, параметрам и требуемым значениям товара с указанием единиц измерения. При этом в разделе III документации "Рекомендуемые образцы форм и документов для заполнения участниками закупки и инструкция по заполнению заявки" заказчиком установлено, что в случае указания в таблице значений показателей, обозначенных как {...}*, данные показатели являются показателями, значения которых не могут изменяться. Все иные показатели, являются показателями, для которых установлены максимальные и/или минимальные значения.

Судами проанализированы показатели значений по ряду позиций (N 1 "Раствор" марки Пк2, N 2 "Кирпич", N 3 "Известь строительная"), указанных в аукционной документации, в соотношении с требованиями ГОСТ 28013-98 "Растворы строительные", ГОСТ 530-2012 "Кирпич и камень керамические. Общие технические условия", ГОСТ 8462-85 "Материалы стеновые. Методы определения пределов прочности при сжатии и изгибе", ГОСТ 9197-77 "Известь строительная. Технические условия". По результатам соответствующего анализа суды первой и апелляционной инстанции заключили, что, устанавливая требования к техническим характеристикам товара при описании объекта закупки, заказчик не использовал стандартные показатели, установленные действующими государственными стандартами, и при этом в документации отсутствует обоснование необходимости использования других показателей, учитывая, что предметом контракта является выполнение работ по капитальному ремонту служебных помещений.

Суд округа находит данные выводы основанном на верной оценке доказательств. Переоценка соответствующих обстоятельств в полномочия суда кассационной инстанции не входит в силу положений статьи 286 АПК РФ.

В этой связи суды обоснованно заключили, что действия заказчика нарушают часть 1 статьи 33, пункт 1 части 1 статьи 64 Закона о контрактной системе.

Нарушение заказчиком положений части 4 статьи 65 Закона о контрактной системе, которое выразилось в том, что 26.05.2016 заказчик в единой информационной системе разместил разъяснения положений документации об аукционе N РД1 и N РД2, не указав при этом предметы таких запросов, заявителем кассационной жалобы не оспаривалось, соответствующие выводы судов самостоятельной критике не подвергались.

Как следует из оспоренного заявителем решения Крымского УФАС от 23.06.2016 по делу N 08/1188-2016, вынесенного по результатам рассмотрения жалобы ООО "РегионСтройСервисавтоматика", основанием для вывода о нарушении заказчиком требований пункта 2 части 1 статьи 64, части 6 статьи 66 Закона о контрактной системе, послужило установление заказчиком в приложении N 2 к техническому заданию на выполнение работ документации об аукционе требований к описанию участниками закупок в составе заявок веществ, используемых при изготовлении товаров.

Заявитель, по-прежнему, считает, что установленные им требования к описанию товара не являются избыточными, поскольку участник в подаваемой заявке должен указать конкретные показатели товара, а, в зависимости от своих потребностей, заказчик вправе установить конкретные требования к качеству, к техническим, функциональным характеристикам товара, к размерам, к упаковке, максимальным или минимальным значениям показателей, что подтверждается частями 1 и 2 статьи 33 Закона о контрактной системе.

Давая оценку указанным доводам, проанализировав положения документации об аукционе, скорректированные после вынесения предыдущего решения, суды обоснованно учли следующее.

В соответствии с пунктом 2 части 1 статьи 64 Закона о контрактной системе документация об электронном аукционе наряду с информацией, указанной в извещении о проведении такого аукциона, должна содержать следующую информацию, в том числе требования к содержанию, составу заявки на участие в таком аукционе в соответствии с частями 3 - 6 статьи 66 настоящего Федерального закона и инструкция по ее заполнению. При этом не допускается установление требований, влекущих за собой ограничение количества участников такого аукциона или ограничение доступа к участию в таком аукционе.

Согласно части 6 статьи 66 Закона о контрактной системе требовать от участника электронного аукциона предоставления иных документов и информации, за исключением предусмотренных частями 3 и 5 настоящей статьи документов и информации, не допускается.

В силу части 3 статьи 33 Закона N 44-ФЗ не допускается включение в документацию о закупке (в том числе в форме требований к качеству, техническим характеристикам товара, работы или услуги, требований к функциональным характеристикам (потребительским свойствам) товара), требований к производителю товара, к участнику закупки (в том числе требования к квалификации участника закупки, включая наличие опыта работы), а также требования к деловой репутации участника закупки, требования к наличию у него производственных мощностей, технологического оборудования, трудовых, финансовых и других ресурсов, необходимых для производства товара, поставка которого является предметом контракта, для выполнения работы или оказания услуги, являющихся предметом контракта, за исключением случаев, если возможность установления таких требований к участнику закупки предусмотрена настоящим Федеральным законом.

Суды первой и апелляционной инстанции пришли к верному выводу о том, что в силу прямого указания Закона N 44-ФЗ заказчик в описании объекта закупки указывает функциональные, технические и качественные характеристики, эксплуатационные характеристики объекта закупки, которые отвечают его потребностям и необходимы для выполнения соответствующих государственных или муниципальных функций, при этом устанавливаемые заказчиком требования не могут быть произвольными.

Предметом контракта является выполнение работ по капитальному ремонту служебных помещений.

Судами на основе оценки материалов дела установлено, что заказчиком в приложении N 2 к Техническому заключению на выполнение работ перечислены конкретные показатели веществ, применяемых при изготовлении материалов, используемых при ремонте.

Тем не менее, вышеприведенные положения Закон N 44-ФЗ определяют границы объема требований именно к товару, а не веществам (их химическим свойствам), из которых он изготовлен.

Указанные требования могут повлечь ограничение количества участников закупки, поскольку Закон о контрактной системе не обязывает участника закупки при заполнении заявки иметь в наличии товар, предлагаемый к использованию при выполнении работ, для представления подробных сведений о веществах, материалах, применяемых при изготовлении такого товара.

Суды, вслед за антимонопольным органом, на основе оценки представленных доказательств, пришли к выводу о том, что в данном случае примененное заказчиком описание объекта закупки с указанием химических и физических свойств товаров ограничивают возможность участников закупки предоставить надлежащее предложение в составе заявок на участие в аукционе (т.е. указывает на возможность ограничения количества участников закупки).

Оснований для переоценки соответствующих выводов у суда округа не имеется.

Таким образом, действия заказчика, установившего в документации неправомерные требования к описанию участниками закупки в составе своих заявок на участие в аукционе конкретные показатели веществ, применяемых при изготовлении товаров, нарушают пункт 2 части 1 статьи 64 Закона о контрактной системе.

При таких обстоятельствах суды пришли к верному выводу о соответствии оспариваемых решений и предписаний Крымского УФАС положениям Закона N 44-ФЗ и обоснованно отказали заявителю в удовлетворении его заявления.

Доводы заявителя кассационной жалобы подлежат отклонению, так как основаны на ошибочном толковании вышеназванных норм закона, а также направлены на переоценку выводов арбитражного суда первой и апелляционной инстанций, подтвержденных имеющимися в деле доказательствами.

Нарушений норм процессуального права, в силу части 4 статьи 288 АПК РФ являющихся безусловным основанием отмены судебных актов, не допущено.

На основании изложенного, руководствуясь п.1 ч.1 ст.287, ст.289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Республики Крым от 12.05.2017 и постановление Двадцать первого арбитражного апелляционного суда от 18.09.2017 по делу №А83-7161/2016 оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу с момента его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьей 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий

ФИО1

Судьи

ФИО2

ФИО3