Решение от 2 октября 2018 г. по делу № А34-337/2018

АРБИТРАЖНЫЙ СУД КУРГАНСКОЙ ОБЛАСТИ

Климова ул., 62 д., Курган, 640002, http://kurgan.arbitr.ru,

тел. (3522) 46-64-84, факс (3522) 46-38-07

E-mail: info@kurgan.arbitr.ru


Именем Российской Федерации


Р Е Ш Е Н И Е

Дело № А34-337/2018
г. Курган
03 октября 2018 года
Резолютивная часть решения объявлена 26 сентября  2018 

Решение изготовлено в полном объеме 03 октября 2018


Арбитражный суд Курганской области в составе судьи Григорьева А.А.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем ФИО1, рассмотрев в судебном заседании материалы дела по заявлению

Управления Министерства внутренних дел Российской Федерации по Курганской области (ОГРН <***>, ИНН <***>),

заинтересованное лицо: Управление Федеральной антимонопольной службы по Курганской области (ОГРН <***>, ИНН <***>),

третьи лица: 1. ФГУП «Связь-безопасность» (ИНН <***>, ОГРН <***>), 2. ФГУП «Охрана» Росгвардии (ИНН <***>, ОГРН <***>) (в лице филиала по Курганской области),

о признании незаконными решения и предписания по делу о нарушении законодательства о контрактной системе в сфере закупок,

при участии в заседании представителей:

от заявителя -   ФИО2,   доверенность  от 09.01.2018  

от заинтересованного лица – ФИО3,  доверенность  от 18.01.2018 

от ФГУП «Связь-безопасность» - ФИО4, доверенность от 1.06.2018

от ФГУП «Охрана» Росгвардии – ФИО5, доверенность от 4.04.2018  



установил:

Управление Министерства внутренних дел Российской Федерации по Курганской области (далее – заявитель, УМВД по Курганской области)  обратилось в Арбитражный суд Курганской области с заявлением о признании незаконными решения и предписания  Управления Федеральной антимонопольной службы по Курганской области (далее – заинтересованное лицо, Курганское УФАС) от 10.01.2018  № 05-02/368-17.

В обоснование данного требования указало, что  заявитель, являясь заказчиком по электронному аукциону на оказание услуг по физической охране  помещений в административном здании  УМВД по Курганской области, правомерно признал заявку ФГУП «Связь-безопасность» не соответствующей требованиям аукционной документации, поскольку  данное лицо не вправе осуществлять охрану объектов, предусмотренных в перечне, утвержденном Постановлением Правительства РФ от 14.08.1992 N 587 "Вопросы частной детективной (сыскной) и частной охранной деятельности". По мнению заявителя,  ФГУП «Связь-безопасность» вправе осуществлять охрану объектов,  подведомственных  Министерству связи и массовых коммуникаций Российской Федерации, к которым объекты, охрана которых является предметом аукциона, не относятся. В связи с этим полагает, что оспариваемое решение Курганского УФАС, которым в действиях заказчика признано нарушение  пункта 2 части 6 статьи 69  Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее – Закон № 44-ФЗ) и выданное на его основании  предписание  являются незаконными.

В судебном заседании представитель заявителя поддержал заявленные требования по указанным основаниям в полном объеме.

Представитель Курганского УФАС с заявленными требованиями не согласился по доводам, изложенным в отзыве.  Указал, что оспариваемые заявителем решение и предписание   являются законными и обоснованными. Заявитель, являясь заказчиком по электронному аукциону на оказание услуг по физической охране  помещений в административном здании  УМВД по Курганской области, неправомерно признал заявку ФГУП «Связь-безопасность» не соответствующей требованиям аукционной документации, поскольку  данное лицо вправе осуществлять охрану не только  объектов, подведомственных Министерству связи и массовых коммуникаций Российской Федерации, но и иных объектов, являющихся государственной собственностью, в том числе, указанных в перечне, утвержденном Постановлением Правительства РФ от 14.08.1992 N 587. Просит в удовлетворении заявления отказать.

Представитель ФГУП «Связь-безопасность» в судебном заседании поддержал позицию Курганского УФАС.

Представитель ФГУП «Охрана» Росгвардии в судебном заседании поддержал позицию заявителя.

Заслушав объяснения представителей лиц, участвующих в деле, исследовав письменные материалы дела,  суд установил следующее.

11.12.2017   в единой информационной системе  размещено извещение № 0143100002717000106   о проведении электронного аукциона. Объектом закупки является оказание  услуг по физической охране  помещений в административном здании УМВД России по Курганской области, расположенном по адресу <...>. Заказчиком названной закупки  является  УМВД по Курганской области.  Указанные помещения в административном здании УМВД России по Курганской области являются собственностью Российской Федерации (федеральной собственностью) и принадлежат заказчику на праве оперативного управления (т.2, л.д. 36-39).

Начальная максимальная цена контракта установлена в размере 1 484 179 руб. 20 коп. 

Пунктом 1 части 18 Информационной карты аукциона, являющейся частью аукционной документации, предусмотрено требование к участникам закупки. В частности, установлено, что участником закупки  не могут являться частные охранные организации, а также организации, оказывающие соответствующие  услуги, не являющиеся надлежащими  исполнителями в соответствии с действующим законодательством  РФ (т.1, л.д. 30-31).  

Согласно протоколу  рассмотрения  первых частей заявок на участие в электронном аукционе  № 64/1 от 19.12.2017  поданы  4 заявки (т.2, л.д. 59-60).  Все заявки допущены единой комиссией заказчика  к   участию в аукционе.

Согласно протоколу подведения итогов аукциона  в электронной форме от 26.12.2017 № 64/2 в аукционе приняли участие  Федеральное  государственное  унитарное предприятие  «СВЯЗЬ-безопасность» (далее - ФГУП «Связь-безопасность»)  и Федеральное  государственное унитарное предприятие «Охрана» Федеральной службы войск национальной гвардии Российской Федерации (далее - ФГУП «Охрана» Росгвардии).  При этом, вторая часть заявки ФГУП «Охрана» Росгвардии была признана комиссией соответствующей  требованиям законодательства и документации об электронном аукционе. Заявка  ФГУП «Связь-безопасность» была признана комиссией заказчика не соответствующей требованиям законодательства и аукционной документации. В частности, комиссия со ссылкой на пункт 2 части 6 статьи 69 Закона № 44-ФЗ указала на  несоответствие участника ФГУП «Связь-безопасность» требованиям, установленным  пунктом 1 части 1 статьи 31 Закона № 44-ФЗ  и пункту 1 части 18 информационной карты аукционной документации, поскольку согласно  учредительным документам указанного участника не предусмотрено его право охранять объекты, перечисленные в перечне, утвержденном  Постановлением Правительства РФ от 14.08.1992 N 587. Победителем аукциона  признано ФГУП «Охрана» Росгвардии.

27.12.2017 ФГУП «Связь-безопасность» обратилось с жалобой в Курганское УФАС на действия комиссии заказчика (т.2, л.д. 11).

На момент рассмотрения жалобы по существу контракт не был заключен.

10.01.2018 решением Курганского УФАС № 05-02/368-17 (т.2, л.д. 5-7) жалоба ФГУП «Связь-безопасность» признана обоснованной. В действиях комиссии заказчика  УМВД России по Курганской области  признано нарушение  пункта 2 части 6 статьи 69 Закона № 44-ФЗ, выразившееся в  неправомерном признании заявки ФГУП «Связь-безопасность» несоответствующей требованиям, установленным аукционной документацией.  Решено выдать комиссии заказчика  предписание об устранении  нарушения  пункта 2 части 6 статьи 69 Закона № 44-ФЗ путем рассмотрения  вторых частей  заявок на участие в электронном аукционе в соответствии с требованиями  части 6 статьи 69 Закона № 44-ФЗ.

10.01.2018 на основании указанного решения Курганского УФАС  комиссии заказчика Управления УМВД России по Курганской области выдано предписание № 05-02/368-17, которым предписано устранить нарушение пункта 2 части 6 статьи 69 Закона № 44-ФЗ путем рассмотрения  вторых частей  заявок на участие в электронном аукционе в соответствии с требованиями  статьи 69 Закона № 44-ФЗ в течение 5 рабочих дней с даты размещения настоящего предписания в единой информационной системе в сфере закупок (т.2, л.д. 8-9).  

Заявитель, не согласившись с  данными  решением и предписанием  Курганского УФАС,  обратился в арбитражный суд с требованием о признании их  незаконными  в полном объеме   по указанным выше основаниям.

Исследовав материалы дела, суд приходит к выводу об отказе в  удовлетворении заявления в связи со следующим.

Исходя из положений норм, закрепленных в статьях 198, 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, следует, что ненормативные правовые акты государственных органов могут быть признаны судом недействительными при одновременном наличии двух условий: не соответствие оспариваемого акта закону или иному нормативному правовому акту и нарушение этим актом прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 31 Закона № 44-ФЗ при осуществлении закупки заказчик устанавливает, в том числе,  следующие единые требования к участникам закупки -  соответствие требованиям, установленным в соответствии с законодательством Российской Федерации к лицам, осуществляющим поставку товара, выполнение работы, оказание услуги, являющихся объектом закупки.

На основании частей 1, 2 статья 69 Закона № 44-ФЗ аукционная комиссия рассматривает вторые части заявок на участие в электронном аукционе, информацию и электронные документы, направленные заказчику оператором электронной площадки в соответствии с частью 19 статьи 68 настоящего Федерального закона, в части соответствия их требованиям, установленным документацией о таком аукционе.

Аукционной комиссией на основании результатов рассмотрения вторых частей заявок на участие в электронном аукционе принимается решение о соответствии или о несоответствии заявки на участие в таком аукционе требованиям, установленным документацией о таком аукционе, в порядке и по основаниям, которые предусмотрены настоящей статьей.

В силу пункта 2 части 6 статьи 69 Закона № 44-ФЗ заявка на участие в электронном аукционе признается не соответствующей требованиям, установленным документацией о таком аукционе, в случае  несоответствия участника такого аукциона требованиям, установленным в соответствии с частью 1, частями 1.1, 2 и 2.1 (при наличии таких требований) статьи 31 настоящего Федерального закона.

На основании части 7 статьи 69 Закона № 44-ФЗ принятие решения о несоответствии заявки на участие в электронном аукционе требованиям, установленным документацией о таком аукционе, по основаниям, не предусмотренным частью 6 настоящей статьи, не допускается.

Как указывалось выше, заказчик в аукционной документации установил требование о том, что участником закупки  не могут являться частные охранные организации, а также организации, оказывающие соответствующие  услуги, не являющиеся надлежащими  исполнителем в соответствии с действующим законодательством  РФ.

Оказание охранных услуг в Российской Федерации регулируется Федеральным законом от 11.03.1992 N 2487-1 "О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации" (далее - Закон о частной охранной деятельности), Федеральным законом от 27.05.1996 N 57-ФЗ "О государственной охране" (далее - Закон о государственной охране), Федеральным законом от 14.04.1999 N 77-ФЗ "О ведомственной охране" (далее - Закон о ведомственной охране).

В соответствии со статьей 1 Закона о государственной охране государственная охрана - это деятельность по обеспечению безопасности объектов государственной охраны и защите охраняемых объектов, выполняемая в целях безопасного и беспрепятственного осуществления государственной власти в Российской Федерации и исполнения международных обязательств Российской Федерации, осуществляемая на основе совокупности правовых, организационных, охранных, режимных, оперативно-розыскных, технических, информационных и иных мер.

 Охраняемые объекты - здания, строения, сооружения, прилегающие к ним земельные участки (водные объекты), территории (акватории), защита которых осуществляется органами государственной охраны в целях обеспечения безопасности объектов государственной охраны; здания, строения, сооружения, находящиеся в оперативном управлении органов государственной охраны, а также земельные участки, находящиеся в постоянном (бессрочном) пользовании органов государственной охраны; здания, строения, сооружения, земельные участки и водные объекты, предоставленные в пользование органам государственной охраны.

В соответствии со статьей 5 Закона о государственной охране государственную охрану осуществляют органы государственной охраны. В обеспечении безопасности объектов государственной охраны и защиты охраняемых объектов в пределах своих полномочий участвуют органы федеральной службы безопасности, органы внутренних дел Российской Федерации и внутренние войска министерства внутренних дел Российской Федерации, органы внешней разведки Российской Федерации, Вооруженные Силы Российской Федерации и иные государственные органы обеспечения безопасности.

Согласно статье 6 Закона о государственной охране к объектам государственной охраны относятся Президент Российской Федерации, определенные этим Федеральным законом лица, замещающие государственные должности Российской Федерации, федеральные государственные служащие и иные лица, подлежащие государственной охране в соответствии с настоящим Федеральным законом, а также главы иностранных государств и правительств и иные лица иностранных государств во время пребывания на территории Российской Федерации.

Положения Закона о государственной охране распространяются только на правоотношения, возникающие в связи с осуществлением охраны поименованных в статьях 1 и 6 этого Закона объектов государственной охраны и охраняемых объектов.

На основании статьи 2 Закона о государственной охране государственная охрана осуществляется на основе Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, данного Федерального закона, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также международных договоров Российской Федерации.

Понятие ведомственной охраны определено в статье 1 Закона о ведомственной охране, под которой понимается совокупность создаваемых имеющими право на создание ведомственной охраны федеральными органами исполнительной власти и организациями органов управления, сил и средств, предназначенных для защиты охраняемых объектов от противоправных посягательств. Имеющие право на создание государственной ведомственной охраны федеральные органы исполнительной власти определяются Правительством Российской Федерации (часть 1 статьи 5  Закона о ведомственной охране).

 В соответствии со статей 8 указанного Закона Ведомственная охрана осуществляет защиту: охраняемых объектов, являющихся государственной собственностью и (или) находящихся в сфере ведения соответствующих федеральных государственных органов.

Перечень охраняемых объектов определяется имеющим право на создание ведомственной охраны федеральными органами и организациями и утверждается в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.

Названным законом ограничение деятельности ведомственной охраны в части наличия права осуществления охранной деятельности исключительно в отношении объектов, находящихся в сфере ведения соответствующих федеральных органов исполнительной власти и организаций не установлено.

При этом какого-либо указания на ограничительный перечень таких объектов в части их принадлежности исключительно тому органу власти, которым соответствующая организация ведомственной охраны была создана, упомянутые нормы права также не содержат.

При таких обстоятельствах, Закон о ведомственной охране не устанавливает запрета на распространение ведомственной охраны одного ведомства на объекты, находящиеся в сфере ведения иных соответствующих федеральных органов исполнительной власти и организаций.

Поскольку действующее законодательство Российской Федерации не содержит условий, ограничивающих деятельность ведомственной охраны исключительно задачами в отношении только подведомственных ей объектов, участие в закупке на охрану зданий вправе принимать любые заинтересованные лица, соответствующие требованиям к участникам закупки, независимо от ведомственной принадлежности объектов.

Как следует из положений Закона Российской Федерации от 11.03.1992 № 2487-1 «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации», постановления Правительства Российской Федерации постановлением от 14.08.1992 № 587 «Вопросы частной детективной (сыскной) и частной охранной деятельности» (далее – Постановление № 587), которым утвержден перечень объектов, на которые частная охранная деятельность не распространяется, не установлены исключительные полномочия какой-либо организации на оказание услуг по охране объектов, на которые частная охранная деятельность не распространяется.

В составе объектов, подлежащих государственной охране, содержащихся в указанном Перечне поименованы, в том числе, здания (помещения), строения, сооружения, прилегающие к ним территории и акватории федеральных органов законодательной и исполнительной власти, иных государственных органов Российской Федерации.

В этой связи деятельность ведомственной охраны не является частной охранной деятельностью и ограничение услуг постановлением Правительства на нее не распространяется.

Организационно-правовые основы создания и деятельности ведомственной охраны установлены Законом о ведомственной охране, согласно которому ведомственная охрана определена как совокупность создаваемых имеющими право на создание ведомственной охраны федеральными органами исполнительной власти и организациями органов управления, сил и средств, предназначенных для защиты охраняемых объектов от противоправных посягательств.

В силу положения об Управлении МВД РФ по Курганской области, утвержденного Приказом МВД России от 28.07.2017, (т.1, л.д. 126-135) управление является  территориальным органом  МВД России  на региональном уровне.

В свою очередь, в соответствии с Положением о Министерстве внутренних дел Российской Федерации, утвержденном Указом Президента РФ от 21.12.2016 N 699, Министерство внутренних дел Российской Федерации (МВД России) является федеральным органом исполнительной власти.

МВД России осуществляет свою деятельность непосредственно и (или) через органы внутренних дел.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 12.07.2000 N 514 "Об организации ведомственной охраны" утвержден Перечень федеральных органов исполнительной власти, имеющих право создавать ведомственную охрану.

К числу федеральных органов исполнительной власти, наделенных правомочиями по созданию государственной ведомственной охраны, постановлением № 514 Правительство Российской Федерации отнесло Министерство связи и массовых коммуникаций Российской Федерации.

На основании пункта 2 Положения о ведомственной охране Министерства связи и массовых коммуникаций Российской Федерации, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 2.10.2009 № 775 (далее - Положение № 775), ведомственная охрана создается Министерством связи и массовых коммуникаций РФ и предназначается для защиты охраняемых объектов, являющихся государственной собственностью и находящихся в сфере ведения Министерства и подведомственных ему федеральных органов исполнительной власти, находится в ведении Министерства связи и массовых коммуникаций Российской Федерации.

 В соответствии с пунктом 12 названного Положения перечни охраняемых объектов утверждаются Министерством связи и массовых коммуникаций РФ по согласованию с Министерством внутренних дел РФ.

Таким образом, Правительство Российской Федерации создало ведомственную охрану Министерства связи и массовых коммуникаций Российской Федерации в форме унитарного предприятия, тем самым предусмотрев его цели создания (как коммерческой организации) - получение прибыли, и с учетом положений статьи 2 ФЗ «О ведомственной охране» и Федерального закона от 14.11.2002 № 161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях», предоставив Министерству связи и массовых коммуникаций Российской Федерации право наделять унитарное предприятие гражданскими правами, соответствующими предмету и целям его деятельности, которые предусматриваются в уставе ФГУП «СВЯЗЬ-безопасность».

Аналогичные Положения о ведомственной охране других федеральных органов исполнительной власти, имеющих право создавать ведомственную охрану, утверждены постановлениями Правительства Российской Федерации.

Пунктом 2.2.1 устава ФГУП «Связь-безопасность» определено, что целью деятельности организации является защита охраняемых объектов (в том числе, объектов, подлежащих государственной охране), являющихся государственной собственностью и находящихся в сфере ведении соответствующих федеральных органов исполнительной власти в области информационных технологий, электросвязи и почтовой связи, массовых коммуникаций и средств массовой информации, печати, издательской и полиграфической деятельности, обработке персональных данных, оказания государственных услуг в сфере информационных технологий, а также охраняемых объектов иных форм собственности, в соответствии с заключенными договорами.

С учетом изложенного, Положение № 775, устав ФГУП «Связь-безопасность», ФЗ «О ведомственной охране», Постановление № 587 не содержат условий, ограничивающих деятельность ведомственной охраны Министерства связи и массовых коммуникаций Российской Федерации исключительно задачами в отношении только подведомственных ей объектов, а также запрета на охрану силами ведомственной охраны Министерства связи и массовых коммуникаций Российской Федерации государственных объектов, не находящихся в прямом ведомственном подчинении органов исполнительной власти, имеющих право на ее создание.

Таким образом, в случае проведения отбора исполнителя по контракту на оказание услуг охраны здания, включенного в перечень, утвержденный Постановлением № 587, с применением конкурентных способов, в такой закупке вправе принимать участие федеральные государственные унитарные предприятия, созданные в соответствии с ФЗ «О ведомственной охране» и осуществляющие ведомственную охрану, в том числе ФГУП «Связь-безопасность», соответственно, данная организация имеет право осуществлять охрану объектов, являющихся государственной собственностью, и не включенных в перечни охраняемых объектов профильных ведомственных охран, в связи с чем аукционная комиссия неправомерно признала заявку ФГУП «Связь-безопасность» несоответствующей требованиям, установленным документацией об электронном аукционе.  Т.е. комиссией заказчика допущено нарушение  пункта 2 части 6 статьи 69 Закона № 44-ФЗ.

При указанных обстоятельствах оспариваемые  решение и предписание Курганского УФАС являются законными и обоснованными, не нарушающими прав заявителя в сфере его экономической деятельности.

По этим основаниям заявление  не подлежит удовлетворению.

Судебные расходы распределены в соответствии с требованиями статьи 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Руководствуясь статьями 167-170, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный  суд 



решил:

В удовлетворении заявления отказать.  

Решение может быть обжаловано в порядке апелляционного производства в Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд в течение месяца со дня его принятия (изготовления его в полном объеме) через Арбитражный суд Курганской области.


Судья

А.А. Григорьев