Постановление от 25 марта 2019 г. по делу № А67-5443/2018

75/2019-12204(1)

АРБИТРАЖНЫЙ СУД ЗАПАДНО-СИБИРСКОГО ОКРУГА


ПОСТАНОВЛЕНИЕ

г. Тюмень Дело № А67-5443/2018

Резолютивная часть постановления объявлена 19 марта 2019 года Постановление изготовлено в полном объеме 25 марта 2019 года

Арбитражный суд Западно-Сибирского округа в составе:

председательствующего Чапаевой Г.В. судей Кокшарова А.А.

Перминовой И.В.

рассмотрел в судебном заседании с использованием средств аудиозаписи кассационную жалобу Управления Федерального казначейства по Томской области на решение от 13.09.2018 Арбитражного суда Томской области (судья Панкратова Н.В.) и постановление от 27.11.2018 Седьмого арбитражного апелляционного суда (судьи Бородулина И.И., Кривошеина С.В., Скачкова О.А.) по делу № А67-5443/2018 по заявлению Департамента по социально-экономическому развитию села Томской области (634003, г. Томск, ул. Пушкина, 16/1, ОГРН 1027000882820, ИНН 7020014244) к Управлению Федерального казначейства по Томской области (634034, г. Томск, проспект Ленина, 27, ОГРН 1027000908010, ИНН 7021016928) о признании недействительным представления.

Третье лицо, не заявляющее самостоятельных требований относительно предмета спора: Министерство сельского хозяйства Российской Федерации (107139, г. Москва, пер. Орликов, 1/11, ОГРН 1067760630684, ИНН 7708075454).

В судебном заседании присутствовали представители:

от Министерства сельского хозяйства Российской Федерации - Захаров М.А. по доверенности от 03.10.2018 № 136,


от Департамента по социально-экономическому развитию села Томской области - Малиновская Е.Ю. по доверенности от 03.07.2018 № 11.

Суд установил:

Департамент по социально-экономическому развитию села Томской области (далее – Департамент) обратился в Арбитражный суд Томской области с заявлением к Управлению Федерального казначейства по Томской области (далее – Управление казначейства), при участии в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, - Министерства сельского хозяйства Российской Федерации (далее – Министерство), о признании недействительным представления от 19.02.2018 № 65-21-15/621.

Решением от 13.09.2018 Арбитражного суда Томской области, оставленным без изменения постановлением от 27.11.2018 Седьмого арбитражного апелляционного суда, заявленные требования удовлетворены: оспариваемое представление Управления казначейства признано незаконным и отменено.

В кассационной жалобе (с учетом дополнений к ней) Управление казначейства, ссылаясь на нарушение судами норм материального и процессуального права, просит принятые по делу судебные акты отменить, вынести новое решение.

Департамент возражает против удовлетворения кассационной жалобы согласно отзыву.

В соответствии с частью 1 статьи 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) арбитражный суд кассационной инстанции проверяет законность решений, постановлений, принятых арбитражным судом первой и апелляционной инстанций, устанавливая правильность применения норм материального и процессуального права при рассмотрении дела и принятии обжалуемого судебного акта и исходя из доводов, содержащихся в кассационной жалобе, если иное не предусмотрено АПК РФ.

Суд кассационной инстанции, в соответствии со статьями 284, 286 АПК РФ изучив материалы дела, проанализировав доводы кассационной жалобы (дополнений к ней), отзыва, заслушав представителей сторон, проверив правильность применения судами норм материального и процессуального права, пришел к следующим выводам.


Как установлено судами и следует из материалов дела, Управлением казначейства в отношении Департамента проведена проверка исполнения расходных обязательств субъектом Российской Федерации за период 2015-2016 годов в рамках исполнения условий Соглашения от 05.02.2015 № 56/17-с о предоставлении субсидий из федерального бюджета бюджету субъекта Российской Федерации, заключенного между Министерством и высшим органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации (далее – Соглашение).

Проверка проведена в части соблюдения условий предоставления и использования бюджетных средств федерального бюджета: на возмещение части затрат на приобретение семян с учетом доставки в районы Крайнего Севера и приравненные к ним местности в рамках подпрограммы «Развитие подотрасли растениеводства, переработки и реализации продукции растениеводства» государственной программы Российской Федерации «Государственная программа развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2013 - 2020 годы» (Мероприятие 1); на возмещение части процентной ставки по инвестиционным кредитам (займам) на развитие животноводства, переработки и развитие инфраструктуры и логистического обеспечения рынков продукции животноводства в рамках подпрограммы «Развитие подотрасли животноводства, переработки и реализации продукции животноводства» государственной программы Российской Федерации «Государственная программа развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2013 - 2020 годы» (Мероприятие 2); субсидии на 1 килограмм реализованного и (или) отгруженного на собственную переработку молока в рамках подпрограммы «Развитие молочного скотоводства» государственной программы Российской Федерации «Государственная программа развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2013 - 2020 годы» (Мероприятие 3); субсидии на возмещение части процентной ставки по долгосрочным, среднесрочным и краткосрочным кредитам, взятым малыми формами хозяйствования в рамках подпрограммы «Поддержка малых форм хозяйствования» государственной программы Российской Федерации «Государственная программа развития сельского хозяйства и регулирования


рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2013 - 2020 годы» (Мероприятие 4).

По результатам проведенной проверки составлен акт внеплановой камеральной проверки и 19.02.2018 Управлением казначейства в адрес Департамента внесено представление № 65-21-15/621 о выявленных нарушениях, а также о принятии мер по устранению причин и условий их совершения.

В представлении указано, что в нарушение пункта 3 статьи 132 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее – БК РФ), пункта 25 Правил предоставления и распределения субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на возмещение части затрат на уплату процентов по кредитам, полученным в российских кредитных организациях, и займам, полученным в сельскохозяйственных кредитных потребительских кооперативах, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 28.12.2012 № 1460 (далее – Правила № 1460), пункта 2.2.1. Соглашения, Департаментом не соблюдено условие предоставления (расходования) межбюджетных трансфертов (субсидии из федерального бюджета), а именно - не обеспечен уровень софинансирования за счет средств бюджета Томской области, что повлекло перерасход средств федерального бюджета в общей сумме 16 362 723,5 руб.

Полагая указанное представление незаконным, Департамент обратился в арбитражный суд.

Удовлетворяя заявленные требования, суды исходили из следующего:

- обязательства со стороны Томской области в рамках Соглашения выполнены надлежащим образом, установленный уровень софинансирования расходных обязательств за счет бюджетных ассигнований Томской области обеспечен, предоставленные Департаменту из федерального бюджета денежные средства в виде субсидий по направлениям, указанным в Соглашении, использованы в порядке и на условиях, установленных правилами предоставления субсидий, в редакциях, действующих в период освоения бюджетных средств;

- отсутствие установленной Соглашением конкретной доли софинансирования расходных обязательств Томской области, выраженной в процентах от объема бюджетных ассигнований на исполнение расходных обязательств, в целях софинансирования которых были предоставлены


субсидии, а также соблюдение объема соотношения финансирования мероприятий за счет бюджетных ассигнований Томской области в соответствии с правилами предоставления субсидий, свидетельствует об отсутствии со стороны Департамента нарушений условий предоставления (расходования) межбюджетных трансфертов;

- оспариваемое представление Управления казначейства нарушает права и законные интересы Департамента, поскольку с лицевого счета последнего списаны в бесспорном порядке денежные средства областного бюджета, которые предназначались на реализацию государственных мероприятий на последующие периоды, что повлекло дефицит средств областного бюджета и уменьшение целевого финансирования на исполнение предусмотренных в текущем году мероприятий.

Кассационная инстанция, не соглашаясь с выводами судов относительно отсутствия со стороны Департамента нарушений условий предоставления (расходования) межбюджетных трансфертов, исходит из следующего.

Согласно пункту 1 статьи 306.1 БК РФ бюджетным нарушением признается совершенное в нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации, иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, и договоров (соглашений), на основании которых предоставляются средства из бюджета бюджетной системы Российской Федерации, действие (бездействие) финансового органа, главного распорядителя бюджетных средств, распорядителя бюджетных средств, получателя бюджетных средств, главного администратора доходов бюджета, главного администратора источников финансирования дефицита бюджета, за совершение которого главой 30 БК РФ предусмотрено применение бюджетных мер принуждения.

В силу пункта 2 статьи 270.2 БК РФ представление - это документ органа государственного (муниципального) финансового контроля, который должен содержать обязательную для рассмотрения в установленные в нем сроки или, если срок не указан, в течение 30 дней со дня его получения информацию о выявленных нарушениях бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, нарушениях условий договоров (соглашений) о предоставлении средств из бюджета и требования о принятии мер по их устранению, а также устранению причин и условий таких нарушений.


В соответствии с пунктом 2 статьи 26.19 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» из федерального бюджета могут предоставляться субсидии бюджету субъекта Российской Федерации для долевого финансирования расходов консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации.

Консолидированный бюджет области в соответствии со статьей 6 БК РФ определяется как совокупность средств областного бюджета и бюджетов муниципальных образований, находящихся в данном субъекте Российской Федерации.

Согласно абзацу 20 статьи 6 БК РФ под расходными обязательствами понимаются обусловленные законом, иным нормативным правовым актом, договором или соглашением обязанности публично-правового образования (Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования) или действующего от его имени казенного учреждения предоставить физическому или юридическому лицу, иному публично- правовому образованию, субъекту международного права средства из соответствующего бюджета.

Под бюджетными обязательствами понимаются расходные обязательства, подлежащие исполнению в соответствующем финансовом году (абзац 21 статьи 6 БК РФ).

Кроме того, указанные обязательства одновременно являются публичными обязательствами Российской Федерации и субъекта Российской Федерации в силу абзаца 22 статьи 6 БК РФ, согласно которому под публичными обязательствами понимаются обусловленные законом, иным нормативным правовым актом расходные обязательства публично-правового образования перед физическим или юридическим лицом, иным публично- правовым образованием, подлежащие исполнению в установленном соответствующим законом, иным нормативным правовым актом размере или имеющие установленный указанным законом, актом порядок его определения (расчета, индексации).

Согласно пункту 2 статьи 85 БК РФ расходные обязательства субъекта Российской Федерации, указанные в абзацах втором - пятом пункта 1 данной статьи, устанавливаются органами государственной власти субъекта


Российской Федерации самостоятельно и исполняются за счет собственных доходов и источников финансирования дефицита бюджета субъекта Российской Федерации.

Статьей 132 БК РФ предусмотрена возможность представления финансовой помощи субъектам Российской Федерации в форме субсидий из федерального бюджета в целях софинансирования расходных обязательств, возникших при выполнении полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам ведения субъектов Российской Федерации и предметам совместного ведения, и расходных обязательств по выполнению полномочий органов местного самоуправления по вопросам местного значения.

Вместе с тем, предоставление финансовой помощи в форме субсидий не влечет за собой переход расходного обязательства к Российской Федерации, что соответствует принципу разграничения доходов, расходов и источников финансирования дефицита бюджетов (статья 30 БК РФ) и принципу самостоятельности бюджетов (статья 31 БК РФ), согласно которому недопустимо установление расходных обязательств, подлежащих исполнению за счет других бюджетов (определение Верховного Суда Российской Федерации от 21.10.2015 № 307-ЭС15-7013).

Как установлено судами и следует из материалов дела, в 2015 году условия и порядок предоставления субсидий были установлены:

- по субсидии на возмещение части затрат на приобретение семян с учетом доставки в районы Крайнего Севера и приравненные к ним местности - постановлением Правительства Российской Федерации от 12.12.2012 № 1295 «Об утверждении Правил предоставления и распределения субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на поддержку отдельных подотраслей растениеводства» (далее - Постановление № 1295);

- по субсидии на 1 килограмм реализованного и (или) отгруженного на собственную переработку молока - постановлением Правительства Российской Федерации от 22.12.2012 № 1370 «Об утверждении Правил предоставления и распределения субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на 1 килограмм реализованного и (или) отгруженного на собственную переработку молока» (далее - Постановление № 1370);


- по субсидиям на возмещение части процентной ставки по инвестиционным кредитам (займам) на развитие животноводства, переработки и развития инфраструктуры и логистического обеспечения рынков продукции животноводства и на возмещение части процентной ставки по долгосрочным, среднесрочным и краткосрочным кредитам, взятым малыми формами хозяйствования – Правилами № 1460.

Согласно Постановлениям №№ 1295 и 1370 уровень софинансирования по субсидии на возмещение части затрат на приобретение семян с учетом доставки в районы Крайнего Севера и приравненные к ним местности и субсидии на 1 килограмм реализованного и (или) отгруженного на собственную переработку молока устанавливается Минсельхозом России.

Распоряжением Минсельхоза России от 29.01.2015 № 4-р «Об утверждении уровней софинансирования из федерального бюджета расходных обязательств субъектов Российской Федерации на 2015 год» уровень софинансирования из федерального бюджета расходных обязательств Томской области был установлен в размере 90,1%.

Порядок и условия предоставления и распределения субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на возмещение части затрат на уплату процентов по кредитам, полученным в российских кредитных организациях, и займам, полученным в сельскохозяйственных кредитных потребительских кооперативах, установлены Правилами № 1460.

Пунктом 23 Правил № 1460, пунктом 11 Постановления № 1370, пунктом 6 Постановления 1295 предусмотрено, что предоставление субсидий осуществляется на основании соглашения о предоставлении субсидий.

Форма соглашения о предоставлении субсидий утверждается Министерством в соответствии с положениями, определенными постановлением Правительства Российской Федерации от 30.09.2014 № 999.

Вместе с тем, в силу пункта 25 Правил № 1460, в случае если размер бюджетных ассигнований, предусмотренных в бюджете субъекта Российской Федерации на финансовое обеспечение субсидий, не соответствует уровню софинансирования из федерального бюджета, предусмотренному пунктом 7 настоящих Правил и отраженному в соглашении о предоставлении субсидии, то размер субсидии, предоставляемой бюджету субъекта Российской Федерации, подлежит сокращению до соответствующего уровня


софинансирования, а высвобождающиеся средства могут быть перераспределены между бюджетами других субъектов Российской Федерации, имеющих право на получение субсидии в соответствии с настоящими Правилами.

Аналогичные положения установлены пунктом 29 Постановления № 1295 и пунктом 14 Постановления № 1370.

Таким образом, Правила № 1460, Постановление № 1295 и Постановление № 1370 устанавливают условие о соблюдении субъектом Российской Федерации уровней софинансирования между двумя бюджетами - федеральным и региональным, что сохраняется в соотношении между объемами средств предоставления субсидий из федерального бюджета и средств, предусмотренных в бюджете субъекта Российской Федерации на исполнение расходных обязательств на установленные цели.

Как следует из материалов дела, Управлением казначейства по результатам проведения проверки было установлено следующее.

По субсидии на Мероприятие 1 ассигнования федерального бюджета были предусмотрены Соглашением (с учетом внесенных дополнений) в размере 17 945 300 руб. (82%); ассигнования бюджета Томской области были предусмотрены Соглашением (с учетом дополнений) в сумме 3 939 200 руб. (18%); но фактически доведены в сумме 2 007 003,22 руб.; перерасход субсидии из федерального бюджета составил 1 584 402,24 руб.

По субсидии на Мероприятие 2 ассигнования федерального бюджета были предусмотрены Соглашением (с учетом дополнений) в размере 102 914 800 руб. (70,8%); ассигнования бюджета Томской области были предусмотрены Соглашением (с учетом дополнений) в сумме 42 400 000 руб. (29,2%), но фактически доведены в сумме 23 300 000 руб., перерасход субсидии из федерального бюджета составил 13 489 637,58 руб.

По субсидии на Мероприятие 3 ассигнования федерального бюджета были предусмотрены Соглашением (с учетом дополнений) в размере 33 009 500 руб. (76,7%); ассигнования бюджета Томской области были предусмотрены Соглашением (с учетом дополнений) в сумме 10 000 000 руб. (23,3%), но фактически доведены в сумме 9 633 029 руб.; перерасход субсидии из федерального бюджета составил 275 596,49 руб.

По субсидии на Мероприятие 4 ассигнования федерального бюджета были предусмотрены Соглашением (с учетом дополнений к нему) в размере


17 509 200 руб. (78%); ассигнования бюджета Томской области были предусмотрены Соглашением (с учетом дополнений) в сумме 4 950 000 руб. (22%), но фактически доведены в сумме 1 518 424,16 руб.; перерасход субсидии из федерального бюджета составил 1 013 087,19 руб.

Таким образом, Департаментом (на счета которого поступили средства федерального бюджета по Соглашению) нарушен фактический уровень софинансирования при исполнении расходных обязательств бюджета субъекта Российской Федерации, объемы которых в отсутствие экономических обоснований были сокращены, и, как следствие, повлекли сокращение общего объема расходных обязательств за счет двух бюджетов (федерального и областного) относительно первоначального объема расходных обязательств области, под который выделялся установленный именно Соглашением о предоставлении субсидии объем средств федерального бюджета.

Суды, устанавливая вопреки фактическим обстоятельствам отсутствие нарушения условий софинансирования, ошибочно не учли, что Департаментом в одностороннем порядке не исполнены принятые на себя в соответствии с Соглашением расходные обязательства в указанном в нем объеме.

В этой связи средства субсидии, являющиеся средствами другого публично-правового образования - Российской Федерации, подлежат при уменьшении потребности в конкретном субъекте Российской Федерации распределению между другими регионами при наличии у них потребности в данной субсидии. Указанное условие определяет цель возврата остатков средств субсидии в федеральный бюджет, которой (целью) не является получение отдельными регионами экономии собственных средств бюджетов за счет избыточного расходования средств федерального бюджета либо исполнение своих расходных обязательств за счет средств федерального бюджета. Приведение субъектом Российской Федерации своих расходов путем их сокращения в ходе фактического исполнения к среднему уровню софинансирования, установленному Правилами № 1460 и распоряжением Минсельхоза России от 29.01.2015 № 4-р, является односторонним нарушением Соглашения о предоставлении субсидии и формальным поводом для получения экономии собственных средств бюджета области в нарушение принятых на себя расходных обязательств.


Соглашение о предоставлении субсидии является окончательным документом, в котором стороны согласуют соответствующие взаимные расходные обязательства на исполнение программных мероприятий, устанавливая конкретные суммы средств в рублях, находящихся фактически в соответствующей пропорции по отношению к общему объему средств за счет двух бюджетов. Получатель бюджетных средств должен был обеспечить в соответствующем году такой уровень софинансирования (то есть процентного соотношения средств федерального бюджета и средств регионального бюджета), какой был определен при принятии решения о предоставлении субсидии из федерального бюджета (при заключении Соглашения).

Изменение такого соотношения средств при исполнении расходных обязательств влечет нарушение баланса интересов публично-правовых образований, как отмечено выше. Субъект получил неосновательно экономическую выгоду, сократив свои расходные обязательства, чем нарушил условия софинансирования расходных обязательств, допустив при этом избыточный расход средств федерального бюджета.

Кассационная инстанция также учитывает, что расчет размера перерасхода средств федерального бюджета, установленного на основании акта проверки от 26.01.2018 и оспариваемого в настоящем деле представления Управления казначейства от 19.02.2018 № 65-21-15/621, был предметом проверки судов первой и апелляционной инстанций при рассмотрении дела № 40-162454/18-79-1824 Арбитражного суда города Москвы. Лицами, участвующими в указанном деле, были Департамент по социально-экономическому развитию села Томской области, Министерство сельского хозяйства Российской Федерации, Федеральное казначейство, Министерство финансов Российской Федерации.

Учитывая, что Соглашением предусмотрена возможность внесения изменений и дополнений, что и могло быть реализовано заявителем для исключения ненадлежащего выполнения своих обязательств, отклоняются доводы Департамента относительно отсутствия объективной возможности корректировки бюджетных ассигнований в установленном законом порядке.

Доводы Департамента о том, что им выдержаны размеры возмещения за счет средств федерального и регионального бюджетов в соответствии с Правилами № 1460, Постановлениями №№ 1295 и 1370, что невозможность


корректировки бюджетных ассигнований подтверждена письмом Министерства № ГЕ-16-27/14663, также отклоняются судом кассационной инстанции, поскольку при установленных обстоятельствах не оправдывают избыточный расход средств федерального бюджета при одновременной экономии собственных средств бюджета субъекта.

Принимая во внимание выше установленное, суд округа приходит к выводу о том, что оспариваемое в настоящем деле представление Управления казначейства является законным и обоснованным.

На основании изложенного, в силу пункта 2 части 1 статьи 287 АПК РФ суд кассационной инстанции считает возможным, не передавая дело на новое рассмотрение, отменить принятые по делу судебные акты с принятием нового судебного акта об отказе в удовлетворении соответствующих требований Департамента.

Руководствуясь пунктом 2 части 1 статьи 287, частью 1 статьи 288, статьей 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Западно-Сибирского округа

постановил:

решение от 13.09.2018 Арбитражного суда Томской области и постановление от 27.11.2018 Седьмого арбитражного апелляционного суда по делу № А67-5443/2018 отменить.

Принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленных требований.

Постановление может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьей 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий Г.В. Чапаева

Судьи А.А. Кокшаров

И.В. Перминова