Решение от 25 июля 2018 г. по делу № А53-6099/2018

АРБИТРАЖНЫЙ СУД РОСТОВСКОЙ ОБЛАСТИ


Именем Российской Федерации


Р Е Ш Е Н И Е

Дело № А53-6099/18
25 июля 2018 г.
г. Ростов-на-Дону



Резолютивная часть решения объявлена 19 июля 2018 г.

Полный текст решения изготовлен 25 июля 2018 г.


Арбитражный суд Ростовской области в составе судьи Штыренко М. Е.

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания ФИО1,

рассмотрев в открытом судебном заседании дело по заявлению Департамента автомобильных дорог и организации дорожного движения города Ростова-на-Дону (ОГРН <***>, ИНН <***>)

к Управлению Федерального казначейства Ростовской области

о признании незаконным требования п. 1 предписания от 03.11.2017 № 58-23-09/23-200

при участии:

от заявителя: ФИО2, представитель, доверенность от 26.12.2017 № 100, № 41; ФИО3 представитель, доверенность от 18.04.2018, № 43, ФИО4, представитель по доверенности от 29.12.2017 г. № 107; ФИО5, представитель по доверенности от 04.07.2018 г. № 57;

от заинтересованного лица: ФИО6, представитель по доверенности от 28.12.2016 г., ФИО7, представитель, доверенность от 02.04.2018 № 58-14-25/14-10, ФИО8, представитель по доверенности от 06.06.2018; ФИО9, представитель по доверенности от 28.12.2018 г.



установил:

Департамент автомобильных дорог и организации дорожного движения города Ростова-на-Дону (далее – заявитель, Департамент) обратился в Арбитражный суд Ростовской области с заявлением о признании незаконным требования пункта 1 предписания Управления Федерального казначейства Ростовской области от 03.11.2017 № 58-23-09/23-200 (далее – УФК по Ростовской области, Управление, ответчик).

Заявитель в судебном заседании на удовлетворении заявленных требований настаивал.

Заинтересованное лицо представило отзыв на заявление, в котором просит в удовлетворении заявленных требований отказать, ссылаясь на законность и обоснованность ненормативного акта, в заседании суда представители заинтересованного лица пояснили и поддержали доводы отзыва на заявление.

В судебном заседании был объявлен перерыв до 19.07.2018 до 12 час. 30 мин.

После перерыва судебное заседание продолжено 19.07.2018 в 12-30.

Дело рассматривается по правилам главы 24 АПК РФ.

Как следует из материалов дела, Управлением Федерального казначейства по Ростовской области в соответствии с приказом УФК по Ростовской области от 10.08.2017 №852 «О назначении (проведении) выездной плановой проверки в Департаменте автомобильных дорог и организации дорожного движения города Ростова-на-Дону» в период с 14.08.2017 по 08.09.2017 в отношении Департамента проведена выездная проверка соблюдения условий предоставления и использования средств федерального бюджета на реализацию мероприятий по подготовке и проведению чемпионата мира по футболу в 2018 году в Российской Федерации по подпрограмме «Автомобильные дороги» федеральной целевой программы «Развитие транспортной системы» за период с 01.01.2016 по 31.12.2016.

В ходе проверки выявлены нарушения бюджетного законодательства Российской Федерации, иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, а также условий договоров (соглашений) о предоставлении средств из бюджета, государственных (муниципальных) контрактов. Нарушения выразились в том, что журнал авторского надзора с записями в листе посещения объекта: «Строительство магистральной улицы общегородского значения от Южного подъезда до ул. Левобережная» специалистами ОАО «ГИПРОДОРНИИ» за период с 08.12.2015 по 31.12.2015 оформлен ненадлежащим образом, а именно: отсутствуют подписи и печати заказчика на титульном и регистрационном листах, отсутствуют записи и отметки представителей заказчика и подрядчика на учетных листах, отсутствуют отметки об устранении нарушений. За счет средств федерального бюджета осуществлена оплата услуг по проведению авторского надзора в сумме 1 174 873,40 рублей, факт выполнения которых не подтвержден журналом авторского надзора.

По итогам проверки Управлением выдано предписание от 03.11.2017 № 58-23-09/23-200.

В пункте 1 указанного предписания Департаменту предписано обеспечить возврат в доход федерального бюджета суммы расходов по оплате авторского надзора, не подтвержденной документально, в срок до 06 апреля 2018 года.

Заявитель, не согласившись с вынесенным предписанием, обратился в суд с заявлением о признании недействительным пункта 1 предписания Управления Федерального казначейства по Ростовской области от 03.11.2017 № 58-23-09/23-200, при рассмотрении которого суд исходил из следующего.

В силу статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В пункте 4 статьи 198 АПК РФ закреплено, что заявление может быть подано в арбитражный суд в течение трех месяцев со дня, когда гражданину, организации стало известно о нарушении их прав и законных интересов, если иное не установлено федеральным законом. Пропущенный по уважительной причине срок подачи заявления может быть восстановлен судом.

Судом установлено, что с заявлением о признании недействительным предписания от 03.11.2017 № 58-23-09/23-200 Департамент обратился в Арбитражный суд Ростовской области только 05.03.2018, то есть с пропуском установленного ст. 198 АПК РФ трехмесячного срока на оспаривание ненормативного акта.

При этом заявитель представил ходатайство о восстановлении срока на подачу заявления. Ходатайство о восстановлении срока мотивировано следующим. Требование УФК по Ростовской области основано на результатах проверки, в ходе которой выяснилось недолжное оформление журнала производства работ авторского надзора за период с 08.12.2015 по 17.01.2016. По результатам проведенной УФК по Ростовской области проверки Департаментом были проведены мероприятия по выяснению фактов, указанных в предписании. Учитывая сложность организационных мероприятий, поскольку права заказчика по контракту были переданы заявителем муниципальному казенному учреждению «Дирекция по строительству объектов транспортной инфраструктуры г. Ростова-на-Дону» (далее по тексту ДИСОТИ) с передачей всей исходной и исполнительной документации, сотрудники, сопровождавшие мероприятия, трудоустроились в ДИСОТИ, а также в связи с давностью события (период с 08.12.2015 по 17.01.2016), срок заявителем был пропущен.

Рассмотрев указанное ходатайство, суд полагает его подлежащим удовлетворению в виду следующего.

В соответствии с правовой позицией, выраженной в мотивировочной части Определения Конституционного Суда Российской Федерации от 18 ноября 2004 года N 367-О, установление в законе сроков для обращения в суд с заявлениями о признании ненормативных правовых актов недействительными, а решений, действий (бездействия) - незаконными, обусловлено необходимостью обеспечить стабильность и определенность административных и иных публичных правоотношений и не может рассматриваться как нарушающее право на судебную защиту.

Гарантированное государством право на судебную защиту не может превалировать над принципом правовой определенности как одним из основополагающих аспектов требования верховенства права, вытекающего из принципа правового государства (статья 1 Конституции Российской Федерации). В данном случае требование правовой определенности предполагает необходимость обеспечения стабильности сложившихся правоотношений, возникающих на основе официально признанного государством акта органа судебной власти.

В силу статьи 117 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации процессуальный срок подлежит восстановлению по ходатайству лица, участвующего в деле, если иное не предусмотрено Арбитражным процессуальным кодексом Российской Федерации. Арбитражный суд восстанавливает пропущенный процессуальный срок, если признает причины пропуска уважительными.

Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации не содержит перечня уважительных причин, при наличии которых суд может восстановить срок, установленный частью 4 статьи 198 АПК РФ. Следовательно, право установления причин пропуска срока для обращения в суд и оценки их уважительности принадлежит суду.

Приведенные Департаментом причины пропуска установленного ч. 4 ст. 198 АПК РФ срока на оспаривание предписание признаются судом уважительными. В связи с в целях обеспечения конституционного права на судебную защиту, срок на подачу заявления подлежит восстановлению судом.

По существу спора судом установлено следующее.

С целью осуществления авторского надзора по Объекту 08.12.2015 между Департаментом (заказчик) и Открытым акционерным обществом «Дорожный проектно-изыскательский и научно-исследовательский институт «ГИПРОДОРНИИ» (исполнитель) (далее - ОАО «ГИПРОДОРНИИ») заключен муниципальный контракт № 88/1 (л.д. 134-141, том 1) на осуществление авторского надзора по объекту: «Строительство магистральной улицы общегородского значения от Южного подъезда до ул. Левобережная», по условиям которого заказчик поручает, а исполнитель принимает на себя обязательства по осуществлению авторского надзора по объекту: «Строительство магистральной улицы общегородского значения от Южного подъезда до ул. Левобережная» в соответствии с СП11-110-99 («Авторский надзор за строительством зданий и сооружений») (далее - муниципальный контракт № 88/1, л.д. 99-105, 141 т. 1).

В соответствии с п. 1.1 муниципального контракта № 88/1 заказчик оплачивает исполнителю за ведение авторского надзора в 2015 году 3 800 000,00 рублей. Стоимость выполненных работ по контракту определяется в соответствии с расчетом стоимости строительно-монтажных работ на объекте на 2015 год (Приложение № 1 к муниципальному контракту), в т.ч. 3 610 000,00 руб. за счет средств федерального бюджета, 117 610,00 руб. за счет бюджета Ростовской области, 72 390,00руб. за счет бюджета города Ростова-на-Дону.

В соответствии с пунктом 4.1.1 муниципального контракта № 88/1 исполнитель обязан осуществлять авторский надзор в соответствии с СП 11-110-99 "Авторский надзор за строительством зданий и сооружений".

Согласно пункту 4.1.4 муниципального контракта № 88/1 исполнитель обязан регулярно вести журнал авторского надзора.

В силу п. 5.1 муниципального контракта № 88/1, исполнитель осуществляет авторский надзор по ходу строительно-монтажных работ в объеме, определенном контрактом.

Посещение строящегося объекта авторским надзором производится в плановом порядке, по вызову заказчика, подрядчика на строительно-монтажные работы, или по требованию Государственных инспекций (п. 5.2 муниципального контракта).

В соответствии с п. 6.1 муниципального контракта № 88/1 работа считается принятой заказчиком при подписании им акта сдачи-приемки выполненных работ.

Согласно п. 9.1 муниципального контракта № 88/1 контракт действует с момента его подписания до выполнения сторонами принятых по контракту обязательств и урегулирования взаимных расчетов.

Авторский надзор осуществляется в сроки: начало - с 08.12.2015, окончание – до полного исполнения сторонами своих обязательств.

Приложением № 2 к муниципальному контракту № 88/1 установлен график осуществления авторского надзора по объекту, согласно которому авторский надзор осуществляется в период с 08.12.2015 по 31.12.2015 (включительно). Графиком установлено количество выходов: с 8 по 13 декабря – 15, с 14 по 20 декабря – 18, с 21 по 27 декабря – 18, с 28 по 31 декабря – 9 (итого - 60 выходов).

При этом в примечании к графику указано, что график осуществления авторского надзора может уточняться по предоставлению заказчиком или подрядчиком графика строительства. Внеплановые посещения осуществляются при необходимости по письменному вызову на объект заказчиком.

В связи с выполнением работ по авторскому надзору по к муниципальному контракту № 88/1 между Департаментом автомобильных дорог и организации дорожного движения города Ростова-на-Дону и ОАО «ГИПРОДОРНИИ» 28.12.2015 был подписан акт приемки выполненных работ № 1 на сумму 1 048 058,34 рубля, справка о стоимости выполненных работ и затрат № 1 от 28.12.2015 на сумму 1 236 708,8 рублей (л.д. 24,285 т.2).

В оплату услуг авторского надзора на расчетный счет ОАО «ГИПРОДОРНИИ» за счет средств федерального бюджета платежным поручением от 02.09.2016 № 134719 были перечислены денежные средства в сумме 1 174 873,4 рубля.

Однако УФК по Ростовской области при проведении проверки пришло к выводу о том, что работы по авторскому надзору фактически не выполнялись. Как упомянуто выше, Управление указывает на ненадлежащее оформлением Департаментом журнала авторского надзора. В связи с указанным УФК по Ростовской области пришло к выводу о том, что оплата за счет средств федерального бюджета услуг по проведению авторского надзора в сумме 1 174 873,40 рублей не подтверждена журналом авторского надзора.

Управлением в обоснование своих доводов к материалам дела приобщена копия журнала авторского надзора, представленная Департаментом в процессе проверке (л.д. 143-150 т.1-23 т.2).

Указанный журнал содержат перечень специалистов, осуществляющих авторский надзор, наименование их должности, номера телефонов, указаны виды работ, в которых соответствующий специалист осуществляет авторский надзор, указаны номер и дата документа, возлагающего на конкретного специалиста полномочия по проведению авторского надзора.

В листе посещений, указаны фамилии специалистов, осуществлявших авторский надзор, даты их приезда и отъезда.

Заполнен раздел о выявленных отступлениях от проектно-сметной документации.

В журнале в листе посещений действительно отсутствует подпись представителя заказчика - Департамента автомобильных дорог и организации дорожного движения города Ростова-на-Дону.

В разделе о выявленных отступлениях от проектно-сметной документации, напротив выявленных замечаний отсутствуют отметки представителей заказчика и подрядчика, отсутствуют отметки об устранении нарушений.

Между тем указанное, по мнению суда, не свидетельствует о том, что авторский надзор в декабре 2015 на объекте: «Строительство магистральной улицы общегородского значения от Южного подъезда до ул. Левобережная» специалистами ОАО «ГИПРОДОРНИИ» не осуществлялся.

Так постановлением Госстроя Российской Федерации от 10.06.1999 N 44 утвержден Свод правил "Авторский надзор за строительством зданий и сооружений" (далее - СП 11-110-99).

В соответствии с п. 3.1 СП 11-110-99 авторский надзор - один из видов услуг по надзору автора проекта и других разработчиков проектной документации (физических и юридических лиц) за строительством, осуществляемый в целях обеспечения соответствия решений, содержащихся в рабочей документации, выполняемым строительно-монтажным работам на объекте. Необходимость проведения авторского надзора относится к компетенции заказчика и, как правило, устанавливается в задании на проектирование объекта.

Авторский надзор осуществляется на основании договора (распорядительного документа) и проводится, как правило, в течение всего периода строительства и ввода в эксплуатацию объекта, а в случае необходимости - и начального периода его эксплуатации (п. 4.1 СП 11-110-99) .

Сроки проведения работ по авторскому надзору устанавливаются графиком, прилагаемым к договору и распорядительному документу (приказу) (п. 4.2 СП 11-110-99).

Порядок ведения журнала авторского надзора регламентирован разделом 5 СП 11-110-99.

Согласно п. 5.1 СП 11-110-99 при осуществлении авторского надзора за строительством объекта регулярно ведется журнал авторского надзора за строительством (далее - журнал), который составляется проектировщиком и передается заказчику. Формы для заполнения журнала приведены в приложении А к СП 11-110-99.

Ведение журнала может осуществляться как по объекту строительства в целом, так и по его пусковым комплексам или отдельным зданиям и сооружениям (п. 5.2 СП 11-110-99).

В соответствии с п. 5.3 СП 11-110-99 оформление журнала должно производиться по ГОСТ 2.105. Журнал должен быть пронумерован, прошнурован, оформлен всеми подписями на титульном листе и скреплен печатью заказчика. Журнал передается заказчиком подрядчику и находится на площадке строительства до его окончания. Журнал заполняется руководителем или специалистами, осуществляющими авторский надзор, заказчиком и уполномоченным лицом подрядчика. После окончания строительства подрядчик передает журнал заказчику.

Каждое посещение объекта строительства специалистами регулируется в журнале. Запись о проведенной работе по авторскому надзору удостоверяется подписями ответственных представителей заказчика и подрядчика. Запись выполняется также при отсутствии замечаний (п. 5.4 СП 11-110-99).

Согласно п. 5.5 СП 11-110-99 записи и указания специалистов излагаются четко, с необходимыми ссылками на действующие строительные нормы и правила, государственные стандарты, технические условия.

Представленный в материалы дела УФК по Ростовской области журнал авторского надзора №1а, свидетельствует, что авторский надзор на объекте: «Строительство магистральной улицы общегородского значения от Южного подъезда до ул. Левобережная», осуществлялся. В журнале есть записи о посещении объекта лицами, осуществляющими авторский надзор, записи о выявленных недостатках, а также об отсутствии недостатков.

То обстоятельство, что журнал не подписан заказчиком, не означает неосуществление авторского надзора как такого.

В данном случае судом учтено, что в судебном заседании Департамент автомобильных дорог и организации дорожного движения города Ростова-на-Дону (заказчик авторского надзора) подтвердил факт осуществления ОАО «ГИПРОДОРНИИ» работ по авторскому надзору.

Заказчиком подписаны акт приемки выполненных работ от 28.12.2018 и справка о стоимости выполненных работ № 1 от 28.12.2015 по авторскому надзору за период с 08.12.2015 по 28.12.2015, на сумму 1 048 058,33 рублей.

Кроме того, заявителем в материалы дела представлена копия журнала авторского надзора №1а, на объекте: «Строительство магистральной улицы общегородского значения от Южного подъезда до ул. Левобережная» (л.д. 63-77 т.1), содержащая все необходимые подписи заказчика. В процессе рассмотрения спора заявитель пояснил, что журнал авторского надзора был им дооформлен в более поздний период, поскольку вопросов о фактическом осуществлении авторского надзора не стояло.

Принимая во внимание изложенные обстоятельства, суд приходит к выводу о том, что УФК по Ростовской области не представило доказательств, неопровержимо свидетельствующих о том, что в декабре 2015 года в рамках муниципального контракта № 88/1 авторский надзор вообще не осуществлялся, тогда как в силу п. 5 ст. 200 АПК РФ обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, возлагается на орган или лицо, которые приняли акт.

При этом судом учтено, что согласно п. 4.5 СП 11-110-99 специалисты, осуществляющие авторский надзор, выезжают на строительную площадку для промежуточной приемки ответственных конструкций и освидетельствования скрытых работ в сроки, предусмотренные графиком, а также по специальному вызову заказчика или подрядчика в соответствии с договором (распорядительным документом).

Таким образом, специалисты, осуществляющие авторский надзор, участвуют в составлении актов освидетельствования скрытых работ.

Отсюда следует, что факт выполнения авторского надзора подтверждает не только записями в журнале авторского надзора авторского надзора, но и актами освидетельствования скрытых работ.

Департаментом представлены в материалы дела акты освидетельствования скрытых работ, а также сводная таблица, в которой продемонстрировано, к какому виду работ в акте КС-2 относится акт освидетельствования скрытых работ, период осуществления освидетельствования скрытых работ, количество выходов специалистов авторского надзора. Из представленных документов усматривается, что только в декабре 2015 специалисты авторского надзора осуществили 172 выхода на объект строительства для освидетельствования скрытых работ.

При изложенных обстоятельствах судом отклоняются доводы УФК по Ростовской области о том, что специалисты авторского надзора не посещали объект строительства нужное количество раз, в соответствии с графиком осуществления авторского надзора.

К тому же в журнале авторского надзора имеются записи о посещении объекта лицами, осуществляющими авторский надзор в определенный промежуток времени (с08.12.2015 по 11.12.2015, с 14.12.2015 по 18.12.2015), что также является доказательством посещений ими объекта строительства. УФК по Ростовской области нормативно не обосновало довод о том, что посещение объекта строительства в журнале авторского надзора не может быть зафиксировано указанием на определенные временной отрезок, продолжительностью несколько дней.

В заседании суда ответчик обратил внимание суда на то обстоятельство, что как следует из акта приемки выполненных работ № 1 от 28.12.2015, по данному акту осуществлена приемка работ по авторскому надзору по работам, оформленным КС-3 за периоды до заключения муниципального контракта № 88/1 от 08.12.2015 (№ 7 от 28.10.2015, № 8 от 05.11.2015, № 9 от 06.11.2015, № 10 от 27.11.2015). Указанное, по мнению Управления, также свидетельствует о нецелевом использовании средств федерального бюджета в рамках муниципального конторка.

Между тем указанный довод УФК по Ростовской области отклоняется судом в виду следующего.

В силу п. 4.1 СП 11-110-99 Авторский надзор осуществляется на основании договора (распорядительного документа) и проводится в течение всего периода строительства и ввода в эксплуатацию объекта, а в случае необходимости - и начального периода его эксплуатации.

Таким образом, нельзя говорить о том, что авторский надзор на объекте строительства осуществлялся только в декабре 2015 года. Специалисты проектной организации осуществляли авторский надзор на протяжении всего период строительства объекта: «Строительство магистральной улицы общегородского значения от Южного подъезда до ул. Левобережная». Об этом свидетельствует и представленный в материалы дела муниципальный контракт № 7/2 от 24.06.2015, заключенный между теми же лицами (Департаментом автомобильных дорог и организации дорожного движения города Ростова-на-Дону и ОАО «Дорожный проектно-изыскательский и научно-исследовательский институт «ГИПРОДОРНИИ») на осуществление авторского надзора по тому же объекту: «Строительство магистральной улицы общегородского значения от Южного подъезда до ул. Левобережная».

Специфика осуществляемых работ не позволяет осуществлять освидетельствование скрытых работ в том же периоде (месяце), в котором они осуществлены (например, проверка бетона на прочность осуществляется через месяц после его заливки и т.д.). Следовательно, освидетельствование скрытых работ, осуществляется в более поздние периоды времени, чем выполнение самих работ.

Указанное наглядно демонстрируют представленные заявителем в материалы дела акты выполненных работ (КС-2) за период октябрь – декабрь 2015 года и акты освидетельствования скрытых работ, датированные более поздними датами, по работам, отраженным в КС-2. Данное свидетельствует о том, что освидетельствование скрытых работ, отраженных в актах КС-2 за ноябрь 2015 года, действительно частично осуществлялось в декабре 2015 года. А освидетельствование скрытых работ по акту от 24.12.2015 частично осуществлялось в январе 2016 года.

При изложенных обстоятельствах заявленный Управлением в судебном заседании довод о том, что в акте приемки выполненных работ № 1 от 28.12.2015 отражены работы по авторскому надзору, не относимые к муниципальному контракту № 88/1 от 08.12.2015 не обоснован.

Учитывая все вышеизложенное требования Департамента автомобильных дорог и организации дорожного движения города Ростова-на-Дону о признании незаконным требования пункта 1 предписания Управления Федерального казначейства Ростовской области от 03.11.2017 № 58-23-09/23-200 законны и обоснованы и подлежат удовлетворению.


Руководствуясь статьями 167-170, 176, п. 4 ст. 198, ст. 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд



Р Е Ш И Л:

Ходатайство Департамента автомобильных дорог и организации дорожного движения города Ростова-на-Дону о восстановлении срока на оспаривание пункта (абзаца) 1 предписания Управления Федерального казначейства Ростовской области от 03.11.2017 № 58-23-09/23-200 удовлетворить. Срок восстановить.

Признать незаконным и отменить пункт (абзац) 1 предписания Управления Федерального казначейства Ростовской области от 03.11.2017 № 58-23-09/23-200, как несоответствующий действующему законодательству РФ.

Решение суда по настоящему делу вступает в законную силу по истечении месячного срока со дня его принятия, если не подана апелляционная жалоба. В случае подачи апелляционной жалобы решение, если оно не отменено и не изменено, вступает в законную силу со дня принятия постановления арбитражного суда апелляционной инстанции.

Решение суда по настоящему делу может быть обжаловано в апелляционном порядке в Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд в течение месяца с даты принятия решения через суд, принявший решение.

Решение суда по настоящему делу может быть обжаловано в кассационном порядке в Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в течение двух месяцев со дня вступления в законную силу решения через суд, принявший решение, при условии, что оно было предметом рассмотрения арбитражного суда апелляционной инстанции или суд апелляционной инстанции отказал в восстановлении пропущенного срока подачи апелляционной жалобы.






Судья М.Е. Штыренко