Решение от 27 июня 2018 г. по делу № А36-555/2018

Арбитражный суд Липецкой области

пл.Петра Великого, 7, г.Липецк, 398019

http://lipetsk.arbitr.ru, e-mail: info@lipetsk.arbitr.ru

Именем Российской Федерации


РЕШЕНИЕ

Дело №А36-555/2018
г. Липецк
27 июня 2018 года
Резолютивная часть решения объявлена 20.06.2018г.

Решение в полном объеме изготовлено 27.06.2018г.

Арбитражный суд Липецкой области в составе судьи Левченко Ю.М., при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Саблиным А.Е., рассмотрев в судебном заседании заявление

Открытого акционерного общества «Брянский молочный комбинат» (ОГРН <***>, ИНН <***>, <...>)

к заинтересованному лицу – Управлению Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору Липецкой области (ОГРН <***>, ИНН <***><...>)

о признании недействительным предписания Управления Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору Липецкой области от 07.11.2017 г. № 5-В,

при участии в судебном заседании:

от заявителя: ФИО1 – представитель, доверенность от 05.12.2017г.,

от заинтересованного лица: представитель не явился,

УСТАНОВИЛ:

Открытое акционерное общество «Брянский молочный комбинат» (далее - ОАО «Брянский молочный комбинат», заявитель) обратилось в Арбитражный суд Липецкой области с заявлением о признании недействительным предписания Управления Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору Липецкой области (далее – Управление, заинтересованное лицо) от 07.11.2017г. №5-В.

Определением от 29.01.2018г. заявление принято к производству суда.

В настоящее судебное заседание не явились представители заинтересованного лица. Поскольку факт надлежащего извещения указанного лица о времени и месте судебного разбирательства подтверждается материалами дела, суд с учетом положений части 5 статьи 156, части 2 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ) полагает возможным рассмотреть заявление в отсутствие представителей заинтересованного лица по имеющимся в деле документам.

В судебном заседании представитель заявителя поддержал заявленные требования, полагая, что оспариваемое предписание вынесено незаконно, с существенным нарушением процедуры, без проведения проверки в отношении заявителя, в отсутствие у заинтересованного лица полномочий проверять качество продукции, подвергшейся промышленной или тепловой обработки; оспариваемое предписание носит неопределенный характер, что создает возможность произвольного толкования при его исполнении.

Заинтересованное лицо в отзыве на заявление от 02.03.2018г. и дополнениях к отзыву от 02.04.2018г. возражало против удовлетворения заявленных требований, полагая, что предписание является законным и обоснованным, вынесено по результатам контрольных мероприятий, в пределах предоставленных Управлению полномочий.

Арбитражный суд, выслушав доводы представителей сторон, изучив материалы дела, установил следующее.

Как следует из материалов дела, 12.09.2017г. административным органом в рамках реализации «Плана отбора проб в рамках государственных работ по лабораторным исследованиям сырья, продукции животного происхождения, кормов и биологического материала в целях обеспечения качества и безопасности пищевых продуктов на 2017г.» в АО «Тандер» по адресу: <...>, отобраны пробы сметаны массовая доля жира 20% производства ОАО «Брянский молочный комбинат» (акт отбора проб № 649930 от 12.09.2017г.). Указанные пробы направлены в Московскую испытательную лабораторию Федерального государственного бюджетного учреждения «Центральная научно-методическая ветеринарная лаборатория» (далее – ФГБУ «ЦНМНВЛ») для проведения исследований. В ходе лабораторных исследований в поступивших пробах выявлено превышение предельно установленной массовой доли бегеновой, линоленовой, олеиновой кислот от суммы жирных кислот (протокол испытаний № 3867МВ от 14.09.2017г.).

По результатам лабораторных испытаний Управлением вынесено предписание № 5-В от 07.11.2017г., которым заявителю предложено приостановить производство «сметана м.д.ж. 20%», не соответствующее требованиям технических регламентов ТР ТС 033/2013. Технический регламент Таможенного союза. О безопасности молока и молочной продукции и ТР ТС 021/2011. Технический регламент Таможенного союза. О безопасности пищевой продукции; приостановить действие декларации соответствия выпускаемой продукции, регистрационный номер: ТС №RU Д-RU.АГ99.В03780 от 27.10.2015г. до момента подтверждения соответствия продукции требованиям действующих технических регламентов; представить в орган контроля, вынесший предписание, документ, подтверждающий факт выполнения предписания. Установлен срок выполнения предписания – 15.01.2018г.

Заявитель, полагая указанное предписание неправомерным, создающим препятствия в осуществлении предпринимательской деятельности, обратился в Арбитражный суд Липецкой области с настоящим заявлением.

Согласно части 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии с частью 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Исследовав и оценив представленные доказательства, выслушав доводы заявителя, пояснения заинтересованного лица, суд приходит к следующим выводам.

Основы правового регулирования в области обеспечения качества и безопасности пищевых продуктов на территории Российской Федерации установлены Федеральным законом от 02.01.2000г. № 29-ФЗ «О качестве и безопасности пищевых продуктов» (далее - Закон № 29-ФЗ).

Согласно статье 13 Закона N 29-ФЗ к отношениям, связанным с государственным надзором в области обеспечения качества и безопасности пищевых продуктов применяются, в том числе, положения Закона о техническом регулировании.

В соответствии с частью 1 статьи 4 Федерального закона от 27.12.2002г. № 184-ФЗ «О техническом регулировании» (далее - Закон № 184-ФЗ) законодательство Российской Федерации о техническом регулировании состоит из настоящего Федерального закона, принимаемых в соответствии с ним федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации.

Частью 2 статьи 32 Закона № 184-ФЗ установлено, что государственный контроль (надзор) за соблюдением технических регламентов осуществляется должностными лицами органов государственного контроля (надзора) в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.

Пунктом 5.1.6 Положения о Федеральной службе по ветеринарному и фитосанитарному надзору, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 30.06.2004г. № 327, на данную службу возложен государственный надзор в области обеспечения качества и безопасности пищевых продуктов.

В силу подпункта «б» пункта 1 постановления Правительства Российской Федерации от 21.12.2000г. № 987 «О государственном надзоре в области обеспечения качества и безопасности пищевых продуктов» (далее – Постановление № 987) государственный надзор в области обеспечения качества и безопасности пищевых продуктов осуществляется органами Россельхознадзора в отношении продуктов животного происхождения (молока и молокопродуктов, мяса и мясопродуктов, меда и продуктов пчеловодства).

Постановлением Правительства Российской Федерации от 14.12.2009 №1009 «О порядке совместного осуществления Министерством здравоохранения и социального развития Российской Федерации и Министерством сельского хозяйства Российской Федерации функций по нормативно-правовому регулированию в сфере контроля за качеством и безопасностью пищевых продуктов и по организации такого контроля» (далее - постановление № 1009) распределены функции по нормативно-правовому регулированию в сфере контроля за качеством и безопасностью пищевых продуктов и по организации такого контроля между Министерством здравоохранения и социального развития Российской Федерации, Федеральной службой по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека и Министерством сельского хозяйства Российской Федерации, Федеральной службой по ветеринарному и фитосанитарному надзору.

Вместе с тем постановление № 1009 не вносит изменений в нормы Закона Российской Федерации от 14.05.1993г. № 4979-1 «О ветеринарии», постановления Правительства Российской Федерации от 19.06.1994г. № 706 «Об утверждении положения о государственном ветеринарном надзоре в Российской Федерации», постановления Правительства Российской Федерации от 30.06.2004г. № 327 «Об утверждении Положения о Федеральной службе по ветеринарному и фитосанитарному надзору», определяющие понятие государственного ветеринарного надзора, предмет надзора и полномочия Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору.

Таким образом, Управление имеет полномочия по проверке продукции, подвергшейся промышленной или тепловой обработке, а также продукции животного происхождения промышленного изготовления.

Оспариваемое по настоящему делу предписание принято Управлением в рамках проведения государственного надзора в области обеспечения качества и безопасности пищевых продуктов, одной из целей которого согласно положениям абзацев десятого и тринадцатого статьи 1, пункта 2 статьи 3, статьи 4 Закона № 29 является исключение (пресечение) ситуаций, когда в обороте находятся пищевые продукты, не отвечающие нормативным требованиям безопасности, включая требования технических регламентов - продукты, в отношении обычного использования которых отсутствует обоснованная уверенность относительно их безвредности и безопасности для здоровья.

Согласно статье 13 Закона № 29-ФЗ к отношениям, связанным с государственным надзором в области обеспечения качества и безопасности пищевых продуктов применяются, в том числе, положения Закона о техническом регулировании.

На основании пунктов 1 и 3 статьи 39 Закона № 184 в случае, если орган государственного контроля (надзора) обладает достоверной информацией о несоответствии продукции требованиям технических регламентов, и необходимо принятие незамедлительных мер по предотвращению причинения вреда жизни или здоровью граждан при использовании этой продукции либо угрозы причинения такого вреда, орган государственного контроля (надзора) вправе выдать предписание о приостановке реализации продукции.

Положениями пункта 1 статьи 34 Закона № 184 закреплено право органов государственного контроля (надзора) выдавать предписания о приостановлении или прекращении действия декларации соответствия продукции, что согласно пункту 2 статьи 28 Закона № 184-ФЗ влечет обязанность лица, которому выдана декларация, приостановить или прекратить реализацию продукции.

Таким образом, установленная законом мера в виде приостановления действия декларации соответствия пищевой продукции в связи с нарушением требований технических регламентов носит ускоренный защитный и обеспечительный характер - она применяется органами государственного контроля (надзора) при наличии достоверных сведений (документов), подтверждающих несоответствие продукции нормативным требованиям, и в случаях, когда промедление в принятии данной меры способно повлечь причинение вреда жизни или здоровью граждан.

Довод заявителя о допустимости вынесения предписания о приостановлении или прекращении действия декларации соответствия только при условии проведения выездной проверки деятельности общества не может быть признан правильным. В силу действующего законодательства, проведение проверок не является единственной формой государственного контроля (надзора).

Так, статьей 8.3. Федерального закона от 26.12.2008г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (далее – Закон № 904-ФЗ) предусмотрен ряд мероприятий по контролю, при проведении которых не требуется взаимодействие органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля с юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями (далее - мероприятия по контролю без взаимодействия с юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями). Перечень, предусмотренный указанной статьей, является открытым.

Проведение мониторинга качества и безопасности пищевых продуктов, здоровья населения предусмотрено статьей 14 Закона № 29-ФЗ в целях определения приоритетных направлений государственной политики в области обеспечения качества и безопасности пищевых продуктов, охраны здоровья населения, а также в целях разработки мер по предотвращению поступления на потребительский рынок некачественных и опасных пищевых продуктов, материалов и изделий.

Следовательно, оспариваемое предписание вынесено Управлением в пределах полномочий, предоставленных Законом № 29-ФЗ, Законом № 184-ФЗ, Постановлением № 987.

Изложенное согласуется с правовой позицией, содержащейся в определении Верховного Суда Российской Федерации от 31.01.2018г. № 302-КГ17-13396 по делу №А33-16286/2016, постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 24.04.2012г. № 15300/11.

Вместе с тем, Управление не подтвердило наличие оснований для вынесения оспариваемого постановления.

В тексте оспариваемого предписания имеется ссылка на пункты 7, 30, 97, подпункт «в» пункта 106 Технического регламента Таможенного союза «О безопасности молока и молочной продукции» (TP ТС 033/2013), утвержденного Решением Совета Евразийской экономической комиссии от 09.10.2013 г. № 67; часть 1, статьи 7, статью 20, часть 2 статьи 22, подпункты 3.2, 3.4 пункта 3 части 4 статьи 23 Технического регламента Таможенного союза TP ТС 021/2011 «О безопасности пищевой продукции», утвержденного решением Комиссии Таможенного союза от 09.12.2011 г. № 880.

В обоснование своей позиции Управление ссылалось на результаты лабораторных испытаний, выявившие несоответствие отобранных проб пункту 5.1.6. ГОСТ 31452-2012. «Межгосударственный стандарт. Сметана. Технические условия», что является нарушением требований вышеуказанных технических регламентов.

В подтверждение данного факта представлены акт отбора проб №649930 от 12.09.2017г. и протокол испытаний №3867МВ от 14.09.2017г.

В акте отбора проб №649930 от 12.09.2017г. указано, что пробы отобраны в присутствии генерального директора АО «Тандер» ФИО2, однако акты подписаны только представителем административного органа ФИО3, подпись ФИО2 отсутствует.

Представитель Управления в судебном заседании пояснил, что при отборе проб каких-либо документов не составлялось, акты отбора проб сформированы позднее при помощи программного продукта ФГИС «Меркурий» в помещении административного органа, в отсутствие ФИО2 Пробы при отборе были упакованы в сейф-пакеты, которые скреплены пронумерованными бирками, какие-либо подписи на бирках не проставлялись. Номер сейф-пакета указывается при расшифровке протокола испытаний.

Согласно пояснениям представителя Управления, при отборе проб производилась фотосъемка. Однако, в акте отбора проб №649930 от 12.09.2017г. каких-либо указаний на фотосъемку и техническое средство, при помощи которого она производилась, не содержится. На представленных в дело фотоматериалах отображена только маркировка молочной продукции, в связи с чем указанные фотоматериалы не подтверждают факт и обстоятельства отбора проб.

Таким образом, в материалах дела отсутствуют объективные доказательства, подтверждающие факт и обстоятельства отбора проб продукции, произведенной заявителем.

Кроме того, исследуя текст оспариваемого предписания, суд пришел к выводу о том, что предписание не содержит указаний на конкретные недостатки продукции, которые необходимо устранить заявителю. Копия протокола испытаний №3867МВ от 14.09.2017г. заявителю не направлялась.

Предписывая заявителю приостановить производство «сметана м.д.ж. 20%», Управление не указало конкретную торговую марку сметаны, а также не индивидуализировало иным образом продукцию, производство которой необходимо приостановить. Между тем, из материалов дела усматривается, что заявитель производит несколько видов сметаны массовой доли жира 20% различных торговых марок, в том числе на основании декларации соответствия выпускаемой продукции, регистрационный номер: ТС №RU Д-RU.АГ99.В03780 от 27.10.2015г.

Изложенное свидетельствует о том, что оспариваемое предписание носит неопределенный характер, который, с одной стороны, лишает заявителя объективной возможности исполнить предписание в полном объеме, а с другой стороны, предоставляет возможность контролирующему органу произвольного толкования при оценке исполнения предписания.

Исходя из положений части 1 статьи 1, части 2 статьи 15, статьи 18, части 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации, в правовом государстве вмешательство органов публичной власти в права частных лиц допускается в рамках реализации законных полномочий соответствующего органа и признается правомерным, если использование этих полномочий преследует публично-значимые цели и не приводит к ограничению прав частного лица сверх меры, требуемой для достижения указанной цели (принцип соразмерности).

Принимая во внимание существенный характер ограничения деятельности изготовителя пищевой продукции или иного лица, в отношении которого вынесено предписание, исходя из положений части 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации, подпункта 4 пункта 1 статьи 1, пункта 1 статьи 23 Закона № 294-ФЗ, такому лицу должна быть гарантирована возможность защиты в административном и (или) судебном порядке от неправомерного приостановления действия сертификата соответствия продукции по основаниям, связанным с необоснованностью и (или) несоразмерностью данной меры (определение Верховного Суда Российской Федерации от 31.01.2018г. № 302-КГ17-13396 по делу №А33-16286/2016).

В соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 17 Закона № 294-ФЗ, в случае выявления при проведении проверки нарушений юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем обязательных требований или требований, установленных муниципальными правовыми актами, должностные лица органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, проводившие проверку, в пределах полномочий, предусмотренных законодательством Российской Федерации, обязаны выдать предписание юридическому лицу, индивидуальному предпринимателю об устранении выявленных нарушений с указанием сроков их устранения и (или) о проведении мероприятий по предотвращению причинения вреда жизни, здоровью людей, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, безопасности государства, имуществу физических и юридических лиц, государственному или муниципальному имуществу, предупреждению возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, а также других мероприятий, предусмотренных федеральными законами.

По смыслу указанной нормы предписание как ненормативный правовой акт, содержащий обязательные для исполнения требования властно-распорядительного характера, выносится только в случае установления при проведении контролирующим органом соответствующей проверки нарушений законодательства в целях их устранения.

Таким образом, требования, изложенные в предписании, не могут быть взаимоисключающими, должны быть реально исполнимы, предписание должно содержать конкретные указания, четкие формулировки относительно конкретных действий, которые необходимо совершить исполнителю в целях прекращения и устранения выявленного нарушения, содержащиеся в предписании формулировки должны исключать возможность двоякого толкования, изложение должно быть кратким, четким, ясным, последовательным, доступным для понимания всеми лицами. Оно не должно носить признаки формального выполнения требований.

При этом исполнимость предписания является важным требованием к данному виду ненормативного акта и одним из элементов законности предписания, поскольку предписание исходит от государственного органа, обладающего властными полномочиями, носит обязательный характер и для его исполнения устанавливается определенный срок, за нарушение которого наступает административная ответственность, предусмотренная статьей 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Неопределенность предписания, равно как и его неисполнимость, свидетельствуют о его несоответствии статье 17 Закона № 294-ФЗ, части 1 статьи 34 Закона № 184-ФЗ. Аналогичная позиция отражена в определениях Верховного Суда Российской Федерации от 22.05.2017 N 309-КГ17-4669 по делу №А07-6666/2016, от 12.01.2018 № 309-КГ17-20791 по делу №А76-24417/2016, от 21.02.2018 №306-КГ17-23318 по делу №А72-18980/2016, от 20.04.2017 №53-КГ17-4.

При таких обстоятельствах предписание Управления Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору Липецкой области от 07.11.2017 г. № 5-В является незаконным, требование заявителя подлежит удовлетворению.

В соответствии с частью 1 статьи 110 АПК РФ судебные расходы, понесенные лицами, участвующими в деле, в пользу которых принят судебный акт, взыскиваются арбитражным судом со стороны.

При обращении в арбитражный суд заявитель оплатил государственную пошлину в сумме 3000 руб., что соответствует требованиям пункта 1 статьи 333.21 Налогового кодекса Российской Федерации. С учетом итога рассмотрения заявления, указанные расходы по оплате государственной пошлины подлежат отнесению на заинтересованное лицо.

Руководствуясь статьями 110, 112, 167-170, 176, 180, 181, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

РЕШИЛ:

Признать недействительным предписание Управления Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору Липецкой области от 07.11.2017 г. № 5-В, как не соответствующее части 1 статьи 34 Федерального закона от 27.12.2002г. №184-ФЗ «О техническом регулировании», статье 17 Федерального закона от 26.12.2008г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля».

Взыскать с Управления Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору Липецкой области (ОГРН <***>, ИНН <***><...>) в пользу Открытого акционерного общества «Брянский молочный комбинат» (ОГРН <***>, ИНН <***>, <...>) 3000 руб. судебных расходов по уплате государственной пошлины.

Решение вступает в законную силу по истечении месяца с момента изготовления в полном объеме и в этот срок может быть обжаловано в Девятнадцатый арбитражный апелляционный суд (г. Воронеж) через Арбитражный суд Липецкой области.

СудьяЮ.ФИО4