Решение от 20 января 2019 г. по делу № А67-11665/2018

АРБИТРАЖНЫЙ СУД ТОМСКОЙ ОБЛАСТИ

                          634050 пр. Кирова д. 10, г. Томск, тел. (3822)284083, факс (3822)284077,  http://tomsk.arbitr.ru, e-mail: tomsk.info@arbitr.ru


Именем Российской Федерации



РЕШЕНИЕ


г. Томск                                                                                                  Дело № А67-11665/2018

Резолютивная часть решения объявлена 14 января 2019г.

Полный текст решения изготовлен 21 января 2019 г.


Арбитражный суд Томской области в составе судьи Чиндиной Е.В.,

при ведении протокола судебного заседания помощником судьи В.В. Екимовым,

рассмотрев в судебном заседании дело по заявлению Администрации ЗАТО Северск (636035, <...>; ИНН <***>, ОГРН <***>)

к Управлению Федерального казначейства по Томской области (634034, <...>; ИНН <***>, ОГРН <***>)

о признании незаконным представления от 27.06.2018 № 65-21-15/2465

при участии в заседании:

от заявителя: ФИО1 (доверенность от 09.01.2019 № 2);

от ответчика: ФИО2 (доверенность от 14.12.2018);

УСТАНОВИЛ:

Администрация ЗАТО Северск (далее - заявитель) обратилась в Арбитражный суд Томской области с заявлением к Управлению Федерального казначейства по Томской области (далее – УФК по Томской области, ответчик) о признании незаконным представления от 27.06.2018 № 65-21-15/2465.

В судебном заседании представитель Администрации ЗАТО Северск поддержал заявленные требования по основаниям, изложенным в заявлении, дополнительных пояснениях, в частности, указал, что учитывая ограниченные сроки проведения конкурсных процедур на получение субъектами малого и среднего предпринимательства субсидии из бюджета ЗАТО Северск, особый режим их функционирования в ЗАТО Северск, в том числе ограничения на право ведения предпринимательской деятельности, заявительный характер получения субсидии субъектами малого и среднего предпринимательства, критерии, предъявляемые к субъектам малого и среднего предпринимательства, сужающие круг потенциальных получателей субсидии, отклонение конкурсной комиссией по предоставлению субсидий субъектам малого н среднего предпринимательства заявки на получении субсидии, не соответствующей предъявляемым к ней требованиям, недостижение показателя, установленного подпунктом 3 пункта 2.2.4 Соглашения, произошло в отсутствие вины Администрации ЗАТО Северск. Администрация ЗАТО Северск предоставила государственную поддержку субъектам малого и среднего предпринимательства, заключив 11 договоров о предоставлении субсидии. Показатели результативности использования субсидии достигнуты субъектами малого и среднего предпринимательства по каждому из 11 договоров. Эффективность использования Администрацией ЗАТО Северск субсидии составляет 20,37, что в 20 раз превышает установленный постановлением Томской области от 17.06.2011 № 186а показатель эффективности использования субсидии равный 1 (расчет эффективности представлен в пояснении от 07.07.2018), тем самым Администрация ЗАТО Северск не допустила нарушения бюджетного законодательства при использовании областной субсидии. Субсидия, предоставленная по Соглашению, использована эффективно, с достижением наилучшего результата. Выносимые органами государственного (муниципального) финансового контроля представления содержат предписания, характеризующиеся принудительным воздействием на проверяемое лицо, чем создают очевидные препятствия для осуществления экономической деятельности, затрагивает сферу его имущественных прав и законных интересов. Оспариваемое представление является основанием для возникновения обязанностей у заявителя, содержит распоряжения, обязательные к исполнению Администрацией ЗАТО Северск, принято по результатам проведенной проверки в качестве меры принуждения, и его неисполнение влечет за собой наступление ответственности, предусмотренной Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях. Представление УФК по Томской области нарушает права Администрации ЗАТО Северск в области экономической деятельности указанием на нарушение статьи 162 Бюджетного кодекса Российской Федерации, а также обязанностью рассмотреть информацию об указанных в представлении нарушениях бюджетного законодательства Российской Федерации и принять меры по устранению причин и условий его совершения в срок до 27.07.2018, т.е. указанием на принятие в области экономической деятельности мер, выходящих за пределы полномочий Администрации ЗАТО Северск. Изменение условий предоставления субсидии выходит за пределы полномочий Администрации ЗАТО Северск. Представление, содержащее требования, должно быть реально исполнимо и содержать конкретные указания, доступные для понимания всеми лицами, которые необходимо совершить исполнителю, и которые должны быть направлены. Неисполнимость представления ставит оценку действий обязанного лица, направленных на исполнение представления, в зависимость от субъективного мнения контролирующего органа, что противоречит принципу правовой определенности и создает потенциальную возможность для злоупотреблений со стороны государственных органов. Однако оспариваемое представление содержит лишь общие формулировки, из представление не следует, какие меры должна принять Администрация ЗАТО Северск по устранению причин и условий выявленного нарушения в срок до 27.07.2018.

Представитель УФК по Томской области заявленные требования не признал по основаниям, изложенным в отзыве, дополнительных пояснениях, в том числе указал, что проведенной проверкой установлено, что в нарушение п.п. 3 п. 1 ст. 162 БК РФ, п. 2.2.4 Соглашения о предоставлении из областного бюджета субсидий местным бюджетам муниципальных образований Томской области в целях поддержки муниципальных программ (подпрограмм), содержащих мероприятия, направленные на развитие малого и среднего предпринимательства от 20.10.2017 № МО-ФП/17-01 (далее - Соглашение № МО-ФП/17-01), Администрацией ЗАТО Северск не обеспечена результативность использования бюджетных ассигнований - не достигнут показатель результативности предоставления субсидии «Количество субъектов малого и среднего предпринимательства, получивших государственную поддержку». Представление вынесено в рамках реализации результатов контрольного мероприятия в пределах предоставленных полномочий с соблюдением процедуры вынесения данного документа и требований к его оформлению. Заявитель принял на себя обязательства, которые фактически выполнить не смог и не попытался принять меры к решению возникшей ситуации. Вина Администрации ЗАТО Северск подтверждается самим фактом неисполнения обязательств по соглашению № МО-ФП/17-01, который она не отрицает и не опровергает. Предоставленная участнику бюджетного процесса возможность самостоятельно определить необходимость, целесообразность и экономическую обоснованность совершения конкретной расходной операции не свидетельствует о наличии права действовать в нарушение заключенного соглашения. Администрацией не доказан факт нарушения оспариваемым представлением прав и законных интересов в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, а также незаконного возложения на нее каких-либо обязанностей. Предполагается, что объект контроля, получив представление, должен рассмотреть информацию о выявленных нарушениях (проанализировать данную информацию, определить в результате каких причин и при каких условиях произошло нарушение) и по результатам рассмотрения указанной информации принять необходимые меры к устранению причин и условий совершения нарушения. Представление не направлено на устранение совершившегося факта - нарушения, основным требованиям данного документа является принятие мер по устранению причин и условий таких нарушений. Целью представления является недопущение совершения аналогичных нарушений вновь.

Более подробно доводы лиц изложены письменно.

Заслушав участвующих в деле лиц, изучив представленные документы, арбитражный суд установил следующие обстоятельства.

В соответствии с п. 23 Плана контрольных мероприятий Федерального казначейства в финансово-бюджетной сфере на 2018 год, п. 2 Плана контрольных мероприятий Управления Федерального казначейства по Томской области на 2018 год, в соответствии с поручением Федерального казначейства «О направлении централизованного задания» от 06.03.2018 № 07-04-05/18-3636, на основании приказа УФК по Томской области от 11.05.2018 № 255 «О назначении и проведении выездной проверки Администрации ЗАТО Северск» с 14.05.2018 по 28.05.2018 проведена выездная проверка Администрации ЗАТО Северск по вопросу соблюдения условий предоставления и использования средств из федерального бюджета в рамках подпрограммы «Развитие малого и среднего предпринимательства» государственной программы Российской Федерации «Экономическое развитие и инновационная экономика» в рамках проверяемого периода (2017 год).

По результатам проведенной проверки 28.05.2018 составлен акт выездной проверки, содержащий указания на выявленные нарушения. В частности, проверкой установлено, что в нарушение п.п. 3 п. 1 ст. 162 Бюджетного кодекса Российской Федерации, п. 2.2.4 Соглашения о предоставлении из областного бюджета субсидий местным бюджетам муниципальных образований Томской области в целях поддержки муниципальных программ (подпрограмм), содержащих мероприятия, направленные на развитие малого и среднего предпринимательства от 20.10.2017 № МО-ФП/17-01 Администрацией ЗАТО Северск не обеспечена результативность использования бюджетных ассигнований - не достигнут показатель результативности предоставления субсидии «Количество субъектов малого и среднего предпринимательства, получивших государственную поддержку».

По результатам заседания Контрольной комиссии УФК по Томской области (протокол заседания Контрольной комиссии УФК по Томской области от 13.06.2018 № 9), принято решение рекомендовать руководителю УФК по Томской области направить в адрес Администрации ЗАТО Северск представление, что было сделано 27.06.2018 (исх. № 65-21-15/2465).

В направленном представлении от 27.06.2018 УФК по Томской области в соответствии со статьями 269.2, 270.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации, пунктом 68 Правил осуществления Федеральным казначейством полномочий по контролю в финансово-бюджетной сфере, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 28.11.2013 № 1092, потребовало от Администрации ЗАТО Северск рассмотреть информацию о выявленных нарушениях, а также принять меры по устранению причин и условий их совершения, до 27.07.2018. О результатах исполнения представления следовало проинформировать УФК по Томской области до 03.08.2018.

Считая, что представление УФК по Томской области от 27.06.2018 не соответствует законодательству Российской Федерации и нарушает её права и законные интересы в сфере предпринимательской деятельности, Администрация ЗАТО Северск обратилась в арбитражный суд с настоящим заявлением, которое подлежит удовлетворению по следующим основаниям.

На основании части 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Как установлено частью 5 статьи 200 АПК РФ обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

Пунктом 4 статьи 200 АПК РФ установлено, что при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Из изложенного следует, что для признания ненормативного акта недействительным, решения и действия (бездействия) незаконными необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствие их действующему законодательству и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Общие принципы бюджетного законодательства Российской Федерации, организации и функционирования бюджетной системы Российской Федерации, правовое положение субъектов бюджетных правоотношений, основы бюджетного процесса и межбюджетных отношений в Российской Федерации, основания и виды ответственности за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации устанавливает Бюджетный кодекс Российской Федерации.

Полномочия органов государственного (муниципального) финансового контроля по составлению представлений и (или) предписаний установлены статьей 270.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Согласно п. 2 ст. 270.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации под представлением в целях настоящего Кодекса понимается документ органа внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля, который должен содержать информацию о выявленных нарушениях бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, нарушениях условий договоров (соглашений) о предоставлении средств из бюджета, государственных (муниципальных) контрактов, а также контрактов (договоров, соглашений), заключенных в целях исполнения указанных договоров (соглашений) и государственных (муниципальных) контрактов, целей, порядка и условий предоставления кредитов и займов, обеспеченных государственными и муниципальными гарантиями, целей, порядка и условий размещения средств бюджета в ценные бумаги объектов контроля, а также требования о принятии мер по устранению причин и условий таких нарушений или требования о возврате предоставленных средств бюджета, обязательные для рассмотрения в установленные в указанном документе сроки или в течение 30 календарных дней со дня его получения, если срок не указан.

В силу статей 6, 129, 135 Бюджетного кодекса Российской Федерации межбюджетные трансферты (средства, предоставляемые одним бюджетом бюджетной системы Российской Федерации другому бюджету бюджетной системы Российской Федерации) из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации, а также из бюджетов субъектов Российской Федерации бюджетам бюджетной системы Российской Федерации предоставляются в том числе в форме субсидий.

Согласно пункту 1 статьи 269.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации УФК по Томской области, являясь органом внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля, вправе осуществлять контроль за соблюдением бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, а также контроль за полнотой и достоверностью отчетности о реализации государственных (муниципальных) программ, в том числе отчетности об исполнении государственных (муниципальных) заданий.

Правила осуществления Федеральным казначейством полномочий по контролю в финансово-бюджетной сфере полномочий по контролю в финансово-бюджетной сфере утверждены постановлением Правительства Российской Федерации от 28.11.2013 № 1092 (далее - Правила № 1092).

В соответствии с пунктом 62 Правил № 1092 по результатам выездной проверки (ревизии) оформляется акт, который должен быть подписан в течение 15 рабочих дней, исчисляемых со дня, следующего за днем подписания справки о завершении контрольных действий.

В силу пункта 66 Правил № 1092 акт и иные материалы выездной проверки (ревизии) подлежат рассмотрению руководителем (заместителем руководителя) Федерального казначейства (его территориального органа) в течение 50 дней со дня подписания акта.

По результатам рассмотрения акта и иных материалов выездной проверки (ревизии) руководитель (заместитель руководителя) Федерального казначейства (его территориального органа) принимает решение:

а) о направлении предписания и (или) представления объекту контроля и (либо) наличии оснований для направления уведомления о применении бюджетных мер принуждения; б) об отсутствии оснований для направления предписания, представления и уведомления о применении бюджетных мер принуждения; в) о назначении внеплановой выездной проверки (ревизии), в том числе при представлении объектом контроля возражений в письменной форме, а также дополнительных информации, документов и материалов, относящихся к проверяемому периоду, влияющих на выводы, сделанные по результатам выездной проверки (ревизии).

Согласно пункту 68 Правил № 1092 Федеральное казначейство направляет представления, содержащие информацию о выявленных нарушениях бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, нарушениях условий договоров (соглашений) о предоставлении средств из федерального бюджета, государственных контрактов, целей, порядка и условий предоставления кредитов и займов, обеспеченных государственными гарантиями Российской Федерации, целей, порядка и условий размещения средств федерального бюджета в ценные бумаги объектов контроля, а также требования о принятии мер по устранению причин и условий таких нарушений или требования о возврате предоставленных средств федерального бюджета, обязательные для рассмотрения в установленный в указанном документе срок или в течение 30 календарных дней со дня его получения, если срок не указан.

Следовательно, для вынесения представления в адрес конкретного субъекта, Управление должно доказать факт совершения проверяемым лицом нарушений бюджетного законодательства.

Оценив представленные в материалы дела доказательства, арбитражный суд считает, что в рассматриваемом случае бесспорных доказательств нарушения заявителем норм бюджетного законодательства финансовым органом суду не представлено.

Как следует из материалов дела, оспариваемым в рамках настоящего дела представлением заявителю вменяется нарушение, выразившееся в необеспечении результативности использования бюджетных ассигнований – не достигнут показатель результативности предоставления субсидии «Количество субъектов малого и среднего предпринимательства, получивших государственную поддержку».

Указанные действия квалифицированы УФК по Томской области как нарушение под. 3 п. 1 ст. 162 Бюджетного кодекса Российской Федерации, п. 2.2.4 Соглашения о предоставлении из областного бюджета субсидий местным бюджетам муниципальных образований Томской области в целях поддержки муниципальных программ (подпрограмм), содержащих мероприятия, направленные на развитие малого и среднего предпринимательства, № МО-ФП/17-01.

В ходе судебного разбирательства арбитражным судом установлено, что постановлением Правительства Российской Федерации от 15.04.2014 № 316 утверждена государственная программа Российской Федерации «Экономическое развитие и инновационная экономика» (далее - Государственная программа №316). В приложении № 8 к Государственной программе №316 содержатся Правила предоставления и распределения субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на государственную поддержку малого и среднего предпринимательства, включая крестьянские (фермерские) хозяйства, в рамках подпрограммы «Развитие малого и среднего предпринимательства» Государственной программы № 316 (далее - Правила к Государственной программе № 316).

В соответствии с пунктом 2 Правил к Государственной программе № 316 субсидии предоставляются в целях оказания финансовой поддержки на исполнение расходных обязательств, возникающих при выполнении органами государственной власти субъектов Российской Федерации полномочий по государственной поддержке малого и среднего предпринимательства, направленных на обеспечение благоприятных условий для развития субъектов малого и среднего предпринимательства, повышение конкурентоспособности субъектов малого и среднего предпринимательства, увеличение количества субъектов малого и среднего предпринимательства, обеспечение занятости населения и увеличение производимых субъектами малого и среднего предпринимательства товаров (работ, услуг), предусматривающих:

- создание и (или) развитие инфраструктуры поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства (далее - МСП), направленной на содействие развитию системы кредитования;

- создание и (или) развитие инфраструктуры поддержки субъектов МСП, деятельность которой направлена на оказание консультационной поддержки;

- создание и (или) развитие инфраструктуры поддержки субъектов МСП, осуществляющих деятельность в области промышленного и сельскохозяйственного производства, а также разработку и внедрение инновационной продукции, в том числе создание и (или) развитие инжиниринговых центров;

- поддержку субъектов МСП, осуществляющих деятельность в сфере производства товаров (работ, услуг);

- поддержку начинающих субъектов малого предпринимательства;

- поддержку и развитие субъектов МСП, занимающихся социально значимыми видами деятельности;

- поддержку субъектов МСП, осуществляющих деятельность в области народно-художественных промыслов, ремесленной деятельности, сельского и экологического туризма, в том числе создание и (или) развитие инфраструктуры поддержки субъектов МСП в указанных областях;

- поддержку субъектов МСП в рамках реализации муниципальных программ (подпрограмм) развития МСП, в том числе монопрофильных муниципальных образований;

- поддержку субъектов МСП, пострадавших в результате чрезвычайной ситуации;

- обеспечение деятельности многофункциональных центров предоставления государственных и муниципальных услуг, связанной с организацией предоставления услуг акционерного общества «Федеральная корпорация по развитию малого и среднего предпринимательства», в целях оказания поддержки субъектам МСП;

- создание и (или) развитие инфраструктуры поддержки субъектов МСП - частных промышленных парков;

- поддержку программ обеспечения деятельности (развития) бизнес-инкубаторов;

- создание и (иди) развитие инфраструктуры поддержки субъектов малого предпринимательства, оказывающей имущественную поддержку, бизнес-инкубаторов;

- создание и (или) развитие инфраструктуры поддержки субъектов MCП, оказывающей имущественную поддержку, промышленных парков, индустриальных парков, агропромышленных парков и технопарков.

В 2017 году бюджету Томской области в соответствии с распоряжением Правительства Российской Федерации от 28.01. 2017 № 129-р распределена субсидия на государственную поддержку малого и среднего предпринимательства в рамках подпрограммы «Развитие малого и среднего предпринимательства» государственной программы Российской Федерации «Экономическое развитие и инновационная экономика» из федерального бюджета на общую сумму 70 722 517,81 руб.

В Законе Томской области от 29.12.2016 № 174-ОЗ «Об областном бюджете на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов» (далее - Закон об областном бюджете № 174-ОЗ) предусмотрены бюджетные ассигнования на исполнение расходных обязательств Томской области, в рамках реализации мероприятий подпрограммы 1 «Развитие малого и среднего предпринимательства в Томской области» Государственной программы «Развитие предпринимательства в Томской области», утвержденной Постановлением Администрации Томской области от 12.12.2014 № 492а (далее - Государственная программа № 492а). Так, согласно Приложению № 15 «Ведомственная структура расходов областного бюджета на 2017 год» к Закону об областном бюджете № 174-ОЗ в бюджете Томской области предусмотрены бюджетные ассигнования на реализацию мероприятий подпрограммы 1 «Развитие малого и среднего предпринимательства в Томской области» Государственной программы № 492а по коду бюджетной классификации 840041203183R5271 в размере 9 148,60 тыс.руб. на оказание финансовой поддержки субъектам малого и среднего предпринимательства и организациям, образующим инфраструктуру поддержки субъектам малого и среднего предпринимательства.

В соответствии со статьей 179 Бюджетного кодекса Российской Федерации постановлением Администрации ЗАТО Северск от 30.12.2014 № 3540 утверждена муниципальная программа «Развитие предпринимательства в ЗАТО Северск» на 2015-2020 годы (далее - Муниципальная программа «Развитие предпринимательства в ЗАТО Ссверск», Муниципальная программа № 3540), содержащая мероприятия, направленные на развитие предпринимательства в муниципальном образовании «Городской округ закрытое административно-территориальное образование Северск Томской области» (далее - ЗАТО Северск).

Решением Думы ЗАТО Северск от 21.12.2016 № 21/1 «О бюджете ЗАТО Северск на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов» (далее - решение о бюджете ЗАТО № 21/1) предусмотрены бюджетные ассигнования на исполнение расходных обязательств, в рамках реализации мероприятий Муниципальной программы № 3540 в размере 21 238,37 тыс.руб.

20.10.2017 между субъектом Российской Федерации «Томская область» в лице Департамента промышленности и развития предпринимательства Томской области (далее - Департамент) и ЗАТО Северск в лице Администрации ЗАТО Северск заключено Соглашение о предоставлении из областного бюджета субсидий местным бюджетам муниципальных образований Томской области в целях поддержки муниципальных программ (подпрограмм), содержащих мероприятия, направленные на развитие малого и среднего предпринимательства, № МО-ФП/17-01 (далее - Соглашение от 20.10.2017 № МО-ФП/17-01) на предоставление субсидии из областного бюджета местному бюджету Получателя в целях поддержи муниципальной программы «Развитие предпринимательства в ЗАТО Северск» на 2015-2020 годы на реализацию мероприятия: «Предоставление субсидий субъектам малого и среднего предпринимательства на создание и (или) развитие, и (или) модернизацию производства товаров (работ, услуг)» в размере 9 148 648,65 руб. (за счет средств федерального бюджета - 6 770 000 руб. и за счет средств областного бюджета - 2 378 648,65 руб.), а также софинансирование за счет местного бюджета в размере не менее 482 000 руб.

Указанное Соглашение от 20.10.2017 № МО-ФП/17-01 было заключено на основании результатов заседания Комиссии Департамента по проведению отбора муниципальных образований Томской области для предоставления из средств областного бюджета субсидий местным бюджетам муниципальных образований Томской области в целях поддержки муниципальных программ (подпрограмм), содержащих мероприятия, направленные на развитие малого и среднего предпринимательства (далее - Отбор), оформленных протоколом от 12.10.2017 № 6.

В соответствии с пунктом 2.2.4 Соглашения от 20.10.2017 № МО-ФП717-01 Администрация ЗАТО Северск обеспечивает в срок не позднее 31.12.2017 достижение значений по следующим показателям результативности предоставления субсидии по мероприятию:

1) количество вновь созданных рабочих мест (включая вновь зарегистрированных индивидуальных предпринимателей) субъектами малого и среднего предпринимательства, получившими государственную поддержку – 16 ед.;

2) прирост среднесписочной численности работников (без внешних заместителей), занятых у субъектов малого и среднего предпринимательства, получивших государственную поддержку – 2%;

3) количество субъектов малого и среднего предпринимательства, получивших государственную поддержку, – 10 единиц;

4) увеличение оборота субъектов малого и среднего предпринимательства, получивших государственную поддержку, в постоянных ценах по отношению к показателю 2014 года – 1%;

5) доля обрабатывающей промышленности в обороте субъектов малого и среднего предпринимательства (без учета индивидуальных предпринимателей), получивших государственную поддержку – 3%.

В случае, если после использования субсидии Получателем не достигнуты значения показателей, предусмотренных в настоящем пункте, Департамент вправе уменьшить субсидию в следующем финансовом году в размере, пропорциональном отклонению значений показателей результативности, но не более 10 процентов размера субсидии за каждое недостигнутое значение показателя.

Как следует из текста акта выездной проверки (ревизии) от 28.05.2018, в нарушение требований подпункта 3 пункта 1 статьи 162 Бюджетного кодекса Российской Федерации, пункта 2.2.4 Соглашения от 20.10.2017 № МО-ФП17-01 Администрацией ЗАТО Северск не обеспечена результативность использования бюджетных ассигнований, а именно не достигнут 1 из 5 установленных показателей результативности предоставления субсидии - количество субъектов малого и среднего предпринимательства, получивших государственную поддержку. В частности, из предоставленной Администрацией ЗАТО Северск отчетности следует, что фактически на 31.12.2017 количество субъектов малого и среднего предпринимательства, получивших государственную поддержку, составило 8 единиц вместо предусмотренных 10 единиц.

Согласно статье 34 Бюджетного кодекса Российской Федерации принцип эффективности использования бюджетных средств означает, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках установленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств (экономности) и (или) достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств (результативности).

В соответствии с под. 3 п. 1 ст. 162 Бюджетного кодекса Российской Федерации получатель бюджетных средств обеспечивает результативность, целевой характер использования предусмотренных ему бюджетных ассигнований.

Из указанных положений статей 34, 162 Бюджетного кодекса Российской Федерации следует, что результативность (достижение наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств) является одним из элементов принципа эффективности использования бюджетных средств и используется именно в целях определения такой эффективности.

Пленум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации в пункте 23 постановления от 22.06.2006 № 23 «О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации» разъяснил, что, оценивая соблюдение участниками бюджетного процесса указанного принципа, судам необходимо учитывать, что участники бюджетного процесса в рамках реализации поставленных перед ними задач и в пределах выделенных на определенные цели бюджетных средств самостоятельно определяют необходимость, целесообразность и экономическую обоснованность совершения конкретной расходной операции.

В связи с этим конкретная расходная операция может быть признана неэффективным расходованием бюджетных средств только в случае, если уполномоченный орган докажет, что поставленные перед участником бюджетного процесса задачи могли быть выполнены с использованием меньшего объема средств или что, используя определенный бюджетом объем средств, участник бюджетного процесса мог бы достигнуть лучшего результата.

В соответствии с п. 44 Положения о предоставлении из областного бюджета субсидий местным бюджетам муниципальных образований Томской области в целях поддержки муниципальных программ развития малого и среднего предпринимательства, утвержденного постановлением Администрации Томской области от 17.06.2011 № 186а, организатор Отбора проводит оценку эффективности использования субсидии путем анализа достижения значений показателей результативности предоставления субсидии, указанных в пунктах 10.1, 10.2 и 11 настоящего Положения, на основании отчетов, представленных получателями субсидии в соответствии с подпунктом 4 пункта 17 настоящего Положения.

Оценка эффективности использования субсидии проводится в очередном финансовом году по итогам использования субсидии по состоянию на первое января года, следующего за годом предоставления субсидии.

Пунктом 45 Положения о предоставлении из областного бюджета субсидий местным бюджетам муниципальных образований Томской области в целях поддержки муниципальных программ развития малого и среднего предпринимательства, утвержденного постановлением Администрации Томской области от 17.06.2011 № 186а, установлено, что эффективность использования субсидий муниципальным образованием по мероприятию, указанному в подпункте 1 пункта 9 настоящего Положения, оценивается совокупно по приоритетным мероприятиям, указанным в пунктах 10.1 и 10.2 настоящего Положения, по определенной формуле.

Эффективным признается использование муниципальным образованием субсидии по мероприятию, указанному в подпункте 1 пункта 9 настоящего Положения, при Эф1 >= 1.

Таким образом, показатели результативности предоставления субсидии, указанные в пунктах 10.1, 10.2 и 11 Положения о предоставлении из областного бюджета субсидий местным бюджетам муниципальных образований Томской области в целях поддержки муниципальных программ развития малого и среднего предпринимательства, утвержденного постановлением Администрации Томской области от 17.06.2011 № 186а, которые воспроизведены в п. 2.2.4 Соглашения от 20.10.2017 № МО-ФП717-01, используются совокупно для определения эффективности использования субсидий муниципальным образованием.

Соответственно, оценка только одного показателя результативности предоставления субсидии в отрыве от иных показателей и оценки эффективности использования субсидии сама по себе, по мнению суда, не может свидетельствовать о нарушении принципа эффективности использования бюджетных средств.

Согласно представленному Отчету о достижении показателей результативности предоставления субсидии при реализации мероприятия «Предоставление субсидий субъектам малого и среднего предпринимательства на создание и (или) развитие, и (или) модернизацию производства товаров (работ, услуг)» в соответствии с Соглашением от 20.10.2017 № МО-ФП/17-01 по состоянию на 31.12.2017 из предусмотренных 5 показателей заявителем полностью достигнуты 4 плановых показателя. По показателю – «Количество субъектов малого и среднего предпринимательства, получивших государственную поддержку» из плановых 10 единиц заявителем достигнут показатель в размере 8 единиц.

При  этом, как установлено самим контролирующим органом в ходе проведения проверки, показатели результативности: количество вновь созданных рабочих мест (включая вновь зарегистрированных индивидуальных предпринимателей) субъектами малого и среднего предпринимательства, получившими государственную поддержку Администрацией фактически выполнены в количестве 31 единиц, вместо 16 запланированных единиц; прирост среднесписочной численности работников (без внешних заместителей), занятых у субъектов малого и среднего предпринимательства, получивших государственную поддержку, вместо запланированных 2% составил фактически 14,5%; увеличение оборота субъектов малого и среднего предпринимательства, получивших государственную поддержку, в постоянных ценах по отношению к показателю 2014 года составило 76,1%, вместо 1%; а доля обрабатывающей промышленности в обороте субъектов малого и среднего предпринимательства (без учета индивидуальных предпринимателей), получивших государственную поддержку составила 50,02% вместо запланированных 3%.

При изложенных обстоятельствах, суд приходит к выводу, что само по себе не достижения одного из показателей результативности, не может безусловно свидетельствовать о не достижении результативности в целом.

Кроме того, арбитражным судом также учитывается, что конкурсный отбор муниципальных образований Томской области для предоставления из областного бюджета субсидий местным бюджетам муниципальных образований Томской области в целях поддержки муниципальных программ (подпрограмм), содержащих мероприятия, направленные на развитие малого и среднего предпринимательства, был объявлен Департаментом в июле 2017 года. Однако данный конкурс не состоялся, так как требовалось внесение изменений в региональные документы, регламентирующие его проведение.

В сентябре 2017 года Департаментом был объявлен повторный отбор, на участие в котором Администрацией ЗАТО Северск 25.09.2017 была представлена соответствующая заявка.

По итогам отбора 20.10.2017 между Администрацией ЗАТО Северск и Департаментом было заключено Соглашение № МО-ФП/17-01, согласно которому Администрация ЗАТО Северск должна обеспечить достижение значений показателей, установленных данным Соглашением, до 31.12.2017.

В целях обеспечения достижения значений показателей в сроки, установленные Соглашением (до 31.12.2017), Администрацией ЗАТО Северск были внесены изменения в муниципальные нормативно-правовые акты ЗАТО Северск, что потребовало дополнительных временных затрат, в том числе для размещения муниципальных нормативно-правовых актов на официальном сайте муниципального образования, проведения процедуры оценки регулирующего воздействия, правовой экспертизы муниципальных правовых актов органами прокуратуры.

Таким образом, Администрация ЗАТО Северск должна была освоить бюджетные средства и обеспечить достижение значений показателей в значительно ограниченные сроки.

С учетом соблюдения всех необходимых процедур, проведение конкурса по предоставлению субсидии субъектам предпринимательства стало возможным только в декабре 2017 года. Заседание конкурсной комиссии состоялось 19.12.2017.

При этом, из пояснений заявителя следует, что Администрацией ЗАТО Северск была проведена работа с пятью банками, оказавшими содействие в привлечении заемщиков - потенциальных получателей субсидий. В результате, заявки на получение субсидии были поданы 9 субъектами малого и среднего предпринимательства (далее - субъект предпринимательства) на общую сумму запрашиваемой субсидии 7 094 416 руб. 06 коп. В результате анализа и оценки заявок 1 субъекту предпринимательства было отказано в допуске к участию в конкурсе в связи с несоответствием заявки условиям предоставления субсидии (сумма запрашиваемой субсидии - 1 955 277 руб. 99 коп.), по 3 субъектам предпринимательства было приняло решение об уменьшении размера запрашиваемой субсидии на общую сумму 527 648 руб. 27 коп.

В связи с ограниченными сроками реализации мероприятия муниципальной программы Администрация ЗАТО Северск не имела возможности повторного объявления конкурсного отбора для дополнительного привлечения субъектов предпринимательства в целях предоставления субсидии.

Таким образом, по мнению арбитражного суда, со стороны Администрации ЗАТО Северск были предприняты все меры, необходимые для своевременного и эффективного использования бюджетных средств.

Остаток средств субсидии в общей сумме 4 519 158,85 руб. не был освоен по причине отсутствия соответствующего количества заявок субъектов малого и среднего предпринимательства, соответствующих установленным требованиям.

В свою очередь органом бюджетного надзора не установлено и не доказано, что неосвоение муниципальными образованиями средств субсидии произошло по вине заявителя. Кроме того, органом бюджетного надзора не представлены доказательства, свидетельствующие о том, что задачи, поставленные перед участником бюджетного процесса, могли быть выполнены с использованием меньшего объема средств или, используя определенный бюджетом объем средств, участник бюджетного процесса мог бы достигнуть лучшего результата.

Довод о не результативности использования субсидии орган бюджетного надзора основывает исключительно на не достижении одного из показателей результативности, без анализа совокупности всех показателей, что не соответствует положениям п. 3 ч. 1 ст. 162 БК РФ, поскольку получатель бюджетных средств обеспечивает результативность в целом, а не по отдельным показателям.

В данном конкретном случае, с учетом фактически достигнутых Администрацией ЗАТО Северск показателей результативности, суд приходит к выводу о недоказанности УФК России по Томской области нарушений п. 3 ч. 1 ст. 162 БК РФ.

По мнению суда, позиция органа бюджетного надзора  в данном конкретном случае основана на формальном подходе и противоречит целям и задачам реализации муниципальных программ.

Учитывая изложенное, арбитражный суд считает, что оспариваемое представление от 27.06.2018 № 65-21-15/2465 не отвечает требованиям действующего законодательства Российской Федерации и незаконно возлагает на заявителя обязанности по принятию мер по недопущению в дальнейшем нарушений бюджетного законодательства Российской Федерации.

Относительно довода заявителя о неисполнимости оспариваемого представления арбитражный суд отмечает следующее.

Из содержания положений ч. 2 ст. 269.2 БК РФ, пункта 68 Правил № 1092 следует право УФК по Томской области направлять представления, содержащие обязательную для рассмотрения информацию о выявленных нарушениях бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, и требования о принятии мер по устранению причин и условий таких нарушений.

В соответствии с частью 2 статьи 270.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации под представлением в целях настоящего Кодекса понимается документ органа внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля, который должен содержать информацию о выявленных нарушениях бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, нарушениях условий договоров (соглашений) о предоставлении средств из бюджета, государственных (муниципальных) контрактов, целей, порядка и условий предоставления кредитов и займов, обеспеченных государственными и муниципальными гарантиями, целей, порядка и условий размещения средств бюджета в ценные бумаги объектов контроля, а также требования о принятии мер по устранению причин и условий таких нарушений или требования о возврате предоставленных средств бюджета, обязательные для рассмотрения в установленные в указанном документе сроки или в течение 30 календарных дней со дня его получения, если срок не указан.

Ни в одном из перечисленных положений законодательства не указано, что представление должно содержать четкие формулировки относительно конкретных действий, которые необходимо совершить лицу, которому выдано представление.

Как следует из обжалуемого представления оно содержит информацию о выявленных нарушениях бюджетного законодательства Российской Федерации, иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, нарушениях условий соглашения о предоставлении средств из бюджета, и обращенное к заявителю требование о рассмотрении информации о выявленных нарушениях, а также о принятии мер по устранению причин и условий их совершения.

Представление позволяет заявителю, принимая во внимание существо выявленных нарушений, определить без какой-либо дополнительной конкретизации как причины, так и условия совершения допущенных нарушений, а, соответственно, принять самостоятельно меры к их устранению.

В связи с этим ссылки заявителя на неисполнимость оспариваемого представления подлежат отклонению

С учетом всего вышеизложенного, представление УФК по Томской области от 27.06.2018 № 65-21-15/2465 подлежит признанию недействительным как не соответствующее положениям бюджетного законодательства и нарушающее права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В связи с тем, что заявитель и ответчик освобождены от уплаты государственной пошлины вопрос о распределении расходов по государственной пошлине не разрешается арбитражным судом.

На основании изложенного, руководствуясь ст.ст. 167-170, 198-201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

РЕШИЛ:

Представление от 27.06.2018 № 65-21-15/2465, вынесенное Управлением Федерального казначейства по Томской области, признать недействительным.

Обязать Управление Федерального казначейства по Томской области устранить нарушения прав и законных интересов Администрации ЗАТО Северск.

Решение суда может быть обжаловано в месячный срок в Седьмой арбитражный апелляционный суд.


Судья                                                                                                Е.В. Чиндина