Постановление от 24 февраля 2026 г. 13 ААС (Тринадцатый арбитражный апелляционный суд)

АРБИТРАЖНЫЙ СУД СЕВЕРО-ЗАПАДНОГО ОКРУГА

ул. Якубовича, <...>

http://fasszo.arbitr.ru


ПОСТАНОВЛЕНИЕ

Санкт-Петербург

25 февраля 2026 года Дело № А56-21105/2025

Арбитражный суд Северо-Западного округа в составе председательствующего Корабухиной Л.И., судей Васильевой Е.С., Родина Ю.А.,

при участии от Администрации муниципального образования Киришский муниципальный район Ленинградской области ФИО1 (доверенность от 26.11.2024 № 01-01-16/8677), от Управления федерального казначейства по Ленинградской области ФИО2 (доверенность от 13.01.2025 № 10),

рассмотрев 25.02.2026 в открытом судебном заседании кассационную жалобу Администрации муниципального образования Киришский муниципальный район Ленинградской области на решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 22.05.2025 и постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 02.10.2025 по делу № А56-21105/2025,

у с т а н о в и л:

Администрация муниципального образования Киришский муниципальный район Ленинградской области (адрес: 187110, <...>, ОГРН <***>, ИНН <***>; далее – Администрация) обратилась в Арбитражный суд города Санкт-Петербурга и Ленинградской области с заявлением об оспаривании представления Управления федерального казначейства по Ленинградской области (адрес: 196066, Санкт-Петербург, ул. Варшавская, д. 63, корп. 1, ОГРН <***>, ИНН <***>; далее – Управление, УФК) от 13.12.2024 № 45-09-05/18-4428.

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечен Комитет по образованию Киришского муниципального района Ленинградской области (адрес: 187110, <...>; далее – Комитет).

Решением суда от 22.05.2025, оставленным без изменения постановлением апелляционного суда от 02.10.2025 в удовлетворении заявления отказано.

В кассационной жалобе Администрация, ссылаясь на нарушение судами норм материального и процессуального права, несоответствие их выводов фактическим обстоятельствам и имеющимся в деле доказательствам, просит отменить состоявшиеся судебные акты и удовлетворить заявленные требования.

Податель жалобы считает, что суды необоснованно согласились с ошибочными выводами Управления о ненадлежащем конечном получателе субсидии на организацию питания обучающихся, получающих начальное общее образование в государственных и муниципальных образовательных организациях, каковым по соглашению от 09.01.2023 № 9, заключенным с Комитетом, является муниципальное автономное учреждение «Центр питания «Здоровое детство» (далее – Центр питания), основанное на том, что Центр питания не является юридическим лицом, осуществляющим образовательную деятельность. Администрация полагает, что выбранная образовательными учреждениям муниципального образования модель организации горячего питания, когда предоставление такового в качестве непосредственного исполнителя осуществляет другое муниципальное учреждение, не являющееся образовательным, законодательством не запрещено. По мнению подателя жалобы, осуществление Центром питания всех видов расходов, необходимых для обеспечения мероприятий по организации бесплатного горячего питания обучающихся, получающих начальное общее образование в государственных и муниципальных образовательных организациях, соответствует целям предоставления в 2023 году из федерального бюджета бюджету муниципального образования Киришский муниципальный район субсидии на софинансирование данных расходных обязательств. В отношении выявленных УФК нарушений в разработке и утверждении учетной политики в 2020- 2022 годах Администрация считает таковые не подтвержденными.

В дополнении к кассационной жалобе Администрация указывает, что согласно Положениям об организации питания обучающихся, утвержденным в каждой муниципальной образовательной организации муниципального образования в соответствии с пунктом 4.1 Порядка организации бесплатного питания в образовательных организациях Ленинградской области и установления стоимости бесплатного питания обучающихся в образовательных организациях Ленинградской области, утвержденным Постановлением Правительства Ленинградской области от 24.10.2006 № 295, обеспечение горячим питанием обучающихся производится по договорам с Центром питания на базе школьных столовых и пищеблоков, предоставленных ему в безвозмездное пользование. По мнению подателя жалобы, это не противоречит пункту 3.1 «МР 2.4.0179-20.2.4 Гигиена детей и подростков. Рекомендации по организации питания обучающихся общеобразовательных организаций. Методические рекомендации», утвержденным Главным санитарным врачом Российской Федерации 18.05.2020 и правовой позиции Верховного Суда Российской Федерации, изложенной в Апелляционном Определении от 24.07.2019 № 16-АПА19-8, согласно которой федеральные предписания допускают организацию питания как непосредственно силами самих образовательных учреждений, так и посредством заключения контрактов с лицами, осуществляющими данный вид деятельности, предметом которого является обеспечение питанием обучающихся, с передачей таким лицам в безвозмездное пользование объектов имущества, закрепленного за образовательными учреждениями на праве оперативного управления и необходимого для исполнения контракта.

Управлением в электронном виде представлен отзыв (дополнительная правовая позиция) на кассационную жалобу, который судом округа не принимается в силу разъяснений, изложенных в пункте 29 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 30.06.2020 № 13 «О применении Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел в арбитражном суде кассационной инстанции» (далее – Постановление № 13), поскольку в нарушение части 1 статьи 279 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) УФК не представило доказательств его надлежащего направления другим лицам, участвующим в деле.

Определением суда округа от 28.01.2026 рассмотрение кассационной жалобы откладывалось на 25.02.2026.

В связи с нахождением в очередном отпуске судьи Журавлевой О.Р., участвовавшей в составе суда при рассмотрении кассационной жалобы в судебном заседании 28.01.2026, определением заместителя председателя Арбитражного суда Северо-Западного округа от 24.02.2026 судья Журавлева О.Р. заменена на судью Васильеву Е.С.

В этой связи рассмотрение кассационной жалобы Администрации в соответствии с частью 5 статьи 18 АПК РФ произведено с самого начала.

В судебном заседании представитель Администрации поддержал доводы жалобы, а представитель Управления возражал против ее удовлетворения.

Комитет, надлежащим образом извещенный о времени и месте слушания жалобы, своих представителей в судебное заседание не направил, что в силу части 3 статьи 284 АПК РФ не препятствует рассмотрению кассационной жалобы в их отсутствие.

Законность обжалуемых судебных актов проверена в кассационном порядке.

Как следует из материалов дела и установлено судами, в период с 14.10.2024 года по 15.11.2024 УФК проведено контрольное мероприятие, направленное на проверку предоставления и использования Администрацией субсидии на организацию бесплатного горячего питания обучающихся, получающих начальное общее образование в государственных и муниципальных образовательных организациях, за 2023 год.

По результатам контрольного мероприятия Управлением составлен акт выездной проверки от 19.11.2024 о выявленных нарушениях и выдано представление от 13.12.2024 № 45-09-05/18-4428 (далее – Представление), в котором содержалось требование по пунктам 1 и 2 о принятии Администрацией мер по устранению причин и условий нарушения законодательства Российской Федерации и иных нормативно-правовых актов в соответствии с пунктом 2 части 2 статьи 270.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее – БК РФ) в срок до 01.06.2025.

Основанием для выдачи Представления послужило то, что в нарушение пункта 1 раздела 1, подпункта 6 пункта Положения об администрации муниципального образования муниципальный район Ленинградской области, утвержденного решением Совета депутатов муниципального образования Киришский муниципальный район Ленинградской области от 24.05.2023 № 46/297, пунктов 11, 12 Положения о формировании муниципального задания на оказание муниципальных услуг (выполнение работ) в отношении муниципальных бюджетных, автономных и казенных учреждений и финансовом обеспечении выполнения муниципального задания, утвержденного постановлением Главы администрации от 18.08.2015 № 1722 (в редакции постановления от 28.08.2017 № 2061), с учетом положений статьи 34 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», пунктов 1, 2, 3 раздела 4 Положения об администрации муниципального образования Киришский муниципальный район Ленинградской области Администрацией не в полной мере осуществлен контроль за использованием средств субвенции областного бюджета по организации бесплатного горячего питания обучающихся, получающих начальное общее образование в муниципальных образовательных организациях Киришского района, что привело к неправомерному использованию Комитетом средств субвенции, выразившемуся в заключении соглашения от 09.01.2023 № 9 «О порядке и условиях предоставления субсидии на финансовое обеспечение выполнения муниципального задания» (далее – Соглашение) на организацию питания и предоставление субсидии Центру питания, не осуществляющему образовательную деятельность, на сумму 55 154 300 руб. (в том числе за счет средств федерального бюджета - 20 084 820 руб., средств областного бюджета - 35 069 480 руб.), а также к нецелевому расходованию Комитетом средств субсидии Центру питания, выразившемуся в производственных затратах по Соглашению, не связанных с закупкой пищевых продуктов для организации питания (выплаты персоналу, социальное обеспечение и иные выплаты), источником финансового обеспечения которых являлись средства субвенции из областного бюджета в размере 16 155 939 руб. 34 коп. (в том числе средства федерального бюджета - 5 883 389 руб. 04 коп., средства бюджета Ленинградской области - 10 271 550 руб. 30 коп).

Кроме того, Управлением выявлено, что Администрацией в нарушение статьи 264.1 БК РФ, пунктов 5, 6 статьи 8 Федерального закона от 06.12.2011 № 402-ФЗ «О бухгалтерском учете», пункта 6 Инструкции по применению Единого плана счетов бухгалтерского учета для органов государственной власти (государственных органов) у органов местного самоуправления, органов управления государственными внебюджетными фондами государственных академий наук государственных (муниципальных) учреждений, утвержденной приказом Минфина России от 01.12.2010 № 157н «Об утверждении Единого плана счетов бухгалтерского учета для органов государственной власти (государственных органов), органов местного самоуправления, органов управления государственными внебюджетными фондами, государственных академий наук, государственных (муниципальных) учреждений и Инструкции по его применению» нарушены требования по оформлению учетной политики, а именно учетная политика Администрации для целей бюджетного учета разрабатывалась и утверждалась в 2020 и 2022 годах неоднократно.

Не согласившись с указанным Представлением, Администрация оспорила его в арбитражном суде.

Суды, исследовав материалы дела по правилам статьи 71 АПК РФ и дав им правовую оценку, не усмотрели оснований для удовлетворения заявления.

Суд кассационной инстанции, изучив материалы дела, доводы кассационной жалобы, проверив правильность применения судами норм материального и процессуального права, соответствие их выводов фактическим обстоятельствам и имеющимся в деле доказательствам, приходит к следующему.

Согласно части 1 статьи 37 Федерального закона от 29.12.2012 № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» (далее - Закон № 273-ФЗ), организация питания обучающихся возлагается на организации, осуществляющие образовательную деятельность. При этом в данной норме понятие «организация питания» не раскрывается.

Между тем в статье 28 Закона № 273-ФЗ, определяющей компетенцию, права, обязанность и ответственность образовательной организации, предусмотрено, что образовательная организация обладает автономией, под которой понимается самостоятельность в осуществлении образовательной, научной, административной, финансово-экономической деятельности, разработке и принятии локальных нормативных актов в соответствии с данным Федеральным законом, иными нормативными правовыми актами Российской Федерации и уставом образовательной организации (часть 1), а к компетенции образовательной организации в установленной сфере деятельности относится, в частности, создание необходимых условий для охраны и укрепления здоровья, организации питания обучающихся и работников образовательной организации (пункт 15 части 3) .

Таким образом, по смыслу приведенных норм образовательная организация должна, в том числе путем принятия локальных нормативных актов, создать необходимые условия для организации питания обучающихся.

В соответствии с частью 2.1 статьи 37 Закона № 273-ФЗ обучающиеся по образовательным программам начального общего образования в государственных и муниципальных образовательных организациях обеспечиваются учредителями таких организаций не менее одного раза в день бесплатным горячим питанием, предусматривающим наличие горячего блюда, не считая горячего напитка, за счет бюджетных ассигнований федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов и иных источников финансирования, предусмотренных законодательством Российской Федерации.

Бюджетам субъектов Российской Федерации могут предоставляться субсидии из федерального бюджета на софинансирование организации и обеспечения бесплатным горячим питанием обучающихся по образовательным программам начального общего образования в размере, порядке и на условиях, которые определяются Правительством Российской Федерации (часть 5 статьи 37).

Правила предоставления и распределения субсидий из федерального бюджета являются приложением № 29 к Государственной программе Российской Федерации «Развитие образования», утвержденной Постановлением Правительства Российской Федерации от 26.12.2017 № 1642 (далее – Правила № 29).

Получателями субсидий являются субъекты Российской Федерации при наличии нормативного правового акта такого субъекта о бесплатном питании школьников, выделении регионом собственных средств и заключении соглашения с Министерством просвещения России о выделении субсидии. Субъекты Российской Федерации могут выделять из полученных средств субсидии местным бюджетам, которые в свою очередь выделяют субсидии муниципальным учреждениям для организации бесплатного горячего питания младших школьников. При этом условием предоставления из бюджета субъекта Российской Федерации данных субсидий может являться централизация закупок (пункт 11 Правил № 29).

В соответствии со статьей 2 Областного закона Ленинградской области от 18.10.2011 № 83-оз «О наделении органов местного самоуправления муниципальных образований Ленинградской области отдельными государственными полномочиями Ленинградской области по предоставлению бесплатного питания обучающимся в образовательных организациях, расположенных на территории Ленинградской области» (далее – Закон № 83-оз) органы местного самоуправления наделяются на неограниченный срок отдельными государственными полномочиями по предоставлению обучающимся по образовательным программам начального общего образования в образовательных организациях бесплатного горячего питания, предусматривающего наличие горячего блюда, не считая горячего напитка.

В данном случае Управлением ходе проверки установлено, что реализация названных полномочий по предоставлению бесплатного питания младшим школьникам Киришского муниципального района осуществлялась Комитетом, привлеченным к участию в деле в качестве третьего лица.

На территории указанного района Ленинградской области в 2019 году создано муниципальное автономное учреждение «Киришский центр питания «Здоровое детство» (Центр питания), предметом и целью деятельности которого согласно его Уставу является обеспечение предоставления питания обучающимся муниципальных общеобразовательных организаций, создание современной структуры школьного питания.

Учредителем Центра питания как некоммерческой организации является соответствующее муниципальное образование Ленинградской области, а функции и полномочия учредителя осуществляет Администрация.

Поскольку в приводимых выше положениях статей 28 и 37 Закона № 273-ФЗ, определяющих обязанность образовательных организаций создать необходимые условия для организации питания обучающихся не содержится прямого запрета на применяемые образовательными организациями формы организации питания – собственными силами или с привлечением сторонней организации общественного питания, в образовательных организациях в пределах их полномочий приняты в качестве локальных нормативных актов Положения об организации питания обучающихся, в которых оговорено, что образовательные учреждения обеспечивают предоставление питания обучающимся на базе школьных столовых и пищеблоков по договорам с Центром питания с безвозмездным использованием последним указанных помещений и оборудования для предоставления питания школьникам.

Подателем жалобы обоснованно отмечено, что такая форма организации питания образовательными учреждениями на территории муниципального образования не противоречит федеральным предписаниям, регулирующим санитарно-эпидемиологические требования к организации питания обучающихся в общеобразовательных учреждениях начального и среднего профессионального образования (пункт 3.1 «МР 2.4.0179-20.2.4 Гигиена детей и подростков. Рекомендации по организации питания обучающихся общеобразовательных организаций. Методические рекомендации», утвержденным Главным санитарным врачом Российской Федерации 18.05.2020), и правовой позиции Верховного Суда Российской Федерации, изложенной в Апелляционном Определении от 24.07.2019 № 16-АПА19-8,

Управление в ходе проверки не указало, каким нормативным правовым актам не соответствует такая форма организации питания школьников образовательными учреждениями.

В приводимом судами в обжалуемых судебных актах ответе Министерства просвещения РФ от 13.02.2025 № АН-143/09 на запрос Федерального казначейства от 06.02.2025 № 17-04-01/3290 также разъяснено, что решение о способе организации питания обучающихся принимают образовательные организации.

Пункт 3 Правил № 29, определяя условия предоставления субсидии по организации бесплатного горячего питания обучающихся, получающих начальное общее образование в государственных образовательных организациях субъектов Российской Федерации и г. Байконура и муниципальных образовательных организациях, не предусматривает предоставление такой субсидии исключительно образовательной организации, предоставляющей такое питание собственными силами без учета применяемой им формы организации питания силами другого специализированного муниципального учреждения на безвозмездной основе.

Такая форма организации питания обучающихся, получающих начальное общее образование, изначально не предполагает выделение субсидии на реализацию соответствующих мероприятий непосредственно образовательной организации, не осуществляющей расчетов при организации питания другим муниципальным учреждением.

Поскольку в рассматриваемом случае организация питания, в том числе для младших школьников, как необъемлемой части образовательного процесса, делегирована образовательными учреждениями Центру питания путем принятия локальных нормативных актов и заключения с ним договоров об использовании на безвозмездной основе для этих целей помещений школьных столовых и пищеблоков, у судов не имелось правовых оснований считать обоснованным вывод УФК о нарушении Комитетом, осуществляющим в силу статьи 2 Закона № 830-оз государственные полномочия субъекта Российской Федерации в этой сфере, части 1 статьи 37 Закона № 273 и Правил № 29 при выделении по Соглашению в 2023 году Центру питания субсидии, предоставленной последнему в рамках муниципального задания на цели организации питания младших школьников в рамках софинансирования федеральным бюджетом расходных обязательств субъекта Российской Федерации, и соответственно, вменять в вину Администрации ненадлежащий контроль за использованием уполномоченным лицом средств субвенции областного бюджета на эти цели.

В этой связи суды неправомерно отказали Администрации в признании недействительным пункта 1 оспариваемого Представления в указанной части.

Признавая правомерным вывод УФК, содержащийся в пункте 2 оспариваемого Представления о том, что Администрацией в 2020 и 2022 годах нарушены требования по оформлению учетной политики, поскольку учетная политика в нарушение статьи 264.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации, пунктов 5, 6 статьи 8 Федерального закона от 06.12.2011 № 402-ФЗ «О бухгалтерском учете», пункта 6 Инструкции по применению Единого плана счетов бухгалтерского учета для органов государственной власти (государственных органов) у органов местного самоуправления, органов управления государственными внебюджетными фондами государственных академий наук государственных (муниципальных) учреждений у утвержденной приказом Минфина России от 01.12.2010 № 157н «Об утверждении Единого плана счетов бухгалтерского учета для органов государственной власти (государственных органов), органов местного самоуправления, органов управления государственными внебюджетными фондами, государственных академий наук, государственных (муниципальных) учреждений и Инструкции по его применению» разрабатывалась и утверждалась в эти периоды неоднократно, суды не учли, что 2020 и 2022 годы согласно акту выездной проверки от 19.11.2024 в проверяемый период не входили.

К учетной политике, утвержденной распоряжением Администрации от 30.12.2022 № 1002-р на 2023 год на основании пункта 1 части 6 статьи 8 Федерального закона от 06.12.2011 № 402-ФЗ «О бухгалтерском учете» в связи с изменением требований, установленных федеральным стандартом бухгалтерского учета государственных финансов «Государственная (муниципальная) казна», утвержденного приказом Минфина России от 15.06.2021 № 84н и введенного в действие для бюджетного учета и отчетности с 01.01.2023, Управлением в ходе проверки претензий не предъявлялось, недостатки и нарушения при ведении заявителем в 2023 году бюджетного (бухгалтерского) учета и формировании бюджетной (бухгалтерской) отчетности в части средств, контроль за расходованием которых относится к полномочиям Федерального казначейства, не выявлялись.

При таких обстоятельствах оснований для отказа Администрации в признании недействительным пункта 2 оспариваемого Представления у судов также не имелось.

Поскольку в приведенных частях имеющиеся в деле доказательства и установленные судами фактические обстоятельства при ошибочной правовой квалификации судами существующих правоотношений позволяют применить нормы права, подлежащие применению, суд кассационной инстанции считает принятые по делу судебные акты в указанных частях в силу пункта 2 части 1 статьи 287 АПК РФ подлежащими отмене с принятием нового судебного акта об удовлетворении заявления Администрации в этих частях.

Между тем из обжалуемых судебных актов следует, что суды, сделав ошибочные выводы о том, что Центру питания, не являющемуся образовательной организацией, неправомерно выделены Комитетом в 2023 году на основании Соглашения средства субсидии по организации бесплатного горячего питания обучающихся, получающих начальное общее образование в государственных образовательных организациях субъектов Российской Федерации и г. Байконура и муниципальных образовательных организациях, не подвергли исследованию и правовой оценке оспариваемые Администрацией выводы Управления, содержащиеся в пункте 1 Представления, о нецелевом расходовании Комитетом средств субсидии, выразившемся в произведенных по Соглашению Центром питания производственных затратах, не связанных с закупкой пищевых продуктов для организации питания (выплаты персоналу, социальное обеспечение, иные выплаты) и недостаточном контроле за этим Администрации, не являющейся стороной Соглашения.

Учитывая, что в силу статьи 286 и части 2 статьи 287 АПК РФ суд кассационной инстанции не вправе устанавливать или считать доказанными обстоятельства, которые не были установлены в решении или постановлении, дело в указанной части согласно пункту 3 части 1 статьи 287 АПК РФ подлежит направлению на новое рассмотрение в суд первой инстанции.

При новом рассмотрении дела в данной части суду надлежит принять во внимание изложенное, полно и всесторонне исследовать представленные в материалы дела доказательства, установить значимые для дела фактические обстоятельства и при правильном применении к ним норм материального права и при соблюдении норм процессуального права принять законное и обоснованное решение.

Исходя из изложенного и руководствуясь статьей 286, пунктами 2 и 3 части 1 статьи 287 и статьей 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Западного округа

п о с т а н о в и л:

решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 22.05.2025 и постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 02.10.2025 по делу № А56-21105/2025 отменить.

Признать недействительным представление Управления Федерального казначейства по Ленинградской области от 13.12.2024 № 45-09-05/18-4428 по пункту 2 полностью, а по пункту 1 в части вменения Администрации Киришского района Ленинградской области недостаточного контроля за использованием средств субвенции областного бюджета по организации бесплатного горячего питания обучающихся, получающих начальное общее образование в муниципальных образовательных организациях Киришского района, приведшего к неправомерному использованию Комитетом по образованию Киришского муниципального района Ленинградской области средств субвенции, выразившемуся в заключении с муниципальным автономным учреждением «Центр питания «Здоровое детство», не являющегося образовательным учреждением, соглашения от 09.01.2023 № 9 «О порядке и условиях предоставления субсидии на финансовое обеспечение выполнения муниципального задания» на сумму 55 154 300 руб.

В остальной части пункта 1 представления Управления Федерального казначейства по Ленинградской области от 13.12.2024 № 45-09-05/18-4428 дело направить на новое рассмотрение в Арбитражный суд города Санкт-Петербурга и Ленинградской области.


Председательствующий Л.И. Корабухина

Судьи Е.С. Васильева

Ю.А. Родин