Решение от 23 июня 2022 г. по делу № А14-20795/2021

АРБИТРАЖНЫЙ СУД ВОРОНЕЖСКОЙ ОБЛАСТИ

ИМЕНЕМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ


РЕШЕНИЕ


г. Воронеж Дело № А14-20795/2021

«23» июня 2022 года

Резолютивная часть решения объявлена 22.06.2022

Полный текст решения изготовлен 23.06.2022

Арбитражный суд Воронежской области в составе судьи Костиной И.А., при ведении протокола судебного заседания секретарем ФИО1, ФИО2 рассмотрев в открытом судебном заседании дело по заявлению

индивидуального предпринимателя ФИО3 (ОГРНИП 316366800146012, ИНН <***>) г. Воронеж

к Управлению по охране объектов культурного наследия Воронежской области (ОГРН <***>, ИНН <***>) г, Воронеж,

о признании недействительным ненормативного акта

при участии в судебном заседании:

от заявителя – ФИО4, доверенность от 29.12.2021, паспорт

от ответчика – ФИО5 (доверенность от 13.10.2021 №71-11/3660, диплом, служебное удостоверение), ФИО6 (доверенность от 16.05.2022 №71-11/2305)

Дело слушалось 15.06.2022 в порядке ст.163 АПК РФ объявлен перерыв до 16.06.2022, 21.06.2022, 22.06.2022

УСТАНОВИЛ:

Индивидуальный предприниматель ФИО3 (далее – заявитель, ИП ФИО3, Предприниматель) обратился в Арбитражный суд Воронежской области с заявлением к Управлению по охране объектов культурного наследия Воронежской области (далее – ответчик, Управление, административный орган) о признании недействительным приказа от 23.09.2021 №71-01-07/375 об отмене разрешения на строительство от 12.01.2021 №36-RU36302000-1-2021.

В обоснование заявленного требования Предприниматель указывает, что Управление не имело права отменить выданное разрешение на строительство в отсутствие оснований, предусмотренных ч.ч.21.1, 21.4 ст.51 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее – ГрК РФ), помимо этого у заявителя отсутствует обязанность повторно получать положительное заключение государственной экспертизы, поскольку отсутствовало изменение конструктивных особенностей объекта.

Управление в письменном отзыве заявленное требование не признало, поскольку заявителем при обращении с заявлением о выдаче разрешения на строительство не было представлено положительное заключение государственной экспертизы проектной документации, так как представленное заключение составлено в отношении акта государственной историко-культурной экспертизы научно-проектной документации от 18.12.2017.

В судебном заседании представители участвующих в деле лиц поддержали доводы заявления и отзыва на него.

Как следует из материалов дела, 12.01.2021 по итогам рассмотрения заявления Предпринимателя от 30.12.2020 Управлением заявителю выдано разрешение на строительство от 12.01.2021 №36-RU36302000-1-2021.

При проведении проверки сведений, размещенных в Интернет-публикациях, Прокуратурой Воронежской области были установлены нарушения требований законодательства в связи с чем вынесено Представление об устранении нарушений законодательства об устранении нарушений законодательства в сфере охраны объектов культурного наследия от 09.08.2021 №7/2-9-2021.

Ответчиком была проведена проверка наличия нарушений, указанных в представлении, факт нарушений по итогам проверки подтвержден, в связи с чем принят оспариваемый в рамках настоящего дела приказ.

Как следует из Приказа Управления по охране объектов культурного наследия Воронежской области от 23.09.2021 №71-01-07/375 Об отмене разрешения на строительство от 12.01.2021 №36-RU36302000-1-2021, основанием для принятие послужил вывод об отсутствии положительно заключения государственной экспертизы проектной документации в составе научно-проектной документации шифр №1113/09.06.2020.

Заявляя рассматриваемое требование, Предприниматель сослался на отсутствие предусмотренных ч.ч.21.1, 21.4 ст.51 ГрК РФ оснований для прекращения действия разрешений на строительство.

Данный вывод суд признает необоснованным с учетом следующего.

В силу ч.1 ст.51 ГрК РФ разрешение на строительство представляет собой документ, подтверждающий соответствие проектной документации требованиям градостроительного плана земельного участка или проекту планировки территории и проекту межевания территории (в случае строительства, реконструкции линейных объектов) и дающий застройщику право осуществлять строительство, реконструкцию объектов капитального строительства, за исключением случаев, предусмотренных настоящим Кодексом.

Строительство, реконструкция объектов капитального строительства осуществляются на основании разрешения на строительство, за исключением случаев, предусмотренных ст.51 ГрК РФ (ч.2 ст.51 ГрК РФ).

Частью 19 статьи 51 ГрК РФ установлено, что разрешение на строительство выдается на весь срок, предусмотренный проектом организации строительства объекта капитального строительства, за исключением случаев, если такое разрешение выдается в соответствии с ч.12 настоящей статьи. Разрешение на индивидуальное жилищное строительство выдается на десять лет.

Из анализа указанных норм закона можно сделать вывод, что разрешение на строительство является индивидуальным правовым актом, содержащим одностороннее волевое властное действие государственного органа исполнительной власти или его должностного лица, обеспечивающее реализацию правовых норм в связи с конкретным делом, вызывающее возникновение, изменение или прекращение конкретных правоотношений, прав и обязанностей точно определенных субъектов права, который адресован конкретному субъекту, применяемое однократно и не сохраняющее свое действие после того, как прекратились конкретные отношения, предусмотренные данным актом.

К полномочиям органов местного самоуправления относится выдача разрешений на строительство, разрешений на ввод объектов в эксплуатацию при осуществлении строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства, расположенных на территориях поселений (п.5 ч.1 ст.8 ГрК РФ).

Как следует из ч.13 чт.51 ГрК РФ уполномоченные на выдачу разрешений на строительство федеральный орган исполнительной власти, орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации, орган местного самоуправления, отказывают в выдаче разрешения на строительство при отсутствии документов, предусмотренных ч.7 настоящей статьи, или несоответствии представленных документов требованиям к строительству, реконструкции объекта капитального строительства, установленным на дату выдачи представленного для получения разрешения на строительство градостроительного плана земельного участка, или в случае выдачи разрешения на строительство линейного объекта требованиям проекта планировки территории и проекта межевания территории (за исключением случаев, при которых для строительства, реконструкции линейного объекта не требуется подготовка документации по планировке территории), а также разрешенному использованию земельного участка и (или) ограничениям, установленным в соответствии с земельным и иным законодательством Российской Федерации и действующим на дату выдачи разрешения на строительство, требованиям, установленным в разрешении на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции.

В определенных ст.51 ГрК РФ случаях уполномоченный орган (организация) в отношении выданного разрешения на строительство вправе принять решение о прекращении его действия (ч.ч.21.1, 21.2, 21.4).

На основании ч.2 ст.36 Федеральный закон от 21.12.2021 N 414-ФЗ "Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации" акты исполнительных органов субъекта Российской Федерации не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, указам Президента Российской Федерации, постановлениям Правительства Российской Федерации, конституции (уставу) и законам субъекта Российской Федерации.

Согласно ч.1 ст.48 Закона №131-ФЗ муниципальные правовые акты могут быть отменены или их действие может быть приостановлено органами местного самоуправления или должностными лицами местного самоуправления, принявшими (издавшими) соответствующий муниципальный правовой акт, в случае упразднения таких органов или соответствующих должностей либо изменения перечня полномочий указанных органов или должностных лиц - органами местного самоуправления или должностными лицами местного самоуправления, к полномочиям которых на момент отмены или приостановления действия муниципального правового акта отнесено принятие (издание) соответствующего муниципального правового акта, а также судом; а в части, регулирующей осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных им федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, - уполномоченным органом государственной власти Российской Федерации (уполномоченным органом государственной власти субъекта Российской Федерации).

Исходя из содержания указанной нормы, орган принявший акт вправе в порядке самоконтроля отменить ранее принятый им правовой акт в случае выявления его противоречия закону, если при этом не нарушаются законные права граждан и организаций.

Как указал Конституционный Суд Российской Федерации в определении от 26.05.2011 N 739-О-О, положение ч.1 ст. 48 Закона N 131-ФЗ, регулирующее порядок отмены муниципальных правовых актов и приостановления их действия, основывающееся на необходимости контроля за соблюдением действующего законодательства, направлено на регламентацию деятельности и реализацию гарантий самостоятельности органов местного самоуправления, закрепленной в ст.12 Конституции Российской Федерации. При этом оно не исключает возможности судебного контроля принимаемых органами местного самоуправления решений, а сами решения об отмене или приостановлении действия ранее изданных муниципальных правовых актов не могут носить произвольный характер, должны быть законными и обоснованными.

Аналогичная позиция сформулирована в определении Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации от 24.04.2018 N 309-КГ17-20985, определении Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда РФ от 29.04.2019 по делу N 307-КГ18-21642.

В силу п.2.3.2 Постановления Правительства Воронежской области от 13.04.2015 N 275 «Об утверждении Положения об управлении по охране объектов культурного наследия Воронежской области» к числу функций Управления относится выдача разрешения на строительство в случае, если при проведении работ по сохранению объекта культурного наследия затрагиваются конструктивные и другие характеристики надежности и безопасности такого объекта.

Таким образом, Управление обладало полномочиями на отмену ранее выданного разрешения на строительство.

В силу п.4 ч.7 ст.51 ГрК РФ в целях строительства, реконструкции объекта капитального строительства застройщик направляет заявление о выдаче разрешения на строительство в уполномоченные на выдачу разрешений на строительство в соответствии с частями 4 - 6 настоящей статьи федеральный орган исполнительной власти, орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации, орган местного самоуправления, Государственную корпорацию по атомной энергии "Росатом", Государственную корпорацию по космической деятельности "Роскосмос". К указанному заявлению прилагается в том числе положительное заключение экспертизы проектной документации (в части соответствия проектной документации требованиям, указанным в п.1 ч.5 ст.49 настоящего Кодекса), в соответствии с которой осуществляются строительство, реконструкция объекта капитального строительства, в том числе в случае, если данной проектной документацией предусмотрены строительство или реконструкция иных объектов капитального строительства, включая линейные объекты (применительно к отдельным этапам строительства в случае, предусмотренном ч.12.1 ст.48 настоящего Кодекса), если такая проектная документация подлежит экспертизе в соответствии со ст.49 настоящего Кодекса, положительное заключение государственной экспертизы проектной документации в случаях, предусмотренных ч.3.4 ст.49 настоящего Кодекса, положительное заключение государственной экологической экспертизы проектной документации в случаях, предусмотренных ч. 6 ст.49 настоящего Кодекса.

Как следует из пп.3 п.3.4 ст.49 ГрК РФ государственной экспертизе подлежит проектная документация объектов культурного наследия регионального и местного значения (в случае, если при проведении работ по сохранению объекта культурного наследия регионального или местного значения затрагиваются конструктивные и другие характеристики надежности и безопасности указанного объекта).

Часть 11 статьи 49 ГрК РФ устанавливает, что порядок организации и проведения государственной экспертизы проектной документации и государственной экспертизы результатов инженерных изысканий, негосударственной экспертизы проектной документации и негосударственной экспертизы результатов инженерных изысканий, в том числе в случае внесения изменений в проектную документацию после получения положительного заключения экспертизы проектной документации, размер платы за проведение государственной экспертизы проектной документации и государственной экспертизы результатов инженерных изысканий, порядок взимания этой платы устанавливаются Правительством Российской Федерации.

Согласно ст.30 Федеральный закон от 25.06.2002 №73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" объектами историко-культурной экспертизы являются проектная документация на проведение работ по сохранению объектов культурного наследия.

Приказом Минкультуры России от 05.06.2015 №1749 утвержден Порядок подготовки и согласования проектной документации на проведение работ по сохранению объекта культурного наследия, включенного в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, или выявленного объекта культурного наследия (далее – Порядок №1749).

Согласно п.п.5, 6 Порядка №1749 независимо от объема разрабатываемой проектной документации, стадии проекта реставрации и приспособления "Эскизный проект", "Проект" и "Рабочая проектная документация" не могут быть объединены.

Проектные предложения на стадии "Эскизный проект" (архитектурные и конструктивные решения) в составе проекта реставрации и приспособления включают в себя основные принципы приспособления к современному использованию в соответствии с заключением о возможности приспособления, подготавливаемым проектной организацией в составе раздела "Предварительные работы".

Как разъяснено в Письме Минкультуры России от 25.03.2014 №52-01-39/12-ГП "Разъяснение о научно-проектной и проектной документации" эскизный проект - стадия проектной документации, содержащая принципиальные решения и дающая научно-методическое обоснование проектных решений (пояснительная записка с обоснованием проектных решений, архитектурные решения, конструктивные и объемно-планировочные решения).

Проектная документация - документация, выполненная на основе научно-исследовательской и изыскательской документации и содержащая текстовые и графические материалы, а также определяющая архитектурные, конструктивные, инженерно-технические и инженерно-технологические решения для обеспечения выполнения работ по сохранению объектов культурного наследия.

Научно-проектная документация наиболее полно отражает базовую составляющую проектной деятельности в области сохранения памятников истории и культуры - научный подход к разработке проектов по сохранению, обязательное следование научным данным, полученным в ходе предпроектных исследований.

В состав научно-проектной документации входят следующие разделы: "Предварительные работы", "Комплексные научные исследования", "Проект реставрации и приспособления", "Научно-реставрационный отчет".

Таким образом, стадии эскизный проект и рабочая проектная документация являются самостоятельными и не могут быть объединены.

В приведенных выше разъяснениях также отражено, что в целях проведения государственной историко-культурной экспертизы ее заказчик представляет аттестованным экспертам по проведению историко-культурной экспертизы (далее - эксперты) комплект научно-проектной и (или) проектной документации, состоящий из следующих разделов:

1. Предварительные работы.

2. Комплексные научные исследования.

3. Проект реставрации и приспособления (эскизный проект, проект).

Постановление Правительства РФ от 05.03.2007 №145 утвержден Порядок организации и проведения государственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий (далее – Порядок №145).

Согласно пп.к п. 16 Порядка №145 экспертиза проводится в зависимости от ее целей на основании проектной документации на проведение работ по сохранению объекта культурного наследия.

Как следует из пп. ж(1) п.13 Порядка №145 для проведения государственной экспертизы одновременно проектной документации и результатов инженерных изысканий, выполненных для подготовки такой проектной документации, представляются: положительное заключение государственной историко-культурной экспертизы в случае проведения государственной экспертизы проектной документации, подлежащей государственной историко-культурной экспертизе в соответствии с Федеральным законом "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации".

В данном случае заявителем для получения разрешения на строительство было представлено положительное заключение экспертизы от 03.07.2020 в отношении проектной документации и акта государственной историко-культурной экспертизы научно-проектной документации для проведения работ по сохранению объекта культурного наследия регионального значения «Дом жилой», расположенного по адресу <...> (эскизный проект реставрации) от 18.12.2017.

Из указанного акта от 18.12.2017 следует, что проектная документация (эскизный проект реставрации) разработана ООО «СТЕПС» в 2017 году, документация разрабатывалась на основании Задания на проведение работ по сохранению объекта культурного наследия (проектные работы, стадия эскизный проект) от 10.08.2016 и Разрешения на производство работ по сохранению объекта культурного наследия от 01.12.2017, выданных Управлением по охране объектов культурного наследия Воронежской области; проектными решениями учтены данные инженерного обследования объекта культурного наследия; представленная на экспертизу научно-проектная документация содержит необходимые материалы и документы, достаточные для обоснования принятых проектных решений по сохранению объекта культурного наследия, и направлена на обеспечение его физической сохранности, выявление и сохранение его историко-культурной ценности, что позволяет отнести их к работам по сохранению в соответствии с Главой VII Федерального закона №73-ФЗ.

В п.12 Акта государственной историко-культурной экспертизы научно-проектной документации для проведения работ по сохранению объекта культурного наследия регионального значения «Дом жилой», расположенного по адресу <...> (эскизный проект реставрации) от 18.12.2017 отражено, что после выполнения реставрации планируется провести комплекс работ по приспособлению объекта культурного наследия под современные условия использования, при этом работы по приспособлению памятника и ремонтные работы по инженерным сетям и системам обеспечения должны проводиться по отдельному проекту за рамками настоящего проекта.

Однако, для получения разрешения на строительство от 12.01.2021 Предпринимателем представлена иная научно-проектная документация, подготовленная в 2020 году с шифром №1113/09.06.2020, акт определения влияния от 01.07.2020, акт государственной историко-культурной экспертизы научно-проектной документации для проведения работ по сохранению объекта культурного наследия регионального значения «Дом жилой», расположенного по адресу <...> от 02.09.2020, что подтвердили представители участвующих в деле лиц.

Так акт государственной историко-культурной экспертизы от 02.09.2020 составлен в отношении научно-проектной документации (шифр №113/09.06.2020), в данном акте в п.14 экспертами оценивались решения по приспособлению объекта культурного наследия для современного использования, о создании условий для обеспечения его сохранности и отсутствия противоречий требованиям Федерального закона №73-ФЗ, отсутствии изменений или утраты элементов, определенных как предмет охраны объекта культурного наследия.

Таким образом, в акте государственной историко-культурной экспертизы от 18.12.2017 оценивались мероприятия по сохранению исторического объекта, а в акте от 02.09.2020 оценивались решения по приспособлению объекта культурного наследия для современного использования.

Таким образом, отсутствуют основания считать идентичными Акт государственной историко-культурной экспертизы научно-проектной документации для проведения работ по сохранению объекта культурного наследия регионального значения «Дом жилой», расположенного по адресу <...> (эскизный проект реставрации) 18.12.2017 и Акт государственной историко-культурной экспертизы научно-проектной документации для проведения работ по сохранению объект культурного наследия регионального значения «Дом жилой», расположенного по адресу: <...> от 02.09.2020.

По смыслу ст.30, п.1 ст.31 Закона №73-ФЗ историко-культурная экспертиза проводится в отношении проектной документация на проведение работ по сохранению объектов культурного наследия и целью ее является определение влияния производимых работ на сохранение на объект культурного наследия, включенный в реестр, выявленный объект либо объекта обладающий признаками объекта культурного наследия.

Из п.1 ст.40 Закона №73-ФЗ следует, что сохранение объекта культурного наследия - меры, направленные на обеспечение физической сохранности и сохранение историко-культурной ценности объекта культурного наследия, предусматривающие консервацию, ремонт, реставрацию, приспособление объекта культурного наследия для современного использования и включающие в себя научно-исследовательские, изыскательские, проектные и производственные работы, научное руководство проведением работ по сохранению объекта культурного наследия, технический и авторский надзор за проведением этих работ.

Таким образом, к числу мер по сохранению объекта культурного наследия культурного наследия относится приспособление объекта культурного наследия для современного использования.

При этом, в силу ст.30 Закона №73-ФЗ объектами историко-культурной экспертизы являются проектная документация на проведение работ по сохранению объектов культурного наследия.

Таким образом, в силу указанных норм а также в силу прямого указания актов историко-культурной экспертизы от 18.12.2017, от 02.09.2020 в отношении научно-проектной документации, содержащей проектные решения по приспособлению объекта культурного наследия для современного использования, должен быть представлен акт государственной историко-культурной экспертизы.

Помимо этого как следует, из пп. ж(1) п.13 Порядка №145 для проведения государственной экспертизы одновременно проектной документации и результатов инженерных изысканий, выполненных для подготовки такой проектной документации, представляются: положительное заключение государственной историко-культурной экспертизы.

Таким образом, заявитель при обращении в ГАУ ВО «Центр государственной экспертизы проектной документации, результатов инженерных изысканий по Воронежской области» для получения заключения государственной экспертизы обязан был представить акт государственной историко-культурной экспертизы в отношении той научно-проектной документации, о государственной экспертизе которой заявлено.

В рассматриваемом случае из представленного положительного заключения государственной экспертизы 36-1-1-3-028566-2020 следует, что к проектной документации 1112/1-17/12/2018 приложен Акт государственной историко-культурной экспертизы научно-проектной документации для проведения работ по сохранению объекта культурного наследия регионального значения «Дом жилой», расположенного по адресу <...> (эскизный проект реставрации) от 18.12.2017.

При рассмотрении настоящего дела заявитель подтвердил, что им было представлено единственное положительное заключение экспертизы 36-1-1-3-028566-2020, иных заключений в Управление представлено не было, при этом Предприниматель ссылался на отсутствие обязанности получать повторное заключение государственной экспертизы в силу идентичности проектной документации с шифром 1112/1-17/12/2018 проектной документации с шифром 1113/09.06.2020.

В данном случае арбитражный суд делает вывод, что заявителем не представлен для проведения государственной экспертизы Акт государственной историко-культурной экспертизы научно-проектной документации для проведения работ по сохранению объекта культурного наследия регионального значения «Дом жилой», расположенного по адресу <...> содержащий оценку экспертов по приспособлению объекта культурного наследия для современного использования, с учетом того, что стадии проекта реставрации и приспособления «Эскизный проект» и «Рабочая проектная документация» не могут быть объединены.

В связи с чем нельзя признать исполненным требование о получении положительного заключения государственной экспертизы в соответствии с п.4 ч.7 ст.51 ГрК РФ.

С учетом изложенного, арбитражным судом отклоняется довод заявителя об отсутствии обязанности повторно получать положительное заключение государственной экспертизы.

При таких обстоятельствах оснований для удовлетворения заявленных требований не имеется.

С учетом результата рассмотрения настоящего спора уплаченная при обращении в арбитражный суд по платежному поручению от 16.12.2021 №1928 государственная пошлина в размере 300 руб. подлежит отнесению на заявителя.

Руководствуясь ст.ст.110, 167-170, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

РЕШИЛ:

В удовлетворении заявленного требования индивидуального предпринимателя ФИО3 (ОГРНИП 316366800146012, ИНН <***>) г. Воронеж к Управлению по охране объектов культурного наследия Воронежской области (ОГРН <***>, ИНН <***>) г. Воронеж отказать.

Решение может быть обжаловано месячный срок со дня его вынесения в Девятнадцатый арбитражный апелляционный суд через Арбитражный суд Воронежской области.

Судья И. А. Костина