Решение от 14 февраля 2020 г. по делу № А23-7740/2019

АРБИТРАЖНЫЙ СУД КАЛУЖСКОЙ ОБЛАСТИ

248000, г. Калуга, ул. Ленина, д. 90; тел: (4842) 505-902; факс: (4842) 599-457;

http://kaluga.arbitr.ru; е-mail: kaluga.info@arbitr.ru

Именем Российской Федерации


РЕШЕНИЕ



Дело № А23-7740/2019
14 февраля 2020 года
г.Калуга
Резолютивная часть решения объявлена 10.02.2020

Полный текст решения изготовлен 14.02.2020

Арбитражный суд Калужской области в составе судьи Харчикова Д.В., при ведении протокола судебного заседания секретарём судебного заседания ФИО1, рассмотрев в открытом судебном заседании дело по заявлениюГосударственного бюджетного учреждения здравоохранения Калужской области "Центральная районная больница Жуковского района" (ОГРН <***>, ИНН <***>, 249191, <...>)

к Управлению административно-технического контроля Калужской области (248018, <...>) в лице территориального отдела № 2 (249191, Калужская обл., г. Жуков, <...>)

о признании недействительным предписания,

при участии в судебном заседании:

от заинтересованного лица - представитель ФИО2, доверенность от 23.12.2019, паспорт,

УСТАНОВИЛ:

ГБУЗ КО "ЦРБ Жуковского района" (далее - заявитель, больница) обратилось в Арбитражный суд Калужской области с заявлением к Управлению административно-технического контроля Калужской области в лице территориального отдела № 2 (далее – управление, заинтересованное лицо) о признании недействительным предписания от 08.08.2019 № Ж-03-9397-2019.

В обоснование требования заявитель указывает на несоблюдение управлением требований ст. 8.3 Федерального закона от 26.12.2008 №294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (далее – Закон № 294-ФЗ).

Управление представило отзыв, в котором считает оспариваемое предписание законным и обоснованным. Полагает, что поскольку управлением в пределах полномочий проводилась проверка соблюдения Закона Калужской области от 28.02.2011 № 122-ОЗ «Об административных правонарушениях Калужской области», действие Закона № 294-ФЗ на проверки в рамках административно-технического контроля не распространяется.

На основании положений статей 9, 65, 70 (часть 31), 123, 156, 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) дело рассмотрено при указанной явке по представленным доказательствам с учётом надлежащего извещения участвующих в деле лиц, установленного распределения бремени доказывания, доводов заявления, объёма и существа возражений.

Изучив материалы дела, суд установил следующее.

Ведущим экспертом территориального отдела № 2 управления с использованием фотосъемки проведена проверка соблюдения законодательства Калужской области в сфере благоустройства территорий в МО ГП «Город Жуков» по адресу: г. Жуков, мкр. Протва, ул. Ленина. д. 13. Установлено, что фасад одного из зданий Протвинской городской поликлиники по адресу: Калужская обл., Жуковский р-н, г. Жуков, мкр. Протва, ул. Ленина. д. 13, содержится в ненадлежащем состоянии, в частности, на фасаде имеются местные разрушения облицовки, штукатурки, фактурного и окрасочного слоев, выкрашивания раствора из швов облицовки, кирпичной и мелкоблочной кладки, разрушения герметизирующих заделок стыков. Устранения данных нарушений на момент проверки не производилось. Об изложенном составлен акт осмотра территории от 17.07.2019 № Ж-313-2019.

Управление 19.07.2019 направило больнице уведомление о дате, времени и месте составления протокола об административном правонарушении.

Управлением 08.08.2019 за № 2-Ж-9396-2019 в отношении больницы в отсутствие её представителей по указанным фактам составлен протокол об административном правонарушении, предусмотренном ст. 1.8 Закона № 122-ОЗ.

Кроме того, управление 08.08.2019 за № Ж-03-9396-2019 выдано больнице предписание об устранении выявленных нарушений, в котором со ссылкой на Положение об управлении административно-технического контроля Калужской области (утверждено постановлением Правительства Калужской области от 30.03.2011 № 170) указано:

-выявленные нарушения и существо предписания: фасад одного из зданий Протвинской городской поликлиники по адресу: Калужская обл., Жуковский р-н, г. Жуков, мкр. Протва, ул. Ленина. д. 13, содержится в ненадлежащем состоянии, а именно на фасаде здания имеются местные разрушения облицовки, штукатурки, фактурного и окрасочного слоев, кирпичной и мелкоблочной кладки, разрушения герметизирующих заделок стыков. Необходимо принять меры по устранению данного нарушения.

-срок исполнения предписания: 06.12.2019.

Не согласившись с данным предписанием, больница обратилась в Арбитражный суд Калужской области с настоящим заявлением.

В силу части 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии с частью 1 статьи 198, частью 4 статьи 200, частью 2 и частью 3 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, а также разъяснениями, изложенными в пункте 6 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 №6/8 «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации», ненормативный правовой акт может быть признан недействительным, а решения и действия незаконными при одновременном их несоответствии закону и нарушении прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается в силу части 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

Предписание представляет собой акт должностного лица, уполномоченного на проведение надзора (контроля), содержащий властное волеизъявление, порождающее правовые последствия для конкретных граждан, индивидуальных предпринимателей и организаций.

Предписание административного органа, как ненормативный правовой акт, выносимый по результатам проведения мероприятий административного контроля и направленный на устранение выявленных нарушений, должно содержать конкретные выявленные нарушения обязательных требований и норм законодательства, с указанием конкретных норм права, которые были нарушены, указание сроков их устранения и (или) о проведении конкретных мероприятий по предотвращению выявленных нарушений, то есть требования предписания должны быть определенными, исполнимыми и конкретными.

При рассмотрении дела о признании недействительным предписания в предмет доказывания входит рассмотрение вопросов о наличии у органа, вынесшего предписание, соответствующих полномочий, соответствие предписания требованиям законодательства и наличие (отсутствие) нарушения прав заявителя в сфере экономической деятельности.

Постановлением Правительства Калужской области от 30.03.2011 №170 утверждено Положение об управлении административно-технического контроля Калужской области (далее - Положение).

В соответствии с пунктом 1.3 Положения Управление является уполномоченным органом исполнительной власти Калужской области в сфере административно-технического контроля в соответствии с законодательством Калужской области.

В соответствии с пунктом 2 Положения основными задачами управления являются:

- осуществление полномочий, указанных в статье 9 Федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»;

- осуществление полномочий, указанных в статье 15.1 Федерального закона «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации», в пределах своей компетенции;

- осуществление в соответствии с законодательством административно-технического контроля на территории Калужской области;

- возбуждение и рассмотрение дел об административных правонарушениях в пределах полномочий, предусмотренных действующим законодательством;

- обеспечение при реализации своих полномочий приоритета целей и задач по развитию конкуренции на товарных рынках в установленной сфере деятельности.

Таким образом, управление является уполномоченным органом по осуществлению контроля, в том числе, в сфере благоустройства.

Порядок организации и проведения проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей органами, уполномоченными на осуществление государственного контроля (надзора), муниципального контроля; права и обязанности органов, уполномоченных на осуществление государственного контроля (надзора), муниципального контроля, их должностных лиц при проведении проверок; права и обязанности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля, меры по защите их прав и законных интересов установлены Федеральным законом от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля».

Согласно пункту 6 статьи 2 Закона № 294-ФЗ проверка это совокупность проводимых органом государственного контроля (надзора) или органом муниципального контроля в отношении юридического лица, индивидуального предпринимателя мероприятий по контролю для оценки соответствия осуществляемых ими деятельности или действий (бездействия), производимых и реализуемых ими товаров (выполняемых работ, предоставляемых услуг) обязательным требованиям и требованиям, установленным муниципальными правовыми актами.

В соответствии с частью 1 статьи 10 Закона № 294-ФЗ предметом внеплановой проверки является соблюдение юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем в процессе осуществления деятельности обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, выполнение предписаний органов государственного контроля (надзора), органов муниципального контроля, проведение мероприятий по предотвращению причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, по обеспечению безопасности государства, по предупреждению возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, по ликвидации последствий причинения такого вреда.

Основанием для проведения внеплановой проверки является (часть 2 статьи 10 Закона № 294-ФЗ):

1) истечение срока исполнения юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем ранее выданного предписания об устранении выявленного нарушения обязательных требований и (или) требований, установленных муниципальными правовыми актами;

1.1) поступление в орган государственного контроля (надзора), орган муниципального контроля заявления от юридического лица или индивидуального предпринимателя о предоставлении правового статуса, специального разрешения (лицензии) на право осуществления отдельных видов деятельности или разрешения (согласования) на осуществление иных юридически значимых действий, если проведение соответствующей внеплановой проверки юридического лица, индивидуального предпринимателя предусмотрено правилами предоставления правового статуса, специального разрешения (лицензии), выдачи разрешения (согласования);

2) мотивированное представление должностного лица органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля по результатам анализа результатов мероприятий по контролю без взаимодействия с юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями, рассмотрения или предварительной проверки поступивших в органы государственного контроля (надзора), органы муниципального контроля обращений и заявлений граждан, в том числе индивидуальных предпринимателей, юридических лиц, информации от органов государственной власти, органов местного самоуправления, из средств массовой информации о следующих фактах:

а) возникновение угрозы причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, музейным предметам и музейным коллекциям, включенным в состав Музейного фонда Российской Федерации, особо ценным, в том числе уникальным, документам Архивного фонда Российской Федерации, документам, имеющим особое историческое, научное, культурное значение, входящим в состав национального библиотечного фонда, безопасности государства, а также угрозы чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;

б) причинение вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, музейным предметам и музейным коллекциям, включенным в состав Музейного фонда Российской Федерации, особо ценным, в том числе уникальным, документам Архивного фонда Российской Федерации, документам, имеющим особое историческое, научное, культурное значение, входящим в состав национального библиотечного фонда, безопасности государства, а также возникновение чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;

в) нарушение прав потребителей (в случае обращения в орган, осуществляющий федеральный государственный надзор в области защиты прав потребителей, граждан, права которых нарушены, при условии, что заявитель обращался за защитой (восстановлением) своих нарушенных прав к юридическому лицу, индивидуальному предпринимателю и такое обращение не было рассмотрено либо требования заявителя не были удовлетворены);

г) нарушение требований к маркировке товаров;

2.1) выявление при проведении мероприятий по контролю без взаимодействия с юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями параметров деятельности юридического лица, индивидуального предпринимателя, соответствие которым или отклонение от которых согласно утвержденным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной сфере деятельности, индикаторам риска нарушения обязательных требований является основанием для проведения внеплановой проверки, предусмотренным в положении о виде федерального государственного контроля (надзора);

3) приказ (распоряжение) руководителя органа государственного контроля (надзора), изданный в соответствии с поручениями Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и на основании требования прокурора о проведении внеплановой проверки в рамках надзора за исполнением законов по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям.

В силу части 4 статьи 10 Закона №294-ФЗ внеплановая проверка проводится в форме документарной проверки и (или) выездной проверки в порядке, установленном соответственно статьями 11 и 12 настоящего Федерального закона.

Согласно части 1 статьи 14 Закона №294-ФЗ проверка проводится на основании распоряжения или приказа руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля.

Законом №294-ФЗ установлена обязательная процедура при принятии решения о проведении внеплановой проверки, порядок согласования ее проведения с органами прокуратуры, извещения юридического лица или индивидуального предпринимателя, в отношении которого данная проверка проводится.

В данном случае проверка в смысле положений Закона №294-ФЗ не проводилась, а оспариваемое предписание вынесено исключительно на основании акта осмотра. Предварительная проверка по правилам ч.ч. 3.2, 3.3 ст. 10 Закона № 294-ФЗ также не проводилась, мотивированное представление о назначении внеплановой проверки не подготавливалось.

Федеральным законом от 03.07.2016 № 277-ФЗ внесены изменения в Федеральный закон от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», в соответствии с которыми Закон дополнен статьей 8.3, регулирующей вопросы организации и проведения мероприятий по контролю без взаимодействия с юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями. Указанные положения вступили в силу по истечении ста восьмидесяти дней после дня официального опубликования настоящего Федерального закона (с 01.01.2017 года).

Частью 1 статьи 8.3 Закона № 294-ФЗ предусмотрено, что к мероприятиям по контролю, при проведении которых не требуется взаимодействие органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля с юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями (далее - мероприятия по контролю без взаимодействия с юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями), относятся: 1) плановые (рейдовые) осмотры (обследования) территорий, акваторий, транспортных средств в соответствии со статьей 13.2 настоящего Федерального закона; 2) административные обследования объектов земельных отношений; 3) исследование и измерение параметров природных объектов окружающей среды (атмосферного воздуха, вод, почвы, недр) при осуществлении государственного экологического мониторинга, социально-гигиенического мониторинга в порядке, установленном законодательством Российской Федерации; 4) измерение параметров функционирования сетей и объектов электроэнергетики, газоснабжения, водоснабжения и водоотведения, сетей и средств связи, включая параметры излучений радиоэлектронных средств и высокочастотных устройств гражданского назначения, в порядке, установленном законодательством Российской Федерации; 5) наблюдение за соблюдением обязательных требований при распространении рекламы; 6) наблюдение за соблюдением обязательных требований при размещении информации в сети «Интернет» и средствах массовой информации; 7) наблюдение за соблюдением обязательных требований посредством анализа информации о деятельности либо действиях юридического лица и индивидуального предпринимателя, обязанность по представлению которой (в том числе посредством использования федеральных государственных информационных систем) возложена на такие лица в соответствии с федеральным законом; 8) другие виды и формы мероприятий по контролю, установленные федеральными законами.

Частью 2 статьи 8.3 Закона № 294-ФЗ установлено, что мероприятия по контролю без взаимодействия с юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями проводятся уполномоченными должностными лицами органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля в пределах своей компетенции на основании заданий на проведение таких мероприятий, утверждаемых руководителем или заместителем руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля.

Порядок оформления и содержание заданий, указанных в части 2 статьи 8.3 Закона № 294-ФЗ, и порядок оформления должностными лицами органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля результатов мероприятия по контролю без взаимодействия с юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями, в том числе результатов плановых (рейдовых) осмотров, обследований, исследований, измерений, наблюдений, устанавливаются федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющими нормативно-правовое регулирование в соответствующих сферах государственного контроля (надзора), а также уполномоченными органами местного самоуправления (часть 4 статьи 8.3 Закона N 294-ФЗ).

Из части 5 статьи 8.3 Закона № 294-ФЗ следует, что в случае выявления при проведении мероприятий по контролю, указанных в части 1 настоящей статьи, нарушений обязательных требований, требований, установленных муниципальными правовыми актами, должностные лица органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля принимают в пределах своей компетенции меры по пресечению таких нарушений, а также направляют в письменной форме руководителю или заместителю руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля мотивированное представление с информацией о выявленных нарушениях для принятия при необходимости решения о назначении внеплановой проверки юридического лица, индивидуального предпринимателя по основаниям, указанным в пункте 2 части 2 статьи 10 настоящего Федерального закона.

Согласно части 6 статьи 8.3 Закона №294-ФЗ в случае получения в ходе проведения мероприятий по контролю без взаимодействия с юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями указанных в частях 5 - 7 статьи 8.2 настоящего Федерального закона сведений о готовящихся нарушениях или признаках нарушения обязательных требований, требований, установленных муниципальными правовыми актами, орган государственного контроля (надзора), орган муниципального контроля направляют юридическому лицу, индивидуальному предпринимателю предостережение о недопустимости нарушения обязательных требований, требований, установленных муниципальными правовыми актами.

Выданное предостережение о недопустимости нарушения обязательных требований само по себе не порождает каких-либо конкретных прав и обязанностей.

Таким образом, проведение мероприятий по контролю без взаимодействия с юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями, в ходе которых может быть произведен осмотр (обследование) территории уполномоченными органами осуществляется в одностороннем порядке, а результаты данного мероприятия могут являться основанием для назначения внеплановой проверки, которая уже проводится в соответствии с требованиями Закона №294-ФЗ, регулирующего вопросы проведения внеплановых проверок.

В соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 17 Закона №294-ФЗ в случае выявления при проведении проверки нарушений юридическим лицом обязанных требований или требований, установленных муниципальными правовыми актами, должностные лица органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, проводившие проверку, в пределах полномочий, предусмотренных законодательством Российской Федерации, обязаны выдать предписание юридическому лицу об устранении выявленных нарушений с указанием сроков их устранения.

Анализ приведенных норм права позволяет сделать вывод о том, что Законом №294 не предусмотрено вынесение предписания по результатам плановых (рейдовых) осмотров (обследований) территорий. Предписание об устранении выявленных нарушений может быть выдано только по результатам плановой или внеплановой проверки.

Иными словами, выдача предписания в качестве обязанности должностных лиц органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля в отношении выявленных фактов нарушений предусмотрена в статье 17 Закона № 294-ФЗ по результатам проведения проверки нарушений юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем обязательных требований или требований, установленных муниципальными правовыми актами. Из изложенного следует, что федеральный законодатель не допускает выдачу предписания (являющегося мерой правового реагирования и актом понуждения к совершению определенных действий), неисполнение которого влечет административную ответственность, при проведении мероприятий в отсутствие взаимодействия органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля с юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями.

В данном случае приказ о проведении плановой или внеплановой проверки управлением не издавался, осмотр здания больницы осуществлялся в отсутствие каких-либо оснований (иного из акта осмотра и иных документов не следует), проверка в порядке, установленном Законом № 294-ФЗ, в отношении больницы не проводилась.

Таким образом, правовые основания для вынесения оспариваемого предписания отсутствовали.

Наличие у управления полномочий на выдачу предписаний не освобождает его от соблюдения установленных федеральным законом процедур их выдачи. Поскольку выдача предписания может иметь место лишь по результатам проверки, допущенные управлением нарушения следует считать грубыми по смыслу п.п. 2, 4, 6 ч. 2 ст. 20 Закона № 294-ФЗ.

Соответственно, нарушение управлением установленной законом процедуры вынесения оспариваемого предписания является самостоятельным основанием для признания его недействительным.

Многочисленные ссылки управления на судебную практику судом отклоняются как не связанные с предметом спора. В данных судебных актах суды указывают, что непосредственное выявление административным органом события административного правонарушения, хотя бы и вне рамок процедур Закона № 294-ФЗ, может служить основанием для возбуждения дела об административном правонарушении. В настоящем же деле установлена незаконность вынесения предписания вне процедур, определенных Законом № 294-ФЗ.

Аналогичные выводы содержатся в постановлениях Арбитражного суда Центрального округа по делам №№ А23-7213/2018, А09-13084/2018, Арбитражного суда Волго-Вятского округа по делу № А31-13847/2018, Арбитражного суда Дальневосточного округа по делу № А73-19926/2017 и др.

Вынесение незаконного предписания ущемляет права и законные интересы заявителя.

Применительно к части 2 статьи 201 АПК РФ и исходя из представленных в дело материалов суд полагает, что признание оспариваемого предписания недействительным является достаточным для восстановления нарушенных прав и законных интересов заявителя.

В связи с предоставлением заявителю отсрочки от уплаты государственной пошлины и освобождением управления от её уплаты государственная пошлина не взыскивается.

При таких обстоятельствах, руководствуясь статьями 167-170, 176, 197-201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

РЕШИЛ:

заявленное требование удовлетворить.

Признать недействительным предписание территориального отдела № 2 Управления административно-технического контроля Калужской области от 08.08.2019 № Ж-03-9397-2019.

Решение может быть обжаловано в течение месяца со дня его принятия в Двадцатый арбитражный апелляционный суд путём подачи жалобы через Арбитражный суд Калужской области.

Судья Д.В. Харчиков