Решение от 23 ноября 2020 г. по делу № А15-172/2020

Дело №А15-172/2020
23 ноября 2020 г.
г. Махачкала


Резолютивная часть решения объявлена 16 ноября 2020 г.


Решение в полном объеме изготовлено 23 ноября 2020 г.

Арбитражный суд Республики Дагестан в составе судьи Батыраева Ш.М., при ведении протокола судебного заседания секретарем ФИО1, дело по заявлению

администрации городского округа «город Кизляр» (ОГРН <***>, ИНН <***>)

к Счетной палате Республики Дагестан (ОГРН <***>, 0541019538)

- о признании незаконным пункта 4 представления от 27.09.2019 №34 пр-04;

- о признании незаконным предписания от10.01.2020 №07пд-04,

при участии:

от заявителя: ФИО2 (по доверенности),

от заинтересованного лица: ФИО3 (по доверенности, после перерыва) и ФИО4 (по доверенности),

от третьего лица - МКУ «Управление строительства и ЖКХ г. Кизляр»: ФИО5 (руководитель),

от третьего лица - ГБУ РД «Региональный центр по ценообразованию в строительстве»: ФИО6 (и.о. руководителя, до перерыва),

УСТАНОВИЛ:

администрация городского округа «город Кизляр» (далее – администрация, заявитель) обратилась в Арбитражный суд Республики Дагестан с заявлением к Счетной палате Республики Дагестан (далее – палата, заинтересованное лицо) о признании незаконными пункта 4 представления от 27.09.2019 №34 пр-04 и предписания от 10.01.2010 №07пд-04.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены: муниципальное казенное учреждение «Управление строительства и жилищно-коммунального хозяйства» городского округа «город Кизляр» (далее – УЖКХ), государственное бюджетное учреждение Республики Дагестан «Региональный центр по ценообразованию в строительстве» и Управление Федерального казначейства по Республике Дагестан (далее – центр).

Определением суда от 21.10.2020 судебное разбирательство отложено на 09.11.2020.

В судебном заседании до 16.11.2020 объявлен перерыв.

В указанное время судебное разбирательство продолжено.

Представитель заявителя представил уточнение заявленных требований, в котором просит принять уточнение по пункту 2 заявленных требований о признании незаконным предписания от 10.01.2020 №07пд-04. Заявление поддержал, просил суд его удовлетворить по основаниям и доводам, изложенным в нем.

Представитель заинтересованного лица в судебном заседании заявление не признал, просил суд в его удовлетворении отказать, по основаниям и доводам, изложенным в отзыве.

Представитель третьего лица - ГБУ РД «Региональный центр по ценообразованию в строительстве» заявление не признал, просит в его удовлетворении отказать по основаниям и доводам, изложенным в отзыве.

Представитель третьего лица - МКУ «Управление строительства и ЖКХ г. Кизляр» в судебном заседании заявление поддержал, просил суд его удовлетворить, по основаниям и доводам, изложенным в отзыве.

Суд принимает к рассмотрению уточнение заявленных требований, так как они заявлены в соответствии со статьей 49 АПК РФ, в связи с чем по существу рассматриваются требования о признании незаконными пункта 4 представления от 27.09.2019 №34 пр-04 и предписания от 10.01.2020 №07пд-04.

Заслушав представителей лиц, участвующих в деле, исследовав и оценив по правилам статьи 71 АПК РФ представленные доказательства, суд приходит к следующим выводам.

Как следует из материалов дела, в соответствии с планом работы на 2019 год и на основании распоряжения от 26.06.2019 №96-р и удостоверения от 26.06.2019 №59-у палатой в отношении администрации проведена плановая проверка целевого и эффективного использования средств, выделенных в 2018 году на реализацию муниципальной программы «Формирование современной городской среды в городском округе «город Кизляр» на 2018-2022 годы».

По итогам проведенной проверки палатой составлен акты проверки от 20.08.2020.

На основании акта проверки от 20.08.2019 палатой 27.09.2019 в адрес администрации вынесено представление №34пр-05, в пункте 4 которого зафиксировано, что в актах форма КС-2 при переводе стоимости материалов и оборудования с текущих цен в базисные цены 2001 года допущены завышения стоимости объемов, оборудования и материалов подрядными организациями на общую сумму 1 645 500 руб. Администрации предписано принять меры по обеспечению восстановления указанных средств.

08.10.2019 администрация, возражая против пункта 4 представления, направила в адрес палаты письмо №58-26/19, в котором просила назначить повторное рассмотрение возражений с участием специалистов палаты, заказчика и проектной организации.

23.10.2019 администрация также направила в адрес палаты дополнительные сведения о выполнении других пунктов указанного представления.

10.01.2020, не принимая во внимание возражения администрации, палатой в адрес администрации вынесено предписание №07-пд-04 с требованием обеспечить выполнение представления от 20.08.2019 №34пр-05.

Администрация, не согласившись с пунктом 4 представления от 27.09.2019 №34пр-05 и предписанием от 10.01.2020 №07-пд-04 и считая их незаконными, в порядке главы 24 АПК РФ оспорила их в арбитражном суде.

Согласно части 1 статьи 198 АПК РФ организация вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании незаконными действий (бездействия) органов местного самоуправления, если полагает, что оспариваемое действие (бездействие) не соответствует закону или иному нормативному правовому акту и нарушает ее права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагает на нее какие-либо обязанности, создает иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу части 4 статьи 198 АПК РФ заявление может быть подано в арбитражный суд в течение трех месяцев со дня, когда гражданину, организации стало известно о нарушении их прав и законных интересов, если иное не установлено федеральным законом. Пропущенный по уважительной причине срок подачи заявления может быть восстановлен судом.

Из материалов дела следует, что представление от 27.09.2019 №34пр-05 администрацией получено 07.10.2019, согласно штампу входящей корреспонденции. Трехмесячный срок, установленный частью 4 статьи 198 АПК РФ истек 13.01.2020, а заявление об оспаривании пункта 4 представления от 27.09.2019 №34пр-05, администрацией в арбитражный суд подано 21.01.2020, то есть с пропуском установленного законом срока.

14.07.2020 администрацией подано ходатайство о восстановлении срока оспаривания пункта 4 представление от 27.09.2019 №34пр-05, в котором подтверждает факт получения администрацией указанного представления 07.10.2019.

В связи с неполучением ответов на указанные обращения, а также в связи с ожиданием ответа от палаты или повторного рассмотрения материалов проверки, как признается сама администрация в ходатайстве, она пропустила установленный частью 4 статьи 198 АПК РФ трехмесячный срок подачи заявления в арбитражный суд.

В силу части 1 статьи 115 АПК РФ лица, участвующие в деле, утрачивают право на совершение процессуальных действий с истечением процессуальных сроков, установленных настоящим Кодексом или иным федеральным законом либо арбитражным судом.

Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в Определениях от 18.11.2004 № 367-О само по себе установление в законе сроков для обращения в суд с заявлениями о признании ненормативных правовых актов недействительными, а решений, действий (бездействия) - незаконными обусловлено необходимостью обеспечить стабильность и определенность административных и иных

публичных правоотношений и не может рассматриваться как нарушающее право на судебную защиту, поскольку несоблюдение установленного срока, в силу соответствующих норм Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, не является основанием для отказа в принятии заявлений по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений, - вопрос о причинах пропуска срока решается судом после возбуждения дела, то есть в судебном заседании. Заинтересованные лица вправе ходатайствовать о восстановлении пропущенного срока, и если пропуск срока был обусловлен уважительными причинами, такого рода ходатайства подлежат удовлетворению судом.

Статьей 117 АПК РФ предусмотрено, что процессуальный срок подлежит восстановлению по ходатайству лица, участвующего в деле.

Арбитражный суд восстанавливает пропущенный процессуальный срок, если признает причины пропуска уважительными.

Из содержания указанных норм следует, что срок для подачи заявления об оспаривании ненормативного правового акта не является пресекательным и может быть восстановлен арбитражным судом по ходатайству лица, участвующего в деле, обратившегося с таким заявлением, если суд признает причину пропуска срока уважительной.

Статьей 71 АПК РФ установлено, что арбитражный суд оценивает доказательства по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном, объективном и непосредственном исследовании имеющихся в деле доказательств.

В обоснование уважительности причин пропуска указанного срока администрация в ходатайстве приводить доводы о том, что она после получения указанного ненормативного правового акта в адрес платы 08.10.2019 было направлено письмо (с возражениями) объяснениями и с просьбой повторно рассмотреть его возражения. 27.10.2019 администрация также в адрес палаты также были направлены сведения об исполнении оспоренного представления.

Судом установлено, что администрация узнала о принятии оспариваемого (пункта 4) представления от 27.09.2019 07.10.2019 и признается самой администрацией.

Доводы заявителя о том, что после получения указанного ненормативного правового акта ею в адрес палаты 08.10.2019 направлялись возражения с просьбой назначить повторное рассмотрение и 23.10.2019 дополнительные сведения о выполнении других пунктов указанного представления не могут быть отнесены к уважительным причинам, поскольку обращение в орган, издавший оспариваемый ненормативный акт не препятствовало администрации на обращение в установленный законом срок в суд.

При этом заявителем не представлено доказательств наличия обстоятельств, объективно препятствовавших администрации своевременно обратиться в арбитражный суд с заявлением об оспаривании пункта 4 представления от 27.09.2019 №34пр-05.

Пропуск установленного законом срока на обжалование ненормативного правового акта, действия (бездействия) является самостоятельным основанием для отказа в удовлетворении заявленных требований (Постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 06.11.2007 №8673/07).

С учетом изложенных обстоятельств в удовлетворении ходатайства о восстановлении срока оспаривания пункта 4 представления от 27.09.2019 №34пр-05, а также в удовлетворении заявления о признании указанного ненормативного акта недействительным следует отказать.

Администрацией также оспорено, вынесенное на основании указанного представления от 27.09.2019 №34пр-05, предписание палаты от 10.01.2020 №07пд-04, срок оспаривания по которому заявителем не пропущен.

В соответствии с частью 4 статьи 200 АПК РФ при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Обязательным условием для принятия решения об удовлетворении заявленных требований о признании ненормативных правовых актов, действий (решений) государственных органов недействительными (незаконными) является установление судом совокупности юридических фактов: несоответствия данных актов, действий закону и нарушения ими законных прав и интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности (часть 2 статьи 201 АПК РФ).

В силу пункта 6 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации и Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 №6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" основанием для принятия решения суда о признании ненормативного правового акта недействительным, действия (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, является одновременно как его несоответствие закону, так и нарушение указанным актом, действием (бездействием) гражданских прав и охраняемых законом интересов гражданина или юридического лица, обратившихся в суд в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Так как, администрацией в заявлении в качестве обоснования незаконности предписания от 10.01.2020 №07пд-04 приводятся те же доводы, что и о незаконности выводов палаты, изложенных в пункте 4 представления от 27.09.2019 №34 пр-04, то судом оценка предписанию от 10.01.2020 №07пд-04 дается в рамках заявленных администрацией доводов.

Пунктом 3.24 Методики определения стоимости строительной продукции на территории Российской Федерации, утвержденной и введенной в действие постановлением Госстроя России от 05.03.2004 N 15/1 (далее - Методика определения стоимости, Методика) и действовавщей в спорный период (утратил силу с 04.10.2020, в связи с изданием Приказа Минстроя России от 06.10.2020 N 592/пр), установлено, что сметная документация составляется в текущем уровне цен, определяемом на основе цен, сложившихся ко времени составления сметной документации.

Согласно пункту 4.24 Методики стоимость материальных ресурсов может определяться:

в базисном уровне цен - по сборникам (каталогам) сметных цен на материалы, изделия и конструкции - федеральным, территориальным (региональным) и отраслевым;

в текущем уровне цен - по фактической стоимости материалов, изделий и конструкций с учетом транспортных и заготовительно-складских расходов, наценок (надбавок), комиссионных вознаграждений, уплаченных снабженческим внешнеэкономическим организациям, оплаты услуг товарных бирж, включая брокерские услуги, таможенных пошлин.

В силу пункта 4.25 Методики определение текущих цен на материальные ресурсы по конкретной стройке осуществляется на основе исходных данных, получаемых от подрядной организации, а также поставщиков и организаций - производителей продукции. В целях анализа представляемых исходных данных и выбора оптимальных и обоснованных показателей стоимости участникам строительства рекомендуется осуществлять мониторинг цен на материальные ресурсы.

Согласно пункту 3.30 Методики базисно-индексный метод определения стоимости строительства основан на использовании системы текущих и прогнозных индексов по отношению к стоимости, определенной в базисном уровне цен. На различных стадиях инвестиционного процесса для определения стоимости в текущем (прогнозном) уровне цен используется система текущих и прогнозных индексов. Для пересчета базисной стоимости в текущие (прогнозные) цены могут применяться индексы: к статьям прямых затрат (на комплекс или по видам строительно-монтажных работ); к итогам прямых затрат или полной сметной стоимости (по видам строительно-монтажных работ, а также по отраслям народного хозяйства). Индекс состоит из целых чисел и двух знаков после запятой. Для привязки единичных расценок к местным условиям строительства допускается разработка и применение территориальных коэффициентов к федеральным единичным расценкам (ФЕР-2001). Приведение в уровень текущих (прогнозных) цен производится путем перемножения элементов затрат или итогов базисной стоимости на соответствующий индекс с последующим суммированием итогов по соответствующим графам сметного документа, при этом для пересчета стоимости эксплуатации машин в соответствующий уровень цен рекомендуется применять индекс на эксплуатацию машин, а к оплате труда механизаторов, входящей в стоимость эксплуатации машин, - индекс на оплату труда. При этом, Методикой не предусмотрен порядок перевода текущей стоимости материалов в базисный уровень цен в случае отсутствия в федеральном (территориальном) сборнике сметных цен на материалы, изделия и конструкции в базисном уровне цен показателей стоимости отдельных материалов.

В письме Минрегиона Российской Федерации от 27.08.2010 N 31083-ЮР/08 "О сметной стоимости отдельных материалов, изделий и конструкций" разъяснено, что в случае отсутствия в федеральном (территориальном) сборнике сметных цен на материалы, изделия и конструкции в базисном уровне цен показателей стоимости отдельных материалов приведение их текущей стоимости в базисный уровень цен рекомендуется осуществлять с использованием того же индекса, который будет применяться для пересчета данного материала из базисного уровня в текущий.

С учетом положений пунктов 3.24, 4.24, 4.25 Методики определения стоимости и согласно представленному заявителем в ходе проверки прайс-листу производителя - фирмы "Romana" и стоимостью малых архитектурных форм, взятой в форме КС-3 для выявления базовой цены взята расценка – пункт 148 "Romana" 301.02.00 «Беседка со столом» расценка 91 492 руб.

В КС-2 от 26.11.2018 по объекту по ул. Багратиона №102 пункт 41 «беседка» за базовую стоимость в ценах 2001 года взята расценка 19 383 руб. Из чего следует, что при определении базовой цены 19 383 руб. взят коэффициент 4,71 (91492:19383=4,71).

При этом как установлено проверкой при обратном пересчете стоимости материалов и оборудования с базисных цен в текущие цены 4 квартал 2018 года применен усредненный инфляционный коэффициент в размере 7,361. В результате чего разница между стоимостью «Беседки со стулом» пункт 148 "Romana" 301.02.00 «Беседка со столом» 301.02.00 по прайс листу и стоимостью, взятой в КС-2, составила 51,1 тыс. руб.

Таким же образом была исчислена стоимость всех малых архитектурных форм, установленных на благоустроенных дворовых территориях.

На основании изложенного суд приходит к выводу о том, что использования различных индексов при определении полной сметной стоимости в базисном уровне цен с переводом в текущий уровень цен (7,361) и при определении стоимости материалов на основании текущих цен по прайс-листам с переводом в базисный уровень цен (4,71) нормативно не установлен. Согласно разъяснениям Минрегиона Российской Федерации, содержащимся в письме от 27.08.2010 N 31083-ЮР/08 в таком случае для приведения текущей стоимости материалов в базисный уровень цен рекомендуется осуществлять с использованием того же индекса, который будет применяться для пересчета данного материала из базисного уровня в текущий. Такой порядок расчета сметной стоимости позволит избежать необоснованных искажений при определении цены строительно-монтажных работ по объектам, финансирование которых осуществляется с использованием средств федерального, республиканского и местных бюджетов.

Необоснованное использование заявителем различных индексов при переводе текущих цен на материалы в базисный уровень и при обратном переводе в текущий уровень цен привело к увеличению сметной стоимости работ. Такое применение различных индексов нормативно не обосновано и не соответствует, в том числе, принципу эффективного расходования средств федерального бюджета, в связи с чем не может быть признано соответствующим требованиям бюджетного законодательства.

Доводы заявителя о том, что обоснованность применения индекса (коэффициента) подтверждается положительным заключением государственной экспертизы по проверке достоверности определения сметной стоимости, в котором каких-либо замечаний по данному вопросу экспертизой не установлено, не могут быть приняты судом по следующим основаниям.

Из норм Положения о проведении проверки достоверности определения сметной стоимости объектов капитального строительства, строительство которых финансируется с привлечением средств федерального бюджета, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 18.05.2009 N 427 (введено в действие с 01.01.2010 и действовало в спорный период (до вынесения Постановления Правительства РФ от 22.10.2018 N 1252), далее - Положение N 427), следует, что проверка достоверности сметной стоимости объекта капитального строительства является самостоятельной процедурой, которая проводится по соответствующему заявлению застройщика или действующего от его имени лица, на основании соответствующего договора, по результатам которой выдается заключение о достоверности (положительное заключение) или недостоверности (отрицательное заключение) определения сметной стоимости объекта капитального строительства. Заключение должно содержать обоснование выводов о достоверности (недостоверности) определения сметной стоимости объекта капитального строительства со ссылками на конкретные положения сметных нормативов и с перечислением несоответствий, связанных с неправильностью и (или) необоснованностью принятых в расчетах физических объемов работ, конструктивных, организационно-технологических и других решений, предусмотренных проектной документацией (пункты 8, 18 - 21, 24, 25 Положения N 427).

Согласно пункту 18 Положения N предметом проверки достоверности является оценка соответствия расчетов, содержащихся в сметной документации, сметным нормативам, включенным в федеральный реестр сметных нормативов, подлежащих применению при определении сметной стоимости объектов капитального строительства.

Приказом Минрегиона Российской Федерации от 22.04.2011 N 187 утверждены укрупненные нормативы цены строительства для административных зданий (прил. 1). Указанные нормативы представляют собой объем денежных средств, необходимый и достаточный для возведения административных зданий, рассчитанный на единицу измерения (1 кв. м), и не содержат индексов перехода от базовых цен к текущим.

Следовательно, оценка правильности применения индексов перехода от базовых цен к текущим и обратно в ходе экспертизы не предусмотрена.

Таким образом, основания для вывода о том, что по вопросу обоснованности применения указанных индексов (коэффициентов) имеется положительное заключение государственной экспертизы по проверке достоверности определения сметной стоимости, отсутствуют.

При таких обстоятельствах с учетом разъяснений, содержащихся в письме Минрегиона Российской Федерации от 27.08.2010 N 31083-ЮР/08 "О сметной стоимости отдельных материалов, изделий и конструкций", следует признать обоснованными выводы палаты о завышении администрацией стоимости использованных материалов и неправильном применении индексов (коэффициентов) изменения стоимости к базовому уровню цен и в соответствии со статьями 198, 200, 201 АПК РФ приходит к выводу о соответствии оспариваемого предписания от 10.01.2020 №07пд-04 законодательству и отсутствии оснований для признания его незаконным.

В связи с изложенным суд установил, что доводы заявителя являются необоснованными и не соответствуют закону, в связи с чем оснований предусмотренных частью 2 статьи 201 АПК РФ для удовлетворения его заявления нет.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 156,167,170,198,201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

Р Е Ш И Л:

в удовлетворении ходатайства администрации городского округа «город Кизляр» о восстановлении срока подачи заявления в арбитражный суд об оспаривании пункта 4 представления от 27.09.2019 №34 пр-04 отказать.

В удовлетворении заявленных требований администрации городского округа «город Кизляр» отказать в полном объеме.

Решение может быть обжаловано в Шестнадцатый арбитражный апелляционный суд в течение месяца со дня его принятия через Арбитражный суд Республики Дагестан.

Судья Ш.М. Батыраев