Постановление от 16 марта 2022 г. по делу № А23-1599/2021

АРБИТРАЖНЫЙ СУД ЦЕНТРАЛЬНОГО ОКРУГА



ПОСТАНОВЛЕНИЕ

кассационной инстанции по проверке законности

и обоснованности судебных актов арбитражных судов,

вступивших в законную силу

Дело №А23-1599/2021
г.Калуга
16 марта 2022 года


Резолютивная часть постановления объявлена 15 марта 2022 года. Постановление в полном объеме изготовлено 16 марта 2022 года.


Арбитражный суд Центрального округа в составе:

председательствующего судьи Бессоновой Е.В.,

судей Ключниковой Н.В., Лукашенковой Т.В.,

при участии представителей:

от автономного учреждения Калужской области "Управление государственной экспертизы проектов Калужской области" – ФИО1 по доверенности от 15.03.2022, диплом;

от Управления Федеральной антимонопольной службы по Калужской области – ФИО2 по доверенности от 20.12.2021 №21д, диплом;

от муниципального предприятия города Обнинска Калужской области "Теплоснабжение" – ФИО3 по доверенности от 15.03.2022, диплом,

рассмотрев в открытом судебном заседании кассационную жалобу автономного учреждения «Управление государственной экспертизы проектов Калужской области» на решение Арбитражного суда Калужской области от 16 августа 2021 года и постановление Двадцатого арбитражного апелляционного суда от 25 октября 2021 года по делу №А23-1599/2021,



УСТАНОВИЛ:

автономное учреждение Калужской области "Управление государственной экспертизы проектов Калужской области" (далее - АУ "Калугаоблгосэкспертиза", учреждение) обратилось в Арбитражный суд Калужской области с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Калужской области (далее - Калужское УФАС России, управление, антимонопольный орган) о признании недействительным решения от 12.02.2021 по делу N 040/10/18.1-54/2021 о признании в действиях учреждения нарушений пунктов 21, 22, 24 Порядка организации и проведения государственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 05.03.2007 N 145, пункта 2 части 1 статьи 18.1 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции", а также признании недействительным предписания от 12.02.2021 по делу N 040/10/18.1-54/2021, которым учреждению предписано повторно рассмотреть заявление муниципального предприятия города Обнинска Калужской области "Теплоснабжение" (далее - МП "Теплоснабжение", предприятие) от 12.10.2020 N 593.

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено МП "Теплоснабжение".

Решением Арбитражного суда Калужской области от 16.08.2021, оставленным без изменения постановлением Двадцатого арбитражного апелляционного суда от 25.10.2021, в удовлетворении заявленных требований отказано.

Не согласившись с решением и постановлением судов, учреждение обратилось в Арбитражный суд Центрального округа с кассационной жалобой, в которой просит их отменить, заявленные требования удовлетворить. В обоснование кассационной жалобы ее заявитель ссылается на неправильное применение судами норм материального права, а также несоответствие выводов судов фактическим обстоятельствам дела. Так, вывод судов об отнесении деятельности по проведению государственной экспертизы проектов и результатов инженерных изысканий к государственной услуге не соответствует ч.2.1 ст.6 ГрК РФ, поскольку для данного вида деятельности Правительством РФ не установлен единый стандарт оказания государственной услуги и он не включен в перечень процедур на основании единого стандарта; поскольку государственная экспертиза проектной документации и результатов инженерных изысканий не является государственной услугой, антимонопольный орган был не вправе рассматривать жалобу предприятия в соответствии со статьей 18.1 Закона N 135-ФЗ. Кроме того, учреждение полагает, что у него имелись правовые основания для отказа в принятии проектной документации в части определения достоверности сметной стоимости по объекту на основании подпунктов "б", "в", "г" пункта 24 Порядка N 145.

В отзыве на кассационную жалобу Калужское УФАС России и МП "Теплоснабжение" возражают против доводов кассационной жалобы, просят решение и постановление оставить без изменения, а кассационную жалобу - без удовлетворения.

Судебное разбирательство по кассационной жалобе откладывалось определением от 16.02.2022.

В настоящем судебном заседании, представитель учреждения поддержал доводы кассационной жалобы, представители управления и общества возражали против доводов кассационной жалобы, просили в ее удовлетворении отказать.

В соответствии с частью 1 статьи 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) арбитражный суд кассационной инстанции проверяет законность решений, постановлений, принятых арбитражным судом первой и апелляционной инстанций, устанавливая правильность применения норм материального права и норм процессуального права при рассмотрении дела и принятии обжалуемого судебного акта и исходя из доводов, содержащихся в кассационной жалобе и возражениях относительно жалобы, если иное не предусмотрено настоящим Кодексом.

Как следует из материалов дела и установлено судами, 12.10.2020 МП "Теплоснабжение" обратилось в АУ "Калугаоблгосэкспертиза" с заявлением N 593 о проведении проверки достоверности определения сметной стоимости реконструкции объектов капитального строительства - тепловых сетей, расположенных в г. Обнинске Калужской области.

30.10.2020 письмом N 2023 АУ "Калугаоблгосэкспертиза" отказало в принятии проектной документации на основании подпунктов "б", "в", "г" пункта 24 Порядка организации и проведения государственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 05.03.2007 N 145 (далее - Порядок N 145).

МП "Теплоснабжение" обратилось в антимонопольный орган с жалобой на неправомерный отказ учреждения в проверке проектной документации.

По результатам рассмотрения жалобы 12.02.2021 антимонопольным органом принято решение, которым жалоба предприятия признана обоснованной, в действиях учреждения установлено нарушение пунктов 21, 22, 24 Порядка N 145, пункта 2 части 1 статьи 18 Закона N 135-ФЗ, а также выдано предписание об устранении в срок до 02.03.2021 нарушений Порядка N 145 путем повторного рассмотрения заявления предприятия от 12.10.2020 N 593.

Полагая, что указанные решение и предписание антимонопольного органа являются незаконными и нарушают права и законные интересы учреждения, последнее обратилось в арбитражный суд с соответствующим заявлением.

Рассматривая спор по существу и отказывая в удовлетворении заявленных требований, суды двух инстанций пришли к выводу о том, что оспариваемые решение и предписание соответствуют действующему законодательству.

Суд кассационной инстанции не находит оснований для отмены судебных актов, с учетом следующего.

На основании части 4 статьи 200 АПК РФ при проверке соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту арбитражный суд, в том числе, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт.

В соответствии с разъяснениями, содержащимися в пункте 45 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 04.03.2021 N 2 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением судами антимонопольного законодательства", при возникновении споров, разрешение которых требует оценки соблюдения антимонопольными органами установленной компетенции и порядка реализации полномочий, судам необходимо принимать во внимание, при выполнении каких функций и во исполнение каких требований законодательства антимонопольным органом приняты соответствующие акты.

В силу положений статьи 18.1 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" в редакции Федерального закона от 13.07.2015 N 250-ФЗ (далее - Закон о защите конкуренции и Закон N 250-ФЗ соответственно) антимонопольный орган рассматривает жалобы на акты и (или) действия (бездействие) федерального органа исполнительной власти, органа государственной власти субъекта Российской Федерации, органа местного самоуправления либо иных осуществляющих функции указанных органов органа или организации, организации, участвующей в предоставлении государственных или муниципальных услуг, должностных лиц указанных органов или организаций (далее - уполномоченный орган) при осуществлении в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, являющихся субъектами градостроительных отношений, процедур, включенных в исчерпывающие перечни процедур в сферах строительства, утвержденные Правительством Российской Федерации в соответствии с частью 2 статьи 6 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - исчерпывающие перечни процедур в сферах строительства) (за исключением процедур, осуществляемых государственным органом, уполномоченным на осуществление государственной регистрации прав на имущество в соответствии с законодательством Российской Федерации), в части:

а) нарушения установленных сроков осуществления процедуры, включенной в исчерпывающий перечень процедур в соответствующей сфере строительства;

б) предъявления требования осуществить процедуру, не включенную в исчерпывающий перечень процедур в соответствующей сфере строительства;

в) незаконного отказа в приеме документов, заявлений;

г) предъявления к лицу, подавшему жалобу, документам и информации требований, не установленных федеральными законами, иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, в случае, если предусмотренная указанными актами процедура включена в исчерпывающий перечень процедур в соответствующей сфере строительства.

По результатам рассмотрения жалобы по существу комиссия антимонопольного органа принимает решение о признании жалобы обоснованной или необоснованной и в случае, если жалоба признана обоснованной, либо в случае установления иных не являющихся предметом обжалования нарушений принимает решение о необходимости выдачи предписания (пункт 20 статьи 18.1 Закона о защите конкуренции).

Как указано в Определении Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации от 28.06.2021 N 309-ЭС21-1914, наделяя антимонопольные органы указанными полномочиями и устанавливая отдельный административный порядок рассмотрения жалоб, законодатель преследовал цель улучшения предпринимательского климата в сфере строительства за счет исключения необоснованных административных барьеров в области строительства и земельных отношений, что следует из пояснительной записки к проекту Закона N 250-ФЗ.

Таким образом, при рассмотрении жалоб на нарушение порядка осуществления процедур, включенных в исчерпывающие перечни процедур в сферах строительства, антимонопольный орган действует в качестве органа административной юстиции - осуществляет защиту прав участников оборота в административном порядке. При этом антимонопольный орган не наделен полномочиями по осуществлению надзора за законностью действий органов публичной власти вне связи с осуществлением защиты прав участников оборота, в том числе, если обратившееся с жалобой лицо не обладает правом на участие в той или иной процедуре в сферах строительства.

В настоящем случае судами первой инстанций было принято во внимание, что согласно части 4.2 статьи 49 ГрК РФ государственная экспертиза проектной документации иных объектов капитального строительства и государственная экспертиза результатов инженерных изысканий, выполняемых для подготовки такой проектной документации, проводятся органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации или подведомственным ему государственным (бюджетным или автономным) учреждением по месту нахождения земельного участка, на котором планируется осуществлять строительство, реконструкцию объекта капитального строительства.

На территории Калужской области государственную экспертизу проектной документации и результатов инженерных изысканий осуществляет учрежденное министерством строительства и жилищно-коммунального хозяйства Калужской области АУ "Калугаоблгосэкспертиза", являясь организацией, выполняющей функции органа исполнительной власти Калужской области в сфере организации и проведения соответствующей государственной экспертизы.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 17.04.2017 N 452 "Об исчерпывающем перечне процедур в сфере строительства сетей теплоснабжения и о правилах внесения в него изменений и ведения реестра описаний процедур, указанных в исчерпывающем перечне процедур в сфере строительства сетей теплоснабжения" утвержден исчерпывающий перечень процедур в сфере строительства сетей теплоснабжения (далее - Перечень N 452).

Пунктом 51 вышеуказанного Перечня установлена процедура, связанная с заключением договоров подключения (технологического присоединения) объектов к сетям инженерно-технического обеспечения, а именно: представление положительного заключения экспертизы проектной документации.

В этой связи не имеет правового значения факт включения указанной деятельности в реестр оказания государственных услуг Калужской области.

Более того, на сайте самого АУ "Калугаоблгосэкспертиза" размещен Административный регламент предоставления государственной услуги "Государственная экспертиза проектной документации и (или) результатов инженерных изысканий".

Суд округа находит заслуживающими внимания антимонопольного органа и предприятия, что использованный термин "предоставление" положительного заключения экспертизы проектной документации не может быть связан исключительно с единовременной выдачей уже готового положительного экспертного заключения, а связан со свей процедурой проведения экспертизы.

В соответствии с частью 2 статьи 8.3 и пунктом 2 части 5 статьи 49 ГрК РФ в редакции Федерального закона от 3 августа 2018 г. N 342-ФЗ "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" с 1 января 2019 года в предмет экспертизы проектной документации включается проверка достоверности определения сметной стоимости строительства объектов капитального строительства, финансируемого с привлечением средств бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, средств юридических лиц, созданных Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации, муниципальными образованиями, юридических лиц, доля в уставных (складочных) капиталах которых Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований составляет более 50 процентов. Аналогичные нормы содержатся в п. 27 (5) Постановления Правительства Российской Федерации от 05.03.2007 N 145 "О порядке организации и проведения государственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий".

За предоставлением экспертизы достоверности определения сметной стоимости объектов капитального строительства (линейный объект местного назначения) обратилось МП "Теплоснабжение", созданное муниципальным образованием, для которого проведение такой экспертизы было обязательно.

Изложенное означает, что антимонопольный орган в пределах предоставленных полномочий правомерно рассмотрел жалобу предприятия на основании пункта 2 части 1 статьи 18.1 Закона N 135-ФЗ.

Проверяя приведенные основания к отказу, суды вслед за антимонопольным органом установили следующее.

В соответствии с пунктом 24 Порядка N 145 предусмотрено, что основанием для отказа в принятии проектной документации и (или) результатов инженерных изысканий, представленных на государственную экспертизу проектной документации и результатов инженерных изысканий, в частности, является:

- несоответствие разделов проектной документации требованиям к содержанию разделов проектной документации, установленным в соответствии с частью 13 статьи 48 ГрК РФ (подпункт "б");

- несоответствие результатов инженерных изысканий составу и форме, установленным в соответствии с частью 6 статьи 47 ГрК РФ (подпункт "в");

- представление не всех документов, указанных в пунктах 13 - 16 (4) указанного Положения, необходимых для проведения государственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий, в том числе несоответствие состава, формы материалов и результатов инженерных изысканий составу, форме материалов и результатов, установленных в соответствии с частью 6 статьи 47 ГрК РФ, или отсутствие положительного заключения государственной экспертизы результатов инженерных изысканий (в случае, если проектная документация направлена на государственную экспертизу после государственной экспертизы результатов инженерных изысканий) (подпункт "г").

Отказывая предприятию в принятии проектной документации, учреждение письмом от 30.10.2020 N 2023 со ссылкой на подпункты "б", "в", "г" пункта 24 Порядка N 145 указало, что в заявлении на экспертизу наименование объекта в проектной документации не соответствует наименованию объекта в задании на разработку проектной рабочей документации; в представленных инженерно-геодезических изысканиях приложены по две обложки и по два титульных листа от разных лиц; раздел 3 "Технологические и конструктивные решения линейного объекта" не соответствует пункту 8 Положения N 87.

Оценив по правилам статьи 71 АПК РФ представленные в материалы дела доказательства, а также учитывая буквальное содержание письменного отказа, суды пришли к выводу о том, что в данном письме не отражено, какие требования, установленные частью 13 статьи 48, частью 6 статьи 47 ГрК РФ, нарушены предприятием при подаче заявления и какие документы, указанные в пунктах 13 - 16 (4) Порядка N 145, не представлены предприятием при подаче заявления.

В частности, по пункту 1 отказа обоснованно учтено, что обязательность совпадения обозначений и наименований в штампах (основной части надписи) графической части проектной документации с заданием на разработку проектной документации или с титульными листами проектной документации законом не установлена, а само сравнение наименований осуществляется непосредственно в ходе оценки проектной документации.

По пункту второму, принимая во внимание применение на добровольной основе положений ГОСТ 21.301-2014, но обязательность Положения о выполнении инженерных изысканий для подготовки проектной документации, строительства, реконструкции объектов капитального строительства, утвержденного постановлением Правительства РФ N 20 от 19.01.2006 (нормы которого нарушены не были), было учтено, что и указанным ГОСТом не установлено запретов на приложение титульных листов генподрядчика и разработчика.

По пункту 3 учтено, что согласно подпункту "г" пункта 13 Порядка N 145 на государственную экспертизу представляется проектная документация на объект капитального строительства в соответствии с требованиями (в том числе к составу и содержанию разделов документации), установленными Положением о составе разделов проектной документации и требованиях к их содержанию, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 16 февраля 2008 г. N 87 (далее - Положение N 87).

В настоящем случае проектная документация должна быть выполнена с разбивкой на этапы (участки тепловой сети) с указанием для каждого этапа вида работ.

В силу пункта 6 данного Положения правила выполнения и оформления текстовых и графических материалов, входящих в состав проектной и рабочей документации, устанавливаются Министерством строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации. В спорный период такие правила содержались в национальном стандарте ГОСТ Р 21.1101-2013. Система проектной документации для строительства. Основные требования к проектной и рабочей документации.

Данный национальный стандарт не регламентирует включение в проектную документацию, выполненную на отдельный этап работ, графических и текстовых материалов в отношении других этапов работ, если указанные этапы связаны между собой.

Проектная документация в отношении отдельного этапа строительства разрабатывается в объеме, необходимом для осуществления этого этапа строительства. Указанная документация должна отвечать установленным требованиям к составу и содержанию разделов проектной документации (пункт 8 Положения N 87). С учетом изложенного, проектная документация представляется на государственную экспертизу отдельно по каждому этапу строительства.

В соответствии с пунктом 19 Положения N 145 проектная документация на объект капитального строительства может представляться применительно к отдельным этапам строительства, реконструкции объекта капитального строительства при условии, что она соответствует понятию "этап строительства".

Изложенное означает, что проектная документация может представляться на государственную экспертизу как в составе одного комплекта для одного этапа строительства, так и в составе одного комплекта в отношении нескольких этапов строительства. В связи с чем отказ в принятии проектной документации в отношении одного из этапов строительства по мотиву включения в комплект проектной документации в отношении других этапов строительства нельзя признать обоснованным.

Кроме того, судебная коллегия находит обоснованными выводы судов о нарушении учреждением установленного пунктами 21, 22 Порядка N 145 срока проведения проверки документов, поскольку по представленному предприятием 12.10.2020 заявлению решение об отказе в принятии проектной документации принято лишь 30.10.2020.

Как указывалось ранее, частью 20 статьи 18.1 Закона N 135-ФЗ предусмотрено, что в случае, если жалоба признана обоснованной, антимонопольный орган принимает решение о необходимости выдачи предписания, предусмотренного пунктом 3.1 части 1 статьи 23 данного Закона.

В рассматриваемом случае содержание оспариваемого предписания от 12.02.2021 по делу N 040/10/18.1-54/2021 соответствует установленной вышеназванными нормами цели его выдачи (устранение нарушений порядка осуществления процедур, включенных в исчерпывающие перечни процедур в сферах строительства), оно исполнимо и конкретно, в связи с чем суды пришли к обоснованному выводу об отсутствии оснований для удовлетворения заявленных требований и в указанной части.

Приведенные в кассационной жалобе доводы фактически повторяют ранее изложенные в обоснование своей позиции при рассмотрении дела судом первой и апелляционной инстанций, и нашли свое отражение в судебных актах.

Доводы заявителя кассационной жалобы подлежат отклонению, так как основаны на ошибочном толковании вышеназванных норм закона, а также направлены на переоценку выводов арбитражного суда первой и апелляционной инстанций, подтвержденных имеющимися в деле доказательствами.

Нарушений норм процессуального права, в силу части 4 статьи 288 АПК РФ являющихся безусловным основанием отмены судебных актов, не допущено.

Руководствуясь пунктом 1 части 1 статьи 287, статьей 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд



П О С Т А Н О В И Л:

Решение Арбитражного суда Калужской области от 16 августа 2021 года и постановление Двадцатого арбитражного апелляционного суда от 25 октября 2021 года по делу №А23-1599/2021 оставить без изменения, кассационную жалобу – без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу с момента его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном ст.291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.


Председательствующий судья Е.В. Бессонова


Судьи Н.В. Ключникова


Т.В. Лукашенкова