Решение от 1 октября 2020 г. по делу № А43-12870/2020

АРБИТРАЖНЫЙ СУД

НИЖЕГОРОДСКОЙ ОБЛАСТИ

Именем Российской Федерации


Р Е Ш Е Н И Е

Дело №А43-12870/2020

г.Нижний Новгород 01 октября 2020 года

Резолютивная часть решения объявлена 23 сентября 2020 года

Арбитражный суд Нижегородской области в составе:

судьи Волчанской Ирины Сергеевны (шифр 54-309),

при ведении протокола судебного заседания помощником ФИО1,

рассмотрев в судебном заседании дело

по заявлению Муниципального казенного учреждения "Главное управление по строительству и ремонту метрополитена, мостов и дорожных сетей в городе Нижнем Новгороде" (ОГРН <***>, ИНН <***>) о признании незаконным предписания Контрольно-счетной палаты Нижегородской области от 24.03.2020 №01-11/303

при участии заинтересованных лиц - Администрации города Нижнего Новгорода, АО "Ремонт тоннелей и мостов",

при участии представителей:

от заявителя: ФИО2 (доверенность от 10.06.2020),

от заинтересованного лица: ФИО3 (доверенность от 10.01.2020 №1), ФИО4 (доверенность от 22.07.2020 №16),

от третьих лиц: не явились, извещены надлежащим образом,

установил:

Муниципальное казенное учреждение "Главное управление по строительству и ремонту метрополитена, мостов и дорожных сетей в городе Нижнем Новгороде" (далее - заявитель, МКУ "ГУММиД") обратилось в Арбитражный суд Нижегородской области с заявлением о признании незаконным предписания Контрольно-счетной палаты Нижегородской области (далее - заинтересованное лицо, контролирующий орган, КСП НО) от 24.03.2020 №01-11/303 об обеспечении возврата в бюджет денежных средств в сумме 3 571 769 руб. как оплаченных за фактически невыполнявшиеся работы по рассыпке черного щебня, его прикатке и уборке невтопившегося щебня с поверхности проезжей части.

Согласно позиции заявителя, выполнение указанных работ не было предусмотрено контрактом и данные работы подрядчиком не выполнялись. В актах освидетельствования скрытых работ, актах приемки выполненных работ работы по рассыпке черного щебня, его прикатке и уборке невтопившегося щебня с поверхности проезжей части не поименованы, соответственно данные работы заказчиком не принимались и не оплачивались.

Заявитель пояснил, что при ремонте Мызинского моста технологией производства работ предусмотрено устройство литой асфальтобетонной смеси в нижних слоях асфальтобетонного покрытия, при котором распределение щебня по поверхности литого асфальтобетона не требуется. Однако сметой предусмотрена оплата работ по устройству литой асфальтобетонной смеси в нижних слоях асфальтобетонного покрытия исходя из расценки ТЕР27-06-034-01, которая включает использование щебнераспределителя в составе использования машин и механизмов.

Расценка ТЕР27-06-034-01 является прямой и согласно п.3.4 приказа от 29.12.2016 №1028/пр "Об утверждении методики применения сметных норм", сметные нормы разработаны на основе принципа усреднения с минимизацией расходов всех необходимых ресурсов и в сторону уменьшения не корректируются.

Таким образом, исключить из состава указанной расценки работы по рассыпке черного щебня, его прикатке и уборке невтопившегося щебня с поверхности проезжей части не представлялось возможным.

Заявитель отмечает, что все сметы прошли экспертизу сметной документации в государственном бюджетном учреждении Нижегородской области "Нижегородсмета".

Учитывая изложенное, принимая во внимание, что работы выполнены подрядчиком в том объеме и в тех ценах, которые указаны в утвержденной ГБУ "Нижегородсмета" сметной документации, оснований для уменьшения установленной цены за выполненные работы по контракту не имеется, следовательно, предписание КСП НО является незаконным.

Заинтересованное лицо требования заявителя отклонило по основаниям изложенным в отзыве на заявление.

Изучив материалы дела, заслушав представителей сторон, суд установил следующее.

В соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации, Законом Нижегородской области от 08.10.2010 №156-3 "О контрольно-счетной палате Нижегородской области" и планом работы на 2019 год, в рамках проверки министерства транспорта и автомобильных дорог Нижегородской области была проведена встречная проверка законности, результативности (эффективности и экономности) использования средств областного бюджета, выделенных в 2018 году администрации города Нижнего Новгорода по государственной программе "Развитие транспортной системы Нижегородской области", по подпрограмме "Ремонт и содержание автомобильных дорог общего пользования и искусственных сооружений на них".

По результатам проверки контролирующим органом было установлено следующее.

Между Министерством транспорта и автомобильных дорог Нижегородской области и Администрацией города Нижнего Новгорода заключено соглашение от 08.11.2017 №325-04-02/02-50 о предоставлении субсидии из дорожного фонда Нижегородской области бюджету города Нижнего Новгорода в 2017 году на софинансирование мероприятий, предусмотренных государственной программой "Развитие транспортной системы Нижегородской области" (далее - Соглашение).

Соглашением предусмотрено выделение субсидии на объект "Ремонт Мызинского моста в городе Нижнем Новгороде" (далее - Объект) в размере 408 496,4 тыс. рублей.

В соответствии с постановлением от 25.09.2017 №4501 заявителю были переданы функции муниципального заказчика по проектированию и выполнению работ по ремонту Объекта.

По результатам аукциона в электронной форме (извещение №0832200006617000755) между МКУ "ГУММиД" и АО "Ремонт Тоннелей и Мостов" (Подрядчик) заключен муниципальный контракт от 18.12.2017 №10 Г-17 (далее - Контракт) на строительство Объекта стоимостью 408 496, 40 тыс. рублей (пункт 4.1.)

В соответствии с пунктом 1.2. Контракта результатом выполнения работ являются надлежащим образом выполненные работы по ремонту Объекта, полностью соответствующие Техническому заданию (Приложение № 1 к Контракту). Объем работ, подлежащих выполнению, определяет Техническое задание (техническая документация).

В Техническом задании на выполнение работ по ремонту Мызинского моста в городе Нижнем Новгороде (Приложение №1 к Контракту) в составе основных работ указаны устройство защитного слоя из литого асфальтобетона толщ. 40мм - 22 000,6 м", устройство нижнего слоя покрытия проезжей части из литого асфальтобетона толщ. 40 мм - 22 000, 6 м (пункты 6.2.13, 6.1.14), на сумму 3 606, 763 тыс. рублей.

На момент окончания проверки (на 05.09.2019) Контракт находился на стадии завершения, при этом работы выполнены в полном объеме, представлен Акт приемки выполненных работ от 22.08.2019, подписанный комиссией в составе представителей: Заявителя, Подрядчика, а также управления благоустройства Приокского района администрации г.Н.Новгорода, Департамента дорожного хозяйства администрации г.Н.Новгорода, ПСУ НО "ГУАД".

Согласно решению приемочной комиссии Объект принят в эксплуатацию, стоимость фактически выполненных работ составила 382 181,08 тыс. рублей (94% от цены Контракта).

По результатам проведенной встречной проверки подписан Акт от 05.09.2019 с протоколом разногласий.

Одним из установленных контролирующим органом нарушений является нарушение статей 740, 754 Гражданского кодекса Российской Федерации и условий Контракта, а именно: Заявителем приняты и оплачены фактически невыполненные работы по распределению и укатке черного щебня на поверхности литого асфальта на общую сумму 3 571,769 тыс. рублей.

Нарушение установлено на основании проверки сметной документации, технического задания, актов приемки выполненных работ (КС-2 от 23.08.18 №4, от 31.08.18 №5, от 18.09.18 №6, от 18.10.18 №8, от 31.05.18 №18, от 25.07.19 №27, от 16.08.19 №28) и актов освидетельствования скрытых работ (№№28 - 32, 48 - 52, 81 - 85, 135 - 144, 182, 183, 207, 208, 213, 214).

Так проверяющими установлено, что позициями №№79, 81 локального сметного расчета №01 на ремонт Мызинского моста в городе Н.Новгороде (Приложение №2 к Контракту) предусмотрены работы "Устройство защитного слоя покрытия толщиной 4 см из литой асфальтобетонной смеси на проезжей части мостовых сооружений" в объеме 22 000,6 м2 по каждой позиции сметного расчета.

Для определения стоимости данных работ применена расценка ТЕР27-06-034-01.

Указанная расценка включает следующий состав работ: 1) очистка основания; 2) удаление влаги; 3) выгрузка литого асфальта из емкости смесителя; 4) разравнивание литого асфальта; 5) прогревание поверхности покрытия; 6) рассыпка черного щебня на поверхность литого асфальта; 7) прикатка черного щебня катками; 8) уборка невтопившегося щебня с поверхности покрытия.

При этом работы указанные в пунктах 6, 7, 8 расценки ТЕР 27-06-034-01 фактически не выполнялись, что подтверждается актами освидетельствования скрытых работ.

Данное обстоятельство заявителем не оспаривается и в протоколе разногласий в разделе мнение МКУ "ГУММиД" подтверждено, что распределение щебня по поверхности литого асфальта не требуется (не выполнялось).

В результате указанных обстоятельств проверяющие пришли к выводу о том, что заявителем приняты и оплачены невыполнявшиеся подрядчиком работы по распределению и укатке черного щебня на поверхности литого асфальта (по позиции №79 сметы в объеме 21 909,9 м2 и по позиции №81 сметы в объеме 21 909,9 м2) на общую сумму 3 571,769 тыс. рублей.

Руководствуясь требованиями статей 17, 22, 30 Закона Нижегородской области от 08.10.2010 №156-3 "О контрольно-счетной палате Нижегородской области" в адрес администрации города Нижнего Новгорода направлено представление от 30.12.2019 №01-11/1418, согласно которому предложено принять меры претензионно-искового характера к Подрядчику по обеспечению возврата в бюджет средств в сумме 3 571,769 тыс. рублей как необоснованно оплаченных за невыполненные работы.

Во исполнение представления МКУ "ГУММиД" направило подрядчику претензию от 24.01.2020 №3-0059/2 о возврате излишне уплаченных денежных средств по муниципальному контракту от 18.12.2017 №10Г-17 на сумму 3 571,769 тыс. рублей.

Претензия подрядной организацией отклонена, денежные средства в бюджет не перечислены, исковая работа не проводилась, в связи с чем КСП НО посчитало, что меры для устранения выявленных нарушений в полном объеме не были приняты.

В связи с невыполнением в полном объеме мер по устранению выявленных нарушений и недостатков, изложенных в представлении от 30.12.2019 №01-11/1418, и на основании статьи 23 Закона Нижегородской области от 08.10.2010 №156-3 "О контрольно-счетной палате Нижегородской области" КСП НО вынесено предписание от 24.03.2020 №01-11/303, в соответствии с которым заявителю предписано обеспечить возврат денежных средств в бюджет в сумме 3 571,769 тыс. рублей в срок до 24.04.2020.

Не согласившись с вынесенным предписанием, заявитель обратился в арбитражный суд с рассматриваемым требованием, основанным на доводах указанных выше.

В силу части 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Частью 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации установлено, что при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Таким образом, для признания ненормативного акта недействительным, решения и действия (бездействия) незаконными необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.

Между тем, в рассматриваемом случае такой совокупности условий, позволяющих признать оспариваемое предписание недействительным, судом не установлено в силу следующего.

Согласно статье 157 Бюджетного кодекса Российской Федерации бюджетные полномочия органов государственного (муниципального) финансового контроля, к которым относятся Счетная палата Российской Федерации, контрольно-счетные органы субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, Федеральное казначейство, органы государственного (муниципального) финансового контроля, являющиеся органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации (органами местных администраций), по осуществлению государственного (муниципального) финансового контроля установлены настоящим Кодексом.

Предусмотренный статьей 34 Бюджетного кодекса Российской Федерации принцип эффективности использования бюджетных средств означает, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках установленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств (экономности) и (или) достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств (результативности).

В рассматриваемом случае КСП НО проводя проверку МКУ "ГУММиД", выполняло свои функции в части проверки эффективности расходования бюджетных средств.

Статьей 34 Бюджетного кодекса Российской Федерации закреплен принцип эффективности использования бюджетных средств, который означает, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках установленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств (экономности) и (или) достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств (результативности).

В соответствии с часть 1 статьи 702 Гражданского кодекса Российской Федерации по договору подряда одна сторона (подрядчик) обязуется выполнить по заданию другой стороны (заказчика) определенную работу и сдать ее результат заказчику, а заказчик обязуется принять результат работы и оплатить его.

В силу требований части 1 статьи 743 Гражданского кодекса Российской Федерации подрядчик обязан осуществлять строительство и связанные с ним работы в соответствии с технической документацией, определяющей объем, содержание работ и другие предъявляемые к ним требования, и со сметой, определяющей цену работ.

Из материалов дела следует, что состав работ выполненных Подрядчиком в соответствии с позициями №№79, 81 локального сметного расчета №01 меньше, нежели состав работ предусмотренных расценкой ТЕР 27-06-034-01, примененной в целях определения стоимости и последующей оплаты выполненных Подрядчиком работ.

Данное обстоятельство заявителем не оспаривается.

Таким образом, применяя расценку ТЕР 27-06-034-01 в неизменном виде к работам выполнявшимся Подрядчиком заявитель фактически оплатил указанные работы по завышенной стоимости.

Согласно пунктам 1.3, 1.5 Методических рекомендаций по применению сметных норм, утвержденных приказом Минстроя России от 04.09.2019 № 507/пр, данные методические рекомендации носят рекомендательный характер и могут быть использованы при применении сметных норм в случае выполнения строительных, специальных строительных, ремонтно-строительных, пусконаладочных работ и монтажа оборудования.

Также пунктом 2.5.1. Методических рекомендаций установлено, что не допускается применение положений технической части одного сборника к сметным нормам других сборников, а также положений о применении сметных норм данного отдела, раздела или подраздела к сметным нормам других отделов, разделов или подразделов, а также корректировка сметных норм в зависимости от способа производства работ, за исключением случаев, предусмотренных Методическими рекомендациями, а также техническими частями соответствующих сборников сметных норм.

Следует отметить, что согласно письму Министерства строительства и ЖКХ РФ от 12.11.2016 № 36746-ВМ/05 выбор норм и расценок для применительного использования в сметной документации (при отсутствии прямых сметных нормативов) рекомендуется осуществлять с учетом максимального соответствия состава работ и ресурсов применяемого норматива условиям производства работ, предусмотренным проектом».

Также пунктом 2.15 МДС 81-35.2004 предусмотрена возможность разработки индивидуальных норм и расценок.

Вместе с тем в письме министерства регионального развития РФ от 13.10.2009 №33500-ИП/08 указано, что индивидуальные элементные сметные нормы и расценки следует утверждать в составе проектно-сметной документации конкретного объекта строительства (ремонта) по согласованию с заказчиком.

Однако МКУ "ГУММиД" не были предприняты действия по разработке и утверждению индивидуальной элементной сметной нормы и расценки.

В то же время, например, в локальном сметном расчете №01 расценки были откорректированы и приняты заказчиком по актам о приемке выполненных работ формы КС-2 от 31.08.18 №5 и от 31.08.18 №6 с учетом применяемых материалов и фактически выполненных работ:

-позиция 64 по устройству железобетонной распределительной плиты проезжей части (ТЕРЗО-02-024-01) откорректирована, удалены болты с гайками, лента тканевая, смазка "Эмульсон", металлические направляющие для виброрейки, поковки строительные, пленка полиэтиленовая, раствор Эмако, горячекатанная арматура, фиксатор для арматуры пластиковый и добавлен бетон требуемой марки. Таким образом стоимость по данной расценке увеличилась с 1 735,05 рублей до 2 269,07 рублей в базовых ценах.;

-позиция 73 по устройству водоотвода и гидроизоляции проезжей части на мостах под автомобильные дороги (ТЕРЗО-08-025-04) откорректирована, удалены асбест, битумы, изол, масло, мастика, полотно иглопробивное, топливо дизельное, бензин растворитель, ткань стеклянная, трубки чугунные, лак битумный пленка оберточная и заменена марка бетона. Таким образом, стоимость по данной расценке уменьшилась с 12 294,23 рублей до 1 719,93 рублей в базовых ценах.

Таким образом, довод заявителя о невозможности корректировки Расценки ТЕР27-06-034-01 суд признает необоснованным.

В рассматриваемом случае КСП НО проводя проверку заявителя не преследовала целью поставить под сомнение право сторон гражданско-правовых отношений на определение стоимости договора, равно как право подрядчика на получение причитающейся ему оплаты по цене определенной договором, а выполняло свои функции в части проверки эффективности расходования бюджетных денежных средств.

Установив формирование цены договора, а также последующую оплату работ в размере превышающем установленные пределы эффективного использования, а также осуществление заявителем неподтвержденных расходов бюджетных средств, выразившиеся в перечислении подрядчику денежных средств за фактически невыполненные объемы работ, КСП НО пришло к обоснованному выводу о необеспечении результативности использования бюджетных ассигнований.

В данном случае принцип результативности и экономности расходования бюджетных средств был нарушен, поскольку определенный бюджетом объем средств был использован в завышенном размере при имеющейся у заявителя возможности минимизировать затраты, в том числе путем правильного формирования сметных расценок.

С учетом изложенного, суд признает обоснованными выводы контролирующего органа и правомерными действия по выдаче оспариваемого предписания.

В силу вышеизложенного, оценив представленные в материалы дела документы в соответствии со статьей 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд приходит к выводу, что оспариваемое предписание соответствует действующему законодательству и не нарушает законные права и интересы заявителя, что, в соответствии с частью 3 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, является основанием для отказа в удовлетворении заявленного требования.

Руководствуясь статьями 110, 167-170, 180, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

Р Е Ш И Л:

В удовлетворении заявленных требований отказать.

Настоящее решение вступает в законную силу по истечении одного месяца со дня принятия, если не будет подана апелляционная жалоба. В случае подачи апелляционной жалобы решение, если оно не отменено и не изменено, вступает в законную силу со дня принятия постановления арбитражного суда апелляционной инстанции.

Решение может быть обжаловано в Первый арбитражный апелляционный суд через Арбитражный суд Нижегородской области в течение месяца с момента принятия решения. Вступившее в законную силу решение арбитражного суда первой инстанции, если такое решение было предметом рассмотрения в арбитражном суде апелляционной инстанции, может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Волго-Вятского округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня вступления его в законную силу.

Судья И.С.Волчанская