Постановление от 16 февраля 2021 г. по делу № А42-2541/2020

ТРИНАДЦАТЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД

191015, Санкт-Петербург, Суворовский пр., 65, лит. А

http://13aas.arbitr.ru



ПОСТАНОВЛЕНИЕ

Дело №А42-2541/2020
16 февраля 2021 года
г. Санкт-Петербург


Резолютивная часть постановления объявлена 19 января 2021 года

Постановление изготовлено в полном объеме 16 февраля 2021 года

Тринадцатый арбитражный апелляционный суд

в составе:

председательствующего Зайцевой Е.К.

судей Кротова С.М., Слобожаниной В.Б.

при ведении протокола судебного заседания: Баленковой Ю.Г.

при участии:

от истца: представитель не явился (извещен)

от ответчиков: представители не явились (извещены)

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционные жалобы (регистрационный номер 13АП-35772/2020, 13АП-29958/2020) Муниципального казенного учреждения «Управление городским хозяйством» и Администрации муниципального образования Кандалакшский район на решение Арбитражного суда Мурманской области от 08.09.2020 по делу № А42-2541/2020 (судья Кушниренко В.Н.), принятое

по иску заместителя прокуратура Мурманской области, Администрации муниципального образования Кандалакшский район

к ООО «Мурман-ГраниТ», Муниципальному казенному учреждению «Управление городским хозяйством»

о признании недействительным муниципального контракта,

установил:

Заместитель прокурора Мурманской области в защиту публичных интересов муниципального образования Кандалакшский район в лице администрации муниципального образования городское поселение Кандалакша Кандалакшского района (далее – Администрация) обратился в Арбитражный суд Мурманской области с исковым заявлением к муниципальному казенному учреждению «Управление городским хозяйством» (далее – МКУ «УГХ») и к обществу с ограниченной ответственностью «Мурман-Гранит» (далее – ООО «Мурман-Гранит») о признании недействительным муниципального контракта № 0349300092218000098-0760773-01 от 28.12.2018.

В процессе судебного разбирательства Прокурор уточнил заявленные требования. Просил признать недействительными пункт 1.1 в части слов «и осуществление полномочий специализированной службы по вопросам похоронного дела», пункты 3.1.3, 3.1.7 муниципального контракта № 0349300092218000098-0760773-01 от 28.12.2018, заключенного между МКУ «УГХ» и ООО «Мурман-Гранит», а также пункты 4, 4.1, 4.2, 5 приложения № 1 «Техническое задание» к указанному муниципальному контракту.

В обоснование заявленных требований прокурор указывал, что указанным выше договором МКУ «УГХ» наделило ООО «Мурман-Гранит» функциями специализированной организации. Вместе с тем, органы местного самоуправления не наделены правом присвоения статуса специализированной службы по вопросам похоронного дела коммерческим организациям или индивидуальным предпринимателям (в том числе посредством заключения муниципального контракта). Присвоение статуса специализированной службы коммерческой организации или индивидуальному предпринимателю в обход процедуры создания муниципального учреждения или предприятия свидетельствует о нарушении требований статей 25, 29 Федерального закона от 12.01.1996 № 8-ФЗ «О погребении и похоронном деле» (далее – Закон № 8-ФЗ).

В отзыве на исковое заявление Администрация указывала, что оказание специализированной организацией услуг по гарантированному перечню на безвозмездной основе не исключает возможности оказания специализированной организацией на платной основе услуг, не входящих в гарантированный перечень, а также оказание на платной основе услуг из гарантированного перечня в случае, если лицо, обратившееся за оказанием данных услуг, получило социальное пособие на погребение. Устанавливая гарантии, связанные с погребением умерших, в частности, возлагая обязанность по осуществлению погребения умерших на специализированные службы, федеральный законодатель не конкретизирует способ и порядок их реализации и не исключает возможности выполнения данной деятельности другими хозяйствующими субъектами, определяя лишь, что качество предоставляемых услуг должно соответствовать требованиям, устанавливаемым органами местного самоуправления. Федеральный законодатель предоставил лицам, взявшим на себя обязанность по погребению умершего, право выбора хозяйствующего субъекта, оказывающего услуги в сфере похоронного дела. Администрацией были приняты необходимые меры к реализации прав и гарантий граждан на получение гарантированного перечня услуг по погребению, в том числе приняты соответствующие правовые акты, регламентирующие реализацию права граждан на получение гарантированного законом перечня услуг по погребению. Следовательно, нарушения прав Администрации и граждан на получение гарантированного перечня услуг по погребению на безвозмездной основе, отсутствуют.

МКУ «УГХ» против предъявленных требований возражало, указывало, что создание специализированной службы в форме бюджетного учреждения влечет за собой ограничения в работе, накладываемые спецификой правового регулирования деятельности данного юридического лица, и приводит к нарушению пункта 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 «О защите конкуренции», поскольку данный хозяйствующий субъект монополизирует конкретный вид деятельности - оказание услуг в сфере похоронного дела - на территории соответствующего муниципального образования. Избранные Администрацией порядок и условия образования специализированной службы по вопросам похоронного дела посредством проведения аукциона в электронной форме на право получения соответствующего статуса как раз и направлены на соблюдение требований законодательства о защите конкуренции, поскольку предоставляют всем хозяйствующим субъектам, независимо от их организационно-правовой формы, возможность на конкурсной основе оказывать населению услуги по погребению. Все услуги по погребению, в том числе оказываемые в пределах гарантированного перечня, обладают свойствами товара, а соответствующая деятельность специализированных служб всегда является экономической деятельностью и должна осуществляться на конкурентном рынке, следовательно, предпочтительнее определять хозяйствующий субъект, наделяемый правом оказывать ритуальные услуги за счет бюджета, именно на конкурсной основе. Наделение одного участника рынка услуг по погребению исключительными полномочиями по осуществлению погребения приводит к нарушению гарантированного федеральным законодательством права граждан и их родственников на свободный выбор организации, осуществляющей погребение, проживающих на территории городского поселения Кандалакша Кандалакшский район. Лицам, взявшим на себя обязанность по погребению умершего, предоставлено право выбора организации, осуществляющей услуги по погребению. Следовательно, такие услуги могут быть оказаны любым хозяйствующим субъектом, занимающимся деятельностью в указанной сфере, на конкурентной основе. Отсутствие на территории городского поселения Кандалакша Кандалакшского района муниципальной специализированной службы по вопросам похоронного дела не лишает лицо, принявшее на себя обязанность осуществить погребение умершего, права выбора между осуществлением такого погребения безвозмездно специализированной службой, в соответствии с гарантированным перечнем услуг, либо самостоятельно с получением социального пособия на погребение.

ООО «Мурман-Гранит» признало обоснованным требование Прокурора о признании недействительным муниципального контракта № 0349300092218000098-0760773-01 от 28.12.2018, заключенного между МКУ «УГХ» и ООО «Мурман - Гранит», в части осуществления последним полномочий специализированной службы по вопросам похоронного дела на территории муниципального образования городское поселение Кандалакша Кандалакшского района. Вместе с тем, указывало, что работы и услуги по содержанию и эксплуатации кладбищ составляют муниципальную нужду и могут быть решены только путем осуществления закупок товаров, работ, услуг для обеспечения муниципальных нужд за счет соответствующего бюджета муниципального образования.

Решением Арбитражного суда Мурманской области от 08.09.2020 исковые требования удовлетворены. Суд признал недействительными пункт 1.1 в части слов «и осуществление полномочий специализированной службы по вопросам похоронного дела», пункты 3.1.3, 3.1.7 муниципального контракта № 0349300092218000098-0760773-01 от 28.12.2018, заключенного между муниципальным казенным учреждением «Управление городским хозяйством» и обществом с ограниченной ответственностью «Мурман-Гранит», а также пункты 4, 4.1, 4.2, 5 приложения № 1 «Техническое задание» к указанному муниципальному контракту.

В апелляционной жалобе Администрация просит принятое судом первой инстанции решение отменить. Обращает внимание на то, что анализ законоположений приводит к заключению о том, что федеральный законодатель предоставил лицам, взявшим на себя обязанность по погребению умерших, право выбора хозяйствующего субъекта, оказывающего услуги в сфере похоронного дела. Полагает, что Администрацией были приняты необходимые меры к реализации прав и гарантий граждан на получение гарантированного перечня услуг по погребению, в том числе, приняты соответствующие правовые акты, регламентирующие реализацию права граждан на получение гарантированного законом перечня услуг на погребение.

В апелляционной жалобе МКУ «УГХ» просит принятое судом первой инстанции решение отменить, принять по делу новый судебный акт. Податель апелляционной жалобы полагает, что Прокурором не указано, а судом не исследовано какие именно публичные интересы Администрации были нарушены заключенным муниципальным контрактом.

В отзывах на апелляционные жалобы Прокурор полагает доводы, содержащиеся в них уже оцененными судом первой инстанции, в связи с чем, оснований для отмены обжалуемого судебного акта не усматривает.

Надлежаще извещенные о времени и месте рассмотрения апелляционных жалоб стороны в судебное заседание не явились, в связи с чем апелляционные жалобы рассмотрены в их отсутствие.

Законность и обоснованность принятого судом первой инстанции решения проверены в апелляционном порядке.

Как следует из представленных в материалы дела документов, по итогам проведения электронного аукциона, в соответствии с протоколом от 17.12.2018, между МКУ «УГХ» (Заказчик), и ООО «Мурман-Гранит» (Подрядчик) 28.12.2018 заключен муниципальный контракт №0349300092218000098-0760773-01 на выполнение работ по содержанию мест захоронения и осуществление полномочий специализированной службы по вопросам похоронного дела на территории муниципального образования городское поселение Кандалакша Кандалакшского района (далее – Контракт). По условиям Контракта Заказчик поручил, а Подрядчик принял на себя обязательства по выполнению работ по содержанию мест захоронения и осуществление полномочий специализированной службы по вопросам похоронного дела на территории муниципального образования городское поселение Кандалакша Кандалакшского района в 2019 – 2020 годах (пункт 1.1 Контракта).

Согласно пунктам 3.1.3 и 3.1.7 Контракта Подрядчик обязан оказывать ритуальные услуги, предоставляемые согласно гарантированному перечню услуг по тарифам, утвержденным Постановлением администрации муниципального образования городское поселение Кандалакша Кандалакшского района. Предоставлять по требованию Заказчика информацию и документы, связанные с исполнением специализированной службы по вопросам похоронного дела условий настоящего Контракта.

В соответствии с пунктом 4 приложения № 1 «Техническое задание» к муниципальному контракту Подрядчик обязан предоставить услуги согласно гарантированному перечню услуг по погребению, в соответствии с Федеральным законом от 12.01.1996 № 8-ФЗ «О погребении и похоронном деле». Супругу, близким родственникам, законному представителю умершего или иному лицу, взявшему на себя обязанность осуществить погребение умершего, гарантируется, на безвозмездной основе, следующий перечень услуг по погребению: оформление документов, необходимых для погребения; предоставление и доставка гроба и других предметов, необходимых для погребения; перевозка тела (останков) умершего на кладбище. В случае отсутствия супруга (и), близких родственников, иных родственников либо законного представителя умершего или при невозможности осуществить ими погребение, а также при отсутствии иных лиц, взявших на себя обязанность осуществить погребение и при погребении умерших (погибших) личность которых не установлена органами внутренних дел, включают: оформление документов, необходимых для погребения; предоставление гроба; перевозка тела (останков) умершего на кладбище; погребение (пункты 4.1, 4.2 приложения № 1 «Техническое задание» к Контракту).

Кроме того, пунктом 5 приложения № 1 «Техническое задание» к муниципальному контракту установлено, что Подрядчик должен обеспечить перевозку тела (останков) умерших в морг в случае отсутствия супруга (и), близких родственников, иных родственников либо законного представителя умершего или при невозможности осуществить ими погребение, а так же при отсутствии иных лиц, взявших на себя обязанность осуществить погребение и при погребении умерших (погибших) личность которых не установлена органами внутренних дел.

Полагая, что пункт 1.1 в части слов «и осуществление полномочий специализированной службы по вопросам похоронного дела», пункты 3.1.3, 3.1.7 Контракта, а также пункты 4, 4.1, 4.2, 5 приложения № 1 «Техническое задание» к указанному Контракту не соответствуют требованиям действующего законодательства, Прокурор обратился в арбитражный суд с исковым заявлением о признании его недействительным в указанной части.

Исследовав представленные в материалы дела доказательства в их совокупности и взаимосвязи, оценив позиции участвующих в деле лиц, суд первой инстанции признал заявленные Прокурором требования, с учетом их уточнения, подлежащими удовлетворению.

Суд апелляционной инстанции не усматривает оснований для отмены судебного акта и удовлетворения апелляционных жалоб и считает, что суд первой инстанции при принятии обжалуемого решения обоснованно исходил из следующего.

В силу пункта 2 статьи 168 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее – ГК РФ) сделка, нарушающая требования закона или иного правового акта и при этом посягающая на публичные интересы либо права и охраняемые законом интересы третьих лиц, ничтожна, если из закона не следует, что такая сделка оспорима или должны применяться другие последствия нарушения, не связанные с недействительностью сделки.

В соответствии с пунктом 1 статьи 422 ГК РФ договор должен соответствовать обязательным для сторон правилам, установленным законом и иными правовыми актами (императивным нормам), действующим в момент его заключения.

В силу пункта 22 части 1 статьи 14 Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Закон № 131-ФЗ) организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения отнесены к вопросам местного значения поселения.

Подпунктом 22 пункта 1 статьи 11 Устава муниципального образования городское поселение Кандалакша Кандалакшского района к вопросам местного значения муниципального образования отнесены организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения. Согласно части 1 статьи 42 Устава муниципального образования городское поселение Кандалакша Кандалакшского района Администрация поселения является исполнительно-распорядительным органом местного самоуправления поселения, наделенная настоящим Уставом полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органами местного самоуправления федеральными законами и законами Мурманской области.

Решением совета Депутатов городского поселения Кандалакша Кандалакшского района № 595 от 27.08.2019 полномочия по организации ритуальных услуг и содержанию мест захоронения на 2020 год переданы муниципальному образованию Кандалакшский район (подпункт 23 пункта 1 Решения). Решением Совета депутатов муниципального образования Кандалакшский район от 28.08.2019 № 481 указанные полномочия приняты (подпункт 23 пункта 1). ГОСТ 32609-2014 «Межгосударственный стандарт. Услуги бытовые. Услуги ритуальные. Термины и определения», введенный в действие приказом Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии с 01.01.2016 и устанавливающий обязательные для применения в документах термины и определения в области похоронного дела, определяет ритуальные услуги как результат непосредственного взаимодействия исполнителя и потребителя, а также деятельность исполнителя по погребению останков, праха умерших или погибших, проведению похорон, содержанию мест захоронений; согласно примечанию к пункту 2.1.4 указанного ГОСТ под ритуальными услугами следует подразумевать похоронные и мемориальные услуги.

Отношения, связанные с погребением умерших, регулирует Закон № 8-ФЗ, который устанавливает гарантии погребения умершего с учетом волеизъявления, выраженного лицом при жизни, и пожелания родственников; гарантии предоставления материальной и иной помощи для погребения умершего; санитарные и экологические требования к выбору и содержанию мест погребения; основы организации похоронного дела в Российской Федерации как самостоятельного вида деятельности (статья 1).

Пунктом 2 статьи 25 Закона № 8-ФЗ предусмотрено, что организация похоронного дела осуществляется органами местного самоуправления. Погребение умершего и оказание услуг по погребению осуществляются специализированными службами по вопросам похоронного дела, создаваемыми органами местного самоуправления. Органы местного самоуправления районов, поселений и городских округов создают специализированные службы по вопросам похоронного дела, на которые возлагается обязанность по осуществлению погребения умерших. Порядок деятельности специализированных служб по вопросам похоронного дела определяется органами местного самоуправления районов, поселений и городских округов (статья 29 Закона № 8-ФЗ).

Пунктом 1 статьи 9 Закона № 8-ФЗ установлен гарантированный перечень услуг по погребению, оказываемых на безвозмездной основе: оформление документов, необходимых для погребения; предоставление и доставка гроба и других предметов, необходимых для погребения; перевозка тела (останков) умершего на кладбище (в крематорий); погребение (кремация с последующей выдачей урны с прахом).

Исходя из положений Законов № 8-ФЗ и № 131-Ф3, суд первой инстанции пришел к заключению о том, что органы местного самоуправления вправе создавать специализированные службы только в форме муниципальных предприятий и учреждений, хозяйственных обществ (в том числе межмуниципальных). При этом правом присвоения статуса специализированной службы по вопросам похоронного дела коммерческим организациям или индивидуальным предпринимателям путем заключения договора на оказание услуг органы местного самоуправления не наделены, так как Закон № 131-ФЗ не предоставляет им право делегировать сторонним организациям полномочия, которые отнесены законом к полномочиям организаций, создаваемых органами местного самоуправления (оказание гарантированного перечня услуг по погребению на безвозмездной основе).

Администрацией постановлением от 28.05.2018 № 297 утвержден Устав МКУ «УГХ». Пунктом 2.1 Устава закреплено, что учреждение осуществляет в пределах своей компетенции организацию ритуальных услуг. По результатам проведенного электронного аукциона МКУ «УГХ» и ООО «Мурман-Гранит» заключен муниципальный контракт на выполнение работ по содержанию мест захоронения и осуществление полномочий специализированной службы по вопросам похоронного дела на территории муниципального образования городское поселение Кандалакша Кандалакшского района.

Вместе с тем, заключение муниципального контракта с коммерческой организацией или индивидуальным предпринимателем и передача им функций специализированной службы не является исполнением требований статей 25, 29 Закона №8-ФЗ, предполагающим создание специализированной службы в форме муниципального учреждения или предприятия.

В соответствии со статьей 26 Закона № 8-ФЗ финансовое обеспечение похоронного дела осуществляется за счет средств соответствующих бюджетов. В целях выполнения Закона № 8-ФЗ издан Указ Президента Российской Федерации от 29.06.1996 № 1001 «О гарантиях прав граждан на предоставление услуг по погребению умерших» (далее – Указ), пунктом первым которого установлено, что специализированные службы по вопросам похоронного дела оказывают на безвозмездной основе услуги по погребению, гарантированные статьей 9 названного Закона, и не имеют оснований для отказа в предоставлении данных услуг. Пунктом 2 Указа предусмотрена обязанность, в том числе и органов местного самоуправления, по выделению специализированным службам по вопросам похоронного дела необходимых средств для оказания услуг, предусмотренных пунктом 1 Указа.

В части 3 статьи 9 Закона № 8-ФЗ также закреплено, что средства, потраченные специализированной службой на оказание ритуальных услуг, входящих в гарантированный перечень, возмещаются специализированной организации за счет соответствующих бюджетов. При указанных обстоятельствах оспариваемый Контракт в части, возлагающей осуществление полномочий специализированной службы по вопросам похоронного дела на ООО «Мурман-Гранти», нарушает права муниципального образования городское поселение Кандалакша Кандалакшского района, так как средства бюджета, из которых специализированной службе возмещаются расходы на оказание гарантированного перечня услуг по погребению, поступают ООО «Мурман-Гранит», а не муниципальному учреждению или предприятию, что противоречит установленному законом порядку выделения бюджетных средств специализированной службе по вопросам похоронного дела.

С учетом изложенного суд первой инстанции пришел к правомерному выводу, что муниципальный контракт №0349300092218000098-0760773-01 от 28.12.2018, заключенный между МКУ «УГХ» и ООО «Мурман-Гранит», в части пункта 1.1 (в части слов «и осуществление полномочий специализированной службы по вопросам похоронного дела»), пунктов 3.1.3, 3.1.7, а также пунктов 4, 4.1, 4.2, 5 приложения № 1 «Техническое задание» к указанному муниципальному контракту, не соответствует требованиям закона, в связи с чем является недействительным.

В обжалуемом судебном акте суд первой инстанции справедливо указал, что само по себе удовлетворение требования Прокурора не может отразиться на праве ООО «Мурман-Гранит» оказывать услуги по захоронению на конкурентной основе с иными юридическим лицами и индивидуальными предпринимателями, осуществляющими данный вид деятельности. Поскольку предметом иска по настоящему делу является требование о признании недействительным спорного муниципального контракта в части условий, которыми ООО «Мурман-Гранит» наделено статусом специализированной службы в нарушение требований действующего законодательства.

При таких обстоятельствах обжалуемый судебный акт является законным и обоснованным. Оснований для отмены судебного акта и иной оценки фактических обстоятельств у суда апелляционной инстанции не имеется.

На основании изложенного и руководствуясь статьями 269-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Тринадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Мурманской области от 08.09.2020 по делу № А42-2541/2020 оставить без изменения, апелляционные жалобы - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Северо-Западного округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия.


Председательствующий


Е.К. Зайцева

Судьи


С.М. Кротов

В.Б. Слобожанина