Решение от 30 июня 2017 г. по делу № А63-1950/2017

АРБИТРАЖНЫЙ СУД СТАВРОПОЛЬСКОГО КРАЯ Именем Российской Федерации
РЕШЕНИЕ

Дело № А63-1950/2017
г. Ставрополь
30 июня 2017 года
Резолютивная часть решения объявлена 23 июня 2017 года

Решение изготовлено в полном объеме 30 июня 2017 года

Арбитражный суд Ставропольского края в составе судьи Соловьёвой И.В., при ведении протокола судебного заседания секретарем ФИО1,

рассмотрев в судебном заседании дело по заявлению министерства природных ресурсов и охраны окружающей среды Ставропольского края, г. Ставрополь,

к управлению Федеральной антимонопольной службы по Ставропольскому краю, г.Ставрополь,

с участием третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований на предмет спора: общества с ограниченной ответственностью «СпецАвтоСтрой», г. Михайловск,

о признании незаконным и отмене решения по делу № РЗ-1529-2016 от 14.12.2016 о проведении внеплановой проверки,

при участии представителей заявителя ФИО2 по доверенности от 03.10.2016 № 228- 02/10, ФИО3 по доверенности № 256-02/10 от 15.12.2016, представителя заинтересованного лица ФИО4 по доверенности от 09.01.2017 № 06/15, в отсутствие представителя третьего лица,

УСТАНОВИЛ:

министерство природных ресурсов и охраны окружающей среды Ставропольского края (далее - министерство) обратилось в Арбитражный суд Ставропольского края с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Ставропольскому краю (далее - управление) о признании незаконным и отмене решения по делу № РЗ-1529-2016 от 14.12.2016 о проведении внеплановой проверки.

Определением Арбитражного суда Ставропольского края от 14.03.2017 к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельные требования на предмет спора, привлечено общество с ограниченной ответственностью «СпецАвтоСтрой», г.Михайловск (далее - общество).

Представители заявителя поддержали заявленные требования, по мотивам изложенным в отзыве, просили их удовлетворить.

Представитель заинтересованного лица требования заявителя не признал, указав на их необоснованность.

Представитель третьего лица отзыв на заявление не представил, в судебном заседании от 19.06.2017 поддержал требования заявителя.

После объявленного судом 19.06.2017 перерыва, представитель третьего лица в судебное заседание не явился, в связи с чем, дело рассматривается на основании статьи 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ), по имеющимся материалам в отсутствие представителя третьего лица.

Заслушав пояснения представителей сторон, исследовав материалы дела, суд не находит оснований для удовлетворения требований заявителя ввиду следующего.

Как видно из материалов дела, в адрес Ставропольского УФАС России из прокуратуры Ставропольского края поступила информация о нарушениях требований Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее - Закон № 44-ФЗ), допущенных министерством при заключении государственного контракта № 74 на выполнение аварийно- восстановительных работ.

В ходе проведенной внеплановой проверки управлением установлено, что 27.10.2016, на основании пункта 9 части 1 статьи 93 Закона № 44-ФЗ без проведения конкурентных процедур, между министерством и ООО «СпецАвтоСтрой» был заключен государственный контракт № 74 на выполнение аварийно-восстановительных работ на объекте «Новое русло р.Подкумок в районе ул. Лесной с берегоукреплением в с. Краснокумское Георгиевского района Ставропольского края». Цена контракта составила 4 956 688,09 руб. (пункт 2.1. контракта).

По результатам проверки управлением 14.12.2016 вынесено решение по делу № РЗ- 1529-2016, которым в действиях министерства, при заключении контракта № 74, установлены нарушения требований статьи 24 и пункта 9 части 1 статьи 93 Закона № 44-ФЗ. В связи с исполнением контракта в полном объеме, предписание управлением не выдавалось.

Не согласившись с указанным решением, министерство обжаловало его в арбитражный суд.

В соответствии с пунктом 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что

оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно части 4 статьи 200 АПК РФ при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Таким образом, для признания ненормативного акта недействительным, решения и действия (бездействия) незаконными суд должен установить наличие совокупности двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.

Отношения, направленные на обеспечение государственных и муниципальных нужд в целях повышения эффективности, результативности осуществления закупок товаров, работ, услуг, обеспечения гласности и прозрачности осуществления таких закупок, предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере таких закупок, регулируются Федеральным законом от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее - Закон № 44-ФЗ).

Открытость, прозрачность информации о контрактной системе в сфере закупок, обеспечение конкуренции отнесены к принципам контрактной системы в сфере закупок (статья 6 Закона № 44-ФЗ).

При этом согласно статье 8 Закона № 44-ФЗ под принципом обеспечения конкуренции понимается создание равных условий для обеспечения конкуренции между участниками закупок, при которых любое заинтересованное лицо имеет возможность в соответствии с законодательством Российской Федерации и иными нормативными правовыми актами о контрактной системе в сфере закупок стать поставщиком (подрядчиком, исполнителем). К созданию равных условий при выявлении лучших условий поставок товаров, выполнения

работ, оказания услуг относится запрет на совершение заказчиками, участниками закупок любых действий, которые противоречат требованиям данного Федерального закона, в том числе приводят к ограничению конкуренции, в частности к необоснованному ограничению числа участников закупок.

Согласно части 1 статьи 24 Закона № 44-ФЗ заказчики при осуществлении закупок используют конкурентные способы определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) или осуществляют закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя).

Конкурентными способами определения поставщиков являются конкурсы (открытый конкурс, двухэтапный конкурс, конкурс с ограниченным участием, закрытый конкурс, закрытый конкурс с ограниченным участием, закрытый двухэтапный конкурс), аукционы (аукцион в электронной форме, закрытый аукцион), запрос котировок, запрос предложений (часть 2 статьи 24 Закона № 44-ФЗ).

В силу части 5 статьи 24 Закона № 44-ФЗ заказчик выбирает способ определения поставщика (подрядчика, исполнителя) в соответствии с положениями настоящей главы. При этом он не вправе совершать действия, влекущие за собой необоснованное сокращение числа участников закупки.

Таким образом, названный Закон содержит явно выраженный запрет на заключение сделок в обход таких конкурентных способов, без использования которых нарушаются права неопределенного круга третьих лиц - потенциальных участников торгов.

Статья 93 Закона № 44-ФЗ регламентирует случаи, при наличии которых заказчик может осуществлять закупки у единственного поставщика.

Поскольку перечень таких случаев является исчерпывающим, а Законом № 44-ФЗ предусмотрены конкурентные способы определения подрядчиков, то заключение контракта с единственным подрядчиком является исключением из правил и может производиться в строго ограниченных случаях.

Согласно пункту 9 части 1 статьи 93 Закона № 44-ФЗ закупки определенных товаров, работ, услуг вследствие аварии, иных чрезвычайных ситуаций природного или техногенного характера, непреодолимой силы, в случае возникновения необходимости в оказании медицинской помощи в экстренной форме либо в оказании медицинской помощи в неотложной форме, в том числе при заключении федеральным органом исполнительной власти контракта с иностранной организацией на лечение гражданина Российской Федерации за пределами территории Российской Федерации (при условии, что такие товары, работы, услуги не включены в утвержденный Правительством Российской Федерации перечень товаров, работ, услуг, необходимых для оказания гуманитарной помощи либо ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций природного или техногенного характера) и применение

иных способов определения поставщика (подрядчика, исполнителя), требующих затрат времени, нецелесообразно. Заказчик вправе заключить в соответствии с настоящим пунктом контракт на поставку товара, выполнение работы или оказание услуги соответственно в количестве, объеме, которые необходимы для ликвидации последствий, возникших вследствие аварии, иных чрезвычайных ситуаций природного или техногенного характера, непреодолимой силы, либо для оказания медицинской помощи в экстренной форме или неотложной форме.

В соответствии с частью 3 статьи 93 Закона № 44-ФЗ в случае осуществления закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) для заключения контракта заказчик обязан обосновать в документально оформленном отчете невозможность или нецелесообразность использования иных способов определения - поставщика (подрядчика, исполнителя), а также цену контракта и иные существенные условия контракта.

Следовательно, указанное положение Закона № 44-ФЗ предусматривает осуществление закупки у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика) вследствие аварии, иных чрезвычайных ситуаций природного или техногенного характера, непреодолимой силы. При этом обязательным условием является отсутствие целесообразности в осуществлении закупки иными способами, требующими затрат времени.

Управлением установлено, что чрезвычайная ситуация введена на территории муниципального образовании постановлением главы села Краснокумского Георгиевского района от 17.06.2016 № 170, при этом на следующий день, 18.06.2016, главой муниципального образования было вынесено постановление № 171 «Об отмене режима чрезвычайной ситуации на территории МО села Краснокумского Георгиевского района СК».

Ссылаясь на правомерность своих действий при заключении контракта, министерством представлены акт обследования (дата составления отсутствует) и дефектный акт от 28.06.2016.

Из содержания пункта 1.1. контракта следует, что подрядчик обязуется в установленный срок по заданию заказчика выполнить аварийно-восстановительные работы на объекте «Новое русло р. Подкумок в районе ул. Лесной с берегоукреплением в

с. Краснокумское Георгиевского района Ставропольского края» в рамках выделенных в 2016 году средств бюджета Ставропольского края на выполнение аварийно-восстановительных работ на объектах, поврежденных в результате чрезвычайной ситуации – дождевого паводка, произошедшего 17.06.2016 на территории Ставропольского края.

Пунктом 2.2. контракта установлено, что финансирование работ производится за счет средств бюджета Ставропольского края на 2016 год.

Согласно акту обследования объекта, поврежденного в результате чрезвычайной ситуации – разрушение защитной дамбы паводковыми водами р.Подкумок 17.06.2017 в с.Краснокумское Георгиевского района в районе сопряжения нового русла и старицы имеет место размыв тела дамбы. Ширина гребня составляет 0-3 метра. Мокрый откос полностью размыт. Наблюдаются новые оползневые трещины по всей длине земляной дамбы, грозящие дальнейшему сужению тела дамбы. Каменная наброска полностью смыта. Степень повреждения сооружения – средняя, сумма ущерба – 4 956 688,09 руб.

Из содержания дефектного акта следует, что после прохождения паводка с 17.06.2016 по 19.06.2016 в результате возникновения чрезвычайной ситуации дамба находится в аварийном состоянии. По гребню дамба просела на 3-4 метра. В районе сопряжения нового русла и старицы имеет место размыв тела дамбы. На всей протяженности размыт мокрый откос. Ширина по гребню составляет 0-3 метра. По всей протяженности наблюдаются оползневые трещины. Крепление из камня полностью смыто на всем протяжении дамбы. В результате обследования установлена необходимость проведения следующих основных объемов работ по восстановлению ГТС объекта «Новое русло р.Подкумок в районе ул.Лесной с берегоукреплением в с.Краснокумское Георгиевского района Ставропольского края».

Распоряжением Правительства Ставропольского края от 04.10.2016 № 331-рп «О выделении средств на выполнение аварийно-восстановительных работ на объектах, поврежденных в результате чрезвычайной ситуации - дождевого паводка, произошедшей 17.06.2016 на территории СК» министерству выделены денежные средства на устранение последствий чрезвычайной ситуации.

Согласно отчету министерства от 27.10.2016 о невозможности (нецелесообразности использования иных способов определения поставщика) в качестве основания осуществления закупки у единственного поставщика – ООО «Спецавтострой», указано, что подрядчик соответствует требованиям статьи 31 Закона № 44-ФЗ. Применение иных способов определения поставщика нецелесообразно в связи с затратой времени.

К признакам непреодолимой силы, содержащимся в статье 401 Гражданского кодекса Российской Федерации, относятся чрезвычайные и непредотвратимые при данных условиях обстоятельства. К таким обстоятельствам не относятся, в частности, нарушение обязанностей со стороны контрагентов должника, отсутствие на рынке нужных для исполнения товаров, отсутствие у должника необходимых денежных средств.

Из правовой позиции Президиума ВАС РФ, изложенной в постановлении от 21.06.2012 года № 3352/12, следует, что юридическая квалификация обстоятельства как непреодолимой силы возможна только при одновременном наличии совокупности ее существенных характеристик: чрезвычайности и непредотвратимости. Под чрезвычайностью понимается

исключительность, выход за пределы «нормального», обыденного, необычайность для тех или иных жизненных условий, что не относится к жизненному риску и не может быть учтено ни при каких обстоятельствах. Чрезвычайный характер непреодолимой силы не допускает квалификации в качестве таковой любого жизненного факта, ее отличие от случая в том, что она имеет в основе объективную, а не субъективную непредотвратимость.

Статьей 1 Федерального закона от 21.12.1994 № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» (далее - Закон № 68-ФЗ) установлено, что чрезвычайная ситуация - это обстановка на определенной территории, сложившаяся в результате аварии, опасного природного явления, катастрофы, стихийного или иного бедствия, которые могут повлечь или повлекли за собой человеческие жертвы, ущерб здоровью людей или окружающей среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности людей.

Чрезвычайные обстоятельства, в том числе природного или техногенного характера, - это исключительные обстоятельства, наступление которых невозможно было предвидеть и предотвратить, которые могут повлечь за собой человеческие жертвы, ущерб здоровью людей или окружающей среде, значительные материальные потери.

Ликвидация чрезвычайных ситуаций - это аварийно-спасательные и другие неотложные работы, проводимые при возникновении чрезвычайных ситуаций и направленные на спасение жизни и сохранение здоровья людей, снижение размеров ущерба окружающей среде и материальных потерь, а также на локализацию зон чрезвычайных ситуаций, прекращение действия характерных для них опасных факторов.

В соответствии с подпунктом 2 пункта 2 статьи 2 Федерального закона от 30.12.2009 № 384-ФЗ «Технический регламент о безопасности зданий и сооружений» авария - опасное техногенное происшествие, создающее на объекте, определенной территории или акватории угрозу жизни и здоровью людей и приводящее к разрушению или повреждению зданий, сооружений, оборудования и транспортных средств, нарушению производственного или транспортного процесса, нанесению ущерба окружающей среде.

Частью 1 статьи 80 Закона № 44-ФЗ о контрактной системе предусмотрена процедура проведения заказчиком в целях ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций природного или техногенного характера предварительного отбора участников закупки, квалификация которых соответствует предъявляемым требованиям и которые в возможно короткий срок без предварительной оплаты и (или) с отсрочкой платежа могут осуществить выполнение необходимых работ. По результатам предварительного отбора составляется перечень подрядчиков в целях последующего осуществления закупок у них работ путем проведения запроса котировок с учетом особенностей, предусмотренных статьей 82 Закона № 44-ФЗ.

Перечень товаров, работ, услуг, необходимых для оказания гуманитарной помощи либо ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций природного или техногенного характера, устанавливается Правительством Российской Федерации.

В части 3 статьи 80 Закона № 44-ФЗ предусмотрено, что в случае, если возникает потребность в работах, не предусмотренных этим перечнем, закупки данных работ осуществляются в соответствии с настоящим Федеральным законом. При этом, если вследствие непреодолимой силы возникла потребность в товарах, работах, услугах, не предусмотренных этим перечнем, и применение иных способов определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) нецелесообразно в связи с затратой времени, осуществляется закупка у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя).

Исследовав и оценив представленные доказательства в соответствии со статьями 65, 71 АПК РФ, не подвергая сомнению факт необходимости проведения ремонтных работ по восстановлению дамбы, суд считает, что обстоятельства указываемые министерством при заключении контракта, не свидетельствует об объективном наличии чрезвычайной ситуации, поскольку контракт на выполнение аварийно-восстановительных работ дамбы заключен 27.10.2016, по истечении более 4 месяцев после отмены чрезвычайной ситуации, что не указывает на неотложность проведения работ и обоснованность применения правил о непреодолимой силе, аварии, чрезвычайной ситуации.

Таким образом, суд приходит к выводу о недоказанности заявителем факта наличия чрезвычайной ситуации, с которым пункт 9 части 1 статьи 93 Закона № 44-ФЗ связывает возможность размещения заказа у единственного подрядчика.

Доводы заявителя об отсутствии финансирования в спорный период также не могут быть приняты во внимание, поскольку с момента происшествия – 17.06.2016 и до заключения контракта – 27.10.2016, прошел значительный промежуток времени, в течение которого у заказчика имелась возможность провести конкурентные процедуры, предусмотренные Законом № 44-ФЗ.

Кроме того, в силу пункта 8 части 1 статьи 14 и пункта 8 части 1 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к вопросам местного значения поселения, в том числе городского округа, относится участие в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций в границах поселения, в том числе городского округа.

Границы зоны чрезвычайной ситуации территории села Краснокумского Георгиевского района Ставропольского края определены в соответствии со статьей 5 Закона № 68-ФЗ.

На основании статьи 11 Закона № 44-ФЗ в компетенцию органов местного самоуправления входит решение вопросов по ликвидации чрезвычайных ситуаций и осуществление мероприятий по социальной защите населения.

Согласно статье 7 Закона № 68-ФЗ ликвидация чрезвычайных ситуаций осуществляется силами и средствами организаций, органов местного самоуправления, органов исполнительной власти субъектов РФ, на территории которых сложилась чрезвычайная ситуация.

При возникновении чрезвычайной ситуации на территории муниципального образования органы местного самоуправления самостоятельно организуют и проводят аварийно-спасательные и другие неотложные работы (подпункт «е» пункта 2 статьи 11 Закона № 68-ФЗ).

В силу пунктов 1, 2 статьи 24 Закона № 68-ФЗ финансовое обеспечение установленных настоящим Федеральным законом мер по предупреждению и ликвидации последствий чрезвычайной ситуации в границах (на территории) муниципального образования является расходным обязательством муниципального образования; организации всех форм собственности участвуют в ликвидации чрезвычайных ситуаций за счет собственных средств в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.

Пунктом 30 Положения о единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации № 794 от 30.12.2003 предусмотрено, что ликвидация чрезвычайной ситуации муниципального характера осуществляется силами и средствами органов местного самоуправления, межмуниципального и регионального характера - силами и средствами органов местного самоуправления, органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации, оказавшихся в зоне чрезвычайной ситуации.

Таким образом, системное толкование норм абзаца 3 статьи 1, части 2 статьи 11 Закона № 68-ФЗ и пункта 30 Положения № 794 позволяет сделать вывод о том, что при возникновении на территории муниципального образования чрезвычайной ситуации органы местного самоуправления вправе самостоятельно организовывать и проводить аварийно- спасательные и другие неотложные работы, направленные на ликвидацию возникшей чрезвычайной ситуации. Реализация органами местного самоуправления указанного полномочия в силу пункта 1 части 1 статьи 17 Закона № 131-ФЗ может осуществляться, в том числе посредством издания соответствующих муниципальных правовых актов.

Согласно правовой позиции, выраженной в Определении Верховного Суда РФ от 05.04.2016 № 307-ЭС16-3484 по делу № А66-3973/2015 финансовое обеспечение мер по предупреждению и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций в границах

муниципального образования (за исключением чрезвычайных ситуаций в лесах, возникших вследствие лесных пожаров) является расходным обязательством муниципального образования.

В соответствии со статьей 6 Закона № 44-ФЗ открытость, прозрачность информации о контрактной системе в сфере закупок и обеспечение конкуренции отнесены к принципам контрактной системы в сфере закупок.

Поскольку размещение заказа у единственного заказчика без соблюдения установленной законом конкурентной процедуры исключает возможность участия потенциальных претендентов на заключение контракта, чем ограничивается конкуренция (статьи 17 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции») и нарушаются установленные частью 1 статьи 1 Закона № 44-ФЗ, статьей 34 Бюджетного кодекса Российской Федерации принципы экономии и эффективности использования бюджетных средств (ввиду исключения возможности уменьшения первоначальной цены контракта), чем нарушаются интересы субъекта Российской Федерации, за счет средств которого осуществлялись восстановительные работы.

С учетом указанных обстоятельств суд приходит к выводу, что потребность в работах по контракту могла быть удовлетворена посредством размещения заказа открытым способом, а не путем размещения заказа у единственного поставщика, поскольку доказательства обстоятельств непреодолимой силы и невозможности размещения государственного заказа посредством проведения торгов заявителем в материалы дела не представлены.

Доводы заявителя о том, что проведение надлежащей процедуры торгов не представлялось возможным (нецелесообразным) ввиду необходимости продолжительного времени на ее проведение, не подтверждаются какими-либо доказательствами. Министерством не представлены необходимые документы и доказательства тому, что проведение торгов в установленном Законом № 44-ФЗ порядке привело (могло привести) к наступлению таких обстоятельств, которые в частности повлекли бы причинение заявителю вреда, а также могли создать опасность, непосредственно угрожающую личности либо охраняемым законным интересам общества и государства.

При таком положении оснований для удовлетворения требований заявителя у суда не имеется.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 167-170, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

Р Е Ш И Л :

в удовлетворении требований министерства природных ресурсов и охраны окружающей среды Ставропольского края, г. Ставрополь, ИНН <***>, отказать.

Решение может быть обжаловано через Арбитражный суд Ставропольского края в Шестнадцатый арбитражный апелляционный суд в месячный срок со дня его принятия (изготовления в полном объеме) и в Арбитражный суд Северо-Кавказского округа при условии, что оно было предметом рассмотрения арбитражного суда апелляционной инстанции или суд апелляционной инстанции отказал в восстановлении пропущенного срока подачи апелляционной жалобы в двухмесячный срок со дня вступления в законную силу.

. .

Судья И.В. Соловьёва