Решение от 21 ноября 2018 г. по делу № А63-17643/2018

АРБИТРАЖНЫЙ СУД СТАВРОПОЛЬСКОГО КРАЯ

Именем Российской Федерации


РЕШЕНИЕ

Резолютивная часть решения объявлена 14 ноября 2018 года.

Решение изготовлено в полном объеме 21 ноября 2018 года.

Арбитражный суд Ставропольского края в составе судьи Русановой В.Г.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания ФИО1,

рассмотрев в открытом судебном заседании дело по заявлению

индивидуального предпринимателя ФИО2, г. Изобильный, ОГРН <***>,

к прокуратуре Изобильненского района Ставропольского края, г. Изобильный,

о признании недействительным решения заместителя прокурора Изобильненского района Панасенко С.Н. от 27.08.2018 о проведении внеплановой проверки предпринимателя о соблюдении земельного, противопожарного законодательства и законодательства в сфере ЖКХ в целях установления законности использования земельного участка, газового оборудования;

о признании незаконным проведение проверки помещений, принадлежащих предпринимателю на праве собственности зданий, используемых им, а также третьими лицами по договору аренды для осуществления предпринимательской деятельности, расположенных по адресам: <...> №№ 118, 118 «м», 118 «н», 120 «а»,

при участии предпринимателя ФИО2, согласно паспорту, представителя предпринимателя ФИО3, ордер № С 105254 от 17.10.2018, представителя прокуратуры Пилипенко Д.А., доверенность от 08.10.2018 № 8-06/2-2018,

УСТАНОВИЛ:

индивидуальный предприниматель ФИО2, г. Изобильный, (далее – предприниматель), обратился в Арбитражный суд Ставропольского края с заявлением к прокуратуре Изобильненского района Ставропольского края, г. Изобильный (далее – прокуратура), о признании недействительным решения заместителя прокурора Изобильненского района Панасенко С.Н. от 27.08.2018 о проведении внеплановой проверки предпринимателя о соблюдении земельного, противопожарного законодательства и законодательства в сфере ЖКХ в целях установления законности использования земельного участка, газового оборудования; о признании незаконным проведение проверки помещений, принадлежащих предпринимателю на праве собственности зданий, используемых им, а также третьими лицами по договору аренды для осуществления предпринимательской деятельности, расположенных по адресам: <...> №№ 118, 118 «м», 118 «н», 120 «а».

Заявление мотивировано отсутствием законных оснований для проведения выездной проверки в отношении предпринимателя, нарушением при вынесении оспариваемого решения статьи 21 Федерального закона от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» (далее – Закон о прокуратуре), Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (далее – Закон № 294-ФЗ), приказа Генерального прокурора Российской Федерации от 17.03.2017 № 172 «О некоторых вопросах организации прокурорского надзора в связи с принятием Федерального закона от 07.03.2017 № 27 ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» установлена форма типового решения о проведении проверок, постановления Правительства Российской Федерации от 28.04.2015 № 415 «О Правилах формирования и ведения единого реестра проверок» информация на портале ФГИС «Единый реестр проверок».

Представитель предпринимателя и предприниматель в судебном заседании поддерживали доводы, изложенные в заявлении и дополнениях к заявлению, просили суд удовлетворить требования в полном объеме.

Прокурор в обоснование законности оспариваемого решения указывал на то, что решение и действия совершены в пределах предоставленной Законом о прокуратуре компетенции в связи с наличием информации о фактах предоставления предпринимателем услуг с нарушением требований законодательства, а также с угрозой жизни и здоровью граждан, решение вынесено в соответствии с требованиями действующего законодательства, проверка проведена по адресам осуществления предпринимателем спорного вида услуг.

Представитель прокурора настаивал на доводах, изложенных в отзывах, просил суд отказать предпринимателю в удовлетворении требований.

Выслушав пояснения лиц, участвующих в деле, исследовав представленные сторонами доказательства и дав им правовую оценку, суд находит заявленные требования не подлежащими удовлетворению по следующим основаниям.

Как следует из материалов дела и установлено судом, 14.08.2018 в прокуратуру поступило обращение исполнительного директора АО «Изобильненскрайгаз» ФИО4 о предоставлении предпринимателем услуг с нарушением требований законодательства, а также с угрозой жизни и здоровью граждан.

Обращение директора АО «Изобильненскрайгаз» ФИО4 зарегистрировано в прокуратуре 14.08.2018 в журнале № 25-91-2018 «Регистрации обращений и жалоб граждан», обращению присвоен № 424ж-18.

27 августа 2018 года прокуратурой было вынесено решение о проведении проверки соблюдения предпринимателем при осуществлении им предпринимательской деятельности земельного, противопожарного законодательства и законодательства в сфере жилищно-коммунального хозяйства.

Проверка была проведена, в том числе по месту осуществления деятельности по адресам: <...> №№ 118, 118 «м», 118 «н», 120 «а».

Не согласившись с законностью вынесенного решения о проведении проверки и проведением проверки по всем адресам осуществления деятельности, предприниматель обратился в арбитражный суд с требованием о признании решения и действий недействительными.

В соответствии с частью 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ) граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу положений статей 200, 201 АПК РФ для признания ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) государственных органов незаконными, необходимо установить совокупность обстоятельств, свидетельствующих как о несоответствии оспариваемого акта, решения или действий (бездействия) закону, так и нарушение этим актом, решением или действием (бездействием) прав и законных интересов заявителя.

Согласно части 4 статьи 200 АПК РФ при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, неоднократно изложенной в его решениях, акты государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов и должностных лиц подлежат оспариванию в судебном порядке, если они по своему содержанию затрагивают права и интересы граждан, юридических лиц и предпринимателей, в том числе при осуществлении ими предпринимательской деятельности, независимо от того, какой характер - нормативный или ненормативный - носят оспариваемые акты. Иное означало бы необоснованный отказ в судебной защите, что противоречит статье 46 Конституции Российской Федерации.

Пленум Верховного Суда Российской Федерации в постановлении от 10.02.2009 № 2 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих» в пункте 3 разъяснил, что к должностным лицам, решения, действия (бездействие) которых могут быть оспорены по правилам главы 25 ГПК РФ, относятся, в частности, должностные лица органов прокуратуры.

С учетом изложенного решение прокурора не может быть исключено из числа решений органов государственной власти, которые могут быть обжалованы в порядке, предусмотренном главой 22 КАС РФ и главой 24 АПК РФ.

Таким образом, если орган или должностное лицо, в отношении которых внесено решение или произведено действие считают, что они нарушают их права и свободы, создают препятствия к осуществлению их прав и свобод либо незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, они вправе обратиться в суд с соответствующим заявлением в порядке, предусмотренном главой 22 КАС РФ и главой 24 АПК РФ (такая правовая позиция изложена в Обзоре судебной практики Верховного Суда Российской Федерации № 3 (2015). В пункте 1 статьи 6 Закона о прокуратуре определено, что требования прокурора, вытекающие из его полномочий, перечисленных в статьях 9.1, 22, 27, 30 и 33 данного закона, подлежат безусловному исполнению в установленный срок. Неисполнение требований прокурора, вытекающих из его полномочий, а также уклонение от явки по его вызову влечет за собой установленную законом ответственность (пункт 3 названной статьи).

Предметом надзора за исполнением законов в соответствии с пунктом 1 статьи 21 Закона о прокуратуре является, соблюдение Конституции Российской Федерации и исполнение законов, действующих на территории Российской Федерации, федеральными органами исполнительной власти, Следственным комитетом Российской Федерации, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций.

При осуществлении надзора за исполнением законов органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы. Проверка исполнения законов проводится на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения законов, требующих принятия мер прокурором, в случае, если эти сведения нельзя подтвердить или опровергнуть без проведения указанной проверки (пункт 2 указанной статьи).

В силу пунктов 1, 2 статьи 22 Закона о прокуратуре прокурор при осуществлении возложенных на него функций вправе: по предъявлении служебного удостоверения беспрепятственно входить на территории и в помещения органов, указанных в пункте 1 статьи 21 настоящего Федерального закона, иметь доступ к их документам и материалам, проверять исполнение законов в связи с поступившей в органы прокуратуры информацией о фактах нарушения закона; требовать от руководителей и других должностных лиц указанных органов представления необходимых документов и материалов или их копий, статистических и иных сведений в сроки и порядке, которые установлены пунктами 2, 2.1, 2.3, 2.4, 2.5 статьи 6 настоящего Федерального закона; выделения специалистов для выяснения возникших вопросов; проведения проверок по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям, ревизий деятельности подконтрольных или подведомственных им организаций; вызывать должностных лиц и граждан для объяснений по поводу нарушений законов.

Прокурор или его заместитель по основаниям, установленным законом, возбуждает производство об административном правонарушении, требует привлечения лиц, нарушивших закон, к иной установленной законом ответственности, предостерегает о недопустимости нарушения закона.

Должностные лица органов, указанных в пункте 1 статьи 21 Закона о прокуратуре, обязаны приступить к выполнению требований прокурора или его заместителя о проведении проверок и ревизий незамедлительно (пункт 4 статьи 22 названного закона).

Из пункта 6 приказа № 195 следует, что Генеральный прокурор Российской Федерации в связи с произошедшими изменениями в законодательстве и структуре органов прокуратуры, в целях совершенствования надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина, приведения его в соответствие с новыми правовыми и социально-экономическими реалиями, руководствуясь пунктом 1 статьи 17 Закона о прокуратуре приказывает проверки исполнения законов проводить на основании поступившей в органы прокуратуры информации (обращений граждан, должностных лиц, сообщений средств массовой информации и т.п.), а также других материалов о допущенных правонарушениях, требующих использования прокурорских полномочий, в первую очередь - для защиты общезначимых или государственных интересов, прав и законных интересов групп населения, трудовых коллективов, репрессированных лиц, малочисленных народов, граждан, нуждающихся в особой социальной и правовой защите.

В постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 17.02.2015 № 2-П, принятом по делу о проверке конституционности положений пункта 1 статьи 6, пункта 2 статьи 21 и пункта 1 статьи 22 Закона о прокуратуре в связи с жалобами ряда некоммерческих организаций, сформулирован правовой подход, в силу которого, с учетом характера возложенных на прокуратуру Российской Федерации публичных функций, связанных с поддержанием правопорядка и обеспечением своевременного восстановления нарушенных прав и законных интересов граждан и их объединений, предполагается, что органы прокуратуры должны адекватно реагировать с помощью всех доступных им законных средств на ставшие известными факты нарушения законов независимо от источника информации, включая информацию, полученную прокурором самостоятельно на законных основаниях. Такой подход нашел отражение в пункте 6 приказа № 195.

Согласно пункту 5.2 постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 17.02.2015 № 2-П в действующем правовом регулировании допускается осуществление прокурорского надзора за исполнением законов не только в связи с конкретными обращениями (так называемые инцидентные основания) и, соответственно, не исключается возможность проведения прокурорских проверок, в том числе в отношении некоммерческих организаций, в инициативном порядке, основания и поводы для которых тем не менее не могут определяться произвольно, - они должны быть связаны с конкретными сведениями, указывающими на наличие в деятельности некоммерческой организации и ее должностных лиц признаков нарушений законов.

Таким образом, Конституционный Суд Российской Федерации в постановлении от 17.02.2015 № 2-П применительно к осуществлению органами прокуратуры проверок в рамках надзора за исполнением законов юридическими лицами пришел к выводу о том, что в действующем правовом регулировании допускается осуществление прокурорского надзора за исполнением законов не только в связи с конкретными обращениями (так называемые инцидентные основания); соответственно, не исключается возможность проведения прокурорских проверок и в инициативном порядке, основания и поводы для которых, тем не менее, не могут определяться произвольно, - они должны быть связаны с конкретными сведениями, указывающими на наличие в деятельности проверяемых субъектов признаков нарушений законов.

Такая правовая позиция также отражена в постановлении № 117-АД17-9 от 20.10.2017 Верховного Суда Российской Федерации.

Как следует из материалов дела, основанием для вынесения оспариваемого решения поступило обращение 14.08.2018 в прокуратуру исполнительного директора АО «Изобильненскрайгаз» ФИО4 о предоставлении предпринимателем услуг с нарушением требований законодательства, а также с угрозой жизни и здоровью граждан.

В соответствии с частью 3 статьи 21 Закона о прокуратуре решение о проведении проверки принимается прокурором или его заместителем и доводится до сведения руководителя или иного уполномоченного представителя проверяемого органа (организации) не позднее дня начала проверки. В решении о проведении проверки в обязательном порядке указываются цели, основания и предмет проверки.

Приказом № 172 утверждена типовая форма решения о проведении проверки.

Согласно типовой форме, в решении о проведении проверки должно быть указано наименование проверяемого органа (организации).

Указание адреса проверяемого органа в решении о проведении проверки не предусмотрено.

27 августа 2018 годы было вынесено решение о проведении проверки, соответствующее требованиями части 3 статьи 21 Закона о прокуратуре, а именно с указанием наименования проверяемого органа (организации), целей, оснований и предмета проверки.

Решение о проведении проверки было подписано заместителем прокурора Панасенко С.Н. и проведение проверки поручено старшему помощнику прокурора Пилипко Д.А.

Уведомление о проведении проверки соблюдения земельного, противопожарного законодательства и законодательства в сфере ЖКХ 29.08.2018 было направлено в адрес предпринимателя заказным письмом.

В уведомлении было указано время и дата проведения проверки (09 часов 00 минут 03.09.2018).

Согласно части 2 статьи 22 Закона о прокуратуре прокурор при осуществлении возложенных на него функций вправе требовать от руководителей и других должностных лиц указанных органов представления необходимых документов и материалов или их копий, статистических и иных сведений в сроки и порядке, которые установлены пунктами 2, 2.1, 2.3, 2.4, 2.5 статьи 6 настоящего Федерального закона, выделения специалистов для выяснения возникших вопросов, проведения проверок по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям, ревизий деятельности подконтрольных или подведомственных им организаций.

В соответствии с частью 13 статьи 21 названного Закона к участию в проведении проверки могут привлекаться представители иных государственных органов в целях осуществления ими экспертно-аналитических функций.

Так как, прокурор не обладает специальными познаниями, для установления наличия либо отсутствия нарушений закона прокуратурой были привлечены специалисты для проведения проверки, а именно: межрайонный отдел по Изобильненскому и Труновскому району Управления Роспотребнадзора по Ставропольскому краю, ОНД и ПР УНД и ПР ГУ МЧС России по СК (по Изобильненскому городскому округу и Труновскому району) и АО «Изобильненскрайгаз».

Такие действия прокуратуры не противоречат нормам части 13 статьи 21 Закона о прокуратуре.

03 сентября 2018 на месте проведения проверки (<...> гостиница «Гранд-Отель», 2 этаж) решение о проведении проверки было доведено до представителя предпринимателя (администратора ФИО5) в присутствии привлеченных к проведению проверки должностных лиц.

Представитель предпринимателя после ознакомления с решением о проведении проверки и доведения его в телефонном режиме до предпринимателя, от подписи в решении о проведении проверки отказалась, сославшись на указания предпринимателя.

В Постановлении от 17.02.2015 № 2-П Конституционный Суд Российской Федерации указал, что поскольку осуществление прокурором надзорной функции непосредственно затрагивает права и свободы проверяемых лиц, о начале проведения прокурорской проверки и о расширении в связи с выявленными признаками иных нарушений законов оснований ее проведения - в силу статьи 24 (часть 2) Конституции Российской Федерации - должно выноситься самостоятельное мотивированное решение, подлежащее доведению до сведения проверяемой организации, по крайней мере, в момент начала проверки.

Таким образом, судом установлено, что предприниматель был дважды уведомлен надлежащим образом о проведении проверки, его права в данной части не нарушены.

В соответствии с подпунктом 3 пункта 3 статьи 1 Закона № 294-ФЗ положения данного Федерального закона, устанавливающие порядок организации и проведения проверок, не применяются при осуществлении прокурорского надзора (за исключением случаев проведения органами государственного контроля (надзора), органами муниципального контроля проверок по требованию прокурора), правосудия и проведении административного расследования.

Довод предпринимателя о нарушении при вынесении решения о проведении проверки Закона № 294-ФЗ не основан на нормах действующего законодательства.

03 сентября 2018 года сотрудником прокуратуры совместно с приглашенными специалистами проводилась проверка деятельности предпринимателя и принадлежащих ему зданий и помещений.

Осмотр зданий и помещений проводился в присутствии администратора ФИО5, которой в телефонном режиме было поручено принять участие в проведении проверки.

По результатам проверки 03.09.2018 акт наличия либо отсутствия выявленных нарушений не составлялся, так как 03.09.2018 проверка не была завершена.

Частью 14 статьи 21 Закона о прокуратуре предусмотрено, что если в ходе проверки нарушений закона не выявлено, в десятидневный срок со дня ее завершения составляется акт по установленной Генеральным прокурором Российской Федерации форме, копия которого направляется руководителю или иному уполномоченному представителю проверяемого органа (организации).

Согласно абзацу 2 части 3 статьи 21 Закона о прокуратуре в случае, если в ходе указанной проверки получены сведения, указывающие на наличие в деятельности проверяемого органа (организации) иных нарушений законов, требующих принятия мер прокурором, подтвердить или опровергнуть которые невозможно без проведения проверки, прокурор или его заместитель принимает мотивированное решение о расширении предмета указанной проверки или решение о проведении новой проверки и доводит принятое решение до сведения руководителя или иного уполномоченного представителя проверяемого органа (организации) не позднее дня его принятия.

Таким образом, основания для вынесения решения о расширении предмета указанной проверки или решения о проведении новой проверки отсутствовали, так как иные нарушения закона, требующие принятия мер прокурором не выявлены.

Судом не установлено превышения прокурором при вынесении оспариваемого решения и проведения проверки по месту осуществления предпринимателем предпринимательской деятельности компетенции.

Судом в данном деле сделан вывод о наличии установленных статьей 21 Закона о прокуратуре, пунктом 6 приказа № 195 оснований для вынесения оспариваемого решения о проведении проверки.

В силу положений статей 200, 201 АПК РФ для признания ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) государственных органов незаконными, необходимо установить совокупность обстоятельств, свидетельствующих как о несоответствии оспариваемого акта, решения или действий (бездействия) закону, так и нарушение этим актом, решением или действием (бездействием) прав и законных интересов заявителя.

Судом не установлена указанная выше совокупность обстоятельств, отсутствие которых является основанием для отказа в признании недействительным решения о проведении проверки и ее проведение по адресам осуществления предпринимателем экономической деятельности.

Руководствуясь статьями 167-170, 176, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Ставропольского края

РЕШИЛ:

в удовлетворении требований индивидуального предпринимателя ФИО2, г. Изобильный, ОГРН <***>, отказать.

Решение суда вступает в законную силу по истечении месяца со дня его принятия (изготовления в полном объеме) и может быть обжаловано через Арбитражный суд Ставропольского края в Шестнадцатый арбитражный апелляционный суд в месячный срок со дня его принятия (изготовление в полном объеме), в Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в двухмесячный срок при условии, что решение было предметом пересмотра арбитражного суда апелляционной инстанции или арбитражный суд апелляционной инстанции отказал в восстановлении пропущенного срока для подачи апелляционной жалобы.

Судья В.Г. Русанова