Решение от 19 июня 2020 г. по делу № А05-416/2020

АРБИТРАЖНЫЙ СУД АРХАНГЕЛЬСКОЙ ОБЛАСТИ

ул. Логинова, д. 17, г. Архангельск, 163000, тел. (8182) 420-980, факс (8182) 420-799

E-mail: info@arhangelsk.arbitr.ru, http://arhangelsk.arbitr.ru

Именем Российской Федерации


РЕШЕНИЕ

Дело № А05-416/2020
г. Архангельск
19 июня 2020 года


Резолютивная часть решения объявлена 11 июня 2020 года

Полный текст решения изготовлен 19 июня 2020 года

Арбитражный суд Архангельской области в составе судьи Шишовой Л.В.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем ФИО1,

рассмотрев в судебном заседании дело по заявлению Комитета по управлению муниципальным имуществом и земельными ресурсами администрации муниципального образования «Няндомский муниципальный район» (ОГРН <***>; адрес: 164200, Архангельская область, г.Няндома, ул.60 лет Октября, д.13)

к Контрольно-счетной палате муниципального образования «Няндомский муниципальный район» (ОГРН <***>; адрес: 164200, Архангельская область, г.Няндома, ул.60 лет Октября, д.13)

о признании недействительным представления,

с привлечением к участию в деле муниципального казенного унитарного предприятия «Расчетно-кассовый центр жилищно-коммунального хозяйства» муниципального образования «Няндомский муниципальный район» (ОРГН 1062918011991; адрес: 164200, <...>),

при участии в заседании представителя заявителя ФИО2 (доверенность от 21.05.2020 № 1343), представителя ответчика ФИО3 (председатель),

установил:

Комитет по управлению муниципальным имуществом и земельными ресурсами администрации муниципального образования «Няндомский муниципальный район» (далее – заявитель, Комитет) обратился в Арбитражный суд Архангельской области с заявлением к Контрольно-счетной палате муниципального образования «Няндомский муниципальный район» (далее – ответчик, КСП) о признании недействительным представления от 21.10.2019.

Представитель заявителя в предварительном судебном заседании предъявленное требование поддержал.

Представитель ответчика с требованием заявителя не согласился по доводам, изложенным в отзыве.

Заслушав пояснения представителей сторон, изучив материалы дела, суд установил следующее:

Как следует из материалов дела, в связи с обращением муниципального Совета муниципального образования «Няндомское» от 30.09.2019 № 252 ответчиком на основании распоряжения от 27.09.2019 № 42 проведена тематическая проверка по вопросу соблюдения условий договора по начислению и сбору платежей граждан за наем муниципальных жилых помещений от 01.09.009 № 20 (далее – договор № 20), заключенного с муниципальным казенным унитарным предприятием «Расчетно-кассовый центр жилищно-коммунального хозяйства» муниципального образования «Няндомский муниципальный район» (далее – предприятие).

По результатам контрольного мероприятия КСП составлен акт от 07.10.2019, в котором содержится вывод о том, что Комитет осуществляет ненадлежащий контроль за исполнением предприятием договора № 20, поскольку зная об использовании предприятием на собственные нужды платежей, полученных от граждан за наем муниципальных жилых помещений, Комитет не предпринимал мер по прекращению нарушения. В результате бездействия Комитета потери бюджета муниципального образования составили 3935,9 тыс.руб.

Кроме того, бездействие со стороны Комитета повлекло увеличение кредиторской задолженности перед некоммерческой организацией «Фонд капительного ремонта многоквартирных домов Архангельской области», которая на 01.07.2019 составила 4789,1 тыс.руб. Комитет не направлял в адрес предприятия распоряжений с указанием сумм к перечислению на счет регионального оператора, что негативно повлияло на величину кредиторской задолженности бюджета муниципального образования. Комитет не воспользовался правом потребовать уплаты пеней по договору, а также не расторг договор в одностороннем порядке в связи с неоднократным нарушением предприятием сроков выполнения обязательств.

В связи с выявленными нарушениями КСП в адрес Комитета внесено представление от 21.10.2019.

Данным представлением КСП предложила Комитету соблюдать условия договора № 20 и в полной мере использовать свои права предоставленные договором в отношении предприятия; усилить контроль за исполнением предприятием условий договора № 20, а также полнотой и своевременностью перечисления платежей граждан за наем муниципальных жилых помещений в бюджет муниципального образования и на счет регионального оператора; принять меры установленные законодательством Российской Федерации к взысканию с предприятия потерь бюджета муниципального образования в размере 3935,9 тыс.руб.

О результатах исполнения представления Комитету надлежало сообщить КСП в срок до 21.11.2019.

Не согласившись с вынесенным представлением, администрация обратилась в арбитражный суд с рассматриваемым заявлением.

Не оспаривая по существу выявленные в ходе проверки нарушения, Комитет полагает, что оспариваемое представление не соответствует нормам бюджетного законодательства, поскольку не содержит властных распоряжений, обязательных для исполнения, содержит лишь рекомендации о принятии определенных действий, в представлении не указан вид нарушения, предусмотренного БК РФ. Комитет также полагает, что проверка проведена КСП с превышением полномочий и нарушением установленной процедуры, поскольку проверка не была включена в план проверок.

По смыслу статей 65, 198 и 200 АПК РФ обязанность доказывания наличия права и факта его нарушения оспариваемыми актами, решениями, действиями (бездействием) возложена на заявителя, обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта, решения, действий (бездействия) закону или иному нормативному правовому акту, а также обстоятельств, послуживших основанием для их принятия (совершения), возлагается на орган или лицо, которые приняли данный акт, решение, совершили действия (допустили бездействие).

Исходя из части 2 статьи 201 АПК РФ обязательным условием для принятия решения об удовлетворении заявленных требований о признании ненормативного акта недействительным (решения, действий, бездействия незаконными) является установление судом совокупности юридических фактов: во-первых, несоответствия таких актов (решения, действий, бездействия) закону или иному нормативному правовому акту, а во-вторых, нарушения ими прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Статьей 265 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее – БК РФ) установлено, что в целях обеспечения соблюдения бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, осуществляется государственный (муниципальный) финансовый контроль, который подразделяется на внешний и внутренний. Внешний государственный (муниципальный) финансовый контроль в сфере бюджетных правоотношений является контрольной деятельностью соответственно Счетной палаты Российской Федерации, контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.

На основании части 2 статьи 3 Федерального закона от 07.02.2011 № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» (далее – Закон № 6-ФЗ) КСП является органом, уполномоченным на осуществление внешнего муниципального финансового контроля в сфере бюджетных правоотношений.

Полномочиями органов внешнего государственного (муниципального) финансового контроля по осуществлению внешнего государственного (муниципального) финансового контроля в силу пункта 1 статьи 268.1 БК РФ являются:

контроль за соблюдением бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, в ходе исполнения бюджета;

контроль за достоверностью, полнотой и соответствием нормативным требованиям составления и представления бюджетной отчетности главных администраторов бюджетных средств, квартального и годового отчетов об исполнении бюджета;

контроль в других сферах, установленных Федеральным законом от 05.04.2013 № 41-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» (далее – Закон № 41-ФЗ) и Законом № 6-ФЗ.

Согласно пункту 2 статьи 157 БК РФ Счетная палата Российской Федерации, контрольно-счетные органы субъектов Российской Федерации и муниципальных образований также осуществляют бюджетные полномочия по:

аудиту эффективности, направленному на определение экономности и результативности использования бюджетных средств;

экспертизе проектов законов (решений) о бюджетах, иных нормативных правовых актов бюджетного законодательства Российской Федерации, в том числе обоснованности показателей (параметров и характеристик) бюджетов;

экспертизе государственных (муниципальных) программ;

анализу и мониторингу бюджетного процесса, в том числе подготовке предложений по устранению выявленных отклонений в бюджетном процессе и совершенствованию бюджетного законодательства Российской Федерации;

подготовке предложений по совершенствованию осуществления главными распорядителями бюджетных средств, главными администраторами доходов бюджета, главными администраторами источников финансирования дефицита бюджета (далее - главные администраторы бюджетных средств) внутреннего финансового аудита;

другим вопросам, установленным Законом № 41-ФЗ, Законом № 6-ФЗ.

В соответствии с пунктом 5 части 2 статьи 9 Закона № 6-ФЗ контрольно-счетный орган муниципального образования осуществляет, в том числе полномочие по контролю за соблюдением установленного порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности.

Аналогичные положения предусмотрены статьей 8 Закона Архангельской области от 30.05.2011 № 288-22-ОЗ «О контрольно-счетной палате Архангельской области» (далее – Закон № 288-22-ОЗ) и пунктами 8.1 и 8.3 части 8 Положения о Контрольно-счетной палате МО «Няндомский муниципальный район», утвержденного решением Собрания депутатов МО «Няндомский муниципальный район» 27.06.2014 № 30 (в редакции решения от 19.12.2019 № 58) (далее – Положение о КСП).

С учетом изложенного, финансовый контроль, проводимый контрольно-счетными органами муниципального образования за использованием муниципального имущества, осуществляется в соответствии с бюджетным законодательством.

Согласно части 4 статьи 9 Закона № 6-ФЗ внешний государственный и муниципальный финансовый контроль осуществляется контрольно-счетными органами в отношении органов государственной власти и государственных органов, органов территориальных государственных внебюджетных фондов, органов местного самоуправления и муниципальных органов, государственных (муниципальных) учреждений и унитарных предприятий соответствующего субъекта Российской Федерации (муниципального образования), а также иных организаций, если они используют имущество, находящееся в государственной (муниципальной) собственности соответствующего субъекта Российской Федерации (муниципального образования).

При осуществлении указанных полномочий органами внешнего государственного (муниципального) финансового контроля в числе прочего проводятся проверки, ревизии, анализ, обследования, мониторинг в ходе осуществления ими в установленном порядке контрольных и экспертно-аналитических мероприятий в соответствии с Законом № 41-ФЗ и Законом № 6-ФЗ; направляются объектам контроля представления, предписания (пункт 2 статьи 268.1 БК РФ).

В силу пункта 2 статьи 267.1 БК РФ под проверкой в целях БК РФ понимается совершение контрольных действий по документальному и фактическому изучению законности отдельных финансовых и хозяйственных операций, достоверности бюджетного (бухгалтерского) учета и бюджетной (бухгалтерской) отчетности в отношении деятельности объекта контроля за определенный период.

В соответствии с положениями статьи 16 Закона № 6-ФЗ контрольно-счетные органы по результатам проведения контрольных мероприятий вправе вносить в органы государственной власти и государственные органы субъекта Российской Федерации, органы местного самоуправления и муниципальные органы, проверяемые органы и организации и их должностным лицам представления для их рассмотрения и принятия мер по устранению выявленных нарушений и недостатков, предотвращению нанесения материального ущерба субъекту Российской Федерации, муниципальному образованию или возмещению причиненного вреда, по привлечению к ответственности должностных лиц, виновных в допущенных нарушениях, а также мер по пресечению, устранению и предупреждению нарушений (часть 1).

Органы государственной власти и государственные органы субъекта Российской Федерации, органы местного самоуправления и муниципальные органы, а также организации в течение одного месяца со дня получения представления обязаны уведомить в письменной форме контрольно-счетный орган о принятых по результатам рассмотрения представления решениях и мерах (часть 3).

По смыслу пункта 1 статьи 266.1 БК РФ, части 4 статьи 9 Закона № 6-ФЗ Комитет является объектом муниципального финансового контроля.

Согласно статье 12 Закона № 6-ФЗ КСП осуществляет свою деятельность на основе планов, которые разрабатываются и утверждаются ею самостоятельно.

Планирование деятельности КСП осуществляется с учетом результатов контрольных и экспертно-аналитических мероприятий, а также на основании поручений представительного органа, предложений и запросов главы муниципального образования.

Порядок включения в план деятельности счетной палаты поручений представительных органов, предложений и запросов главы муниципальных образований устанавливается нормативным правовым актом представительных органов муниципальных образований.

Согласно части 11 статьи 3 Закона № 6-ФЗ представительные органы поселений, входящих в состав муниципального района, вправе заключать соглашения с представительным органом муниципального района о передаче контрольно-счетному органу муниципального района полномочий контрольно-счетного органа поселения по осуществлению внешнего муниципального финансового контроля.

Из материалов дела следует, что в целях осуществления внешнего муниципального финансового контроля в МО «Няндомскоке» между Муниципальным Советом МО «Няндомское» и Собранием депутатов МО «Няндомский муниципальный район» на 2019 год было заключено соглашение от 20.12.2018 о передаче осуществления полномочий контрольно-счетного органа по осуществлению внешнего муниципального финансового контроля.

Пунктом 1.1 соглашения предусмотрено, что предметом соглашения является передача КСП полномочий контрольно-счетного органа МО «Няндомское» по осуществлению внешнего муниципального финансового контроля. В соответствии с пунктом 1.2 вышеуказанного соглашения КСП передаются полномочия контрольно-счетного органа поселения, установленные федеральными законами, законами Архангельской области, уставом поселения и нормативными правовыми актами муниципального Совета МО «Няндомское», согласно пункту 8 Положения о КСП.

В план работы КСП на 2019 год в пункт 1.13 включены внеплановые контрольные мероприятия согласно статье 4 Регламента КСП.

В пункте 4 Регламента КСП, утвержденного распоряжением от 15.01.2014 № 3/1, внеплановые контрольные мероприятия проводятся на основании, в том числе обращения главы муниципального образования, решения председателя КСП.

Организацию и координацию корректировки плана работы КСП осуществляет председатель КСП.

Как следует из материалов дела, проверка проведена в связи с обращением председателя муниципального Совета Няндомского муниципального образования, в соответствии со статьей 157 БК РФ, Положением о КСП, регламентом КСП и на основании соглашения о передаче КСП полномочий контрольно-счетного органа МО «Няндомское» по осуществлению внешнего муниципального финансового контроля от 20.12.2018.

В ходе рассматриваемой проверки ответчиком осуществлялся контроль за соблюдением установленного порядка управления и распоряжения муниципальным имуществом на основании соглашения о передаче КСП полномочий контрольно-счетного органа МО «Няндомское» по осуществлению внешнего муниципального финансового контроля от 20.12.2018.

Учитывая изложенное, у КСП имелись основания и полномочия на проведение проверки.

О проведении проверки объект контроля был уведомлен 27.09.2019 (на уведомлении о проведении контрольного мероприятия от 27.09.2019 № 129 имеется отметка заявителя о его получении).

В уведомлении о проведении контрольного мероприятия от 27.09.2019 № 129 указан вид проверки, период ее проведения, состав контрольной группы, предмет проверки и проверяемый период.

Таким образом, права и интересы Комитета при организации проверки были соблюдены.

Заявитель настаивает на то том, что представление КСП не содержит властных распоряжений, обязательных для исполнения. Тем самым Комитет не обосновал, каким образом оспариваемый акт нарушены его права и законные интересы. Тогда как, в силу положений статей 65, 200, 201 АПК РФ обязанность доказывания указанного факта возложена на заявителя и только установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушает права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, суд принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным.

Вместе с тем, оспариваемое представление обладает признаками ненормативного правового акта, поскольку порождает для заявителя правовые последствия, обязывает его к совершению определенных действий, в том числе связанных с восстановлением правопорядка в бюджетной сфере, а также затрагивает сферу его имущественных прав и законных интересов.

Законы №№ 41-ФЗ и 6-ФЗ, Закон № 288-22-ОЗ, Положение о КСП разделяют понятия «нарушение» и «недостаток». Недостатком является деяние, которое не отнесено к нарушениям.

Контрольно-счетные органы наделены полномочиями направлять представления для устранения недостатков в деятельности объектов контроля.

В силу статьи 14 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к вопросам местного значения поселения относятся владение, пользование и распоряжение имуществом, сходящимся в муниципальной собственности поселения (подпункт 3 пункта 1) и обеспечение проживающих в поселении и нуждающихся в жилых помещениях малоимущих граждан жилыми помещениями, организация строительства и содержания муниципального жилищного фонда (подпункт 6 пункта 1).

В соответствии со статьей 42 БК РФ доходы, получаемые в виде арендной либо иной платы за передачу в возмездное пользование государственного и муниципального имущества, за исключением имущества бюджетных и автономных учреждений, а также имущества государственных и муниципальных унитарных предприятий, в том числе казенных, земельных участков и иных объектов недвижимого имущества, находящихся в федеральной собственности, используемых единым институтом развития в жилищной сфере в соответствии с Федеральным законом от 24 июля 2008 года № 161-ФЗ «О содействии развитию жилищного строительства» отнесены к доходам бюджетов от использования имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности

Согласно статьей 62 БК РФ доходы от использования имущества, находящегося в муниципальной собственности, за исключением имущества муниципальных бюджетных и автономных учреждений, а также имущества муниципальных унитарных предприятий, в том числе казенных, относятся к неналоговым доходам местного бюджета и формируются по нормативу 100 %.

Таким образом, плата за наем муниципальных жилых помещений поступает в доход местного бюджета по нормативу 100 %.

Пунктом 3 статьи 155 Жилищного кодекса Российской Федерации (далее – ЖК РФ) предусмотрена обязанность нанимателей жилых помещений по договору социального найма и договору найма жилого помещения муниципального жилищного фонда вносить плату за пользование жилым помещением (плату за наем) наймодателю этого жилого помещения.

В соответствии с пунктом 3 статьи 156 ЖК РФ размер платы за пользование жилым помещением (платы за наем) для нанимателей жилых помещений по договорам социального найма устанавливался Решениями Совета МО «Няндомское».

На основании Порядка организации начисления и сбора платежей граждан за наем муниципальных жилых помещений, утвержденного распоряжением главы администрации МО «Няндомское» от 31.08.2009 № 187/2, между муниципальным образованием «Няндомское» и предприятием был заключен договор № 20, по условиям которого предприятие является уполномоченным лицом, которому поручается осуществлять начисление и сбор платы граждан за пользование муниципальными жилыми помещениями (плата за наем) по договорам: социального найма жилого помещения, коммерческого найма жилого помещения, найма жилых помещений специализированного жилищного фонда с нанимателей и (или) членов их семей в многоквартирных домах; осуществлять все операции по предоставлению населению льгот; принимать меры взыскания задолженности по основным платежам и пени с граждан (нанимателей) за наем жилых помещений.

Согласно подпунктам 2.3.2, 2.3.10, 2.3.11 договора № 20 уполномоченное лицо обязано:

- осуществлять сбор платежей граждан за наем муниципальных жилых помещений и перечислять в доход местного бюджета;

- фактически уплаченные гражданами платежи за наем муниципальных жилых помещений, за вычетом вознаграждения, перечислять в доход бюджета муниципального образования «Няндомское» не позднее 15-го числа месяца следующего за отчетным ;

- представлять собственнику ежемесячный расчет по форме, установленной Порядком.

В ходе проверки установлено и заявителем не оспаривается, что в нарушение пункта 2.3.10 договора № 20 предприятие платежи, принятые от населения, перечисляло в бюджет МО «Няндомское» не в полном объеме.

Согласно расчетам КСП долг предприятия перед бюджетом МО «Няндомское» на 01.01.2018 составил 2425,4 тыс.руб., на 01.01.2019 – 3269,9 тыс.руб., на 01.07.2019 – 3935,9 тыс.руб.

01.11.2017 муниципальное образование «Няндомское» и предприятие подписали дополнительное соглашение к договору №20.

Согласно данному соглашению раздел 2 договора № 20 дополнен подпунктом 2.3.13 следующего содержания: «Уполномоченное лицо обязуется по поручению (письменному распоряжению) собственника производить перечисление поступившей платы граждан за пользование муниципальным жилым помещением (платы за наем) на счет Регионального оператора согласно заключенному с собственником договору о формировании фонда капитального ремонта на счете регионального оператора и об организации проведения капитального ремонта общего имущества в многоквартирном доме от 13.11.2014.

Как установлено КСП в ходе проверки, задолженность МО «Няндомское» перед Фондом капитального ремонта многоквартирных домов Архангельской области на 01.01.2018 составила 4059,6 тыс.руб. Комитет в проверяемый период не направлял в адрес предприятия письменных распоряжений с указанием сумм к перечислению на счет регионального оператора, в связи с чем, перечисления предприятием производились безконтрольно, по остаточному принципу.

В апреле 2019 года между НО «Фонд капитального ремонта многоквартирных домов Архангельской области» и МО «Няндомский муниципальный район» утвержден график погашения задолженности по уплате взносов на капитальный ремонт общего имущества в многоквартирных домах, собственником помещений в которых является администрация МО «Няндомское». Объем денежных средств, необходимый для погашения просроченной задолженности, рассчитывается из 100 % оплаты договорных текущих обязательств.

По состоянию на 01.04.2019 задолженность составила 5093,7 тыс.руб.

В соответствии с пунктом 2.1 Положения о комитете по управлению муниципальным имуществом и земельным ресурсам администрации муниципального образования «Няндомский муниципальный район», утвержденного Решением Собрания депутатов МО «Няндомский муниципальный район» от 19.02.2015 № 52, основной функцией Комитета является осуществление от имени МО «Няндомский муниципальный район» и МО «Няндомское» полномочий собственника муниципального имуществ, в том числе управление и распоряжение муниципальным имуществом в порядке, установленном законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации и Архангельской области, муниципальными правовыми актами и настоящим Положением. Комитет представляет интересы МО «Няндомское» при решении вопросов, связанных с муниципальным имуществом.

Учитывая обстоятельства, установленные в ходе контрольного мероприятия, следует согласиться с выводом КСП о том, что Комитетом осуществлялся ненадлежащий контроль за исполнением предприятием договора № 20, поскольку зная, что предприятие использует часть полученных платежей граждан за наем муниципальных жилых помещений на собственные нужды, Комитет не принимал мер для прекращения данного факта, что привело к потерям бюджета МО «Няндомское» на сумму 3935,9 тыс.руб.

Кроме того, несмотря на заключение дополнительного соглашения от 01.11.2017 к договору № 20, Комитет своим бездействием способствовал увеличению кредиторской задолженности бюджета муниципального образования перед региональным оператором.

Учитывая изложенное, суд приходит к выводу о том, что у КСП имелись основания для отражения выявленных в ходе контрольного мероприятия фактов в акте проверки и внесения заявителю представления в целях устранения и недопущения впредь выявленных недостатков в управлении и распоряжении муниципальным имуществом.

Поскольку оспариваемое представление вынесено в пределах предоставленных КСП полномочий, соответствует требованиям законодательства, прав и законных интересов заявителя в сфере экономической деятельности не нарушает, суд на основании части 3 статьи 201 АПК РФ отказывает в удовлетворении предъявленного требования.

Заявитель и ответчик на основании пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации от уплаты государственной пошлины освобождены. В связи с изложенным, вопрос о распределении государственной пошлины по результатам рассмотрения дела судом не рассматривается.

Руководствуясь статьями 110, 197-201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Архангельской области

РЕШИЛ:

Отказать Комитету по управлению муниципальным имуществом и земельными ресурсами администрации муниципального образования «Няндомский муниципальный район» в удовлетворении заявления о признании недействительным, проверенного на соответствие нормам Бюджетного кодекса Российской Федерации ненормативного правового акта – представление контрольно-счетной палаты муниципального образования «Няндомский муниципальный район» от 21.10.2019.

Настоящее решение может быть обжаловано в Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд путем подачи апелляционной жалобы через Арбитражный суд Архангельской области в срок, не превышающий одного месяца со дня его принятия.

Судья

Л.В. Шишова