Решение от 28 ноября 2023 г. по делу № А45-13107/2023

АРБИТРАЖНЫЙ СУД НОВОСИБИРСКОЙ ОБЛАСТИ

ИМЕНЕМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ


Р Е Ш Е Н И Е

Дело № А45-13107/2023
г. Новосибирск
28 ноября 2023 года
резолютивная часть решения объявлена 21 ноября 2023 года

решение в полном объеме изготовлено 28 ноября 2023 года

Арбитражный суд Новосибирской области в составе судьи Галкиной Н.С., при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания ФИО1, рассмотрев в судебном заседании дело по заявлению общества с ограниченной ответственностью «Д54 Развитие» (ИНН <***>)

к Прокуратуре города Новосибирска (ИНН <***>)

о признании незаконным представления

третьи лица, не заявляющие самостоятельных требований относительно предмета спора: Мэрия города Новосибирска (ИНН <***>),

Уполномоченный по защите прав предпринимателей в Новосибирской области и аппарат уполномоченного,

Департамент строительства и архитектуры мэрии города Новосибирска (ИНН <***>)

Министерство строительства Новосибирской области (ИНН <***>)

при участии в судебном заседании представителей

заявителя: ФИО2, решение от 01.04.2021, паспорт, ФИО3, доверенность 18.08.2023, паспорт, диплом, ФИО4, доверенность от 15.05.2023, паспорт

заинтересованного лица: ФИО5, доверенность от 13.10.2023, служебное удостоверение, ФИО6, доверенность от 22.09.2023, служебное удостоверение

третьих лиц: мэрии города Новосибирска – не явился, уведомлено

Департамента строительства и архитектуры мэрии города Новосибирска ФИО7, доверенность от 25.07.2023, паспорт

Уполномоченного по защите прав предпринимателей в Новосибирской области и аппарат уполномоченного - ФИО8, доверенность от 10.03.2023, служебное удостоверение, диплом

Министерства строительства Новосибирской области: не явился, уведомлено

установил:

общество с ограниченной ответственностью «Д54 развитие» (далее по тексту – заявитель, общество) обратилось в арбитражный суд с заявлением к прокуратуре города Новосибирска (далее - заинтересованное лицо, прокуратура) о признании незаконным представления прокурора города Новосибирска об устранении нарушений требований градостроительного, лесного законодательства от 09.02.2023 № 795-ж-2020 (далее - представление).

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены мэрия города Новосибирска (далее - мэрия), Уполномоченный по защите прав предпринимателей в Новосибирской области и аппарат уполномоченного (далее - уполномоченный), Департамент строительства и архитектуры мэрии города Новосибирска (далее - департамент), Министерство строительства Новосибирской области (далее - министерство).

Требования заявителя мотивированы тем, что представление нарушает права и законные интересы общества в сфере предпринимательской и экономической деятельности, поскольку направлено на прекращение действия проекта планировки территории (ППТ), который был разработан по заказу и по инициативе общества, на основании указанного представления обществу отказывается в выдаче разрешения на строительство.

Представители общества в судебном заседании поддержали доводы заявления, пояснили, что в ходе рассмотрения спора, мэрией принято постановление от 22.05.2023 № 2675, которым ППТ признан не подлежащим применению в части территории квартала 211.01.02.03, то есть территории, планируемой к застройке обществом.

Общество указало, что со стороны прокуратуры идет вмешательство в деятельность органов местного самоуправления и общественных отношений, складывающихся на территории микрорайона, так как отмена ППТ будет препятствовать запланированным мероприятиям, которые важны не только для заявителя, но и развития самого микрорайона.

Прокуратура не признала заявленные требования, ссылаясь на законность представления, которое вынесено в рамках полномочий и в порядке, предусмотренных Законом о прокуратуре, представление не имеет абсолютный характер и силой принудительного исполнения не обладает, при внесении представления оценены возможные негативные последствия исполнения требований прокурора, представлением прокурора мэрия не ограничена в способе приведения в соответствие с действующим законодательством правового акта.

Представители прокуратуры в судебном заседании поддержали возражения против заявленных требований.

Мэрия письменный отзыв не представила, в ходе судебного разбирательства представитель мэрии по существу заявленных требований пояснений не дал, пояснил, что во исполнение представления мэрией принято постановление о признании недействующими в части ППТ.

Уполномоченный в отзыве поддержал позицию общества, указав, что отсутствие факта нарушения закона при принятии ППТ подтверждается не только доводами и документами заявителя, но и мэрией в ответе от 02.03.2023 № 01/40/01263 на оспариваемое представление. Кроме того мэрия, несмотря на доводы об отсутствии нарушений при принятии ППТ, соглашается с позицией прокуратуры об отмене нормативного акта и, как следствие, принимает постановление мэрии города Новосибирска от 22.05.2023 № 2675 «О признании проекта планировки территории, ограниченной границей Советского района, границей города Новосибирска, границей городских лесов и Бердским шоссе, в Советском районе, утвержденного постановлением мэрии города Новосибирска от 30.08.2022 № 3016, не подлежащим применению в части территории квартала 211.01.02.03». Тот факт, что отменен ППТ только в части одного квартала 211.01.02.03, на территории которого находится земельный участок заявителя, в то время как требования прокуратуры в представлении были заявлены в отношении ППТ в целом, таким образом, результат акта прокурорского реагирования не достигнут, что доказывает неправомерность действий со стороны заинтересованного лица. Оспариваемым представлением созданы препятствия правомерной предпринимательской деятельности общества, так как на основании представления был признан недействующим в части ППТ. Заявителем были предприняты все меры для подготовки земельного участка для осуществления строительства и в настоящее время он лишен права на ведение деятельности, несет убытки в огромном размере. Отметил, что прокуроры при осуществлении прокурорского надзора должны не допускать необоснованного вмешательства в экономическую деятельность предприятий и организаций, исключить факты приостановления деятельности производств и строительства объектов по инициативе прокуроров, кроме случаев угрозы безопасности граждан, не допускать использования полномочий прокуроров для создания препятствий правомерной предпринимательской деятельности участников экономических отношений.

Представитель уполномоченного в судебном заседании поддержал требования общества.

Департамент отзыв по существу не представил.

Министерство представило отзыв, в котором представило пояснения по ППТ.

Рассмотрев материалы дела, суд пришел к следующим выводам.

Общество осуществляет свою предпринимательскую деятельность как застройщик, осуществляющий многоквартирное строительство на территории города Новосибирска. На основании договора аренды земельного участка с выкупом № 20220916/1 от 16.09.2022 общество владеет земельным участком с кадастровым номером 54:35:091270:273 (далее - земельный участок), расположенным по адресу: Новосибирская область, город Новосибирск.

С целью осуществления строительства общество в 2021 году обратилось в мэрию с заявлением о выдаче разрешения на строительство, в выдаче разрешения было отказано. Одним из оснований отказа являлось то, что согласно Решению Совета депутатов г. Новосибирска от 24.06.2009 № 1288 «О Правилах землепользования и застройки города Новосибирска» земельный участок расположен в территориальной зоне «Зона застройки жилыми домами смешанной этажности (Ж-1), что противоречит проекту планировки территории, утвержденному постановлением мэрии от 21,09.2012 № 9615, по которому в границах земельного участка установлена зона отдыха и оздоровления (Р-3) и не предусматривается строительство жилых домов.

Поскольку действующий на тот момент ППТ, ограниченный границей города Новосибирска, полосой отвода железной дороги, границей Первомайского района, в Советском районе, утвержденный постановлением мэрии от 21.09.2012 № 9615 не соответствовал действующему Градостроительному кодексу Российской Федерации, положениям Генерального плана города Новосибирска в редакции решения Совета депутатов г. Новосибирска от 24.03.2021 № 105), Правилам землепользования и застройки города Новосибирска, обществом было принято решение о подготовке ППТ в границах территории Нижняя Ельцовка.

Общество обратилось в мэрию с предложением о подготовке ППТ. В ответе от 09.06.2021 № 30/05.2/10210 мэрией было указано, что обращение рассмотрено на заседании комиссии по рассмотрению вопросов, связанных с подготовкой документации по планировке территории…, результатам заседания принято решение о подготовке ППТ «Нижняя Ельцовка». Постановлением мэрии от 30.08.2022 № 3016 была утверждена разработанная обществом документация по планировке территории «О проекте планировки и проекте межевания территории, ограниченной границей Советского района, границей города Новосибирска, границей городских лесов и Бердским шоссе, в Советском районе».

После утверждения ППТ обществом получен градостроительный план земельного участка РФ-54-2-03-0-00-2022-1144, выданный департаментом 14.09.2022. Из ГПЗУ следует, что земельный участок расположен в зоне застройки жилыми домами смешанной этажности.

10.03.2023 (вх. № 11.1-03-0681) общество направило в мэрию заявление о выдаче разрешения на строительство объекта капитального строительства «Многоквартирный многоэтажный дом с объектами обслуживания жилой застройки во встроенных помещениях, дошкольной образовательной организацией, магазином, автостоянками и трансформаторными подстанциями), расположенного на земельном участке с кадастровым номером 54:35:091270:273 по адресу: г. Новосибирск, Советский район ул. Иванова. 16.03.2023 письмом № 11/1/11.1-104/00745 управление архитектурно-строительной инспекции мэрии отказало обществу в выдаче разрешения на строительство. Отказ мотивирован несоответствием представленных документов требованиям к строительству объекта капитального строительства, установленным на дату выдачи представленного для получения разрешения на строительство ГПЗУ и тем, что «в мэрию поступило представление об устранении требований градостроительного и лесного законодательства, согласно которому действие ППТ подлежит отмене, детальной проработке и устранению ряда замечаний при его повторном рассмотрении и утверждении».

Также, в ответе на обращение по проекту строительства к администрации Советского района г. Новосибирска от 09.03.2023 № 58/01-15/01955, было указано, что «в настоящее время, учитывая позицию прокуратуры города Новосибирска в части необходимости устранения нарушений требований градостроительного законодательства, рассматривается вопрос подготовке правового акта мэрии города Новосибирска о прекращении действия данного постановления».

Согласно оспариваемому представлению прокуратурой проведена проверка соблюдения требований градостроительного и лесного законодательства при утверждении постановления мэрии от 30.08.2022 № 3016. В ходе проверки установлено, что в нарушение Местных нормативов градостроительного проектирования города Новосибирска, утвержденных постановлением мэрии г. Новосибирска от 23.07.2007 № 563-а, а также СП 42.13330.2016 «Свод правил. Градостроительство. Планировка и застройка городских и сельских поселений. Актуализированная редакция СНиП 2.07.01-89 *» ППТ и материалы по его обоснованию не содержат требований о возможности застройки территории многоквартирными домами с учетом ее обеспеченности образовательными организациями, не предусматривают этапы проектирования строительства и реконструкции объектов в сфере образования, здравоохранения, транспортной инфраструктуры, не содержат информации об обеспеченности территории объектами здравоохранения для стационарного лечения, парковочными местами; допущены нарушения положений Лесного кодекса Российской Федерации (статьи 116 Лесного кодекса Российской Федерации, в которой прямо установлен запрет на строительство объектов капитального строительства в городских лесах за исключением велосипедных и беговых дорожек и гидротехнических сооружений); нарушен порядок организации и проведения общественных слушаний при процедуре принятия ППТ.

В представлении, адресованном мэрии, указано на необходимость безотлагательно рассмотреть преставление с участием представителя прокуратуры, в течение месяца со дня поступления представления принять конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона, их причин и условий, им способствующих, а также недопущению подобных нарушений впредь. О результатах принятых мер сообщить в прокуратуру в течение месяца со дня поступления представления.

Указывая, что представление нарушает права и законные интересы общества в сфере предпринимательской и экономической деятельности, поскольку на основании представления обществу отказано в выдаче разрешения на строительство, мэрией принято постановление о признании ППТ не подлежащим применению в части территории квартала, на котором расположен земельный участок общества и на котором обществом планируется осуществление застройки, заявитель обратился в арбитражный суд с рассматриваемым заявлением.

Изучив и проверив доводы лиц, участвующих в деле, представленные доказательства, суд пришел к следующим выводам.

Согласно части 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии с частью 2 статьи 201 АПК РФ арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.

В силу части 4 статьи 200 АПК РФ при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие) (статья 65, часть 5 статья 200 АПК РФ).

Из буквального толкования положений части 4 статьи 200, статьи 201 АПК РФ следует, что основанием для признания недействительным ненормативного правового акта, незаконными действий (бездействия) органа, осуществляющего публичные полномочия, должностного лица является совокупность двух необходимых условий: несоответствие данного ненормативного правового акта закону и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.

Отсутствие хотя бы одного из указанных признаков является основанием для отказа в удовлетворении заявленного требования.

В силу пункта 2 статьи 1 Федерального закона от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» (далее - Закон о прокуратуре) в целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства прокуратура Российской Федерации осуществляет, в том числе, надзор за исполнением законов органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций.

Реализуя эти полномочия, прокурор вправе, в том числе, вносить представления об устранении выявленных нарушений закона (статья 22 Закона о прокуратуре).

Согласно пункту 1 статьи 24 Закона о прокуратуре представление об устранении нарушений закона вносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения, и подлежит безотлагательному рассмотрению. В течение месяца со дня внесения представления должны быть приняты конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона, их причин и условий, им способствующих; о результатах принятых мер должно быть сообщено прокурору в письменной форме.

Таким образом, представление является мерой прокурорского реагирования, имеющей целью устранение нарушений закона, их причин и способствующих им условий.

Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в определении от 24.02.2005 № 84-О, по смыслу приведенных взаимосвязанных положений Закона прокуратуре, а также учитывая, что при осуществлении надзора за исполнением законов органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы (пункт 2 статьи 21 Закона о прокуратуре), само по себе представление прокурора не имеет абсолютный характер и силой принудительного исполнения не обладает, поскольку преследует цель понудить указанные в пункте 1 статьи 21 данного Федерального закона органы и должностных лиц устранить допущенные нарушения закона прежде всего в добровольном порядке.

Требование о безусловном исполнении представления прокурора реализуется путем специальных процедур - вынесения самим прокурором постановления о возбуждении производства об административном правонарушении либо путем обращения в суд.

Общество, указывая на незаконность преставления, ссылается на то, что внесению представления обязательно должна предшествовать проверка, в ходе которой необходимо собрать достаточные данные, свидетельствующие о нарушении законных требований, затем органами прокуратуры должны были быть произведены действия, направленные на установление обстоятельств, способствующих нарушению законодательства.

Общество указывает, что прокуратурой не подтверждены обстоятельства, послужившие основанием для выводов о допущенных нарушениях закона.

В частности общество указывает, что в представлении прокуратура ссылается на Местные нормативы градостроительного проектирования Постановление мэрии г. Новосибирска от 23.07.2007 № 563-а, которые отмены еще в 2015 году и являются не недействующими; ППТ (приложение 3) содержит Положение об очередности планируемого развития территории, которое содержит «Характеристики планируемого развития территории, в том числе плотность и параметры застройки территории (в пределах, установленных градостроительным регламентом); указывая на запрет на строительство в городских лесах, прокуратура не мотивирует детально, в каких кварталах предусмотрена такое строительство, в случае наличий таких фактов, это предусматривает отмену ППТ в части, а не весь проект, который затрагивает права и интересы большей части населения микрорайона; также не представлено доказательств нарушения процедуры порядка проведения общественных обсуждений.

Суд отклоняет доводы общества.

Прокуратурой при изучении ППТ обоснованно установлено, что ППТ предусматривают строительство сетей водоснабжения и водоотведения, трубопроводов в границах городских лесов, что противоречит статье 116 Лесного кодекса Российской Федерацией. Мэрия в своем ответе от 02.03.2023 № 01/40/01263 данный вывод не отклонила, указав только на то, что ППТ содержит схему инженерных сетей, на которой трассировки нанесены схематически, окончательное размещение трассы определяется на последующих этапах проектирования. Общество, указывая на неправомерность данного вывода, сослалось на то, что прокуратурой не указано, в каких кварталах предусмотрено такое строительство, однако в свою очередь доказательств того, что в границах городских лесов такого строительства не планируется, не представило.

Также правомерен вывод прокуратуры о том, что при разработке ППТ не учтен минимально допустимый уровень обеспеченности населения объектами социальной инфраструктуры, предусмотренный местными нормативами. Ссылка на недействующий нормативный акт, не свидетельствует о неправомерности данного вывода.

Довод общества о том, что представление послужило основанием для отказа в выдаче обществу разрешения на строительство (уведомление от 16.03.2023 № 11/1/11.1-04/00745), не принимается судом, поскольку основанием для отказа послужило несоответствие представленных документов требованиям к строительству объекта капитального строительства, установленным на дату выдачи представленного для получения разрешения на строительство ГПЗУ, а также ограничениям, установленным в соответствии с иным законодательством Российской Федерации, а именно: территория планировочного квартала 211.01.02.03, в границах которого расположен земельный участок с кадастровым номером 54:35:091270:273, не обеспечена социальными объектами в соответствии с ППТ. Законность отказа установлена в рамках дела № А45-9429/2023.

Кроме того, прокуратурой установлено нарушение организации и проведения общественных слушаний. Как установлено судом, по заявлениям граждан, проживающих в микрорайоне Нижняя Ельцовка, о совершении неустановленными лицом (лицами) противоправных действий, выразившихся в неправомерном получении доступа к личным данным граждан, в том числе, путем незаконного завладения логинами и паролями к порталу Государственных и муниципальных услуг (функций), через который в период с 17.06.2022 по 21.06.2022 был осуществлен вход на портал ГИС НСО «Электронная демократия» и принято участие в голосовании по реализации на территории микрорайона Нижняя Ельцовка проекта застройки, возбуждено уголовное дело, в ходе которого установлено, что часть лиц, от имени которых голоса отданы за реализацию проекта застройки, фактически не принимали участия в голосование, подтвердились сведения о голосовании нескольких десятков лиц, умерших на момент проведения голосования.

При таких обстоятельствах, у прокуратуры имелись основания для вынесения представления.

В рассматриваемом случае представление вынесено в отношении мэрии. Мэрии предписано рассмотреть представление, принять исчерпывающие меры по устранению выявленных нарушений федерального законодательства и недопущению их впредь.

Таким образом, указанное представление обществу не адресовано, не возлагает непосредственно на заявителя какие-либо обязанности.

Само по себе рассмотрение в представлении правоотношений, участником которых является общество, не может быть оценено как затрагивающее его интересы, так как для общества указанное представление обязывающего характера не носит.

В силу того, что представление вынесено в адрес мэрии, самим фактом или результатом оспаривания данного представления предполагаемые заявителем нарушенными права и законные интересы не будут восстановлены, поскольку правовые основания правомерности постановления мэрии о признании не подлежащим в части ППТ подлежат установлению и подтверждению (или опровержению) не в рамках рассматриваемого дела, а в рамках соответствующего заявления общества к мэрии.

При установленных обстоятельствах, суд пришел к выводу об отсутствии совокупности условий для удовлетворения заявленных требований, предусмотренная частью 2 статьи 201 АПК РФ.

В связи с изложенным, в удовлетворении заявленных требований следует отказать.

Арбитражный суд разъясняет лицам, участвующим в деле, что в соответствии со статьей 177 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации настоящее мотивированное решение выполнено в форме электронного документа, подписано усиленной квалифицированной электронной подписью судьи и считается направленным лицам, участвующим в деле, посредством размещения на официальном сайте суда в сети «Интернет».


Руководствуясь статьями 167, 168, 169, 170 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации,

РЕШИЛ:

в удовлетворении заявленных требований отказать.

Решение, не вступившее в законную силу, может быть обжаловано в течение месяца после его принятия в Седьмой арбитражный апелляционный суд (город Томск).

Решение может быть обжаловано в срок, не превышающий двух месяцев со дня вступления в законную силу, в Арбитражный суд Западно-Сибирского округа (город Тюмень) при условии, что оно было предметом рассмотрения арбитражного суда апелляционной инстанции или суд апелляционной инстанции отказал в восстановлении пропущенного срока подачи апелляционной жалобы.

Апелляционная и кассационная жалобы подаются через Арбитражный суд Новосибирской области.


Судья

Н.С. Галкина