Решение от 17 сентября 2018 г. по делу № А52-877/2018

Арбитражный суд Псковской области

ул. Свердлова, 36, г. Псков, 180000

http://pskov.arbitr.ru

Именем Российской Федерации


РЕШЕНИЕ

Дело № А52-877/2018
город Псков
17 сентября 2018 года
Резолютивная часть решения оглашена 10 сентября 2018 года

Арбитражный суд Псковской области в составе судьи Буяновой Л.П., при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания ФИО1, рассмотрев в судебном заседании материалы дела по заявлению Общества с ограниченной ответственностью «Вежа» (место нахождения: 180002, <...>; ОГРН <***>, ИНН <***>)

к Администрации города Пскова (место нахождения: 180000, <...>; ОГРН <***>, ИНН <***>)

Третье лицо: Государственный комитет Псковской области по экономическому развитию и инвестиционной политике (место нахождения: 180001, <...>; ОГРН <***>, ИНН <***>)

о признании недействительным отказа от 25.12.2017 №5659 и обязании включить торговый объект в схему размещения нестационарных торговых объектов,

при участии в судебном заседании:

от заявителя: ФИО2 - представитель по доверенности от 13.03.2018, предъявлен паспорт; ФИО3 - представитель по доверенности от 10.10.2017, предъявлен паспорт (после перерыва);

от ответчика: ФИО4 - представитель по доверенности от 31.01.2018 №8, предъявлено служебное удостоверение;

от третьего лица: ФИО5 – представитель по доверенности от 01.03.2017 №04, предъявлено служебное удостоверение (до перерыва),

установил:

Общество с ограниченной ответственностью «Вежа» (далее – заявитель, Общество) обратилось в суд к Администрации города Пскова (далее – ответчик, Администрация) с заявлением (с учетом уточненного заявления от 20.03.2018) о признании незаконным отказа о включении объекта торговли в схему размещения нестационарных торговых объектов и объектов оказания услуг на территории города Пскова, оформленного письмом от 25.12.2017 №5659. В качестве способа восстановления нарушенного права возложить на ответчика обязанность включить в схему размещения нестационарных торговых объектов павильон, принадлежащий Обществу.

Определением суда от 07.05.2018 к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено Управление Федеральной антимонопольной службы по Псковской области.

Определением суда от 13.06.2018 к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечен Государственный комитет Псковской области по экономическому развитию и инвестиционной политике.

Протокольным определением от 20.08.2018 Управление Федеральной антимонопольной службы по Псковской области исключено из круга третьих лиц по настоящему делу.

Представители заявителя в судебном заседании поддержали заявленные требования в полном объеме. Просили их удовлетворить.

Представитель ответчика в судебном заседании заявленные требования не признал. Просил отказать Обществу в удовлетворении его заявления. Дополнительно указал, что в рамках судебного разбирательства по дел №А52-578/2018 судом принято решение о сносе незаконно установленного спорного объекта торговли.

Представитель третьего лица до перерыва в судебном заседании, выступая на стороне ответчика, полагал требование заявителя необоснованным, просил суд отказать в его удовлетворении. После перерыва в судебное заседание не явился, заявлений, ходатайств не представил. В связи с этим в соответствии со статьями 123, 156 АПК РФ дело рассмотрено в его отсутствие.

Изучив материалы дела, выслушав позиции сторон, суд установил следующие обстоятельства, имеющие значение для разрешения настоящего спора по существу.

Общество с ограниченной ответственностью «Вежа» зарегистрировано в Едином государственном реестре юридических лиц 28.06.2010 за основным государственным регистрационным номером <***>. Основным видом деятельности общества является розничная торговля пищевыми продуктами, напитками и табачными изделиями.

Общество владеет нестационарным торговым павильоном с рекламой «Pepsi», ориентировочным размером 4,5м?2,5м, расположенным по адресу: <...> напротив дома 49 (со стороны бокового фасада дома 41).

Факт принадлежности торгового объекта Обществу сторонами не оспаривается.

16.11.2017 Общество обратилось в Администрацию города Пскова с заявлением о включении объекта торговли в схему размещения нестационарных торговых объектов и объектов оказания услуг на территории города Пскова.

Письмом от 25.12.2017 №5659 Администрация сообщила Обществу, что запрашиваемое место по адресу: <...> у дома №49, не может быть включено в Схему ввиду отрицательного заключения Управления по градостроительной деятельности Администрации города Пскова (подпункт 5 пункта 2.17.1 раздела 2.17 Порядка – случаи отказа включения в Схему), так как данное место насыщено подземными инженерными конструкциями, в частности, незаконно установленный павильон размещен на ливневой канализации. В соответствии с постановлением Администрации г.Пскова от 10.01.2017 №4 торговый павильон подлежит демонтажу.

Полагая, что такое решение Администрации не соответствует действующему законодательству и нарушает его права и законные интересы в сфере осуществления предпринимательской деятельности, Общество обратилось в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Рассмотрев материалы дела, выслушав доводы представителя заинтересованного лица, суд считает заявление не подлежащим удовлетворению по следующим основаниям.

В соответствии со статьей 198 АПК РФ, граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Таким образом, основаниями для принятия арбитражным судом решения о признании акта государственного органа и органа местного самоуправления недействительным (решения или действия - незаконным) являются одновременно как несоответствие акта закону или иному правовому акту (незаконность акта), так и нарушение актом гражданских прав и охраняемых законом интересов гражданина или юридического лица в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.

Учитывая изложенное, в круг обстоятельств, подлежащих установлению при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных актов, входят проверка соответствия оспариваемого акта закону или иному нормативному правовому акту и проверка факта нарушения оспариваемым актом прав и законных интересов заявителя.

Согласно пункту 1 статьи 65 АПК РФ каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать обстоятельства, на которые оно ссылается как на основание своих требований и возражений. Обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия государственными органами, органами местного самоуправления, иными органами, должностными лицами оспариваемых актов, решений, совершения действий (бездействия), возлагается на соответствующие орган или должностное лицо.

На основании пункта 15 части 1 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Закон №131-ФЗ) создание условий для обеспечения жителей городского округа услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания относится к вопросам местного значения городского округа. Согласно частям 1, 3 статьи 7 Закона №131-ФЗ по вопросам местного значения органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты.

Основы государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации определяются Федеральным законом от 28.12.2009 №381-ФЗ «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации» (далее – Закона №381-ФЗ), который регулирует отношения, возникающие между органами государственной власти, органами местного самоуправления и хозяйствующими субъектами в связи с организацией и осуществлением торговой деятельности, а также отношения, возникающие между хозяйствующими субъектами при осуществлении ими торговой деятельности.

Органы местного самоуправления в целях обеспечения жителей муниципального образования услугами торговли разрабатывают и утверждают схемы размещения нестационарных торговых объектов с учетом нормативов минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов (пункт 2 части 3 статьи 17 Закона №381-ФЗ).

В соответствии с частью 1 статьи 10 Закона №381-ФЗ размещение нестационарных торговых объектов на земельных участках, в зданиях, строениях, сооружениях, находящихся в государственной собственности или муниципальной собственности, осуществляется в соответствии со схемой размещения нестационарных торговых объектов с учетом необходимости обеспечения устойчивого развития территорий и достижения нормативов минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов.

Схема размещения нестационарных торговых объектов, разрабатывается и утверждается органом местного самоуправления, определенным в соответствии с уставом муниципального образования, в порядке, установленном уполномоченным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации (часть 3 статьи 10 Закона №381-ФЗ).

Схема размещения нестационарных торговых объектов и вносимые в нее изменения подлежат опубликованию в порядке, установленном для официального опубликования муниципальных правовых актов, а также размещению на официальных сайтах органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации и органа местного самоуправления в информационно – телекоммуникационной сети «Интернет» (часть 5 статьи 10 Закона №381-ФЗ).

В силу части 6 статьи 10 Закона №381-ФЗ утверждение схемы размещения нестационарных торговых объектов, равно как и внесение в нее изменений, не может служить основанием для пересмотра мест размещения нестационарных торговых объектов, строительство, реконструкция или эксплуатация которых были начаты до утверждения указанной схемы.

Анализ выше приведенных положений законодательства свидетельствует о том, что схема размещения нестационарных торговых объектов разрабатывается органами местного самоуправления и принимается в виде нормативного правового акта в установленном органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации порядке, исходя из необходимости обеспечения устойчивого развития территорий и достижения нормативов минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов.

При этом действующим федеральным законодательством не предусмотрено обязанности органа местного самоуправления при разработке и утверждении схемы руководствоваться заявлениями хозяйствующих субъектов.

Сохранение торговых мест гарантировано лишь тем хозяйствующим субъектам, которые на законных основаниях эксплуатировали торговые объекты до утверждения соответствующих схем (определение Конституционного Суда Российской Федерации от 29.01.2015 №225-О).

В рамках полномочий, предусмотренных пунктом 3.9.5. Положения, утвержденного постановлением Администрации Псковской области от 05.08.2010 №290, Государственным комитетом Псковской области по экономическому развитию, промышленности и торговле 16.02.2011 издан приказ №55 «О порядке разработки и утверждения органами местного самоуправления городских округов, городских и сельских поселений Псковской области схем размещения нестационарных торговых объектов», которым утверждено соответствующе Положение (далее - Положение №55).

В разделе III Положения №55, действовавшего в редакции до 21.12.2017, установлен ряд требований к составу, последовательности разработки, согласования и утверждения схемы размещения. В разделе IV пописан порядок внесения изменений и дополнений в схему, в котором поступающие обращения хозяйствующих субъектов также не являлись основанием для внесения изменений в схему.

Приказом Государственного комитета Псковской области по экономическому развитию и инвестиционной политике от 14.12.2017 №1385 внесены изменения в Положение №55, которые вступили в законную силу с 21.12.2017 с момента их официального опубликования.

В пункте 2.2. Положения №55, в редакции, действующей с 21.12.2017, предусмотрена возможность внесения изменений в Схему, в том числе и на основании заявлений хозяйствующих субъектов. В пункте 2.17 Положения №55 определены этапы внесения изменений в Схему, определены сроки рассмотрения обращений заявителей, основания для отказа в рассмотрении заявлений, порядок передачи заявлений на рассмотрение уполномоченной комиссии, а также основания для отказа во включении нестационарного торгового объекта в Схему.

Постановлением Администрации города Пскова от 20.10.2011 №2480 создана специальная комиссия по разработке и внесению изменений в схему размещения нестационарных торговых объектов на территории города Пскова, утверждены состав комиссии и положение о ее работе.

Постановлением Администрации города Пскова от 23.04.2013 №950 утверждено Положение о размещении нестационарных торговых объектов и объектов оказания услуг на территории города Пскова. Согласно пункту 1 раздела III Положения уполномоченным подразделением Администрации города Пскова, осуществляющим мероприятия, направленные на размещение нестационарных торговых объектов и объектов оказания услуг на территории города Пскова, определен Отдел потребительского рынка и услуг Администрации города Пскова. Согласно разделу I указанного Положения нестационарные торговые объекты размещаются на территории города Пскова на основании утвержденной Схемы. В силу раздела VI Положения договор на размещение нестационарного торгового объекта заключается по результатам конкурсных процедур (подпункт 5 пункта 11 раздела VI).

Административный регламент предоставления муниципальной услуги, указанной в постановлении от 23.04.2013 №950, а именно - «Предоставление места размещения нестационарного торгового объекта на территории города Пскова», утвержден постановлением Администрации города Пскова от 11.05.2016 №602.

Как установлено судом и подтверждается материалами дела, Постановлением Администрации города Пскова от 21.06.2012 №1655 утверждена Схема размещения нестационарных торговых объектов и объектов оказания услуг на территории города Пскова (далее – Схема).

Торговый павильон по адресу: <...> у дома 49, в соответствующую Схему Администрацией города Пскова не включен.

Согласно Приложению №1 к распоряжению Администрации от 26.01.2005 №159-р спорный торговый объект был включен в дислокацию мест для торговли хлебобулочными изделиями с автоприцепов на территории г.Пскова только на период 2005 года. При этом торговое место числилось за индивидуальным предпринимателем ФИО2, а не за обществом (том 1 л.д. 71-75, 111-126). Вопреки утверждению заявителя и представленной им копии ситуационной схемы (том 1 л.д. 24) павильон не был включен в дислокацию мест для торговли товарами повседневного спроса.

В последующем органами местного самоуправления города Пскова спорный павильон не включался ни в одну из схем размещения нестационарных торговых объектов. Договоры аренды торгового места между Администрацией г.Пскова и ООО «Вежа» не заключались.

Таким образом, каких - либо документов, подтверждающих наличие законных оснований для размещения нестационарного объекта по указанному адресу, не имеется. Доказательств обратного заявителем не представлено.

Следовательно, заявитель не относится к категории хозяйствующих субъектов, чьи объекты торговли подлежали включению в соответствующую Схему при ее утверждении во исполнение положений части 3 статьи 10 Закона №381-ФЗ. Как указывалось выше, в Схему, утвержденную постановлением Администрации от 21.06.2012 №1655, спорный павильон не включен.

В последующем Общество неоднократно обращалось в Администрацию с заявлениями о включении спорного объекта в Схему. Письмами от 31.01.2014, 27.06.2014, 19.03.2015, 07.05.2015, 29.09.2015 и 26.01.2017 Администрацией города Пскова в лице Комитета социально-экономического развития и потребительского рынка Обществу отказано во включении торгового павильона в Схему.

16.11.2017 заявитель вновь обратился в Администрацию с заявлением, которое поступило на рассмотрение к ответчику 21.11.2017. По его результатам Обществу 25.12.2018 вновь отказано во включении объекта торговли в схему размещения нестационарных торговых объектов и объектов оказания услуг на территории города Пскова.

Общество считает, что указанные в ответе от 25.12.2017 основания для отказа во включении нестационарного торгового объекта в Схему не соответствуют действующему законодательству, создают препятствия для осуществления деятельности хозяйствующего субъекта. Администрация не вправе была отказывать заявителю со ссылкой на подпункт 5 пункта 2.17.1 Положения №55, поскольку на заседание уполномоченной комиссии рассмотрение заявления не выносилось. Ответчик указывает на отсутствие согласования размещения спорного павильона с владельцами прилегающих инженерных сетей, однако такие согласования ранее предоставлялись Обществом вместе с заявками о включении объекта в Схему в 2014 году, а в силу части 2 пункта 1 статьи 7 Федерального закона от 27.07.2010 №210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» повторное истребование документов при оказании муниципальной услуги запрещено. Более того, заявитель считает необоснованным рассмотрение обращения в порядке Закона №59-ФЗ, и указывает на нарушение сроков рассмотрения заявления.

Оценивая доводы заявителя, суд приходит к следующему.

Разработка, издание и утверждение органами местного самоуправления нормативных правовых актов является их функцией в силу Закона №131-ФЗ и не относится к муниципальным услугам, порядок оказания которых установлен Законом №210-ФЗ. Муниципальной услугой является лишь последующее предоставление торгового места на конкурсной основе с заключением гражданско-правового договора.

Действующим до 21.12.2017 Положением №55 не было предусмотрено такого основания для включения в схему размещения объектов, как обращение владельца нестационарного торгового объекта, не было определено порядка и оснований для отказа в удовлетворении заявлений хозяйствующих субъектов.

Заявление общества от 16.11.2017 поступило в уполномоченный Отдел потребительского рынка 21.11.2017. В связи с тем, что на тот момент законодательно не было установлено четкого порядка рассмотрения подобных заявлений и отсутствовали конкретные основания для отказа во включении нестационарных торговых объектов в Схему, то обращение Общества подлежало рассмотрению в срок до 21.12.2017 в соответствии с Федеральным законом от 02.05.2006 №59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», поскольку данный закон распространяется на все обращения, в том числе, поступившие от юридических лиц в случае осуществления органами власти публично-правовых функций (определение Конституционного Суда Российской Федерации от 22.04.2004 №213-0, постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 18.07.2012 №19-П). При этом в соответствии с частью 1 статьи 9 и пунктом 4 части 1 статьи 10 Закона №59-ФЗ уполномоченный орган должен был направить письменный ответ по существу, то есть ответ должен был быть мотивированным.

Таким образом, в данном конкретном случае срок рассмотрения обращения Общества ответчиком нарушен, письмо направлено только 25.12.2017. Однако ответ является мотивированным, ясным и недвусмысленным, содержит конкретное основание для отказа - наличие подземных коммуникаций на месте установки спорного павильона.

Одновременно с этим суд принимает во внимание, что Администрация ранее неоднократно отказывала ответчику во включении спорного объекта в Схему, в том числе со ссылкой на отрицательное заключение Управления по градостроительной деятельности Администрации г.Пскова.

В рамках проведения судебного разбирательства по настоящему делу ответчиком в суд представлены письма Управления по градостроительной деятельности Администрации г.Пскова от 12.02.2018 и 28.08.2018, согласно которым включение в Схему размещения нестационарных торговых объектов и объектов оказания услуг на территории города Пскова нестационарного торгового объекта по адресу: <...> у дома №49 не представляется возможным, так как земельный участок под спорным павильоном расположен в охранной зоне ливневой канализации, границы которой регламентированы таблицей 15 раздела 12 «СП 42.13330.2011 Свод правил. Градостроительство. Планировка и застройка городских и сельских поселений. Актуализированная редакция СНиП 2.07.01-89*», в соответствии с требованиями пункта 6.2 «ГОСТ Р 54608-2011 Услуги торговли. Общие требования к объектам мелкорозничной торговли» не допускается размещение объектов мелкорозничной торговли в охранной зоне инженерных сетей.

На основании вышеизложенного, суд приходит к выводу о законности отказа Администрации, оформленного письмом от 25.12.2018, поскольку в нем приведены конкретные основания для отказа, соответствующие требованиям законодательства. Мотивы отказа согласуются и с положением абзаца 7 подпункта 5 пункта 2.17.1 Положения №55.

Оценив представленную в материалы дела доказательственную базу по правилам, предусмотренным в статье 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд приходит к выводам о том, что Общество не доказало, что отказом Администрации во включении принадлежащего заявителю нестационарного торгового объекта в Схему созданы препятствия для осуществления предпринимательской и экономической деятельности хозяйствующего субъекта.

Одновременно с этим суд, оценивая заявленный способ восстановления права, учитывает, что в силу проанализированного законодательства исполнительный орган местного самоуправления вправе внести изменения в нормативный правовой акт лишь при последовательном соблюдении предусмотренных процедур, включающих разработку предложений о внесении изменений в схему размещения нестационарных торговых объектов, рассмотрение этих предложений уполномоченной комиссией, утверждение в установленном порядке Администрацией города.

Следовательно, возложение на орган местного самоуправления обязанности внести изменения в нормативный правовой акт по вопросу, отнесенному к его компетенции, в судебном порядке, противоречит принципу разделения властей. Данная позиция отражена в Определении Верховного Суда РФ от 23.12.2015 №18-КГ15-182.

На основании изложенного, суд установил, что в данном конкретном случае отсутствует совокупность признаков, установленная нормами 198, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, для признания оспариваемого отказа, оформленного Администрацией города Пскова письмом от 25.12.2017, недействительным.

В соответствии со статьей 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при вынесении судебного решения суду необходимо решить вопрос о распределении судебных расходов.

При обращении в суд заявителем была уплачена по платежному поручению от 20.03.2018 №19 государственная пошлина в размере 6 000 руб. Поскольку в удовлетворении заявленных требований Обществу отказано, государственная пошлина за иск в сумме 3 000 руб. подлежит отнесению на заявителя, а согласно статье 104 АПК уплаченную государственную пошлину в сумме 3 000 руб. надлежит возвратить заявителю из федерального бюджета.

Руководствуясь статьями 110, 167-170, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

РЕШИЛ:

В удовлетворении требований Общества с ограниченной ответственностью «Вежа» отказать.

Возвратить Обществу с ограниченной ответственностью «Вежа» из федерального бюджета государственную пошлину 3 000 руб.

Выдать справку на возврат государственной пошлины.

На решение в течение месяца после его принятия может быть подана апелляционная жалоба в Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд через Арбитражный суд Псковской области.


Судья Л.П. Буянова