Решение от 26 апреля 2026 г. АС города Москвы

РЕШЕНИЕ

Именем Российской Федерации

Дело № А40-314577/2025-146-2687
г. Москва
27 апреля 2026 года
Резолютивная часть решения объявлена 23 апреля 2026 года

Полный текст решения изготовлен 27 апреля 2026 года


Арбитражный суд г. Москвы в составе судьи Вихарева А.В.

при ведении протокола судебного заседания секретарем с/з Гильдиковым В.С.

рассмотрев в открытом судебном заседании дело по заявлению ООО "Викинг" (ИНН <***>)

к Госинспекции по Недвижимости (ИНН <***>)

о признании незаконным решения - рекомендаций от 15.08.2025 №9018126/2, вынесенное Госинспекцией по Недвижимости по результатам контрольного (надзорного) мероприятия,

при участии:

от заявителя – ФИО1 по дов. №б/н от 10.04.2025, паспорт, диплом,

от ответчика – ФИО2 по дов. №Гли-Д-44370/25 от 29.12.2025, удоств., диплом,

УСТАНОВИЛ:

ООО "Викинг" (далее – заявитель, Общество) просит суд признать незаконными рекомендации по соблюдению обязательных требований № 9018126 от 15.08.2025, выданные Государственной инспекцией по контролю за использованием объектов недвижимости города Москвы (далее- Госинспекция по Недвижимости, ответчик).

Ответчиком в материалы дела представлен письменный отзыв на заявление, согласно которому он возражает против удовлетворения заявленных требований в полном объеме.

Представитель заявителя в ходе проведения судебного заседания поддержал заявленные требования в полном объеме.

Представитель ответчика в судебном заседании возражал против удовлетворения заявленных требований.

В соответствии со статьей 198 АПК РФ, граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Срок на обращение в арбитражный суд с заявлением об оспаривании решения государственного органа, предусмотренный ч. 4 ст. 198 АПК РФ, заявителем соблюден.

В соответствии с частью 4 статьи 200 АПК РФ при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов и действий государственных органов, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта, оспариваемых действий и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт и действия права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу части 2 статьи 201 АПК РФ основанием для признания ненормативных правовых актов недействительными, а также действий (бездействия) должностного лица неправомерными является несоответствие их закону и иному нормативному правовому акту, а также нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.

Таким образом, для признания арбитражным судом незаконными ненормативных актов и действий государственных органов, должностных лиц необходимо наличие одновременно двух юридически значимых обстоятельств: несоответствие их закону или иным нормативным правовым актам и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии со статьей 13 Гражданского кодекса Российской Федерации, пунктом 6 постановления Пленума ВС и Пленума ВАС РФ от 01.07.1996г. № 6/8 «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации», основанием для принятия решения суда о признании ненормативного акта недействительным, является, одновременно как несоответствие его закону или иному нормативно-правовому акту, так и нарушение указанным актом гражданских прав и охраняемых интересов граждан или юридических лиц, обратившихся в суд с соответствующим требованиям.

Таким образом, в круг обстоятельств подлежащих установлению при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных актов, действий (бездействий) госорганов входит проверка соответствия оспариваемого акта закону или иному нормативно-правовому акту и проверка факта нарушения оспариваемым актом, действием (бездействием) прав и законных интересов заявителя.

Частью 1 статьи 65 АПК РФ предусмотрено, что каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать обстоятельства, на которые оно ссылается как на основание своих требований и возражений.

В силу части 1 статьи 71 АПК РФ арбитражный суд оценивает доказательства по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном, объективном и непосредственном исследовании имеющихся в деле доказательств.

Как следует из материалов дела, Общество является собственником нежилого помещения с кадастровым номером 77:01:0003007:3344, площадью 76,8 кв. м, расположенного на 1-м этаже здания с кадастровым номером 77:01:0003010:1082, по адресу: г. Москва, муниципальный округ Басманный, ул. Доброслободская, д. 6, стр. 1, помещение 2/1 (назначение - нежилое). Право собственности на указанное помещение зарегистрировано в Едином государственном реестре недвижимости 23.03.2023 (номер регистрации 77:01:0003007:3344-77/051/2023-4).

Кроме того, Общество является арендатором доли (27,6 кв. м) в земельном участке с кадастровым номером 77:01:0003010:4524 по адресу: <...> земельный участок 6/1, на основании договора аренды с множественностью лиц на стороне арендатора от 28.08.2023 № М-01-057699 (срок действия до 16.06.2070). Участок предоставлен для эксплуатации административных помещений в здании с кадастровым номером 77:01:0003010:1082, без права возведения временных и капитальных зданий и сооружений.

15.08.2025 Госинспекция по недвижимости провела выездное обследование указанного земельного участка на основании задания № 9018126 от 15.08.2025.

По итогам мероприятия Обществу выданы рекомендации по соблюдению обязательных требований № 9018126 от 15.08.2025 (далее - Рекомендации).

В Рекомендациях зафиксировано Закона города Москвы от 19.12.2007 № 48 «О землепользовании в городе Москве»; Обществу предписано обеспечить соблюдение обязательных требований при использовании земельного участка, а именно использовать участок в соответствии с видом разрешённого использования.

Заявитель обратился в Арбитражный суд г. Москвы с заявлением о признании Рекомендаций незаконными, считая, что они по своему содержанию являются предписанием, выданным с нарушением установленной законом процедуры, и нарушают его права и законные интересы в сфере предпринимательской деятельности.

Изучив материалы дела, выслушав доводы лиц, участвующих в деле, оценив относимость, допустимость, достоверность каждого доказательства в отдельности, а также достаточность и взаимную связь доказательств в их совокупности, суд удовлетворяя заявление Общества, исходит из следующего.

В силу п. 1 постановления Правительства Москвы от 25.04.2012 N 184-ПП "Об утверждении положения о Государственной инспекции по контролю за использованием объектов недвижимости города Москвы" инспекция является функциональным органом исполнительной власти города Москвы, осуществляющим муниципальный земельный контроль за использованием земель на территории города Москвы (далее - земли), выполняющим полномочия собственника в части осуществления мероприятий по контролю за использованием земель, находящихся в собственности города Москвы и государственная собственность на которые не разграничена, и объектов нежилого фонда, а также организации их охраны в целях предотвращения и пресечения самовольного занятия и незаконного использования.

В силу п. 1 ч. 2 ст. 90 Федерального закона от 31.07.2020 N 248-ФЗ "О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации" (далее - Закон N 248-ФЗ) в случае выявления при проведении контрольного (надзорного) мероприятия нарушений обязательных требований контролируемым лицом контрольный (надзорный) орган в пределах полномочий, предусмотренных законодательством Российской Федерации, обязан:

п. 1 выдать после оформления акта контрольного (надзорного) мероприятия контролируемому лицу предписание об устранении выявленных нарушений с указанием разумных сроков их устранения и (или) о проведении мероприятий по предотвращению причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям, а также других мероприятий, предусмотренных федеральным законом о виде контроля;

п. 5 рассмотреть вопрос о выдаче рекомендаций по соблюдению обязательных требований, проведении иных мероприятий, направленных на профилактику рисков причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям.

Оценив представленные доказательства в порядке главы 7 АПК РФ, с учетом норм Закона N 248-ФЗ, Положения о муниципальном земельном контроле на территории города Москвы, утв. Постановлением Правительства Москвы от 02.03.2021 N 262-ПП, суд пришел к выводу, что направленные инспекцией Обществу рекомендации фактически являются предписанием об устранении нарушений законодательства, а также вынесены с нарушение законодательного порядка.

Суд установил, что оспариваемые Рекомендации содержат: указание на конкретные нарушения обязательных; квалификацию действий Заявителя как противоправных; властное требование об устранении нарушений — обеспечить использование земельного участка в соответствии с видом разрешённого использования.

Суд считает, что Рекомендации, выданные Госинспекцией по недвижимости, по своему существу и содержанию являются предписанием, поскольку содержат прямое указание на нарушение Заявителем конкретных норм действующего законодательства с требованием об их устранении к конкретному лицу. Основным квалифицирующим признаком предписания является наличие властного указания об устранении нарушения конкретной правовой нормы конкретным лицом - данный признак в Рекомендациях присутствует в полном объёме.

Рекомендации в том смысле, который заложил в них законодатель, направлены на установление норм поведения, которые предотвратят возможное нарушение обязательных требований, являются профилактической мерой регулирования, не могут содержать властных указаний, поскольку на момент выдачи рекомендаций нарушения обязательных требований отсутствуют. По своей правовой природе рекомендации направлены на установление в будущем норм поведения, которые предотвратят возможное нарушение требований законодательства, являются профилактической мерой регулирования и не могут содержать в своём составе властных указаний.

Фактически Госинспекция по недвижимости выдала Заявителю предписание об устранении нарушений законодательства, поименовав его Рекомендациями. Кроме того, в соответствии с Положениями о муниципальном земельном контроле (постановление Правительства Москвы от 02.03.2021 № 262-ПП) при обнаружении признаков нарушений обязательных требований Госинспекция была обязана принять решение о проведении внепланового контрольного (надзорного) мероприятия с взаимодействием либо об объявлении предостережения.

Ни того, ни другого Ответчик не сделал, тем самым нарушив установленный порядок реагирования.

В силу требований ч. 1, п.п. 1 и 11 ч. 2 ст. 91 Закона N 248-ФЗ отсутствие оснований проведения контрольных (надзорных) мероприятий, а также проведение контрольного (надзорного) мероприятия, не включенного в единый реестр контрольных (надзорных) мероприятий, за исключением проведения наблюдения за соблюдением обязательных требований и выездного обследования, относятся к грубым нарушениям требований к организации и осуществлению государственного надзора, являющимся основанием для отмены решений, принятых по результатам контрольного (надзорного) мероприятия, и признания результатов такого мероприятия недействительным.

Проведение контрольного (надзорного) мероприятия с взаимодействием, а также любого другого контрольного (надзорного) мероприятия требует его включения в Единый реестр контрольных (надзорных) мероприятий, что Госинспекция по недвижимости не выполнила.

Полученные в ходе незаконного контрольного (надзорного) мероприятия доказательства не могут быть использованы при вынесении решения о выдаче рекомендаций, поскольку были получены с нарушением законодательства о государственном контроле (надзоре). Более того, реализация Рекомендаций фактически приведёт к нарушению прав и законных интересов Заявителя в сфере предпринимательской деятельности.

Аналогичная правовая позиция выражена в Постановлении Арбитражного суда Московского округа от 02.07.2025 № Ф05-9312/2025 по делу № А40-210588/2024, Решении Арбитражного суда г. Москвы от 26.08.2025 по делу № А40-103686/25-130-565, где суды квалифицировали рекомендации, содержащие властные указания об устранении конкретных нарушений, как предписания по существу.

Суд признает состоятельным довод Заявителя о неотносимости доказательств, положенных в основу Рекомендаций, к помещению Заявителя.

Из материалов дела следует, что акт выездного обследования фиксирует обстановку в здании с кадастровым номером 77:01:0003010:1082 (<...>) в целом, не выделяя принадлежащее Заявителю на праве собственности нежилое помещение с кадастровым номером 77:01:0003007:3344, площадью 76,8 кв. м, расположенное на 1-м этаже указанного здания (помещение 2/1). Фотоматериалы, положенные в основу Рекомендаций, не содержат идентификации конкретного помещения Заявителя и не позволяют установить, каким образом именно Заявитель нарушает обязательные требования. При этом право собственности Общества на указанное помещение зарегистрировано в ЕГРН 23.03.2023, помещение имеет нежилое назначение и используется для административных целей в соответствии с видом разрешённого использования. Доказательства, не обладающие признаком относимости к конкретному контролируемому лицу (ст. 67 АПК РФ), не могут быть положены в основу выводов о нарушении обязательных требований данным лицом. Недостоверность и неотносимость доказательственной базы является самостоятельным основанием для признания Рекомендаций незаконными.

Судом также установлено, что Рекомендации содержат сведения, не соответствующие данным ЕГРН в отношении помещения Заявителя. Согласно сведениям ЕГРН, нежилое помещение с кадастровым номером 77:01:0003007:3344 (площадь 76,8 кв. м, этаж 1, адрес: <...>/1) принадлежит ООО «Викинг» на праве собственности (запись регистрации от 23.03.2023 № 77:01:0003007:3344-77/051/2023-4), имеет нежилое назначение и расположено в здании, земельный участок под которым предоставлен для эксплуатации административных помещений.

Между тем в Рекомендациях нарушение обязательных требований зафиксировано применительно к земельному участку и зданию в целом без установления характера фактического использования помещения Заявителя и без указания на конкретные обстоятельства, свидетельствующие о нецелевом использовании именно данного помещения.

При таких обстоятельствах суд приходит к выводу о том, что выводы Рекомендаций в части, касающейся Заявителя, не подтверждены относимыми и достоверными доказательствами (ст. ст. 67, 68, 71 АПК РФ).

Кроме того, суд принимает во внимание, что в силу ч. 5 ст. 75 Закона N 248-ФЗ выездное обследование проводится без взаимодействия с контролируемым лицом, вследствие чего Заявитель не был уведомлён о проведении мероприятия, был лишён возможности представить документы и пояснения относительно характера использования принадлежащего ему помещения, а также заявить возражения. Совокупность указанных обстоятельств - проведение мероприятия без взаимодействия с контролируемым лицом, отсутствие индивидуализации нарушений применительно к конкретному помещению и лишение Заявителя возможности представить документы - свидетельствует о том, что фактические обстоятельства использования помещения с кадастровым номером 77:01:0003007:3344 Ответчиком в установленном порядке не исследовались, что является самостоятельным основанием для признания Рекомендаций незаконными.

Суд соглашается с доводом Заявителя о последовательном характере обязанностей контрольного органа, установленных ч. 2 ст. 90 Закона N 248-ФЗ. Указанная норма устанавливает не перечень альтернативных действий на выбор контрольного органа, а последовательный алгоритм обязательных действий при выявлении нарушений обязательных требований: выдача предписания (п. 1), принятие мер по недопущению причинения вреда (п. 2), привлечение к ответственности (п. 3), контроль устранения нарушений (п. 4), рассмотрение вопроса о выдаче рекомендаций (п. 5). Рекомендации завершают данный алгоритм и не могут заменять предписание.

Данная позиция подтверждена постановлением Арбитражного суда Московского округа от 17.03.2025 № Ф05-713/2025 по делу № А40-95481/2024, указавшим, что пункты 1 и 5 ч. 2 ст. 90 являются совокупными обязанностями контрольного органа. Произвольный выбор контрольным органом отдельных мер реагирования при игнорировании иных обязанностей противоречит принципу правовой определённости и недопустимости произвольного применения закона (Постановление Конституционного Суда РФ от 25.04.1995 № 3-П).

Суд принимает довод Заявителя о лишении его процессуальных гарантий, предусмотренных для контрольных (надзорных) мероприятий с взаимодействием. Выбор Ответчиком формы реагирования в виде рекомендаций при фактическом содержании предписания лишил Заявителя права на уведомление о проведении мероприятия, возможности представить документы и возражения, участия представителя при совершении контрольных действий, внесения мероприятия в Единый реестр контрольных (надзорных) мероприятий (ч. 1 ст. 19 Закона N 248-ФЗ), а также права на досудебное обжалование в порядке главы 9 Закона N 248-ФЗ. Указанное лишение процессуальных гарантий является самостоятельным нарушением прав и законных интересов Заявителя в сфере предпринимательской деятельности.

Довод Ответчика об информационном и рекомендательном характере оспариваемого ненормативного акта отклоняется судом как не соответствующий фактическим обстоятельствам и противоречащей сложившейся судебной практики.

Суд также учитывает, что Рекомендации, содержащие констатацию нарушения конкретных правовых норм, формируют доказательственную базу для последующего привлечения Заявителя к административной ответственности, направления материалов в Департамент городского имущества города Москвы для расторжения договора аренды, включения объекта в перечень незаконно размещённых, обращения в суд с иском о сносе по правилам ст. 222 ГК РФ, проведения мероприятий по постановлению Правительства Москвы от 11.12.2013 № 819-ПП.

При этом Заявитель лишён процессуальных гарантий, предусмотренных законом для предписания: рекомендация не подлежит внесению в ЕРКНМ, не содержит срока устранения, не обжалуется в досудебном порядке по главе 9 Закона N 248-ФЗ, что лишает Заявителя возможности защитить свои права до наступления негативных последствий.

Рекомендации по соблюдению обязательных требований № 9018126 от 15.08.2025 признаются ненормативным актом индивидуального характера, устанавливающим обязательства Общества в отношении принадлежащего ему на праве собственности нежилого помещения с кадастровым номером 77:01:0003007:3344 (площадь 76,8 кв. м, 1-й этаж здания по адресу: <...>/1), являются актом властно-распорядительного характера, содержат распоряжения, влияющие на гражданские права и охраняемые законом интересы Заявителя.

Таким образом, выданные рекомендации составлены с нарушением законодательства о государственном контроле (надзоре).

В силу части 5 статьи 200 АПК РФ именно на инспекции лежит бремя доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемых рекомендаций.

В данном случае имеются основания, предусмотренные ст. 13 ГК РФ и ч. 1 ст. 198 АПК РФ, которые одновременно необходимы для признания ненормативного акта органа, осуществляющего публичные полномочия, недействительным, а решения или действия незаконными.

Судом проверены все доводы ответчика, однако, они не опровергают установленные судом обстоятельства и не могут являться основанием для отказа в удовлетворении заявленных требований. При этом не отражение в судебном акте всех имеющихся в деле доказательств либо доводов лиц, участвующих в деле, не свидетельствует об отсутствии их надлежащей судебной проверки и оценки (Определение Верховного Суда Российской Федерации от 06.10.2017 N 305-КГ17-13690).

В соответствии с ч. 2 ст. 201 АПК РФ арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.

Учитывая изложенное, требования заявителя являются обоснованными и подлежат удовлетворению.

В соответствии со ст. 110 АПК РФ судебные расходы, понесенные заявителем взыскиваются с ответчика.

Руководствуясь ст. ст. 29, 67, 68, 71, 110, 123, 156, 167- 170, 176 АПК РФ, суд

РЕШИЛ:

Проверив на соответствие действующему законодательству, признать незаконными рекомендации по соблюдению обязательных требований № 9018126 от 15.08.2025, выданные Государственной инспекцией по контролю за использованием объектов недвижимости города Москвы.

Взыскать с Государственной инспекции по контролю за использованием объектов недвижимости города Москвы в пользу ООО «Викинг» расходы по уплате государственной пошлины в размере 50 000 руб.

Решение может быть обжаловано в месячный срок с даты его принятия в Девятый арбитражный апелляционный суд.


Судья А.В. Вихарев