Постановление от 3 октября 2022 г. по делу № А56-37338/2022

ТРИНАДЦАТЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД

191015, Санкт-Петербург, Суворовский пр., 65, лит. А

http://13aas.arbitr.ru



ПОСТАНОВЛЕНИЕ

Дело №А56-37338/2022
03 октября 2022 года
г. Санкт-Петербург



Резолютивная часть постановления объявлена 22 сентября 2022 года

Постановление изготовлено в полном объеме 03 октября 2022 года

Тринадцатый арбитражный апелляционный суд

в составе:

председательствующего Протас Н.И.

судей Денисюк М.И., Лебедева Г.В.

при ведении протокола судебного заседания: ФИО1


при участии:

от заявителя: ФИО2 по доверенности от 08.12.2020

от заинтересованного лица: не явился, извещен


рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу (регистрационный номер 13АП-23617/2022) Управления государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Северо-западному Федеральному округу Федеральной службы по надзору в сфере транспорта на решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 29.06.2022 по делу № А56-37338/2022(судья Петрова Т.Ю.), принятое


по заявлению открытого акционерного общества "Российские железные дороги"

к Управлению государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением

транспортной безопасности по Северо-Западному Федеральному округу

Федеральной службы по надзору в сфере транспорта


о признании недействительным предписания в части

установил:

Открытое акционерное общество "Российские железные дороги" (далее - Общество) обратилось в Арбитражный суд города Санкт-Петербурга и Ленинградской области с заявлением о признании недействительным пунктов 1-6, 8-9 предписания Управления государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Северо-Западному Федеральному округу Федеральной службы по надзору в сфере транспорта (далее - Управление) об устранении выявленных нарушений законодательства в области обеспечения транспортной безопасности от 10.02.2022 № 07-43-08/06(П)-2.

Решением суда от 29.06.2022 заявленные требования удовлетворены.

Не согласившись с указанным решением, Управление направило апелляционную жалобу, в которой просит решение суда отменить. Податель жалобы указывает, что судебное обжалование решений контрольного (надзорного) органа возможно только после их досудебного обжалования, которое исполнено не было. Ссылается на то, что действий с 2017 года по устранению выявленных недостатков и указанных в предписании, а именно обязанность по оснащению объекта транспортной инфраструктуры техническими средствами и инженерными системами обеспечения транспортной безопасности до настоящего времени ОАО «РЖД» не предпринимало. Ссылается на то, что суд не принял во внимание фотоматериалы о том, что ходе проведения проверки и в момент нахождения контролируемых лиц, ФИО3 неоднократно проносила пакеты с мусором, которые забирала из урн, без какого либо досмотра проходила в зону транспортной безопасности и находилась без верхней одежды в рабочем халате не имея пропуска в зону транспортной безопасности, из документов у нее имеется только паспорт других документов не имела. Указывает, что несоблюдение требований в области обеспечения транспортной безопасности влечет за собой возникновение угрозы причинения вреда жизни и здоровью людей, поскольку снижает состояние защищенности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств от актов незаконного вмешательства, в том числе террористических актов.

В судебном заседании, проведенном в формате «онлайн-заседания», представитель Общества просил оставить жалобу без удовлетворения, ссылаясь на правомерность решения суда.

Управление надлежащим образом извещено о времени и месте судебного разбирательства, однако его представитель в судебное заседание не явился, в связи с чем жалоба рассмотрена в его отсутствие.

Законность и обоснованность решения суда первой инстанции проверены в апелляционном порядке.

Как следует из материалов дела, Управлением проведена внеплановая выездная проверка деятельности Общества по обеспечению транспортной безопасности, по подготовке, аттестации, аккредитации в области транспортной безопасности и защите от актов незаконного вмешательства, а также объекта транспортной инфраструктуры – железнодорожный вокзал Калининград – Северный.

В ходе проверки установлены нарушения законодательства в области обеспечения транспортной безопасности, а именно:

- в нарушение части 1 статьи 4, части 1 статьи 8 Федерального закона от 09.02.2007 № 16-ФЗ «О транспортной безопасности» (далее – Закон № 16-ФЗ), абзаца 1 подпункта А пункта 6 Требований по обеспечению транспортной безопасности, в том числе требований к антитеррористической защищенности объектов (территорий), учитывающих уровни безопасности для различных категорий объектов транспортной инфраструктуры железнодорожного транспорта, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 08.10.2020 № 1633 (далее – Требования № 1633), объект транспортной инфраструктуры не оснащен техническими средствами и инженерными системами обеспечения транспортной безопасности, обеспечивающими распознавание физических лиц, являющихся объектами видеонаблюдения, на основании данных видеонаблюдения (далее – видео-идентификации) при их перемещении через контрольно-пропускные пункты (посты) на границах зоны транспортное безопасности, а также критических элементов (пункт 1);

- в нарушение части 1 статьи 4, части 1 статьи 8 Закона № 16-ФЗ, абзаца 2 подпункта А пункта 6 Требований № 1633 объект транспортной инфраструктуры не оснащен техническими средствами и инженерными системами обеспечения транспортной безопасности, обеспечивающими обнаружение и распознавание характера событий, связанных с объектами видеонаблюдения, на основании данных видеонаблюдения и их обнаружение в произвольном месте и произвольное время в секторе свободного доступа зоны транспортной безопасности и перевозочном секторе зоны транспортной безопасности, а также на КЭ ОТИ (пункт 2).

- в нарушение части 1 статьи 4, части 1 статьи 8 Закона № 16-ФЗ, абзаца 3 подпункта А пункта 6 Требований № 1633 объект транспортной инфраструктуры не оснащен техническими средствами и инженерными системами обеспечения транспортной безопасности, обеспечивающими обнаружение физических лиц, являющихся объектами видеонаблюдения, на основании данных видеонаблюдения в произвольном месте и произвольное время в технологическом секторе зоны транспортной безопасности (пункт 3).

- в нарушение части 1 статьи 4, части 1 статьи 8 Закона № 16-ФЗ, абзаца 4 подпункта А пункта 6 Требований № 1633 объект транспортной инфраструктуры не оснащен техническими средствами и инженерными системами обеспечения транспортной безопасности, обеспечивающими обнаружение физических лиц, являющихся объектами видеонаблюдения, в заданном месте и заданное время по периметру зоны транспортной безопасности (пункт 4);

- в нарушение части 1 статьи 4, части 1 статьи 8 Закона № 16-ФЗ, абзаца 9 подпункта А пункта 6 Требований № 1633 объект транспортной инфраструктуры не оснащен техническими средствами и инженерными системами обеспечения транспортной безопасности, обеспечивающими документирование с помощью технических средств обеспечения транспортной безопасности перемещения персонала на КЭ ОТИ, а также передачу данных о лицах, пропущенных на КЭ ОТИ (пункт 5),

- в нарушение части 1 статьи 4, части 1 статьи 8 Закона № 16-ФЗ, подпункта В пункта 2 Правил допуска на объект транспортной инфраструктуры, которые являются приложением к Требованиям № 1633, не выдаются постоянные пропуска работникам юридических лиц и (или) индивидуальных предпринимателей, осуществляющих деятельность в зоне транспортной безопасности объекта транспортной инфраструктуры, на срок действия договоров и соглашений, обусловливающих такую деятельность (отсутствует пропуск у сотрудницы клиринговой службы – ФИО4 к; пункт 6),

- в нарушение части 1 статьи 4, части 1 статьи 8 Закона № 16-ФЗ, подпункта Б пункта 6 Требований № 1633 не воспрепятствовало проникновению в зону 3 А56-37338/2022 транспортной безопасности объекта транспортной инфраструктуры нарушителя, пытающегося совершить акт незаконного вмешательства, в том числе подготовленного нарушителя (пункт 8),

- в нарушение части 1 статьи 4, части 1 статьи 8 Закона № 16-ФЗ, подпункта Л пункта 6 Требований № 1633 не выявляется нарушитель, совершение или подготовка к совершению акта незаконного вмешательства по периметру зоны транспортной безопасности и в зоне транспортной безопасности (пункт 9).

По результатам проверки Обществу выдано предписание от 10.02.2022 № 07-43- 08/06(П)-2 об устранении выявленных нарушений законодательства в области обеспечения транспортной безопасности.

Не согласившись с названным предписанием Управления в указанных выше пунктах, Общество оспорило его в арбитражном суде.

Суд первой инстанции пришел к выводу о незаконности оспариваемого предписания, в связи с чем удовлетворил заявленные требования.

Выслушав представителя Общества, проверив правильность применения судом норм материального и процессуального права, а также соответствие выводов суда обстоятельствам дела и представленным доказательствам, суд апелляционной инстанции не находит оснований для удовлетворения апелляционной жалобы и отмены судебного акта в силу следующего.

Согласно части 2 статьи 4 Федерального закона от 09.02.2007 №16-ФЗ «О транспортной безопасности» (далее – Закон № 16-ФЗ) федеральные органы исполнительной власти обеспечивают транспортную безопасность в соответствии с компетенцией, установленной настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации. Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления участвуют в обеспечении транспортной безопасности в соответствии с компетенцией, установленной настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

В соответствии с частью 1. статьи 8 Закона № 16-ФЗ требования по обеспечению транспортной безопасности по видам транспорта, в том числе требования к антитеррористической защищенности объектов (территорий), учитывающие уровни безопасности, предусмотренные статьей 7 настоящего Федерального закона, для различных категорий объектов транспортной инфраструктуры, для объектов транспортной инфраструктуры, не подлежащих категорированию, устанавливаются Правительством Российской Федерации по представлению федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере транспорта, по согласованию с федеральным органом исполнительной власти в области обеспечения безопасности Российской Федерации и федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутренних дел. Указанные требования являются обязательными для исполнения субъектами транспортной инфраструктуры.

Правительством Российской Федерации 08.10.2020 было издано Постановление №1633, которым утверждены Требования по обеспечению транспортной безопасности, в том числе требования к антитеррористической защищенности объектов (территорий), учитывающие уровни безопасности для различных категорий объектов транспортной инфраструктуры железнодорожного транспорта (далее – Требования №1633), которые вступили в силу 24.10.2020.

Федеральным законом от 02.08.2019 № 270-ФЗ «О внесении изменений в «Федеральный закон «О транспортной безопасности» и отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам обеспечения транспортной безопасности» были внесены изменения в статьи 13 Федерального закона №16-ФЗ от 09.02.2007 «О транспортной безопасности».

Так в соответствии с пунктом 1 части 2 статьи 13 Закона № 16-ФЗ реализация требований по обеспечению транспортной безопасности, установленных частью 1 статьи 8 настоящего Федерального закона, в части оснащения техническими средствами обеспечения транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств осуществляется поэтапно в сроки, установленные соответствующими планами обеспечения транспортной безопасности, до 1 марта 2020 года, за исключением: объектов транспортной инфраструктуры дорожного хозяйства, расположенных на федеральных автомобильных дорогах, объектов транспортной инфраструктуры воздушного транспорта обеспечение транспортной безопасности которых осуществляется организациями, находящимися в ведении федеральных органов исполнительной власти, объектов транспортной инфраструктуры, находящихся в собственности открытого акционерного общества «Российские железные дороги» или используемых этим обществом на ином законном основании, а также судоходных гидротехнических сооружений, которые расположены на внутренних водных путях и оснащение которых техническими средствами обеспечения транспортной безопасности осуществляется поэтапно в сроки, установленные Правительством Российской Федерации.

Из вышеназванной правовой нормы следует, что сроки оснащения техническими средствами обеспечения транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств, находящихся в собственности или используемых на законном основании ОАО «РЖД», осуществляется в сроки, установленные Правительством Российской Федерации.

Сроки на оборудование объектов транспортной инфраструктуры железнодорожного транспорта техническими средствами обеспечения транспортной безопасности Правительством Российской Федерации в настоящее время не установлены.

Полномочия по установлению и утверждению сроков на оборудование техническими средствами обеспечения транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры принадлежащих ОАО «РЖД» входят в исключительную компетенцию Правительства Российской Федерации.

Положения пункта 1 части 2 статьи 13 Федерального закона «О транспортной безопасности» введены в действие с 02.08.2019.

При таких обстоятельствах является правомерным вывод суда первой инстанции о том, что на момент вынесения оспариваемого предписания у государственного органа отсутствовали основания вынесения ненормативного правового акта об обязании в срок до 26.07.2022 исполнить требования подпункта «А» пункта 6 Требований №1633 до вынесения нормативного правового акта Правительства Российской Федерации, устанавливающего такие сроки в соответствии с статьей 13 Федерального закона №16-ФЗ, а вынесение такового, является необоснованным, преждевременным и незаконным.

Вопреки доводам апелляционной жалобы, суд первой инстанции также пришел к обоснованному выводу о том, что предписание в части пунктов 1, 2, 3, 4, 5 об обязании исполнить требования пп. «А» п.6 Требований № 1633 незаконно ввиду отсутствия утвержденного плана транспортной безопасности ОТИ.

В соответствии с пунктом 1 статьи 6 Закона № 16-ФЗ объекты транспортной инфраструктуры (далее - ОТИ) подлежат обязательному категорированию.

Пунктом 3 статьи 6 Закона № 16-ФЗ обязанность по категорированию ОТИ возложена на компетентные органы в области обеспечения транспортной безопасности.

В соответствии с пунктом 4 статьи 6 Закона № 16-ФЗ категорированные и не подлежащие категорированию объекты транспортной инфраструктуры, а также транспортные средства включаются (исключаются) в реестр объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств, ведение которого осуществляют компетентные органы в области обеспечения транспортной безопасности в порядке, устанавливаемом федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере транспорта.

Согласно пункту 2 статьи 9 Закона № 16-ФЗ планы обеспечения транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры утверждаются компетентными органами в области обеспечения транспортной безопасности. Реализация планов обеспечения транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры и (или) транспортных средств осуществляется поэтапно. Количество этапов реализации планов и сроки их реализации определяются соответствующим планом обеспечения транспортной безопасности.

В соответствии с подпунктами «д», «е», «ж» пункта 5 Требований №1633 субъекты транспортной инфраструктуры в целях обеспечения транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры обязаны в отношении объектов транспортной инфраструктуры:

- обеспечить проведение оценки уязвимости объекта транспортной инфраструктуры и представление на утверждение в Федеральное агентство железнодорожного транспорта в установленном порядке ее результатов в течение 3 месяцев со дня размещения на официальном сайте Федерального агентства железнодорожного транспорта в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» сведений о присвоении категории объекту транспортной инфраструктуры (пп. «д» п. 5 Требований №1633);

- на основании утвержденных результатов оценки уязвимости объекта транспортной инфраструктуры разработать и представить на утверждение в Федеральное агентство железнодорожного транспорта план обеспечения безопасности объекта в течение 3 месяцев со дня утверждения результатов оценки уязвимости объекта транспортной инфраструктуры (пп. «е» п.5 Требований №1633);

- реализовать план обеспечения безопасности объекта поэтапно в предусмотренные им сроки в отношении объекта транспортной инфраструктуры I категории в течение 2 лет со дня включения в реестр объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств (пп. «ж» п. 5 Требований № 1633).

Порядок категорирования ОТИ, установлен постановлением Правительства РФ от 03.10.2020 № 1595 «Об утверждении Правил категорирования и установления количества категорий объектов транспортной инфраструктуры», приказом Минтранса России от 15.09.2020 № 377 «Об утверждении Порядка ведения реестра объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств».

В соответствии с решением Федерального агентства железнодорожного транспорта от 21.07.2021 № 2021/УТБ/928/К железнодорожному вокзалу «Северный» на станции Калининград-Пассажирский Калининградской дирекции пассажирских обустройств – структурного подразделения Центральной дирекции пассажирских обустройств - филиала ОАО «РЖД» присвоена первая категория объекта транспортной инфраструктуры, о чем внесены изменения в Реестр объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств (раздел 1), реестровый номер ЖВП 116307.

Таким образом, у субъекта транспортной инфраструктуры с 21.07.2021 возникла обязанность обеспечить проведение оценки уязвимости объекта транспортной инфраструктуры и представить её результаты на утверждение в Федеральное агентство железнодорожного транспорта в срок до 21 октября 2021 года.

Результаты дополнительной оценки уязвимости ОТИ железнодорожному вокзалу «Северный» на станции Калининград-Пассажирский, ЖВП 116307, с учетом присвоения ему первой категории, утверждены 10 декабря 2021 года.

Соответственно, субъект транспортной инфраструктуры обязан в отношении ОТИ железнодорожный вокзал «Северный» на станции Калининград-Пассажирский, ЖВП 116307, в течение 3 месяцев со дня утверждения результатов оценки уязвимости ОТИ разработать и представить план обеспечения безопасности объекта, то есть в срок до 10 марта 2022 года.

В момент проведения проверки Ространснадзора, по решению от 18.01.2022, план транспортной безопасности ОТИ железнодорожный вокзал «Северный» на станции Калининград-Пассажирский, ЖВП 116307, не утвержден, при этом законодательно установленный срок на разработку и направление плана ПТБ субъектом не нарушен.

Мероприятия по выполнению требований по обеспечению транспортной безопасности, нарушение которых вменяется ОАО «РЖД» в предписании № 07-43-08/06 (П)-2 от 10.02.2022, должны включаться в план обеспечения транспортной безопасности и реализовываться в установленные законодательством сроки.

Таким образом, требования в части пунктов 1, 2, 3, 4, 5 об устранении нарушений в срок до 26.07.2022, установленные в предписании № 07-43-08/06 (П)-2 от 10.02.2022, являются незаконными, так как поэтапные сроки на оснащение техническими средствами обеспечения транспортной безопасности Правительством Российской Федерации не были установлены на момент вынесения предписания, а также в отношении объекта железнодорожного вокзала Северный на станции Калининград-Пассажирский не утвержден план транспортной безопасности ОТИ, срок на представление и реализацию плана ОТБ не был нарушен.

Так же, суд первой инстанции обоснованно признал недействительным пункт 6 предписания в связи с отсутствием оснований для оформления пропуска в зону транспортной безопасности.

ФИО3 не является сотрудником клининговой компании ООО «РТК» в г.Калининграде ( ИНН <***>), что подтверждается письмом ОП ООО «РТК» от 17.02.2022. В настоящее время ФИО3 не оказывает услуги по уборке помещений железнодорожного вокзала «Северный». В связи с вышеизложенным, так как ФИО4 не является работником юридического лица, осуществляющего деятельность в зоне транспортной безопасности, у ОАО «РЖД» отсутствуют основания для оформления пропуска. Таким образом, предписание № 07-43-08/06 (П)-2 от 10.02.2022 в части п. 6 подлежит отмене.

Довод апелляционной жалобы о непринятии судом первой инстанции во внимание проведение эксперимента не может быть признан основанием для признания законности требований пунктов 8-9 предписания.

Суд первой инстанции пришел правильному выводу о признании недействительными пунктов 8-9 предписания ввиду того, что формулировки данных пунктов не отвечают критерию исполнимости, не содержат указания на мероприятия, которые необходимо совершить.

На основании части 3 статьи 16, пункт 1 части 1 статьи 17 Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», контролирующим органом выдано ОАО «РЖД» по итогам проверки железнодорожного вокзала «Северный» предписание об устранении выявленных нарушений с указанием сроков их устранения.

Предписание должно содержать конкретные указания, четкие формулировки относительно конкретных действий, которые необходимо совершить исполнителю, и которые должны быть направлены на прекращение и устранение выявленного нарушения.

При этом содержащиеся в предписании формулировки должны исключать возможность двоякого толкования; изложение должно быть кратким, четким, ясным, последовательным, доступным для понимания всеми лицами.

Предписание в оспариваемых пунктах 8, 9 не соответствует требованиям законодательства в связи с неопределенностью формулировок оспариваемых пунктов: пункт 8: «воспрепятствовать проникновению в зону транспортной безопасности ОТИ нарушителя, пытающегося совершить акт незаконного вмешательства, в том числе подготовленного нарушителя»; пункт 9: «выявлять нарушителя, совершение или подготовку к совершению акта незаконного вмешательства по периметру границ зоны транспортной безопасности и в зоне транспортной безопасности объекта».

Су первой инстанции правомерно указал, что предписание в части пунктов 8 и 9 не отвечает критерию исполнимости; формулировки, изложенные в этих пунктах, не содержат мероприятий, которые необходимо совершить заявителю с учетом уже заключенного договора с ООО «Предприятие транспортное безопасности «Барс», в целях устранения допущенных нарушений, носят общий характер.

Таким образом, поскольку оспариваемое предписание нарушает права и законные интересы Общества в сфере экономической деятельности, суд первой инстанции правомерно признал его недействительным.

Довод о несоблюдении досудебного обжалования решения контрольного органа рассмотрен судом первой инстанции и правомерно отклонен, поскольку ОАО «РЖД» предприняло все возможные действия по досудебному обжалованию предписания, установленные статьей 40 Федерального закона от 31.07.2020 № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации», пунктами 49, 50 Постановления Правительства РФ от 28.04.2021 № 663 «Об утверждении перечня видов федерального государственного контроля (надзора), в отношении которых применяется обязательный досудебный порядок рассмотрения жалоб».

Нарушений или неправильного применения норм материального или процессуального права судом первой инстанции не допущено, в связи с чем оснований для отмены решения суда первой инстанции и удовлетворения апелляционной жалобы не имеется.

Положенные в основу апелляционной жалобы доводы проверены судом апелляционной инстанции в полном объеме, но учтены быть не могут, так как не опровергают обстоятельств, установленных судом первой инстанции.

Несогласие подателя жалобы с выводами суда первой инстанции не является процессуальным основанием отмены судебного акта, принятого с соблюдением норм материального и процессуального права.

Материалы дела исследованы судом полно, всесторонне и объективно, представленным сторонами доказательствам дана надлежащая правовая оценка, изложенные в обжалуемом судебном акте выводы соответствуют фактическим обстоятельствам дела и нормам права, апелляционный суд не усматривает оснований для отмены решения и удовлетворения апелляционной жалобы.

Руководствуясь пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Тринадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 29 июня 2022 года по делу № А56-37338/2022 оставить без изменения, апелляционную жалобу Управления государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Северо-Западному Федеральному округу Федеральной службы по надзору в сфере транспорта - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Северо-Западного округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия.


Председательствующий


Н.И. Протас



Судьи



М.И. Денисюк


Г.В. Лебедев