Решение от 30 марта 2023 г. по делу № А59-6770/2022

АРБИТРАЖНЫЙ СУД САХАЛИНСКОЙ ОБЛАСТИ

Коммунистический проспект, д. 28, г. Южно-Сахалинск, 693000


Именем Российской Федерации


РЕШЕНИЕ

Дело № А59-6770/2022
г. Южно-Сахалинск
30 марта 2023 года
Резолютивная часть решения объявлена 20 марта 2023 года.

Решение в полном объеме изготовлено 30 марта 2023 года.


Арбитражный суд Сахалинской области в составе судьи Зуева М.В., при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания ФИО1,

рассмотрев в судебном заседании дело по заявлению администрации муниципального образования Городской округ «Долинский» Сахалинской области Российской Федерации (ОГРН: <***>, ИНН: <***>) к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Сахалинской области (ОГРН: <***>, ИНН: <***>) о признании незаконными решения и предписания от 15.09.2022 по делу № 065/01/15-839/2021,

при участии:

от администрации муниципального образования Городской округ «Долинский» Сахалинской области Российской Федерации - ФИО2 по доверенности от 27.12.2022,

от Управления Федеральной антимонопольной службы по Сахалинской области - ФИО3 по доверенности от 23.08.2022 № 15,

от третьих лиц:

от ассоциации регионального отраслевого объединения работодателей «Сахалинское саморегулируемое объединение строителей» - ФИО4 по доверенности от 18.01.2023,

от муниципального бюджетного учреждения «Управление городским хозяйством»» - представитель не явился,



установил:

администрация муниципального образования Городской округ «Долинский» Сахалинской области Российской Федерации (далее - заявитель, администрация) обратилась в Арбитражный суд Сахалинской области к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Сахалинской области (далее - антимонопольный орган, управление) с указанным заявлением.

В обоснование заявления указано о незаконности решения о признании заявителя нарушившим требования законодательства о защите конкуренции. Указанное обстоятельство является основанием для признания решения и предписания недействительными.

Из положений законодательства об общих принципах организации местного самоуправления следует, что в целях решения вопросов местного значения органы местного самоуправления обладают полномочиями по созданию муниципальных предприятий и учреждений, осуществлению финансового обеспечения деятельности муниципальных казенных учреждений и финансового обеспечения выполнения муниципального задания бюджетными и автономными муниципальными учреждениями. Кроме того, также осуществление закупок товаров, работ, услуг для обеспечения муниципальных нужд.

Из указанного следует, что решение вопросов местного значения в границах городского округа осуществляется, в том числе, путем финансового обеспечения выполнения муниципального задания бюджетными муниципальными учреждениями в соответствующих сферах. В данном случае, а не исключительно только осуществлением органом местного самоуправления закупок товаров, работ, услуг для обеспечения муниципальных нужд. Осуществление же закупок товаров, работ и услуг для обеспечения муниципальных нужд является одним из возможных способов решения вопросов местного значения, а не единственно возможным способом.

Исходя из положений бюджетного законодательства, администрация как орган местного самоуправления вправе утверждать муниципальные задания на оказание услуг (работ), в том числе на основании регионального перечня (классификатора) государственных (муниципальных) услуг и работ. Иное толкование положений бюджетного законодательства исключает реализацию на практике положений бюджетного законодательства по выполнению государственных (муниципальных) заданий.

В целях решения вопросов местного значения органы местного самоуправления вправе создавать муниципальные бюджетные учреждения для выполнения (оказания) муниципальных работ (услуг), с формированием и утверждением муниципального задания, финансируемого за счет средств местного бюджета. В рамках реализации данных полномочий администрацией создано муниципальное бюджетное учреждение «Управление городским хозяйством» (далее - МБУ «УГХ»).

Таким образом, действия администрации по размещению муниципальных заданий и выделению финансирования на выполнение муниципальных заданий не противоречат закону, а также не нарушают требования действующего законодательства о защите конкуренции.

Помимо этого, оспариваемое предписание по форме не соответствует требованиями законодательства о защите конкуренции и незаконно возлагает на заявителя обязанности. В установленный в предписании срок у администрации не было необходимости проводить перечисленные в нем закупки, данная обязанность по проведению закупок была возложена без учета муниципальных нужд, объемов бюджетных ассигнований, исполнения бюджетных обязательств. Также оспариваемое предписание не содержат конкретных объёмов работ (услуг), указания на конкретный период, на который необходимо исполнитель закупку конкурентными способами, что может являться основанием для отмены предписания.

Определением от 12.12.2022 заявление принято к рассмотрению. Этим же определением суд привлек к участию в деле в качестве третьих лиц ассоциацию региональное отраслевое объединение работодателей «Сахалинское саморегулируемое объединение строителей» (далее - Сахалинстрой) и МБУ «УГХ».

Сахалинстрой в отзыве на заявление от 13.12.2022 указало, что оспариваемые решение и предписание являются законными и обоснованными. Пояснения мотивированы ссылкой на определение Верховного Суда Российской Федерации, принятое по аналогичному делу, а также ссылкой на ответ заместителя руководителя ФАС России, изложенный в письме от 17.03.2021 № СП/19859/21.

Представитель заявителя в судебном заседании по окончании перерыва поддержал заявленные требования в полном объеме.

Представитель управления в судебном заседании по окончании перерыва возражал против удовлетворения заявления с учетом отзыва.

В отзыве на заявление антимонопольный орган указал, что оспариваемые решение и предписание являются законными и обоснованными. В свою очередь, действия администрации по установлению для МБУ «УГХ» муниципального задания на выполнение муниципальных работ с обеспечением финансирования из средств местного бюджета на бесконкурсной основе не соотносятся с основными принципами и целями законодательства о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения муниципальных нужд. Реализация муниципальной нужды не может быть осуществлена в порядке исполнения муниципального задания, созданным органом местного самоуправления предприятием, поскольку законодателем предусмотрен иной порядок - посредством размещения закупок в соответствии с требованиями законодательства.

В силу статьи 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) судебное заседание проведено в отсутствие представителя МБУ «УГХ».

Заслушав представителей лиц, участвующих в деле, изучив материалы дела, суд приходит к следующему.

Как следует из материалов дела, 29.12.2020 мэр муниципального образования городской округ «Долинский» ФИО5 утвердил муниципальное задание № 1 на 2021 год и финансовый 2022 и 2023 годы для МБУ «УГХ» на выполнение муниципальных работ:

1. Организация капитального ремонта, ремонта и содержания закрепленных автомобильных дорог общего пользования и искусственных дорожных сооружений в их составе;

2. Организация благоустройства и озеленения;

3. Организация и содержание мест захоронения;

4. Организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения;

5. Содержание (эксплуатация) имущества, находящегося в государственной (муниципальной) собственности;

6. Организация освещения улиц.

Источником финансирования муниципального задания МБУ «УГХ» являются средства местного бюджета.

Между МБУ «УГХ» и ООО «Острова-2» 11.10.2021 заключен муниципальный контракт № 0161300006321000172 на содержание автомобильных дорог общего пользования местного значения МО ГО «Долинский». Также, 02.05.2021 между МБУ «УГХ» и ООО «Инвестстройсервис» заключен муниципальный контракт № 0161300006321000074 на содержание автомобильных дорог общего пользования местного значения МО ГО «Долинский».

Антимонопольным органом проведена проверка состояния конкуренции на товарном рынке работ по организации капитального ремонта, ремонта и содержания закрепленных дорог общего пользования и искусственных дорожных сооружений в их составе; по организации благоустройства и озеленения; организации и содержания мест захоронения; организации ритуальных услуг и содержанию мест захоронения; работ по содержанию (эксплуатации) имущества, находящегося в государственной (муниципальной) собственности; организации освещения улиц.

Временной интервал исследования определен периодом с 29.12.2020 по 21.12.2021; продуктовые границы товарного рынка: работы по организации капитального ремонта, ремонта и содержания закрепленных дорог общего пользования и искусственных дорожных сооружений в их составе; по организации благоустройства и озеленения; организации и содержания мест захоронения; организации ритуальных услуг и содержанию мест захоронения; работ по содержанию (эксплуатации) имущества, находящегося в государственной (муниципальной) собственности; организации освещения улиц; географические границы товарного рынка: административные границы МО ГО «Долинский» Сахалинской области; оценка изменения состояния конкуренции на товарном рынке вследствие принятия акта и (или) осуществления действия (бездействия): действия администрации МО ГО «Долинский» выразились в утверждении муниципального задания на выполнение муниципальных работ для МБУ «УГХ» без проведения конкурентных процедур.

По результатам проведения проверки состояния конкуренции на вышеуказанном товарном рынке, антимонопольный орган пришел к выводу, что вышеуказанные действия администрации привели к ограничению доступа хозяйствующих субъектов на рынок работ по организации капитального ремонта, ремонта и содержания закрепленных дорог общего пользования и искусственных дорожных сооружений в их составе; по организации благоустройства и озеленения; организации и содержания мест захоронения; организации ритуальных услуг и содержанию мест захоронения; работ по содержанию (эксплуатации) имущества, находящегося в государственной (муниципальной) собственности; организации освещения улиц, и как следствие, к ограничению конкуренции, так как не была обеспечена четная и открытая конкуренция в соответствии с положениями о защите конкуренции.

Поскольку указанные действия администрации нарушают пункты 2, 8 части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции», комиссия управления по рассмотрению дел о нарушении антимонопольного законодательства решила признать администрацию нарушившей вышеуказанные положения закона, о чем вынесла решение от 15.09.2022 по делу № 065/01/15-839/2021.

На основании решения от 15.09.2022 по делу № 065/01/15-839/2021 комиссия управления по рассмотрению дел о нарушении антимонопольного законодательства вынесла предписание от 15.09.2022 по делу № 065/01/15-839/2021.

В соответствии с пунктом 1 предписания администрации предписано в течение 30 календарных дней со дня получения настоящего предписания принять меры по прекращению действий (бездействия), которые привели к ограничению конкуренции и нарушению антимонопольного законодательства с учетом выводов, указанных в решении по делу № 065/01/15-839/2021, путем принятия решения об организации и проведении конкурентных процедур закупок товаров, работ и услуг на рынке работ (услуг) по организации капитального ремонта, ремонта и содержания закрепленных дорог общего пользования и искусственных дорожных сооружений в их составе; по организации благоустройства и озеленения; организации и содержания мест захоронения; организации ритуальных услуг и содержанию мест захоронения; работ по содержанию (эксплуатации) имущества, находящегося в государственной (муниципальной) собственности; организации освещения улиц, расположенных на территории МО ГО «Долинский» Сахалинской области.

Не согласившись с указанным решением и предписанием, администрация обратилась в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Согласно части 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемы ненормативный акт (решение или действие) не соответствует закону или иному нормативному правовому акту и, нарушает их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагает на них какие-либо обязанности, создает иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу части 4 статьи 200 АПК РФ при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов органов, осуществляющих публичные полномочия, арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, а также устанавливает, нарушает ли оспариваемый акт права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Из положений статьи 13 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ), части 1 статьи 198, части 2 статьи 201 АПК РФ, пункта 6 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации, Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 № 6/8 «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации» следует, что основанием для принятия решения суда о признании оспариваемого ненормативного акта недействительным, решения, действий (бездействия) незаконными являются одновременно как их несоответствие закону или иному правовому акту, так и нарушение указанным актом, решением, действиями (бездействием) прав и охраняемых законом интересов гражданина или юридического лица в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.

Таким образом, в круг обстоятельств, подлежащих установлению при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных актов, решений, действий (бездействия) органов и должностных лиц, входят проверка соответствия оспариваемого акта, решения, действий (бездействия) закону или иному нормативному правовому акту и проверка факта нарушения оспариваемым актом, решением, действиями (бездействием) прав и законных интересов заявителя.

При этом на заявителя по делу возлагается обязанность обосновать и доказать факт нарушения оспариваемым актом его прав и законных интересов в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности, а на государственный орган - доказать законность своих действий.

Из изложенного также следует и то, что предметом оценки является законность оспариваемых правоприменительных актов, исходя из доводов заявителя по делу.

Проверив доводы лиц, участвующих в деле, представленные в обоснование заявленного требования доказательства, суд находит заявленные требования неподлежащими удовлетворению в силу следующего.

В соответствии со статьями 1 и 3 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее - Закон о защите конкуренции, Закон № 135-ФЗ) целями данного Закона являются обеспечение единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, свободы экономической деятельности в Российской Федерации, защита конкуренции и создание условий для эффективного функционирования товарных рынков, а сферой применения - отношения, которые связаны с защитой конкуренции, в том числе с предупреждением и пресечением монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции, и в которых участвуют российские юридические лица и иностранные юридические лица, федеральные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления, иные осуществляющие функции указанных органов органы или организации, а также государственные внебюджетные фонды, Банк России, физические лица, в том числе индивидуальные предприниматели.

Согласно статье 22 Закона № 135-ФЗ антимонопольный орган обеспечивает государственный контроль за соблюдением антимонопольного законодательства федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, хозяйствующими субъектами, физическими лицами, в том числе в сфере использования земли, недр, водных ресурсов и других природных ресурсов.

Статья 23 Закона № 135-ФЗ предусматривает, что антимонопольный орган возбуждает и рассматривает дела о нарушениях антимонопольного законодательства; выдает в случаях, указанных в данном Федеральном законе, хозяйствующим субъектам обязательные для исполнения предписания.

Согласно пунктам 2, 8 части 1 статьи 15 Закона № 135-ФЗ федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов РФ, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, а также государственным внебюджетным фондам, Банку России запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в частности запрещаются, необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, создание дискриминационных условий.

В соответствии со статьей 2 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Закон № 131-ФЗ) под вопросами местного значения понимаются вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых в соответствии с Конституцией Российской Федерации и указанным Законом осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления.

Согласно статье 16 указанного Федерального закона к вопросам местного значения городского округа относится, в том числе: дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения в границах муниципального, городского округа и обеспечение безопасности дорожного движения на них, включая создание и обеспечение функционирования парковок (парковочных мест), осуществление муниципального контроля на автомобильном транспорте, городском наземном электрическом транспорте и в дорожном хозяйстве в границах муниципального, городского округа, организация дорожного движения, а также осуществление иных полномочий в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности в соответствии с законодательством Российской Федерации (пункт5), организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения (пункт 23).

Постановлением мэра муниципального образования городской округ «Долинский» от 17.10.2008 № 1182/1 создано муниципальное автономное учреждение «Управление капитального строительства». Постановлением мэра муниципального образования городской округ «Долинский» от 05.05.2019 № 629-п наименование учреждения изменено на муниципальное автономное учреждение «Управление городским хозяйством».

Постановлением мэра муниципального образования городской округ «Долинский» от 22.04.2011 № 397-п тип муниципального автономного учреждения «Управление городским хозяйством» изменен на бюджетное учреждение, утвержден устав учреждения.

В соответствии с пунктом 1.2 Устава, учредителем и собственником имущества учреждения является муниципальное образование городской округ «Долинский». Функции и полномочия учредителя Учреждения от имени муниципального образования городской округ «Долинский» осуществляет администрация муниципального образования городской округ «Долинский» Сахалинской области Российской Федерации (далее - администрация, учредитель).

Согласно пункту 2.1 Устава учреждение создано для выполнения работ, оказания услуг в целях обеспечения реализации полномочий органов местного самоуправления в сферах: организации сбора, вывоза, утилизации и переработки коммунальных и промышленных отходов; организации благоустройства и озеленения территории городского округа; дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог местного значения в границах городского округа, контроля за использованием и сохранностью муниципального жилищного фонда, обслуживание электросетей, внутригородских и пригородных перевозках пассажиров на автомобильном (автобусном) пассажирском транспорте, обращение с животными без владельцев.

Организация деятельности учреждения регламентирована пунктом 3 Устава, согласно которому, администрация устанавливает муниципальное задание для учреждения в соответствии с предусмотренной его Уставом деятельностью (пункт 3.1 Устава).

Администрация формирует и утверждает муниципальное задание и утверждает муниципальное задание для учреждения в соответствии с предусмотренными его уставом основными видами деятельности. Учреждение не вправе отказаться от выполнения муниципального задания (пункт 5.1 Устава).

Финансовое обеспечение выполнения муниципального задания учреждением осуществляется в виде субсидий из бюджета муниципального образования городской округ «Долинский» (пункт 5.3 Устава).

Таким образом, источником финансирования муниципального задания учреждения являются средства местного бюджета.

Как указывает администрация, согласно постановлению администрации от 29.12.2017 № 1686-па утвержден сводный перечень услуг и работ, оказываемых и выполняемых муниципальными учреждениями муниципального образования городской округ «Долинский» (далее - перечень).

Согласно перечню МБУ «УГХ» оказывает работы: 15.038.1 Организация капитального ремонта, ремонта и содержания закрепленных автомобильных дорог общего пользования и искусственных дорожных сооружений в их составе, 28.098.1 организация благоустройства и озеленения, 28.021.1 организация мест захоронения, 28.019.1 организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения.

Администрацией 03.06.2020 вынесено постановление № 455-па, пунктами 1.1 и 1.2 которого установлены расходные обязательства муниципального образования городской округ «Долинский» в сфере благоустройства населенных пунктом и дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог местного значения в части оказания муниципальных услуг (выполненных работ).

Между МБУ «УГХ» и ООО «Острова-2» 11.10.2021 заключен муниципальный контракт № 0161300006321000172 на содержание автомобильных дорог общего пользования местного значения МО ГО «Долинский». Также, 02.05.2021 между МБУ «УГХ» и ООО «Инвестстройсервис» заключен муниципальный контракт № 0161300006321000074 на содержание автомобильных дорог общего пользования местного значения МО ГО «Долинский».

Таким образом, часть работ, предусмотренных муниципальным заданием, была выполнена не МБУ «УГХ», а иными хозяйствующими субъектами по заключенным МБУ «УГХ» муниципальным контрактам.

Однако, из положений Устава МБУ «УГХ» не следует, что данное учреждение выполняет функции администрации по заключению муниципальных контрактов для нужд муниципального образования городской округ «Долинский».

В силу части 1 статьи 16 Закона № 131-ФЗ к вопросам местного значения муниципального, городского округа, в том числе, относится дорожная деятельность, содержание мест захоронений, уборка территорий муниципального образования.

Таким образом, установленный МБУ «УГХ» в муниципальном задании объем работ с финансовым обеспечением его выполнения из средств местного бюджета был необходим в целях решения вопросов непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования городской округ «Долинский», то есть для обеспечения муниципальных нужд.

В соответствии с частью 1 статьи 1 Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» отношения, направленные на обеспечение государственных и муниципальных нужд попадают в сферу регулирования настоящего Федерального закона.

Согласно пункту 1 статьи 72 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ) закупки товаров, работ, услуг для обеспечения государственных (муниципальных) нужд осуществляются в соответствии с законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд с учетом положений настоящего Кодекса.

Согласно пункту 1 статьи 54 Закона № 131-ФЗ закупки товаров, работ, услуг для обеспечения муниципальных нужд осуществляются в соответствии с законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечений государственных и муниципальных нужд. В силу пункта 2 указанной статьи, закупки товаров, работ, услуг для обеспечения муниципальных нужд осуществляются за счет средств местного бюджета.

В соответствии со статьей 2 Федерального закона от 27.07.2010 № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» (далее - Закон № 210-ФЗ) муниципальной услугой, предоставляемой органом местного самоуправления, признается деятельность по реализации функций органа местного самоуправления, которая осуществляется по запросам заявителей в пределах полномочий органа, предоставляющего муниципальные услуги, по решению вопросов местного значения, установленных в соответствии с Законом № 131-ФЗ и уставами муниципальных образований.

Статьей 6 БК РФ установлено:

- государственные (муниципальные) услуги (работы) - это услуги (работы), оказываемые (выполняемые) органами государственной власти (органами местного самоуправления), государственными (муниципальными) учреждениями и в случаях, установленных законодательством РФ, иными юридическими лицами;

- государственное (муниципальное) задание - это документ, устанавливающий требования к составу, качеству и (или) объему (содержанию), условиям, порядку и результатам оказания государственных (муниципальных) услуг (выполнения работ).

Согласно пункту 1 статьи 9.2 Федерального закона от 12.01.1996 № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» (далее - Федеральный закон № 7-ФЗ) бюджетным учреждением признается некоммерческая организация, созданная, в том числе, муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий соответственно органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах.

В соответствии с пунктом 3 части 1 статьи 17 Закона № 131-ФЗ, определяющей полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения, в целях решения вопросов местного значения органы местного самоуправления поселений, муниципальных районов, муниципальных округов, городских округов, городских округов с внутригородским делением и внутригородских районов обладают полномочиями по созданию муниципальных предприятий и учреждений, осуществлению финансового обеспечения деятельности муниципальных казенных учреждений и финансового обеспечения выполнения муниципального задания бюджетными и автономными муниципальными учреждениями, а также осуществлению закупок товаров, работ, услуг для обеспечения муниципальных нужд.

Вместе с тем, на отношения, в которых участвуют российские юридические лица и иностранные юридические лица, организации, федеральные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления, иные осуществляющие функции указанных органов органы или организации, а также государственные внебюджетные фонды, Банк России, физические лица, в том числе индивидуальные предприниматели и которые связаны с защитой конкуренции, в том числе с предупреждением и пресечением монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции распространяются требования Закона № 135-ФЗ.

В этой связи, несмотря на то, что перечень вопросов местного значения, решаемых органом местного самоуправления, закреплен в Законе № 131-ФЗ, реализация указанных в этом законе полномочий должна осуществляться органом местного самоуправления с соблюдением запретов и ограничений, установленных Законом о защите конкуренции.

Аналогичный вывод следует из постановления Арбитражного суда Дальневосточного округа от 29.01.2021 по делу № А59-584/2020.

Анализ вышеприведенного правового регулирования позволяет заключить, что к отношениям, связанным с осуществлением расходов местного бюджета на финансовое обеспечение работ, необходимых для решения вопросов, относящихся к ведению муниципального образования, в том числе, организация капитального ремонта и содержания закрепленных автомобильных дорог общего пользования, искусственных дорожных сооружений в их составе, уборка территории и аналогичная деятельность, содержание мест захоронений должны применяться нормы Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд».

Согласно пункту 3 статье 3 Закона о контрактной системе закупкой товара, работы, услуги для обеспечения государственных или муниципальных нужд (далее - закупка) является совокупность действий, осуществляемых в установленном настоящим Федеральным законом порядке заказчиком и направленных на обеспечение государственных или муниципальных нужд. Закупка начинается с определения поставщика (подрядчика, исполнителя) и завершается исполнением обязательств сторонами контракта.

В соответствии с пунктом 2 указанной статьи определением поставщика (подрядчика, исполнителя) является совокупность действий, которые осуществляются заказчиками в порядке, установленном настоящим Федеральным законом, начиная с размещения извещения об осуществлении закупки товара, работы, услуги для обеспечения государственных нужд (федеральных нужд, нужд субъекта РФ) или муниципальных нужд либо в установленных настоящим Федеральным законом случаях с направления приглашения принять участие в определении поставщика (подрядчика, исполнителя) и завершаются заключением контракта.

В силу пункта 4 статьи 3 Федерального закона № 44-ФЗ участником закупки может быть любое юридическое лицо независимо от его организационно-правовой формы, формы собственности, места нахождения и места происхождения капитала или любое физическое лицо, в том числе зарегистрированное в качестве индивидуального предпринимателя.

Таким образом, действующее законодательство РФ связывает понятие муниципальных нужд непосредственно с решением вопросов местного значения, следовательно, к данным правоотношениям в обязательном порядке должны применяться: конкурсные процедуры с целью соблюдения обеспечения единства экономического пространства на территории муниципального образования, эффективного использования средств бюджетов, расширения возможностей для участия физических и юридических лиц в конкурентных процедурах отбора исполнителя работ и стимулирования такого участия, развития добросовестной конкуренции.

Следовательно, применение норм законодательства РФ о контрактной системе в сфере закупок для государственных и муниципальных является обязательным при условии использования средств бюджета, которые направляются на оплату работ (услуг) для муниципальных нужд.

В силу статьи 6 Закона о контрактной системе контрактная система в сфере закупок основывается на принципах открытости, прозрачности информации о контрактной системе в сфере закупок, обеспечения конкуренции, профессионализм заказчиков, стимулирования инноваций, единства контрактной системы в сфере закупок, ответственности за результативность обеспечения государственных и муниципальных нужд, эффективности осуществления закупок.

Согласно статье 8 Федерального закона № 44-ФЗ контрактная система в сфере закупок направлена на создание равных условий для обеспечения конкуренции между участниками закупок.

Конкуренция при осуществлении закупок должна быть основана на соблюдении принципа добросовестной ценовой и неценовой конкуренции между участниками закупок в целях выявления лучших условий поставок товаров, выполнения работ, оказания услуг.

Любое заинтересованное лицо имеет возможность в соответствии с законодательством РФ и иными нормативными правовыми актами о контрактной системе в сфере закупок стать поставщиком (подрядчиком, исполнителем).

В части 2 статьи 8 Федерального закона № 44-ФЗ содержится запрет совершения заказчиками, специализированными организациями, их должностными лицами, комиссиями по осуществлению закупок, членами таких комиссий, участниками закупок любых действий, которые противоречат требованиям настоящего Закона, в том числе приводят к ограничению конкуренции, в частности к необоснованному ограничению числа участников закупок.

Заказчик выбирает способ определения поставщика (подрядчика, исполнителя) в соответствии с положениями главы 3 названного Федерального закона, при этом он не вправе совершать действия, влекущие за собой необоснованное сокращение числа участников закупки.

Приведенные выше положения Закона о контрактной системе прямо указывают на обязанность муниципалитета избирать такие способы решения стоящих перед ними задач и такие варианты расходования бюджетных средств, которые будут соответствовать критериям разумности и рациональности и обеспечивать доступ к ним (средствам бюджетов) максимального числа потенциальных участников, обеспечивая, таким образом, развитие конкуренции.

В этой связи, размещение заказа на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд по общему правилу осуществляется путем проведения конкурентных процедур.

Не проведение конкурентных процедур, за исключением случаев, допускаемых законом, нарушает принцип обеспечения конкуренции.

При проведении конкурентных процедур в установленном порядке могут быть выявлены потенциальные желающие поставлять товары, выполнять работы, оказывать услуги, получив доступ к соответствующему товарному рынку (Определение Верховного Суда Российской Федерации от 24.06.2015 № 307-КГ15-1408, Постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 29.11.2011 № 8799/11).

При этом основной задачей законодательства, устанавливающего порядок проведения торгов, является выявление в результате торгов лица, исполнение контракта которым в наибольшей степени будет отвечать целям эффективного использования источников финансирования, предотвращения злоупотреблений в сфере размещения заказов путём обеспечения максимально широкого круга участников размещения заказов.

Применение норм законодательства РФ о контрактной системе в сфере закупок для государственных и муниципальных нужд является обязательным при использовании средств бюджета, которые направляются на оплату работ (услуг) для государственных и муниципальных нужд.

В силу изложенного, принятие органами власти, местного самоуправления решений о финансовом обеспечении муниципальных потребностей в товарах, работах, услугах без учета положений Закона контрактной системе недопустимо, так как устраняется конкуренция и создаются преимущества отдельным хозяйствующим субъектам.

В соответствии с пунктом 3 части 1 статьи 17 Закона № 131-ФЗ в целях решения вопросов местного значения органы местного самоуправления наделены полномочиями по осуществлению закупок товаров, работ, услуг для обеспечения муниципальных нужд.

Согласно части 1 статьи 70 Устава муниципального образования городской округ «Долинский» Сахалинской области Российской Федерации» (принят Решением Собрания муниципального образования «Долинский район» от 25.01.2006 № 52/6 и зарегистрирован в Управлении Минюста России по Дальневосточному федеральному округу 17.02.2006 № RU 653030002006001) закупка товаров, работ и услуг для обеспечения муниципальных нужд осуществляется в порядке, предусмотренном нормативными правовыми актами РФ о контрактной системе.

В соответствии с Положением об администрации, утвержденным решением Собрания муниципального образования городской округ «Долинский» пятого созыва от 31.10.2013 № 20/2, администрация является исполнительно-распорядительным органом местного самоуправления. Администрация наделена Уставом муниципального образования полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами Сахалинской области.

Согласно пункту 3.1 Положения об администрации администрация - исполняет отдельные государственные полномочия, переданные органам местного самоуправления городского округа федеральными законами и законами Сахалинской области, осуществляет ведомственный контроль в сфере закупок для обеспечения муниципальных нужд.

Таким образом, администрация наделена полномочиями по определению исполнителя контракта в соответствии с нормами Закона о контрактной системе.

Отказ от проведения закупочных процедур на объем работ, предусмотренный муниципальным заданием для МБУ «УГДХ» в соответствии с нормами Закона о контрактной системе привел к тому, что доступ потенциальных хозяйствующих субъектов к участию закупках работ по организации капитального ремонта, ремонта и содержанию закрепленных автомобильных дорог общего пользования и искусственны дорожных сооружений в их составе, содержанию мест захоронения, необоснованно ограничен. Тем самым ограничена конкуренция, а учреждению созданы преимущественные условия для осуществления деятельности, приносящей доход в виде субсидий из местного бюджета.

Таким образом, установленный частью 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции запрет органам местного самоуправления на осуществление действий, (бездействий), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, администрацией соблюден не был.

Согласно части 5.1 статьи 45 Закона о защите конкуренции, при рассмотрении дела о нарушении антимонопольного законодательства антимонопольный орган проводит анализ состояния конкуренции в объеме, необходимом для принятия решения о наличии или об отсутствии нарушения антимонопольного законодательства.

Анализ проведен в соответствии с Порядком проведения анализа и оценки состояния конкурентной среды на товарном рынке, утвержденным приказом ФАС России от 28.04.2010 года № 220 и зарегистрированным в Минюсте РФ 02.08.2010 № 18026.

По результатам проведения анализа состояния конкуренции по делу № 065/01/15-839/2021 комиссией управления по рассмотрению дела об антимонопольном законодательстве было установлено следующее.

Временной интервал исследования определен периодом с 29.12.2020 по 21.12.2021.

Продуктовые границы товарного рынка: работы по организации капитального ремонта, ремонта и содержания закрепленных дорог общего пользования и искусственных дорожных сооружений в их составе; по организации благоустройства и озеленения; организации и содержания мест захоронения; организации ритуальных услуг и содержанию мест захоронения; работ по содержанию (эксплуатации) имущества, находящегося в государственной (муниципальной) собственности; организации освещения улиц.

Географические границы товарного рынка: административные границы МО ГО «Долинский» Сахалинской области.

Оценка изменения состояния конкуренции на товарном рынке вследствие принятия акта и (или) осуществления действия (бездействия): действия администрации МО ГО «Долинский» выразились в утверждении муниципального задания на выполнение муниципальных работ для МБУ «УГХ» без проведения конкурентных процедур.

Из приведенных обстоятельств в совокупности следует, что администрация удовлетворяет муниципальные нужды на конкурентных товарных рынках посредством направления задания муниципальному учреждению без проведения конкурентных процедур, а, соответственно, в нарушение приведенных выше положений части 1 статьи 15 Закона № 135-ФЗ и норм Федерального закона № 44-ФЗ.

На основании изложенного, оспариваемое решение управления соответствует как приведенным выше и установленным судом фактическим обстоятельствам, так и положениям Закона о защите конкуренции, в этой связи требование заявителя удовлетворению не подлежит.

При таких обстоятельствах суд приходит к выводу об отсутствии оснований для удовлетворения требований заявителя о признании незаконным решения управления, которым заявитель признан нарушившим часть 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, поскольку оспариваемое решение соответствует как приведенным выше нормам действующего законодательства РФ, так и фактическим обстоятельствам.

Из содержания подпункта «а» пункта 3 части 1 статьи 23 Федерального закона № 135-ФЗ следует, что антимонопольный орган вправе выдавать федеральным органам исполнительной власти, органам исполнительной власти субъектов РФ, органам местного самоуправления и иным указанным в законе органам или организациям обязательные для исполнения предписания об отмене или изменении как индивидуальных ненормативных, так и нормативных актов, нарушающих антимонопольное законодательство.

Кроме того, в соответствии с частями 1, 2 статьи 50 Федерального закона № 135-ФЗ по результатам рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства на основании решения по делу комиссия выдает предписание ответчику по делу. Предписание по делу о нарушении антимонопольного законодательства изготавливается одновременно с решением. Копия предписания немедленно направляется или вручается лицу, которому предписывается совершить определенные решением действия.

Учитывая, что оспариваемое решение антимонопольного органа является законным, вынесенное на его основание предписание также соответствует требованиям действующего законодательства.

Судом отклоняется довод заявителя о том, что перечисление средств из бюджета в виде субсидий автономному учреждению в обеспечение выполнения муниципального задания соответствует законодательству в силу следующего.

Согласно статье 6 БК РФ государственное (муниципальное) задание - документ, устанавливающий требования к составу, качеству и (или) объему (содержанию), условиям, порядку и результатам оказания государственных (муниципальных) услуг (выполнения работ).

В силу статьи 69.1 БК РФ к бюджетным ассигнованиям на оказание государственных (муниципальных) услуг (выполнение работ) относятся, в том числе, ассигнования на предоставление субсидий автономным учреждениям, включая субсидии на возмещение нормативных затрат по оказанию ими государственных (муниципальных) услуг физическим и (или) юридическим лицам.

Таким образом, положениями БК РФ предусмотрено выделение бюджетным учреждениям субсидий, в том числе, на возмещение нормативных затрат на оказание услуг (выполнение работ) в соответствии с муниципальным заданием, порядок предоставления и определения объема которых устанавливается местной администрацией.

Из анализа вышеуказанной нормы права следует, что предоставление субсидий бюджетным учреждениям производится в случае выполнения ими муниципальных заданий по оказанию услуг или выполнению работ физическим и юридическим лицам, а не в отношении тех услуг (работ), которые оказываются для органа местного самоуправления в целях обеспечения муниципальных нужд.

В качестве основания незаконности вынесенного предписания администрация указала несоблюдение антимонопольным органом требований к форме составления предписания.

В соответствии с приказом ФАС России от 22.12.2006 № 337 «Об утверждении форм актов, принимаемых комиссией по рассмотрению дела о нарушении антимонопольного законодательства» в предписании должно быть указано, что конкретно должен совершить ответчик по делу.

Таким образом, определение перечня конкретных действий, которые необходимо совершить лицу для устранения допущенных нарушений, является обязанностью антимонопольного органа.

Положения ненормативного акта административного органа не должны содержать формулировок, не позволяющих однозначно определить какие именно действия необходимо совершить лицу в целях прекращения нарушения Закона о защите конкуренции; является недопустимым выявление смысла ненормативного акта путем сопоставления его текста с иными документами, в которых антимонопольный орган выявил факт нарушения антимонопольного законодательства, так как неисполнение нарушителем таких ненормативных актов ввиду их неясности приведет к применению в отношении него санкций, предусмотренных законодательством РФ за неисполнение требований.

Данный подход подтверждается сложившейся в судебной практике арбитражных судов позиции, в частности: Федерального арбитражного суда Западно-Сибирского округа, выраженной в постановлении от 02.09.2009 по делу № А46-573/2009, Федерального арбитражного суда Уральского округа, выраженной в постановлении от 09.11.2010 по делу № А50-41003/2009 и в постановлении от 07.05.2009 по делу № A47-10021/2007АК-23.

При этом, как указал Верховный Суд Российской Федерации в Определении от 22.05.2017 № 309-КГ17-4669 по делу № А07-6666/2016, требования, изложенные в предписании, должны быть реально исполнимы, предписание должно содержать конкретные указания, четкие формулировки относительно конкретных действий, которые необходимо совершить исполнителю в целях прекращения и устранения выявленного нарушения, содержащиеся в предписании формулировки должны исключать возможность двоякого толкования, оно не должно носить признаки формального выполнения требований; при этом исполнимость предписания является важным требованием к данному виду ненормативного акта и одним из элементов законности предписания, поскольку предписание исходит от государственного органа, обладающего властными полномочиями, носит обязательный характер и для его исполнения устанавливается определенный срок, за нарушение которого наступает административная ответственность, предусмотренная статьей 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Оспариваемое предписание соответствует требованиям законодательства к содержанию принимаемых государственным органом ненормативных правовых актов, является исполнимым, а потому ссылки заявителя на несоблюдение формы указанного предписания не может являться основанием для признания его не соответствующей закону.

Иные доводы лиц, участвующих в деле, правового значения не имеют.

В силу части 2 статьи 201 АПК РФ для признания оспариваемого ненормативного правового акта недействительным, решения, действия (бездействия) незаконными необходимо наличие одновременно двух условий - несоответствие их закону или иным нормативным правовым актам и нарушение ими прав и охраняемых законом интересов субъектов в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В случае, если арбитражный суд установит, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решения и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и не нарушают права и законные интересы заявителя, суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленного требования (часть 3 статьи 201 АПК РФ).

С учетом изложенного суд приходит к выводу о том, что оспариваемое решение и предписание управления соответствуют положениям Федерального закона № 135-ФЗ, а потому не нарушают права и законные интересы заявителя.

Руководствуясь статьями 167-170, 176 и 201 АПК РФ, арбитражный суд



решил:

в удовлетворении требований администрации муниципального образования Городской округ «Долинский» Сахалинской области Российской Федерации к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Сахалинской области о признании незаконными решения и предписания от 15.09.2022 по делу № 065/01/15-839/2021, отказать.

Решение может быть обжаловано в апелляционном порядке в Пятый арбитражный апелляционный суд, в течение месяца с момента вынесения в полном объеме через Арбитражный суд Сахалинской области, в кассационном порядке – в Арбитражный суд Дальневосточного округа в течение двух месяцев со дня вступления решения в законную силу.


Судья

М.В. Зуев