Решение от 1 июня 2017 г. по делу № А40-228376/2016

Именем Российской Федерации


РЕШЕНИЕ

Дело № А40-228376/16-79-1987
01 июня 2017 года
г. Москва


Резолютивная часть решения объявлена 30 марта 2017 года.

Полный текст решения изготовлен 01 июня 2017 года.

Арбитражный суд в составе: судьи Дранко Л. А.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания ФИО1,

рассмотрев в судебном заседании дело по заявлению Управления Судебного департамента в Ивановской области

к Управлению Федеральной антимонопольной службы по г. Москве

третье лицо ООО «Грин Телеком», ЗАО «Сбербанк - АСТ»

о признании незаконным решения от 16.08.2016 г. в части пунктов 1, 2, 4

при участии - от заинтересованного лица ФИО2 НА-по дов. от 28.12.2016г.№3-48

УСТАНОВИЛ:

Управление Судебного департамента в Ивановской области обратилось в Арбитражный суд города Москвы с заявлением об оспаривании решения Управления Федеральной антимонопольной службы по г.Москве (далее также Управление), от 16.08.2016 г. в части пунктов 1, 2, 4 по делу№2-57-8830/77-16.

В обоснование доводов Управление Судебного департамента указывает на отсутствие законодательного требования, обязывающего заказчиков размещать документацию в единой информационной системе с возможностью копирования ее текста. Также заявитель не согласен с выводами контрольного органа о завышенности требований по позициям 75 «Изделия из пенопласта», 129 «Грнтовка ГФ-021 красно-коричневая» и 407 «Краска водоэмульсионная» Технического задания, поскольку указанные требования заявлены в документации в соответствии с обязательными требованиями Государственных стандартов качества.

Представитель заинтересованного лица в судебном заседании возражал против удовлетворения заявленный требований по основаниям, изложенным в отзыве.

Заявитель и третьи лица, извещенные надлежащим образом, явку своих представителей в судебное заседании не обеспечили, о времени и месте рассмотрения дела извещены надлежащим образом.

Суд посчитал возможным рассмотреть дело в порядке ч. 2 ст. 200 АПК РФ в отсутствие заявителя и третьих лиц.

Рассмотрев материалы дела, выслушав объяснения заинтересованного лица, оценив относимость, допустимость, достоверность каждого доказательства в отдельности, а также достаточность и взаимную связь доказательств в их совокупности на основании ст.71 АПК РФ, арбитражный суд оставляет заявленные требования без удовлетворения по следующим основаниям.

В соответствии с ч.1 ст.198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Между тем, такие основания в совокупности для признания оспариваемых решения и предписания незаконными судом не установлены.

Как следует из материалов дела, Государственным заказчиком, а именно: Управлением Судебного департамента в Ивановской области (заявитель) на официальном сайте http://w\vw.zakupki.gov.ш/ была размещена закупка №0133100002516000120 в форме электронного аукциона на «Выполнение работ по комплексному капитальному ремонту здания Юрьевецкого районного суда Ивановской области».

В Московское УФАС России поступила жалоба ООО «Грин Телеком» на действия Заказчика при проведении электронного аукциона на право заключения государственного контракта на выполнение работ по комплексному капитальному ремонту здания Юрьевецкого районного суда Ивановской области (Закупка № 0133100002516000120).

Рассмотрев жалобу ООО «Грин Телеком», Московское УФАС России признало ее обоснованной в части. В действиях заявителя установлено нарушение п. 1, 2 ч. 1 и ч. 2 ст. 33, ч. 2 ст. 65 Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее - Закон о контрактной системе), выразившиеся в размещении аукционной документации, не позволяющей копирование фрагментов текста, а также установления неправомерных и тождественных требований к товарам, используемым при выполнении работ.

На основании принятого решения Заказчику выдано предписание об отмене протокола подведения итогов электронного аукциона, приведении документации в соответствии с требованиями Закона о контрактной системе с учетом вынесенного решения антимонопольного органа, назначении новой даты окончания срока подачи заявок на участие в аукционе, дату рассмотрения первых частей заявок и дату проведения аукциона.

Так, контрольным органом установлено нарушение п. 1 ч. 1 ст. 33, ч. 2 ст. 65 Закона о контрактной системе, выразившееся в размещении документации в единой информационной системе закупок в формате, не позволяющем копирование фрагментов текста, что может повлечь ограничение участников закупки.

В соответствии с ч. 2 ст. 65 Закона о контрактной системе документация об аукционе должна быть доступна для ознакомления на официальном сайте без взимания платы.

Таким официальным сайтом, в свою очередь, согласно ст. 3 названного закона является сайт www. zakupki. gov. ru.

Положения ч. 4 ст. 4 Закона о контрактной системе закрепляют основные принципы функционирования единой информационной системы (официального сайта), а именно общедоступность и безвозмездность.

Таким образом, Заказчик обязан разместить информацию об электронном аукционе на официальном сайте Российской Федерации в сети "Интернет" без каких-либо ограничений, связанных с ее ознакомлением, то есть как в визуальном, так и фактическом восприятии ее содержания.

Установление тех или иных технических ограничений к восприятию указанной информации, когда без использования общедоступных способов и методов восприятие такой информации не представляется возможным, влечет за собой ограничение количества участников конкурентной процедуры.

Согласно п. 9 Постановлению Правительства РФ от 10.09.2012 N 908 "Об утверждении Положения о размещении в единой информационной системе информации о закупке1' сведения, содержащиеся в документах, составленных с помощью средств, предусмотренных программно-аппаратным комплексом единой информационной системы (далее - функционал единой информационной системы), и сведения, содержащиеся в файле в формате, обеспечивающем возможность его сохранения на технических средствах пользователей и допускающем после сохранения возможность поиска и копирования произвольного фрагмента текста (далее - электронный вид), или в файле с графическим образом оригинала документа (далее - графический вид), должны совпадать, а в случае несовпадения приоритетными являются сведения, составленные с помощью функционала единой информационной системы.

Согласно разъяснению Минэкономразвития Российской Федерации № 26339-ЛА/Д22, а также Казначейства Российской Федерации № 42-7.4-05/10.0-890 от 31.12.2010 «О начале функционирования с 1 января 2011 г. Общероссийского официального сайта» установлен Федеральный орган исполнительной власти, ответственный за работу официального сайта www.zakupki.gov.ru, а именно Федеральное казначейство Российской Федерации.

Согласно п. 5 ч. 1 Федерального закона от 09.02.2009 № 8-ФЗ "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления", официальный сайт государственного органа или органа местного самоуправления - сайт в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет", содержащий информацию о деятельности государственного органа или органа местного самоуправления, электронный адрес которого включает доменное имя, права на которое принадлежат государственному органу или органу местного самоуправления.

Официальный сайт www.zakupki.gov.ru включает доменное имя gov.ru, являющееся официальной доменной зоной органов государственной власти Российской Федерации (ссылка на адрес в сети "Интернет" - http://gov.ru/). Таким образом, официальный сайт Российской Федерации www.zakupki.gov.ru является официальным сайтом органа исполнительной власти Российской Федерации.

Согласно пп. "а" п. 1 Требований к технологическим, программным и лингвистическим средствам обеспечения использования официальными сайтами федеральных органов исполнительной власти, утвержденных Приказом Минэкономразвития России от 16.11.2009 № 470 (далее - Требования) информация, размещаемая на официальном сайте, должна быть круглосуточно доступна пользователям информацией для получения, ознакомления, использования, а также для автоматической обработки информационными системами, без взимания платы за ознакомление с информацией или иное ее использование и иных ограничений.

Пунктом 3 Требований предусмотрено, что информация в виде именно текста размещается на официальном сайте в формате, обеспечивающем возможность поиска и копирования фрагментов текста средствами веб-обозревателя ("гипертекстовый формат").

Кроме того, согласно п. 3 Требований нормативные правовые и иные акты, проекты актов, судебные акты, доклады, отчеты, договоры, обзоры, прогнозы, протоколы, заключения, статистическая информация, образцы форм и иных документов дополнительно к гипертекстовому формату размещаются на официальном сайте в виде файлов в формате, обеспечивающем возможность их сохранения на технических средствах пользователей и допускающем после сохранения возможность поиска и копирования произвольного фрагмента текста средствами соответствующей программы для просмотра ("документ в электронной форме").

При этом в п. 3 Требований также даны характеристики "графического формата" документов, под которыми понимаются документы в графическом формате в виде графических образов их оригиналов ("графический формат").

Исходя из совокупного толкования норм Требований, документы в "электронной форме" - документы, обеспечивающие возможность их сохранения на технических средствах пользователей и допускающие после сохранения возможность поиска и копирования произвольного фрагмента текста средствами соответствующей программы для просмотра, в то время как документы в "графическом формате" - документы в виде графических образов их оригиналов, не позволяющие после сохранения возможность поиска и копирования произвольного фрагмента текста.

Кроме того, следует отметить, что образование файла формата ".pdf1 возможно двумя способами.

В первом случае производится конвертирование электронного документа в иной формат, - в частности в формат ".pdf. То есть документ как таковой готовится в своей специализированной программе — графической программе или текстовом редакторе, САПР и т.д., а затем экспортируется в формат ".pdf для распространения в электронном виде.

Полученный документ наделяется свойствами, позволяющими произвести поиск и копирование отдельных частей текста документа. Иными словами, такой документ удовлетворяет п. 3 Требований и является "электронным документом".

Во втором случае файл формата ".pdf образуется путем либо сканирования сканирующим устройством текста документа на бумажном носителе, либо фотосъемкой документа на бумажном носителе, результатом чего является текстовый документ, представляющий собой документ в "графическом формате".

Как было указано выше, графический формат документа не позволяет произвести поиск и копирование отдельных фрагментов текста. Текст документа в таком случае является изображением, включенным в состав документа в формате ".pdf» однако технически не является аналогом "электронного документа".

В настоящем случае документация об электронном аукционе изложена именно в графическом формате, не позволяющем произвести копирование отдельных фрагментов текста, то есть составлена в нарушение требований ч. 2 ст. 65 Закона о контрактной системе.

Кроме того, что Заявителем не оспаривается то обстоятельство, что в настоящем случае аукционная документация была сформирована в виде файла формата ".pdf именно путем сканирования документов.

Также заявителем фактически подтверждено размещение аукционной документации в "графическом формате", что, в свою очередь, позволяет однозначно говорить о ее несоответствии требованиям ч. 2 ст. 65 Закона о контрактной системе.

Аналогичный подход относительно оценки документа в "графическом формате" как изображения, что, в свою очередь, не позволяет произвести поиск и копирование отдельных фрагментов, нашел свое отражение в судебной практике (постановлении Девятого арбитражного апелляционного суда по делу № А40-26895/2014, а также в определении Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации об отказе в передаче дела в Президиум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации по делу № А40-38634/2013), где суды однозначно определили недопустимость размещения документации исключительно в "графическом формате".

Московским УФАС России в действиях заявителя установлено нарушение п. 1, п. 2 ч. 1, ч. 2 ст. 33 Закона о контрактной системе, выразившееся в установлении завышенных чрезмерных требований к товарам, используемым при выполнении работ: п. 75 «Изделия из пенопласта, п. 129 «Грунтовка ГФ-021 красно-коричневая», п. 407 «Краска водоэмульсионная Эмали ГФ-230 ВЭ».

Как следует из материалов дела, заказчиком в техническом задании установлены требования к товарам и материалам, используемые при выполнении работ, а именно:

-п. 75 «Изделия из пенопласта» установлены требования к характеристикам таким как: плотность (интервал), минимальная прочность на сжатие при 10% линейной деформации, минимальный предел прочности при изгибе, максимальная теплопроводность в сухом состоянии при (25+5)°С, максимальное время самостоятельного горения, максимальная влажность плит, отгружаемых потребителю, максимальное водопоглощение за 24 ч.

-п. 129 «Грунтовка ГФ-021 красно-коричневая» установлены требования к характеристикам таким как: твердость пленки по маятниковому прибору М-3, эластичность пленки при изгибе, условная вязкость при (20,0±0,5) °С, степень разбавления грунтовки растворителем, массовая доля нелетучих веществ, степень перетира, стойкость пленки к статическому воздействию минерального масла при (20+2)°С.

-п. 407 «Краска водоимульсионная Эмали ГФ-230 ВЭ» установлены требования к характеристикам таким как: твердость покрытия по маятниковому прибору, блеск пленки, условная светостойкость, прочность пленки при ударе на приборе типа У-1, эластичность пленки при изгибе.

В свою очередь, в соответствии с п. 1 ч. 1 ст. 64 Закона о контрактной системе закупок документация об электронном аукционе должна содержать наименование и описание объекта закупки и условия контракта в соответствии со ст. 33 названного закона, в том числе обоснование начальной (максимальной) цены контракта.

Согласно п. 1 ч. 1 ст. 33 Закона о контрактной системе закупок описание объекта закупки должно носить объективный характер. В описании объекта закупки указываются функциональные, технические и качественные характеристики, эксплуатационные характеристики объекта закупки (при необходимости). В описание объекта закупки не должны включаться требования или указания в отношении товарных знаков, знаков обслуживания, фирменных наименований, патентов, полезных моделей, промышленных образцов, наименование места происхождения товара или наименование производителя, а также требования к товарам, информации, работам, услугам при условии, что такие требования влекут за собой ограничение количества участников закупки, за исключением случаев, если не имеется другого способа, обеспечивающего более точное и четкое описание характеристик объекта закупки.

В соответствии с п. 2 ч. 1 ст. 33 упомянутого закона при составлении описания объекта закупки должны использоваться, если это возможно, стандартные показатели, требования, условные обозначения и терминология, касающаяся технических и качественных характеристик объекта закупки, установленных в соответствии с техническими регламентами, стандартами и иными требованиями, предусмотренными законодательством Российской Федерации о техническом регулировании. Если заказчиком при описании объекта закупки не используются такие стандартные показатели, требования, условные обозначения и терминология, в документации о закупке должно содержаться обоснование необходимости использования других показателей, требований, обозначений и терминологии.

Однако, как усматривается из материалов дела, заказчиком при осуществлении закупки на выполнение работ по комплексному капитальному ремонту здания Юрьевецкого районного суда Ивановской области, целью которой является именно результат выполненных работ, предусмотрел в своей аукционной документации многочисленные и безосновательные требования к материалам, которые подлежат использованию участником при выполнении работ по контракту.

В этой связи приведенное заказчиком описание объекта закупки невозможно признать объективным, поскольку указанное описание ориентировано не на объект закупки, а на материалы, не имеющие к названному объекту отношения.

Многочисленная судебная практика, на которую ссылается заявитель, подтверждающая возможность заказчиков детализировать предмет закупки, исходя из его потребности, сформирована в отношении закупок, предметом которых выступает поставка товара, а не подрядные работы (как по настоящему делу).

Степень возможной детализации и конкретизации заказчиками характеристик товара, подлежащих поставке и, используемых при осуществлении подрядных работ, не может быть сопоставима и оценена одинаково. Если предметом закупки выступает выполнение подрядных работ, то очевидно, что потребность заказчика выражается в получении конкретного итогового результата работы, который не всегда зависит от характеристик и свойств материалов. Вместе с тем, в случае объективной потребности заказчика в выполнении подрядных работ с использованием материалов определенного качества он вправе установить такие требования в документации. Таким образом, право заказчика на конкретизацию характеристик товаров, подлежащих использованию при выполнении подрядных работ, не умаляется контрольным органом.

Однако в настоящем деле степень детализации характеристик некоторых материалов, подлежавших использованию при выполнении подрядных работ, предполагает проведение участниками закупки химического анализа их состава, а также приобретение для заполнения достоверных и корректных характеристик в составе заявки.

Так, заказчиком по позиции 69 Технического задания в отношении материала «Изделия из пенопласта» установил требования: к минимальной прочности на сжатие при 10 % линейной деформации, к минимальному пределу прочности при изгибе, к максимальной теплопроводности в сухом состоянии, к максимальному времени самостоятельного горения, к максимальному водопоглощению за 24 часа.

В обоснование правомерности установления такой детализации требований заявитель ссылается на положения недействующего "ГОСТ 15588-86 (СТ СЭВ 5068-85). Плиты пенополистирольные. Технические условия" (далее - ГОСТ, стандарт). Исходя из названного же ГОСТа следует, что для определения требуемых заказчиком физико-химических показателей, участник закупки должен определять их методом испытаний в соответствии с указанным стандартом, что очевидно, невозможно провести без предварительного приобретения плит.

В отношении п. 129 «Грунтовка ГФ-021 красно-коричневая» заказчиком установлены требования к таким показателям как: твердость пленки по маятниковому прибору М-3, эластичность пленки при изгибе, условная вязкость при (20,0±0,5) °С, степень разбавления грунтовки растворителем, массовая доля нелетучих веществ, степень перетира, стойкость пленки к статическому воздействию минерального масла при (20+2)°С.

К п. 407 «Краска водоимульсионная Эмали ГФ-230 ВЭ» заказчиком также детализированы показатели к твердости покрытия по маятниковому прибору, блеску пленки, условной светостойкости, прочности пленки при ударе на приборе типа У-1, ее эластичность при изгибе. При этом, какого-либо обоснования необходимости использования заказчиком таких показателей для определения соответствия закупаемых работ не приведено.

Положения Закона о контрактной системе не обязывают участника закупки иметь в наличии товар в момент подачи заявки. В связи с чем, требования Заказчика о подробном описании в заявке (путем предоставления показателей и (или) их значений, как в виде одного значения, диапазона значений, так и сохранения неизменного значения) химического состава и (или) компонентов товара и (или) показателей технологии производства, испытаний товара и (или) показателей, значения которых становятся известными только при испытании определенной партии товара после его производства, имеют признаки ограничения доступа к участию в закупке.

Заявитель ссылается на тот факт, что участник должен получить все требуемые Заказчику сведения самостоятельно, что удовлетворение нужд Заказчика является обязанностью участника и способы, с помощью которых участник достигнет этой цели, не имеют отношения к Заказчику, а требования, установленные документацией, обусловлены объективной необходимостью Заказчика.

Вместе с тем, предоставленная Законом о контрактной системе Заказчику свобода действовать согласно своим потребностям и нуждам ограничивается правом потенциальных участников конкурентных процедур на участие в них и последующее заключение контракта. При этом Закон направлен на удовлетворение нужд государственных и муниципальных учреждений и предоставляет им более выгодные и повышенные гарантии по сравнению с участниками закупок. В связи с этим исполнитель, как неравный участник рассматриваемых правоотношений, участвуя в конкурентной процедуре нуждается в защите его интересов от превышения со стороны заказчика предоставленных прав.

Установление показателей, которые априори не могут быть известны участникам либо не являются стандартными показателями и не несут собой объективную необходимость в применении сырья исключительно с такими показателями, подтверждает превышение со стороны Заказчика предоставленных ему прав, что влечет минимальное количество участников и ограничение конкуренции.

При этом Заказчик требования к показателям детализировал настолько подробно, что некоторые показатели данных трудоемко найти в свободном доступе либо они известны только производителям таких товаров.

Заказчиком также не подтверждено, что иные материалы, применяемые при выполнении работ, не удовлетворили бы его потребности.

Установление необоснованных требований влечет невозможность тех или иных субъектов участвовать в закупке, тем самым ограничивая количество участников, а, следовательно, эффективность проводимой конкурентной борьбы.

С учетом всего изложенного, принимая во внимание установление заказчиком избыточных и неотносимых к объекту закупки требований, способных повлечь ограничение количества участников закупки, а также отсутствие со стороны Заказчика каких-либо доказательств необходимости установления названных требований и невозможности использования товара с иными техническими характеристиками, но отвечающими по своим функциональным свойствам и качествам его потребностям, антимонопольный орган пришел к обоснованному выводу о наличии в действиях заявителя нарушения п. 1, п. 2 ч. 1, ч. 2 ст. 33 Закона о контрактной системе.

Также Московским УФАС России в действиях заказчика установлено нарушение п. 1, 2 ч. 1 и ч. 2 ст. 33 Закона о контрактной системе, выразившееся в необоснованном дублировании одних и тех же характеристик, подлежащих указанию в заявках участниками закупок. Так, тождественные требования к материалу Грунтовка ГФ-021 указаны в пунктах 129,143,145,207,239,248,280,288 Технического задания, что очевидным образом, увеличивает объем документации, предполагая каждый раз участниками закупки указывать одни и те же характеристики товара. Данное нарушение вводит в заблуждение участников закупки и может препятствовать корректному определению параметров максимальных и минимальных значений показателей, подлежащих указанию при формировании заявки на участие в аукционе. При этом в документации в опровержение доводам заявителя нигде не указана возможность однократного указания таких характеристик.

С учетом всего изложенного, принимая во внимание установление заказчиком избыточных и неотносимых к объекту закупки требований, способных повлечь ограничение количества участников закупки, а также отсутствие со стороны Заказчика каких-либо доказательств необходимости установления названных требований и невозможности использования товара с иными техническими характеристиками, но отвечающими по своим функциональным свойствам и качествам его потребностям, антимонопольный орган пришел к обоснованному выводу о наличии в действиях заявителя нарушения п. 1, п.2 ч. 1, ч.2 ст.33 Закона о контрактной системе.

В соответствии с ч.3 ст. 201 АПК РФ в случае, если арбитражный суд установит, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решения органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и не нарушают права и законные интересы заявителя, суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленного требования.

Руководствуясь ст.ст. 29, 65, 71, 75, 123, 156, 167-170, 176, 198-201 АПК РФ, суд

РЕШИЛ:

В удовлетворении заявления Управления Судебного департамента в Ивановской области к Управлению Федеральной антимонопольной службы по г. Москве о признании незаконным решения от 16.08.2016 г. в части пунктов 1, 2, 4 по делу№2-57- 8830/77-16 – отказать полностью.

Решение может быть обжаловано в месячный срок с даты его принятия в Девятый арбитражный апелляционный суд.

Судья:

Л.А. Дранко