Решение от 19 мая 2021 г. по делу № А40-27180/2021

РЕШЕНИЕ

ИМЕНЕМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Дело № А40-27180/21-21-188
г. Москва
19 мая 2021 года
Резолютивная часть решения объявлена 14 мая 2021 года

Полный текст решения изготовлен 19 мая 2021 года


Арбитражный суд города Москвы в составе судьи – Гилаева Д.А.

при ведении протокола секретарем судебного заседания ФИО1

рассмотрев в открытом судебном заседании дело по заявлению АО "ЦЕНТРАЛЬНАЯ ПРИГОРОДНАЯ ПАССАЖИРСКАЯ КОМПАНИЯ" (115054, МОСКВА ГОРОД, ПЛОЩАДЬ ПАВЕЛЕЦКАЯ, 1А, ОГРН: <***>, Дата присвоения ОГРН: 08.12.2005, ИНН: <***>)

к ФЕДЕРАЛЬНОЙ АНТИМОНОПОЛЬНОЙ СЛУЖБЕ (123001, МОСКВА ГОРОД, САДОВАЯ-КУДРИНСКАЯ УЛИЦА, ДОМ 11, ОГРН: <***>, Дата присвоения ОГРН: 19.04.2004, ИНН: <***>)

третьи лица: 1) ООО "БАЙГРАД" (129301, МОСКВА ГОРОД, КАСАТКИНА УЛИЦА, ДОМ 8, ЭТ 1 ПОМ IX КОМ 2, ОГРН: <***>, Дата присвоения ОГРН: 21.03.2017, ИНН: <***>); 2) ООО "РТС-ТЕНДЕР" (121151, <...>, ЭТАЖ 25 ПОМЕЩЕНИЕ № 1, ОГРН: <***>, Дата присвоения ОГРН: 10.11.2002, ИНН: <***>)

о признании незаконным решения от 14.12.2020 № 223ФЗ-956/20

в судебное заседание явились:

от заявителя: ФИО2 (паспорт, диплом, дов. № 1022/1-Д от 02.07.2018г.)

от ответчика: ФИО3 (удост., диплом, дов. № МШ/14647/21 от 01.03.2021)

от третьих лиц: 1) не явился, извещен, 2) не явился, извещен

УСТАНОВИЛ:

АО "ЦЕНТРАЛЬНАЯ ПРИГОРОДНАЯ ПАССАЖИРСКАЯ КОМПАНИЯ" (далее – Заявитель, заказчик) обратился в Арбитражный суд г. Москвы с заявлением к ФАС России (далее – ответчик, антимонопольный орган) с участием третьих лиц ООО "БАЙГРАД", ООО "РТС-ТЕНДЕР" о признании незаконным решения от 14.12.2020 № 223ФЗ-956/20

В судебном заседании представитель заявитель поддержал заявленные требования, по доводам изложенными в заявлении.

В судебном заседании представитель ответчика в удовлетворении заявления просил отказать по доводам отзыва.

В судебное заседание не явились представители третьих лиц, извещены надлежащим образом о времени и месте проведения судебного заседания.

Исследовав материалы дела, выслушав доводы представителя заявителя и ответчика, оценив относимость, допустимость, достоверность каждого доказательства в отдельности, а также достаточность и взаимную связь доказательств в их совокупности на основании ст.71 АПК РФ, суд установил, что требования заявителя подлежат удовлетворению по следующим основаниям.

В соответствии со ст. 198 АПК РФ, граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии со ст. 13 Гражданского кодекса РФ, п. 6 Постановления Пленума ВС и Пленума ВАС РФ от 01.07.1996г. № 6/8 «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации», основанием для принятия решения суда о признании ненормативного акта недействительным, является, одновременно как несоответствие его закону или иному нормативно-правовому акту, так и нарушение указанным актом гражданских прав и охраняемых интересов граждан или юридических лиц, обратившихся в суд с соответствующим требованиям.

Согласно ч. 4 ст. 200 АПК РФ при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Таким образом, в круг обстоятельств подлежащих установлению при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных актов, действий (бездействий) госорганов входит проверка соответствия оспариваемого акта закону или иному нормативно-правовому акту и проверка факта нарушения оспариваемым актом, действием (бездействием) прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Как следует из заявления, решением ФАС России по результатам рассмотрения жалобы ООО "БАЙГРАД", на действия (бездействие) заказчика при закупке товаров, работ, услуг в соответствии с Федеральным законом от 18.07.2011 № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» (далее — Закон о закупках), в соответствии с которым жалоба ООО «Байград» на действия АО «Центральная ППК» при проведении конкурса в электронной форме (извещение № 32009687057), участниками которого могут быть только субъекты малого и среднего предпринимательства, на право заключения договора на оказание услуг по ежедневной приемке моторвагонного подвижного состава была признана частично обоснованной.

Антимонопольным органом были признаны в действиях АО «Центральная ППК» нарушения пункта 2 части 8 статьи 3, части 1 статьи 3.4, пункта 9 части 10 статьи 4 Федерального закона от 18.07.2011 № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц».

Не согласившись с вынесенным решением, заявитель обратился в арбитражный суд с настоящими заявленными требованиями.

Удовлетворяя заявленные требования в части, суд исходил из следующего.

В соответствии с п. 5.3.1.12 Положения о Федеральной антимонопольной службе, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 30.06.2004 г. № 331, ФАС России осуществляет контроль и надзор за соблюдением заказчиком, уполномоченным органом или специализированной организацией либо конкурсной, аукционной или котировочной комиссией законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов Российской Федерации о размещении заказов.

В силу ч. 2 ст. 1 Федерального закона от 18.07.2011г. № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» (далее — Закон о закупках) названный закон устанавливает общие принципы закупки товаров, работ, услуг и основные требования к закупке товаров, работ, услуг государственными корпорациями, государственными компаниями, субъектами естественных монополий, организациями, осуществляющими регулируемые виды деятельности в сфере электроснабжения, газоснабжения, теплоснабжения, водоснабжения, водоотведения, очистки сточных вод, утилизации (захоронения) твердых бытовых отходов, государственными унитарными предприятиями, муниципальными унитарными предприятиями, автономными учреждениями, а также хозяйственными обществами, в уставном капитале которых доля участия Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования в совокупности превышает пятьдесят процентов.

Действия (бездействие) организатора торгов, оператора электронной площадки, конкурсной или аукционной комиссии могут быть обжалованы в антимонопольный орган лицами, подавшими заявки на участие в торгах, а в случае, если такое обжалование связано с нарушением установленного нормативными правовыми актами порядка размещения информации о проведении торгов, порядка подачи заявок на участие в торгах, также иным лицом (заявителем), права или законные интересы которого могут быть ущемлены или нарушены в результате нарушения порядка организации и проведения торгов (ч. 2 ст. 18.1 Закона о защите конкуренции).

Как следует из материалов дела и установлено судом, 17 ноября 2020 года АО «Центральная ППК» (Заказчик) в ЕИС было размещено извещение № 32009687057 о проведении конкурса в электронной форме (извещение № 32009687057), участниками которого могут быть только субъекты малого и среднего предпринимательства, на право заключения договора на оказание услуг по ежедневной приемке моторвагонного подвижного состава.

Датой начала срока подачи заявок определено 17.11.2020 года, датой окончания подачи заявки и подведения итогов - 10.12.2020 года.

14 декабря 2020 года от ООО «Байград» (заявку на участие в закупке общество не подавало) в антимонопольный орган поступила жалоба на действия Заказчика при проведении конкурса.

В жалобе ООО «Байград» ссылаюсь на следующие нарушения: неправомерное требование к участникам закупки о наличии опыта по ежедневной приемке моторвагонного подвижного состава общей стоимостью не менее 20% от начальной (максимальной) цены договора за период с 2019 по 2020 гг.; ненадлежащий порядок оценки по показателям «опыт участника» и «кадровые ресурсы»; неправомерное требование о предоставлении обеспечения заявки, а также документов, входящих в состав заявки.

13 ноября 2019 года ФАС России рассмотрела указанную жалобу на действия Заказчика и признала ее в части доводов, изложенной в жалобе необоснованной. Вместе с тем, антимонопольный орган вышел за пределы доводов, содержащихся в жалобе заявителя, и признал в действиях Заказчика нарушение, выразившееся в неправомерном проведении закупки Заказчиком среди субъектов малого и среднего предпринимательства (СМСП). Антимонопольный орган признал в действиях АО «Центральная ППК» нарушения пункта 2 части 8 статьи 3, части 1 статьи 3.4, пункта 9 части 10 статьи 4 Федерального закона от 18.07.2011 № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц». Обязательное к исполнению предписание Заказчику выдавалось и было исполнено.

При этом, ФАС России при рассмотрении жалобы ООО «Байград» в порядке части 17 статьи 18.1 Закона о защите конкуренции были выявлены иные нарушения, не указанные в жалобе заявителя.

В соответствии с частью 13 статьи 3 Закона о закупках рассмотрение жалобы антимонопольным органом должно ограничиваться только доводами, составляющими предмет обжалования.

Соответственно ФАС России не имело правовых оснований выявлять иные нарушения в отношении иных действий АО «Центральная ППК» и других условий документации, поскольку Закон о закупках, регулирующий закупочную деятельность АО «Центральная ППК», императивно определяет, что антимонопольный орган вправе рассматривать жалобу по закупке, проведенной на основании Закона о закупках, исключительно по доводам, указанным в такой жалобе.

Вместе с тем, ФАС России делает вывод о наличии в действиях АО «Центральная ППК» ряда иных нарушений, которые не являлись предметом жалобы ООО «Байград», а именно: нарушения пункта 2 части 8 статьи 3, части 1 статьи 3.4, пункта 9 части 10 статьи 4 Федерального закона от 18.07.2011 № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц».

Указанная норма носит императивный характер и ограничение, установленное в ней, является для антимонопольного органа обязательным.

Правила рассмотрения жалоб, которыми руководствовалось ФАС России, установленные статьей 18.1 Закона о защите конкуренции согласно пункту 1 части 1 данной статьи, применяются при рассмотрении различного рода жалоб, в том числе при обжаловании действий (бездействия) при организации и проведении торгов, заключении договоров по результатам торгов или в случае, если торги, проведение которых является обязательным в соответствии с законодательством Российской Федерации, признаны несостоявшимися.

Соответственно, помимо рассмотрения жалоб на закупки, проведенные в соответствии с Законом о закупках, согласно статьи 18.1 Закона о защите конкуренции в указанном порядке также рассматриваются жалобы на иные процедуры закупок, торгов. Данная статья предусматривает общий порядок рассмотрения таких жалоб с применением особенностей, предусмотренных конкретными специализированными законами.

Закупки АО «Центральная ППК» регулируются Законом о закупках, который является специализированным отраслевым федеральным законом, регулирующим сферу закупочной деятельности определенной категории лиц, что следует из части 2 статьи 1 Закона о закупках.

Нормы статьи 18.1 Закона о защите конкуренции в настоящем случае применяются с учетом особенностей и исключений, предусмотренных Законом о закупках, который регулирует закупки субъекта, применяющего данный закон.

Поскольку при осуществлении закупочной деятельности АО «Центральная ППК» является субъектом применения Закона о закупках, порядок рассмотрения жалоб на закупки АО «Центральная ППК», установленный статьей 18.1 Закона о защите конкуренции должен применяться с учетом требований и особенностей Закона о закупках, в том числе установленных частью 13 статьи 3 Закона о закупках.

Ограничение, установленное частью 13 статьи 3 Закона о закупках, внесено в Закон о закупках Федеральным законом от 31.12.2017 N 505-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации".

Установление данного ограничения связано с тем, что антимонопольный орган в рамках рассмотрения жалоб по статье 18.1 Закона о защите конкуренции, бесконтрольно выявляет иные нарушения при рассмотрении каждой жалобы и тем самым массово срывает закупки всех субъектов, проводимые по правилам Закона о закупках. Данные действия противоречат целям Закона о закупках, поскольку первоочередной целью регулирования таких закупок является своевременное удовлетворение потребностей заказчиков, а порядок, предусмотренный в таком законе, направлен на свободу действий при проведении закупок заказчиками, по причине того, что заказчики расходуют собственные денежные средства, а не бюджетные.

В отличие от Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» Закон о закупках не предусматривает жестких требований к проведению закупок, он определяет для заказчиков общие цели и принципы при проведении закупок, которые установлены в статьях 1 и 2 Закона о закупках. Учитывая указанные цели и принципы Закон о закупках, напротив, позволяет заказчикам разработать собственное положение о закупках и проводить закупки по правилам и условиям, которые предусмотрены таким положением, при этом согласно статье 2 Закона о закупках, положение о закупке признается основным документом, определяющим закупочную деятельность заказчика и устанавливающим правила и условия проведения закупок.

Вместе с тем ФАС России, неверно толкуя требования статьи 18.1 Закона о защите конкуренции без применения требований Закона о закупках, злоупотребляет своим правом и неправомерно возлагает на себя функцию выявления при рассмотрении жалоб по правилам статьи 18.1 Закона о защите конкуренции, иных нарушений, установление которых в силу требования части 13 статьи 3 Законом о закупках запрещено. Вследствие чего антимонопольный орган, не имея правовых оснований, вменяет субъектам Закона о закупках нарушения по требованиям, которые не обжаловались участниками. Более того, большинство иных нарушений, выявленных ФАС России при проведении закупок, касается несогласия антимонопольного органа с условиями документации, которые установлены в полном соответствии с требованиями Положения о закупке. При этом Положение о закупке в силу требований части 1 статьи 2 Закона о закупках является обязательным для разработки, утверждения и применения заказчиками, в том числе и АО «Центральная ППК».

В частности в пункте 17 Обзора судебной практики по вопросам, связанным с применением Закона о закупках (утвержден Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 16.05.2018), указано, что согласно части 13 статьи 3 Закона о закупках (в редакции Закона № 505-ФЗ), рассмотрение жалобы антимонопольным органом должно ограничиваться только доводами, составляющими предмет обжалования. Таким образом, антимонопольный орган не вправе выходить за пределы доводов жалобы, по собственной инициативе устанавливать иные нарушения в действиях (бездействии) заказчика при рассмотрении жалоб.

При этом в рассматриваемом случае, антимонопольный орган, при рассмотрении о наличии в действиях АО «Центральная ППК» ряда иных нарушений, которые не являлись предметом жалобы а именно: нарушения пункта 2 части 8 статьи 3, части 1 статьи 3.4, пункта 9 части 10 статьи 4 Федерального закона от 18.07.2011 № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц».

Обоснование возможности выйти за пределы жалобы в оспариваемом решении также не содержится.

Вместе с тем, суд соглашается с доводами антимонопольного органа изложенного в решении, что заказчиком неправомерно проводит закупку среди СМСП.

Федеральным законом от 24.07.2007 № 209-ФЗ «О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации» (далее - Закон № 209-ФЗ) предусмотрены критерии отнесения субъектов к малому и среднему предпринимательству.

Частью 1 статьи 3.4 Закона о закупках конкурентная закупка в электронной форме, участниками которой с учетом особенностей, установленных Правительством Российской Федерации в соответствии с пунктом 2 части 8 статьи 3 Закона о закупках, могут быть только СМСП, осуществляется в соответствии со статьями 3.2 и 3.3 Закона о закупках и с учетом требований, предусмотренных статьей 3.4 Закона о закупках.

Согласно пункту 2 части 8 статьи 3 Закона о закупках Правительство Российской Федерации вправе установить особенности участия субъектов малого и среднего предпринимательства в закупке, осуществляемой отдельными заказчиками, годовой объем закупки, который данные заказчики обязаны осуществить у таких субъектов, порядок расчета указанного объема, а также форму годового отчета о закупке у субъектов малого и среднего предпринимательства и требования к содержанию этого отчета. Такие особенности могут предусматривать обязанность отдельных заказчиков осуществлять закупки, участниками которых могут быть только субъекты малого и среднего предпринимательства.

Такие особенности установлены Постановлением Правительства Российской Федерации от 11.12.2014 № 1352 «Об особенностях участия субъектов малого и среднего предпринимательства в закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц», (далее - Постановление № 1352), в соответствии с которыми установлены ограничительные случаи проведения по сумме договора, а именно заказчик вправе провести закупку только для СМСП с начальной (максимальной) ценой договора не превышающую 400 000 000 рублей (пункт 19 Постановления № 1352).

Вместе с тем пунктом 1.4 Документации установлено, что Конкурс проводится только для СМСП, с начальной (максимальной) ценой договора 956 000 000 рублей.

Таким образом, действия Заказчика, неправомерно принявшего решение о проведении Конкурса среди СМСП, противоречат подпункту 2 пункта 32 Положения о закупке.

В связи с чем, суд полагает, что решения ФАС России от 14.12.2020г. № 223ФЗ-956/20 подлежат признанию недействительными в части выводов о наличии в действиях АО «Центральная ППК» нарушение пункта 2 части 8 статьи 3, части 1 статьи 3.4, пункта 9 части 10 статьи 4 Федерального закона от 18.07.2011г. №223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц».

В остальной части оспариваемое решение признается судом законным и обоснованным.

В силу действия части 2 статьи 201 АПК РФ арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.

Таким образом, судом установлено наличие совокупности условий, необходимых в соответствии со статьей 198 АПК РФ для удовлетворения заявленных требований в части.

Судебные расходы в соответствии со ст. 110 АПК РФ относятся на Ответчика.

На основании изложенного, руководствуясь ст.ст. 167-170 АПК РФ, арбитражный суд первой инстанции

РЕШИЛ:

Заявленные требования удовлетворить частично.

Проверив на соответствие Федеральному закону от 26.07.2006 г. №135-ФЗ «О защите конкуренции», Федеральному закону от 18.07.2011г. № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц», признать незаконным и отменить решение и предписание от 14.12.2020г. № 223ФЗ-956/20 в части выводов о наличии в действиях АО «Центральная ППК» нарушение пункта 2 части 8 статьи 3, части 1 статьи 3.4, пункта 9 части 10 статьи 4 Федерального закона от 18.07.2011г. №223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц».

Взыскать с Федеральной антимонопольной службы в пользу АО "ЦЕНТРАЛЬНАЯ ПРИГОРОДНАЯ ПАССАЖИРСКАЯ КОМПАНИЯ" расходы по оплате госпошлины в размере 3000 (три тысячи) рублей.

Решение может быть обжаловано в течение месяца в Девятый арбитражный апелляционный суд.

Судья Гилаев Д.А.