Решение от 28 апреля 2018 г. по делу № А68-11723/2017

ИМЕНЕМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

АРБИТРАЖНЫЙ СУД ТУЛЬСКОЙ ОБЛАСТИ

300041 Россия, <...>

Телефон (факс): 8(4872)250-800; http://www.tula.arbitr.ru/; E-mail: a68.info@arbitr.ru


РЕШЕНИЕ

город Тула Дело № А68-11723/2017

Дата объявления резолютивной части решения: 23 апреля 2018 года

Дата изготовления решения в полном объеме: 28 апреля 2018 года

Арбитражный суд Тульской области в составе председательствующего судьи Чубаровой Н.И., судей Елисеевой Л.В., Косоуховой С.В.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания ФИО1,

рассмотрев в предварительном судебном заседании заявление общества с ограниченной ответственностью «Новиком» (ОГРН <***>, ИНН <***>) к Управлению по городскому хозяйству администрации города Тулы (ОГРН <***>), Управлению по транспорту и дорожному хозяйству администрации <...> лицо: общество с ограниченной ответственностью «Тульские пассажирские перевозки»,

о признании незаконным абзаца 2 пункта 6.2 Регламента работы единой навигационно-информационной системы муниципального образования город Тула и обязании устранить допущенные нарушения прав и законных интересов заявителя,

при участии в заседании представителей:

от общества с ограниченной ответственностью «Новиком»: ФИО2 по доверенности от 01.04.2017, Рыбца М.М. по доверенности от 20.02.2018,

от Управления по городскому хозяйству администрации города Тулы: ФИО3 по доверенности от 01.11.2017,

от Управления по транспорту и дорожному хозяйству администрации города Тулы: не явились, извещены;

от ООО «Тульские пассажирские перевозки: Рыбца М.М. по доверенности от 04.12.2017,

УСТАНОВИЛ:

Общество с ограниченной ответственностью «Новиком» (далее – ООО «Новиком») обратилось в Арбитражный суд Тульской области с заявлением к Управлению по транспорту и дорожному хозяйству администрации города Тулы (далее – Управление) о признании незаконным абзаца 2 пункта 6.2 Регламента работы единой навигационно-информационной системы муниципального образования город Тула, утвержденного приказом Управления по транспорту и дорожному хозяйству администрации города Тулы от 29.05.2014 №49, и обязании устранить допущенные нарушения прав и законных интересов заявителя.

Заявлением от 23.04.2018 ООО «Новиком» отказалось от части требования об обязании устранить допущенные нарушения прав и законных интересов заявителя.

ООО «Новиком» поддерживает уточненные требования.

Определением от 16.01.2018 по заявлению ООО «Новиком» произведена замена стороны: Управления по транспорту и дорожному хозяйству администрации города Тулы на Управление по городскому хозяйству администрации города Тулы (ИНН <***>, ОГРН <***>) в связи с его переименованием на основании решения Тульской городской думы 5-го созыва №17/457 от 28.10.2015 (запись в ЕГРЮЛ 2127154363958 от 09.11.2015).

Определением от 14.03.2018 в качестве соответчика по делу привлечено вновь созданное 10.01.2017 Управление по транспорту и дорожному хозяйству администрации города Тулы (ИНН <***>, ОГРН <***>).

Дело рассмотрено в порядке статьи 156 Арбитражного процессуального кодекса (далее - АПК РФ) в отсутствие представителя Управления по транспорту и дорожному хозяйству администрации города Тулы.

Из представленных материалов следует, что Приказом Управления по транспорту и дорожному хозяйству администрации города Тулы №49 от 29.05.2014 утвержден Регламент работы единой навигационно-информационной системы муниципального образования город Тула (далее - Регламент).

Как следует из преамбулы к приказу Управления по транспорту и дорожному хозяйству администрации города Тулы №29.05.2014 №49, названный Регламент принят в целях развития систем мониторинга и диспетчерского управления перевозками на базе спутниковых навигационных технологий ГЛОНАСС на территории муниципального образования город Тула, упорядочения работы единой навигационно-информационной системы муниципального образования город Тула (далее - ЕНИС).

Из терминов и определений, данных в разделе 1 Регламента, следует:

ЕНИС - единая навигационно-информационная система муниципального образования город Тула;

Пользователи ЕНИС - отраслевые (функциональные) органы администрации муниципального образования город Тулы и подведомственные им учреждения, унитарные предприятия и транспортные предприятия, находящиеся на территории муниципального образования город Тула, организации различных форм собственности, федеральная служба по надзору в сфере транспорта, физические лица;

Сетевой оператор - организация, осуществляющая функции единого навигационно-информационного центра муниципального образования город Тула, отобранная на конкурсной основе в установленном порядке, обеспечивающая бесперебойное функционирование и эксплуатацию ЕНИС, оказывающая техническую поддержку Пользователям ЕНИС, осуществляющая предотвращение несанкционированного доступа к информационным ресурсам ЕНИС и (или) передачу информации, содержащейся в ЕНИС, лицам, не имеющим права на доступ к такой информации, обеспечивающая защиту информации в ЕНИС.

Согласно разделу 2 Регламент утверждает принципы и порядок работы ЕНИС, также устанавливает права и обязанности: сетевого оператора; координатора сетевого оператора; пользователей ЕНИС.

Пункт 6.2 Раздела 6 «Пользователь ЕНИС» Регламента содержит следующие положения:

Пользователь ЕНИС обязан:

Заключить с оператором ЕНИС договор на диспетчерское управление транспорта пользователя и (или) на мониторинг транспортных средств.

Соблюдать правила работы ЕНИС, изложенные в настоящем Регламенте.

Назначить ответственное лицо для взаимодействия с Сетевым оператором по вопросам подключения транспортных средств, оборудованных БНСО, к программному обеспечению телематической платформы ЕНИС.

Предоставить Сетевому оператору для внесения в программное обеспечение телематической платформы ЕНИС всю необходимую информацию об установленном БНСО транспортном средстве и владельце транспортного средства.

В случае смены владельца ТС, выхода из строя БНСО, переустановки БНСО на другое транспортное средство незамедлительно информировать в письменной форме Сетевого оператора обо всех проведенных изменениях для осуществления процедуры перерегистрации БНСО в программном обеспечении телематической платформы ЕНИС.

Организовать GPRS-канал и обеспечить стабильную передачу телематических данных от БНСО до программного обеспечения телематической платформы ЕНИС (оснастить БНСО SIM-картами сотового оператора связи и своевременно оплачивать трафик GPRS). Сотовые операторы связи, sim-карты которых установлены в БНСО, должны удовлетворять следующим требованиям:

-наличие выделенного защищенного канала передачи данных на телематическую платформу оператора ЕНИС;

Ш - услуга передачи информации по GPRS - включена;

-запрос PIN кода - выключен.

Обеспечивать сохранность и работоспособность БНСО и дополнительного навигационного оборудования, установленного на транспортном средстве.

В случае получения уведомления от Сетевого оператора о действиях Пользователя ЕНИС, повлекших неработоспособность ЕНИС, незамедлительно прекратить осуществление таких действий и следовать инструкциям Сетевого оператора в целях восстановления работоспособности ЕНИС.

ООО «Новиком» оспаривает абзац 2 пункта 6.2 Регламента работы единой навигационно-информационной системы муниципального образования город Тула по следующим основаниям.

В октябре 2017 года в адрес ООО «Новиком» поступили письма от ООО ТК «Тульские пассажирские перевозки» (№284/1 от 02.10.2017), ООО «Тульский автомобильный коммерческий транспорт» (№170 от 10.10.2017), ООО «Пилигрим+» (№33 от 04.10.2017) о необходимости расторжения договоров на оказание услуг по мониторингу автотранспортных средств с использованием навигационных сигналов системы ГЛОНАСС/GPS.

Согласно письмам указанных компаний основанием для расторжения договоров на оказание услуг по мониторингу автотранспортных средств с использованием навигационных сигналов системы ГЛОНАСС/GPS явился Регламент работы единой навигационно-информационной системы муниципального образования город Тула, утвержденный приказом Управления по транспорту и дорожному хозяйству администрации города Тулы №29.05.2014 №49.

В силу вышеуказанного ООО ТК «Тульские пассажирские перевозки», ООО «Пилигрим+», ООО «Тульский автомобильный коммерческий транспорт» также являются пользователем ЕНИС. Данное утверждение также вытекает из пунктов 42 и 46 Правил транспортного обслуживания населения в границах муниципального образования город Тула, утвержденных решением Тульской городской Думы от 25.02.2010 № 86/1785.

Абзацем 2 пункта 6.2. Регламента установлено, что пользователь ЕНИС обязан заключить с оператором ЕНИС договор на диспетчерское управление транспорта пользователя и (или) на мониторинг транспортных средств.

Из системного анализа данного пункта Регламента, примечания к пункту 46 Правил транспортного обслуживания населения в границах муниципального образования город Тула, утвержденных решением Тульской городской Думы от 25.02.2010 № 86/1785, письма администрации города Тулы от 30.08.2017 №12121-К/1 можно сделать вывод о том, что договор на диспетчерское руководство и (или) мониторинг требуется заключить с АО «ЦДС ТО».

В свою очередь, АО «ЦДС ТО» наделено функциями оператора ЕНИС на основании договора №1 на осуществление функций единого навигационно-информационного центра в городе Туле от 11.07.2014 и оказывает услуги по диспетчерскому управлению транспортом пользователя и (или) мониторингу транспортных средств на возмездной основе (письмо администрации города Тулы от 30.08.2017 № 12121-К/1, письмо АО «ЦДС ТО»).

С 2012 года услуги по мониторингу транспортных средств и подсчету транспортной работы на основе систем спутниковой навигации ГЛОНАСС или ГЛОНАСС/GPS предприятиям ООО ТК «Тульские пассажирские перевозки», ООО «Пилигрим +», ООО «Тульский автомобильный коммерческий транспорт» оказывались ООО «Новиком».

В силу спорных положений оспариваемого акта, исполняя предписание Регламента о заключении в обязательном порядке договоров с АО «НДС ТО», указанные предприятия -перевозчики вынуждены расторгнуть аналогичный договор и разрушить сложившиеся гражданские правоотношения с самостоятельным участником рынка.

В связи с этим ООО «Новиком» считает, что абзац пункта 6.2 Регламента не соответствует требованиям действующего законодательства, вторгается в сферу хозяйственных интересов общества и нарушает его законные права в сфере предпринимательской деятельности, учитывая следующее.

Установление в Регламенте обязанности заключить договор на диспетчерское управление транспорта пользователя и (или) на мониторинг транспортных средств с Оператором ЕНИС противоречит принципу свободы договора, установленному статьей 421 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ), и нарушает права ООО «Новиком» как хозяйствующего субъекта, действующего на одном товарном рынке с АО «ЦДС ТО».

Деятельность ООО ТК «Тульские пассажирские перевозки», ООО «Пилигрим +», ООО «Тульский автомобильный коммерческий транспорт», урегулирована специальными ведомственными нормативными правовыми актами, такими как приказ Минтранса России от 15.01.2014 №7 «Об утверждении Правил обеспечения безопасности перевозок пассажиров и грузов автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом и Перечня мероприятий по подготовке работников юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, осуществляющих перевозки автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом, к безопасной работе и транспортных средств к безопасной эксплуатации».

Подпунктом 2 пункта 62 данного приказа установлено, что субъект транспортной деятельности, осуществляющий регулярные перевозки пассажиров, обязан осуществлять при выполнении перевозок контроль соблюдения расписания (графика) движения и норм предельной вместимости транспортных средств, соответствия пути движения транспортных средств установленным маршрутам регулярных перевозок.

Исполнение вышеуказанного нормативного предписания обеспечивается указанными предприятиями силами собственных сотрудников обладающих специальными познаниями, прошедших необходимое обучение, а также путем заключения договоров с ООО «Новиком» на оказание услуг по мониторингу автотранспортных средств с использованием навигационных сигналов системы ГЛОНАСС/GPS.

Вместе с тем, пункт 6.2. Регламента предписывает ООО ТК «Тульские пассажирские перевозки», ООО «Пилигрим +», ООО «Тульский автомобильный коммерческий транспорт», как пользователям ЕНИС, также заключить возмездный договор на диспетчерское управление транспорта пользователя и (или) на мониторинг транспортных средств с оператором ЕНИС, то есть с АО «ЦДС ТО». Существование двух одинаковых договоров является экономически невыгодным для предприятий - перевозчиков и создает препятствия в нормальной хозяйственной деятельности.

Ни один нормативный правовой акт, не предусматривает обязанность заключения какого-либо договора на заведомо кабальных условиях и не обязывает ООО ТК «Тульские пассажирские перевозки», ООО «Пилигрим +», ООО «Тульский автомобильный коммерческий транспорт» заключить какой - либо договор с оператором ЕНИС - АО «ЦДС ТО». В силу спорных положений оспариваемого акта, исполняя предписание Регламента о заключении в обязательном порядке договоров с АО «ЦДС ТО», ООО ТК «Тульские пассажирские перевозки», ООО «Пилигрим +», ООО «Тульский автомобильный коммерческий транспорт» (предприятия-перевозчики) вынуждены расторгнуть аналогичный договор и разрушить сложившиеся гражданские правоотношения с самостоятельным участником рынка, что приведет к отказу ООО «Новиком», как хозяйствующего субъекта, специализирующегося на оказании услуг по диспетчеризации, мониторингу транспортных средств, подсчету транспортной работы от самостоятельных действий на товарном рынке и утрате лицензии №143922 от 05.07.2016.

Установление в Регламенте обязанности заключить договор на диспетчерское управление транспорта пользователя и (или) на мониторинг транспортных средств с Оператором ЕНИС противоречит требованиям статьи 10 ГК РФ, статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 №135-Ф3 «О защите конкуренции».

При этом рынок оказания телематических услуг не относится к тем сегментам рынка, на которых допускается существование субъектов естественных монополий.

Заявитель полагает, что акт, положения которого оспариваются, является ненормативным актом, учитывая следующее. Исходя из части 1 статьи 61 Устава муниципального образования город Тула, в систему муниципальных правовых актов входят: Устав муниципального образования, правовые акты, принятые на местном референдуме; нормативные и иные правовые акты Тульской городской Думы; правовые акты Главы муниципального образования, администрации города и иных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных настоящим Уставом.

Должностные лица местного самоуправления (не являющиеся главой муниципального образования и главой администрации) издают распоряжения и приказы по вопросам, отнесенным к их полномочиям уставом муниципального образования.

Ни Уставом муниципального образования город Тула, ни Положением «Об управлении по транспорту и дорожному хозяйству администрации города Тулы», утвержденным решением Тульской городской Думы от 27.06.2012 №47/1010 начальник управления по транспорту и дорожному хозяйству администрации города Тулы не наделен полномочиями по принятию нормативных правовых актов.

Оспариваемый приказ не публиковался, как того требуют часть 1 статьи 47 Федерального закона от 06.10.2003 №131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», часть 2 статьи 65 Устава муниципального образования город Тула. Более того, пунктом 3 приказа Управления по транспорту и дорожному хозяйству администрации города Тулы №29.05.2014 №49 закреплено, что данный приказ вступает в силу не с момента опубликования, а с момента его подписания. В соответствии с частью 3 статьи 65 Устава муниципального образования город Тула муниципальные правовые акты ненормативного характера вступают в силу в соответствии с датой, указанной в этом акте. Приказ Управления по транспорту и дорожному хозяйству администрации города Тулы №29.05.2014 №49 в регистре муниципальных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации отсутствует.

В силу изложенного приказ Управления по транспорту и дорожному хозяйству администрации города Тулы №29.05.2014 №49 по форме не является нормативным правовым актом.

Отзывы на заявление от Управления по городскому хозяйству администрации города Тулы (ОГРН <***>), Управления по транспорту и дорожному хозяйству администрации города Тулы не поступили; представитель первого органа полагает, что оспариваемый акт является нормативным.

В судебном заседании 23.04.2018 удовлетворено ранее заявленное ООО «Тульские пассажирские перевозки» ходатайство (от 10.01.2018) о привлечении к участью в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, ООО «Тульские пассажирские перевозки». Представитель третьего лица пояснил, что знаком с материалами дела, участвовал в судебных заседаниях по данному делу, требования ООО «Новиком» поддерживает, настаивает на принятии решения в данном судебном заседании.

Выслушав лиц объяснения, участвующих в деле, оценив имеющиеся доказательства, арбитражный суд находит заявленные требования подлежащими удовлетворению.

При этом суд исходит из следующего.

В силу части 1 статьи 29 АПК РФ (в редакции Федерального закона от 28.06.2014 N 186-ФЗ) арбитражные суды рассматривают в порядке административного судопроизводства возникающие из административных и иных публичных правоотношений экономические споры и иные дела, связанные с осуществлением организациями и гражданами предпринимательской и иной экономической деятельности, в том числе дела об оспаривании нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, если рассмотрение таких дел в соответствии с Кодексом отнесено к компетенции Суда по интеллектуальным правам (пункт 1.1); об оспаривании затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных федеральным законом отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц (пункт 2).

Согласно части 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

С 06.08.2014 арбитражные суды, за исключением Суда по интеллектуальным правам, не рассматривают дела об оспаривании нормативных правовых актов.

Согласно пунктам 9, 10 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29.11.2007 N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" существенными признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений. В отдельных случаях о нормативном характере оспариваемого акта могут свидетельствовать различного рода приложения, утвержденные данным актом, в частности типовые, примерные положения. С учетом этого отсутствие в самом оспариваемом акте положений нормативного характера не может оцениваться в отрыве от приложений.

Согласно части 1 статьи 34 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ) структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Согласно части 1 статьи 7 Федерального закона N 131-ФЗ по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты.

Муниципальные правовые акты, принятые органами местного самоуправления, подлежат обязательному исполнению на всей территории муниципального образования (часть 3 статьи 7 Закона).

Статьей 2 Федерального закона N 131-ФЗ определено, что муниципальный правовой акт - решение, принятое непосредственно населением муниципального образования по вопросам местного значения, либо решение, принятое органом местного самоуправления и (или) должностным лицом местного самоуправления по вопросам местного значения, по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, а также по иным вопросам, отнесенным уставом муниципального образования в соответствии с федеральными законами к полномочиям органов местного самоуправления и (или) должностных лиц местного самоуправления, документально оформленные, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, устанавливающие либо изменяющие общеобязательные правила или имеющие индивидуальный характер.

В систему муниципальных правовых актов входят: 1) устав муниципального образования, правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан); 2) нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования; 3) правовые акты главы муниципального образования, местной администрации и иных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального образования (часть 1 статьи 43 Закона).

Названные нормы права не устанавливают полномочий структурных подразделений администраций муниципальных образований, в том числе управлений администрации города, на принятие нормативных правовых актов.

В соответствии с частью 1 статьи 61 Устава муниципального образования город Тула всистему муниципальных правовых актов входят: Устав муниципального образования, правовые акты, принятые на местном референдуме; нормативные и иные правовые акты Тульской городской Думы; правовые акты Главы муниципального образования, администрации города и иных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных настоящим Уставом.

Должностные лица местного самоуправления (не являющиеся главой муниципального образования и главой администрации) издают распоряжения и приказы по вопросам, отнесенным к их полномочиям уставом муниципального образования.

Ни Уставом муниципального образования город Тула, ни Положением «Об управлении по транспорту и дорожному хозяйству администрации города Тулы», утвержденным решением Тульской городской Думы от 27.06.2012 №47/1010 начальник управления по транспорту и дорожному хозяйству администрации города Тулы не наделен полномочиями по принятию нормативных правовых актов.

Доказательств, свидетельствующих о делегировании компетентным органом местного самоуправления полномочий по принятию нормативных актов названному Управлению, в деле не имеется.

Таким образом, суд приходит к выводу о том, что оспариваемый в соответствующей части правовой акт принят лицом, не обладающим полномочиями на принятие нормативных правовых актов.

В соответствии с частью 1 статьи 47 Федерального закона от 06.10.2003 №131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»муниципальные нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанностичеловека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций, учредителем которых выступает муниципальное образование, а также соглашения, заключаемые между органами местного самоуправления, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования).

Частью 2 статьи 65 Устава муниципального образования город Тула установлено, что муниципальные нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, подлежат подписанию и опубликованию в течение 10 дней со дня их принятия. Официальным опубликованием муниципальных нормативных правовых актов считается первое размещение (опубликование) их полного текста на официальном сайте муниципального образования город Тула в сети «Интернет» по адресу: http://www.npacity.tula.ru или на «Официальном интернет-портале правовой информации» (www.pravo.gov.ru).

Указанный акт не был опубликован, не размещен в инфорационно-телекоммуникационной сети интернет, доказательств извещения

В пункте 3 приказа Управления по транспорту и дорожному хозяйству администрации города Тулы №29.05.2014 №49 указано, что данный приказ вступает в силу не с момента опубликования, а с момента его подписания. В соответствии с частью 3 статьи 65 Устава муниципального образования город Тула муниципальные правовые акты ненормативного характера вступают в силу в соответствии с датой, указанной в этом акте.

Частью 1 статьи 43.1 Федерального закона от 06.10.2003 №131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» установлено, что муниципальные нормативные правовые акты, в том числе оформленные в виде правовых актов решения, принятые на местном референдуме (сходе граждан), подлежат включению в регистр муниципальных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации, организация и ведение которого осуществляются органами государственной власти субъекта Российской Федерации в порядке, установленном законом субъекта Российской Федерации.

Приказ Управления по транспорту и дорожному хозяйству администрации города Тулы №29.05.2014 №49 в регистре муниципальных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации отсутствует (как это установлено для нормативных актов).

Между тем, правовой акт, содержащий нормативные положения, но принятый органом, неуполномоченным на принятие нормативных актов, не может быть признан нормативным.

Аналогичная позиция изложена в постановлении Арбитражного суда Дальневосточного округа от 22.06.2017 N Ф03-2267/2017 по делу N А51-4464/2017.

В соответствии с частью 4 статьи 198 АПК РФ заявление об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц может быть подано в арбитражный суд в течение трех месяцев со дня, когда гражданину, организации стало известно о нарушении их прав и законных интересов, если иное не установлено федеральным законом. Пропущенный по уважительной причине срок подачи заявления может быть восстановлен судом.

Регламент работы единой навигационно-информационной системы муниципального образования город Тула, утвержденный Приказом Управления по транспорту и дорожному хозяйству администрации города Тулы №49 от 29.05.2014, не был опубликован, не размещен в инфорационно-телекоммуникационной сети интернет (как и сам приказ), доказательств того, что заявитель был ознакомлен с этим актом, другой стороной не представлено.

В сети интернет размещено лишь постановление администрации г. Тулы от 10.06.2014 N1747 "Об утверждении Положения о порядке проведения конкурса по выбору организации, осуществляющей функции единого навигационно-информационного центра в городе Туле", но в указанном документе не содержится ссылки на Регламент работы единой навигационно-информационной системы муниципального образования город Тула или на утвердивший его приказ Управления по транспорту и дорожному хозяйству администрации города Тулы №49 от 29.05.2014.

В связи с изложенным арбитражный суд считает, что установленный частью 4 статьи 198 АПК срок на обжалование ненормативного акта ООО «Новиком» не пропущен.

Согласно части 4 статьи 200 АПК РФ при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В пункте 2 Указа Президента Российской Федерации от 17.05.2007 N 638 «Об использовании глобальной навигационной спутниковой системы ГЛОНАСС в интересах социально-экономического развития Российской Федерации» рекомендовано органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления муниципальных образований и организациям независимо от их организационно-правовой формы применять аппаратуру спутниковой навигации, функционирующую с использованием сигналов системы ГЛОНАСС.

Согласно статье 3 Федерального закона от 14.02.2009 N 22-ФЗ «О навигационной деятельности» субъектами правовых отношений в сфере навигационной деятельности являются органы государственной власти, органы местного самоуправления, физические и юридические лица, обеспечивающие создание и функционирование средств навигации и объектов навигационной деятельности, а также физические и юридические лица, оказывающие и получающие услуги в сфере навигационной деятельности в соответствии с гражданским законодательством.

Частью 3 статьи 7 названного Федерального закона установлено, что органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления имеют право получать услуги в сфере навигационной деятельности в установленном ими порядке.

Распоряжением Правительства Российской Федерации от 22.11.2008 N 1734-р "О Транспортной стратегии Российской Федерации" утверждена соответствующая Стратегия, одной из основных задач которой является формирование единого транспортного пространства на базе сбалансированного развития эффективной транспортной инфраструктуры, путем, в том числе, создания единой информационной среды взаимодействия различных видов транспорта, участников транспортного процесса и органов власти.

В оспариваемом абзаце 2 (в совокупности с абзацем 1) пункта 6.2 Регламента работы единой навигационно-информационной системы муниципального образования город Тула, утвержденного приказом Управления по транспорту и дорожному хозяйству администрации города Тулы от 29.05.2014 №49, указано, что пользователь ЕНИС обязан заключить с оператором ЕНИС договор на диспетчерское управление транспорта пользователя и (или) на мониторинг транспортных средств.

С 2012 года услуги по мониторингу транспортных средств и подсчету транспортной работы на основе систем спутниковой навигации ГЛОНАСС или ГЛОНАСС/GPS предприятиям ООО ТК «Тульские пассажирские перевозки», ООО «Пилигрим +», ООО «Тульский автомобильный коммерческий транспорт» оказывались ООО «Новиком», и оспариваемые положения пункта 6.2 Регламента затрагивают права ООО «Новиком», в связи с чем данная организация вправе его обжаловать.

Разрешая настоящий спор, суд учитывает следующее.

Решением Тульской городской Думы от 27.04.2016 № 23/604 были внесены изменения в Правила транспортного обслуживания населения в границах муниципального образования город Тула, утвержденные решением Тульской городской Думы от 25.02.2010 № 86/1785, и абзац третий пункта 46 названных Правил изложен в следующей редакции:

«- регулярные перевозки пассажиров и багажа по муниципальному маршруту регулярных перевозок по нерегулируемым тарифам осуществляются перевозчиком только транспортными средствами, оборудованными аппаратурой спутниковой навигации ГЛОНАСС или ГЛОНАСС/GPS, находящейся в рабочем состоянии, сопрягаемой и подключенной к единой навигационно-информационной системе города Тулы, работу которой обеспечивает единый навигационно-информационный центр в городе Туле, отобранный на конкурсной основе в установленном порядке <*> (без проведения дополнительных работ по адаптации системы АСУ);».

Кроме того, названный пункт Правил № 86/1785 дополнен сноской следующего содержания:

«<*> Функции единого информационного центра в городе Туле осуществляет организация, определенная Договором № 1 на осуществление функций единого навигационно-информационного центра в городе Туле от 11.07.2014».

Управление Федеральной антимонопольной службы по Тульской области (далее - Тульское УФАС России) решением по возбужденному делу № 03-03/08-2016 признало Тульскую городскую Думу нарушившей часть 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции и выдало предписание от 19.09.2016 № 24, которым Тульской городской Думе указано в срок до 30.10.2016 года прекратить нарушение части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, выразившееся во включении норм абзаца третьего пункта 46 в Правила № 86/1785 (в редакции решения от 27.04.2016 № 23/604), противоречащих требованиям антимонопольного законодательства Российской Федерации, а именно: – изменить нормы абзаца третьего пункта 46 Правил в соответствии с требованиями части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

Решением Арбитражного суда Тульской области от 31.03.2017 по делу № А68-9076/2016 удовлетворены заявленные требования Тульской городской Думы о признании незаконным решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Тульской области от 19.09.2016 по делу N 03-03/08-2016 и выданного на основании указанного решения предписания от 19.09.2016 N 24 по делу N 03-03/08-2016 (с учетом уточнения заявленных требований в порядке статьи 49 АПК РФ).

Арбитражный суд пришел к выводу о том, что действующее законодательство не содержит запрета на установление органом местного самоуправления условий (критериев) для работы перевозчика по муниципальному маршруту регулярных перевозок по нерегулируемым тарифами, а также на установление требования к перевозчикам об оснащении транспортных средств аппаратурой спутниковой навигации ГЛОНАСС или ГЛОНАСС/GPS, находящейся в рабочем состоянии, сопрягаемой и подключенной к единой навигационно-информационной системе города Тулы, закрепленное в дефисе 2 (абзаце третьем) пункта 46 Правил № 86/1785.

Постановлением Двадцатого арбитражного апелляционного суда от 19.07.2017 №20АП-2560/2017 по делу № А68-9076/2016 решение Арбитражного суда Тульской области от 31.03.2017 оставлено без изменения.

Постановлением Арбитражного суда Центрального округа от 11.12.2017 по делу №А68-9076/2016 отменены решение Арбитражного суда Тульской области от 31.03.2017 и постановление Двадцатого арбитражного апелляционного суда от 19.07.2017 по делу № А68-9076/2016. В удовлетворении заявленных требований отказано.

Суд кассационной инстанции пришел к выводу о том, что постановление Правительства Российской Федерации от 25.08.2008 № 641 «Об оснащении транспортных, технических средств и систем аппаратурой спутниковой навигации ГЛОНАСС или ГЛОНАСС/GPS» не определяет, какая аппаратура спутниковой навигации ГЛОНАСС или ГЛОНАСС/GPS должна быть установлена на транспортные средства, и не наделяет органы местного самоуправления правом устанавливать дополнительные требования к такой аппаратуре и обязывать перевозчиков обеспечивать наличие аппаратуры навигации, дополнительно сопряженной и подключенной к муниципальной навигационно-информационной системе, равно как не содержит указания на обязательность заключения договора (соглашения) с лицом, осуществляющим функции единого навигационно-информационного центра местного уровня. Не предусматривают подобных обязанностей перевозчиков ни Федеральный закон от 10.12.1995 № 196-ФЗ «О безопасности дорожного движения», ни Федеральный закон от 08.11.2007 № 259-ФЗ «Устав автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта», ни иные акты, определяющие правовые основы обеспечения безопасности дорожного движения на всей территории Российской Федерации.

Полномочиями по установлению требований к перевозчикам, а также по установлению каких-либо требований к аппаратуре спутниковой навигации, которой должны быть оснащены транспортные средства, органы местного самоуправления не обладают. Более того, из буквального содержания абзаца третьего пункта 46 Правил № 86/1785 усматривается, что Думой установлены требования к оснащению транспортных средств, используемых для перевозки, в то время как такие требования к оснащению транспортных средств являются лицензионными.

Суд кассационной инстанции указал, что антимонопольный орган пришел к обоснованному выводу о том, что рассматриваемая норма принята Думой с превышением полномочий, предоставленных органу местного самоуправления, при принятии решения, а также указал, что Тульским УФАС России были учтены требования антимонопольного законодательства и установлены обстоятельства, свидетельствующие о необоснованном препятствовании осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами путем установления органом местного самоуправления не предусмотренных законодательством Российской Федерации требований к хозяйствующим субъектам, что запрещено пунктом 2 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

Таким образом, в постановлении Арбитражного суда Центрального округа от 11.12.2017 по делу №А68-9076/2016 дана оценка спорным правоотношениям, что напрямую относится и абзацу 2 пункта 6.2 Регламента работы единой навигационно-информационной системы муниципального образования город Тула, утвержденного приказом Управления по транспорту и дорожному хозяйству администрации города Тулы от 29.05.2014 №49 (как к части спорных отношений).

Кроме того, Управление по городскому хозяйству администрации города Тулы, а также Управление по транспорту и дорожному хозяйству администрации города Тулы не представили акты органа местного самоуправления, из которых следовало бы, что полномочия указанных органов на утверждение Регламента работы единой навигационно-информационной системы муниципального образования город Тула были переданы Управлению по транспорту и дорожному хозяйству администрации города Тулы (впоследствии - Управлению по городскому хозяйству администрации города Тулы до образования нового Управления по транспорту и дорожному хозяйству администрации города Тулы).

Таким образом, полномочия органа, принявшего Регламент (абзац 2 пункта 6.2 которого оспаривается), на принятие данного Регламента не подтверждены.

В связи с изложенным суд приходит к выводу, что Регламент работы единой навигационно-информационной системы муниципального образования город Тула принят с превышением полномочий, что влечет незаконность Регламента в оспариваемой части.

Арбитражный суд не рассматривает доводы заявителя о том, что исполнение пункта 6.2. Регламента организациями ООО ТК «Тульские пассажирские перевозки», ООО «Пилигрим +», ООО «Тульский автомобильный коммерческий транспорт», как пользователями ЕНИС, привело к необходимости заключить возмездный договор на диспетчерское управление транспорта пользователя и (или) на мониторинг транспортных средств с оператором ЕНИС, то есть с АО «ЦДС ТО», существование двух одинаковых договоров является экономически невыгодным для предприятий - перевозчиков и создает препятствия в нормальной хозяйственной деятельности. Суд исходит из того обстоятельства, что у ООО «Новиком» не имеется полномочий защищать интересы других лиц.

В ходе рассмотрения настоящего дела решением Тульской городской Думы от 31.01.2018 № 47/1183 «О признании утратившими силу отдельных решений Тульской городской Думы» признаны утратившими силу Правила транспортного обслуживания населения, в границах муниципального образования город Тула, утвержденных решением Тульской городской Думы от 25.02.2010 № 86/1785.

Приказом Управления по транспорту и дорожному хозяйству администрации города Тулы №2 от 02.02.2018 признан утратившими силу приказ управления по транспорту и дорожному хозяйству администрации города Тулы от 29.05.2014 № 49 «Об утверждении регламента работы единой навигационно-информационной системы муниципального образования город Тула».

Как следует из пункта 18 Информационного письма Президиума ВАС РФ от 22.12.2005 N99 (ред. от 01.07.2014) "Об отдельных вопросах практики применения Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации", отмена оспариваемого ненормативного правового акта или истечение срока его действия не препятствует рассмотрению по существу заявления о признании акта недействительным, если им были нарушены законные права и интересы заявителя. Установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт (отмененный или утративший силу в связи с истечением срока его действия) не нарушал законные права и интересы заявителя, арбитражный суд прекращает производство по делу в соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 150 АПК РФ.

ООО «Новиком» настаивал на рассмотрении дела по существу в связи с нарушением его законных прав и интересов оспариваемым абзацем 2 пункта 6.2 Регламента, в связи с чем арбитражный суд рассмотрел дело по существу, несмотря на признание утратившим силу приказа управления по транспорту и дорожному хозяйству администрации города Тулы от 29.05.2014 № 49 «Об утверждении регламента работы единой навигационно-информационной системы муниципального образования город Тула», утвердившего указанный выше Регламент.

Суд исходит из того, что оспариваемый пункт действовал определенное время, затрагивал права ООО «Новиком», мог нарушать его права, что дает основание для рассмотрения дела по существу. При этом суд не предрешает спор в отношении наличия или отсутствия убытков у заявителя от действия оспариваемого абзаца 2 пункта 6.2 Регламента.

Из пункта 3 части 4 статьи 201 АПК РФ следует, что в резолютивной части решения по делу об оспаривании ненормативных правовых актов, решений органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц должно содержаться, в том числе, указание на признание оспариваемого акта недействительным или решения незаконным полностью или в части и обязанность устранить допущенные нарушения прав и законных интересов заявителя либо на отказ в удовлетворении требования заявителя полностью или в части.

В связи с этим суд рассматривает требование об обязании устранить допущенные нарушения прав и законных интересов заявителя не как самостоятельное требование, а как последствие заявленного требования, и с учетом изложенного не рассматривает заявление ООО «Новиком» от 23.04.2018 как отказ от части требования. Но поскольку нарушения прав и законных интересов заявителя устранены применительно к ненормативному правовому акту (приказ №49 от 29.05.2014 признан утратившим силу), арбитражный суд в резолютивной части решения не обязывает соответствующий орган устранить допущенные нарушения.

Расходы по оплате государственной пошлины в сумме 3 000 руб. (платежное поручение №221 от 11.10.2017) на основании статьи 110 АПК РФ подлежат взысканию с Управления по городскому хозяйству администрации города Тулы в пользу ООО «Новиком».

Руководствуясь статьями 110, 167-170, 176, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

Р Е Ш И Л:

Заявленное требование общества с ограниченной ответственностью «Новиком» удовлетворить.

Признать незаконным абзац 2 пункта 6.2 Регламента работы единой навигационно-информационной системы муниципального образования город Тула, утвержденного приказом Управления по транспорту и дорожному хозяйству администрации города Тулы от 29.05.2014 №49.

Взыскать с Управления по городскому хозяйству администрации города Тулы в пользу общества с ограниченной ответственностью «Новиком» расходы по оплате государственной пошлины в размере 3 000 руб.

Решение может быть обжаловано в месячный срок со дня его принятия в Двадцатый арбитражный апелляционный суд через Арбитражный суд Тульской области.

Председательствующий Н.И. Чубарова

Судьи Л.В. Елисеева


С.В. Косоухова