Решение от 24 сентября 2017 г. по делу № А67-5558/2017

АРБИТРАЖНЫЙ СУД ТОМСКОЙ ОБЛАСТИ

634050, пр. Кирова д. 10, г. Томск, тел. (3822)284083, факс (3822)284077,  http://tomsk.arbitr.ru, e-mail: tomsk.info@arbitr.ru


Именем Российской Федерации



Р  Е  Ш  Е  Н  И  Е

Дело № А67-5558/2017
г. Томск
25 сентября 2017 г.
Резолютивная часть решения объявлена 18.09.2017 г.


Арбитражный суд Томской области в составе судьи Сенниковой И. Н.,

рассмотрев в судебном заседании материалы дела

по заявлению областного государственного бюджетного учреждения «Кривошеинское межрайонное ветеринарное управление» (<...>; ОГРН <***>, ИНН <***>)

к Управлению Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору по Томской области (<...>; ОГРН <***>, ИНН <***>)

о признании недействительным предписания от 26.04.2017 № 121 об устранении выявленных нарушений

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания ФИО1, с использование аудиозаписи

при участии в заседании:

от заявителя: ФИО2 (паспорт, доверенность от 10.07.2017 № 159а, выдана сроком на 1 год);

от ответчика: без участия;

У С Т А Н О В И Л:

Областное государственное бюджетное учреждение «Кривошеинское межрайонное ветеринарное управление» (далее – ОГБУ «Кривошеинское межрайонное ветеринарное управление», заявитель) обратилось в Арбитражный суд Томской области к Управлению Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору по Томской области (далее – Управление Россельхознадзора по Томской области, ответчик) с заявлением о признании недействительным предписания об устранении выявленных нарушений от 26.04.2017 № 121.

Определением арбитражного суда от 21.08.2017 судебное заседание по делу назначено на 18.09.2017.

Управление Россельхознадзора по Томской области, надлежащим образом извещенное о времени и месте судебного разбирательства, в арбитражный суд своих представителей не направило, ранее 07.08.2017 в материалы дела было представлено ходатайство о рассмотрении дела в отсутствие представителей Управления.

На основании части 3 статьи 156, части 2 статьи 200 АПК РФ судебное заседание проведено в отсутствие представителей ответчика.

В судебном заседании представитель ОГБУ «Кривошеинское межрайонное ветеринарное управление» заявленные требования поддержал по основаниям, изложенным в заявлении, дополнительных пояснениях, в частности, пояснил, что оспариваемое предписание является незаконным и неисполнимым, т.к. Федеральная государственная информационная система в области ветеринарии не введена в эксплуатацию в порядке, установленном действующим законодательством.

Управление Россельхознадзора по Томской области письменного отзыва по существу  заявленных требований не представило.

Заслушав представителя заявителя, изучив материалы дела, арбитражный суд считает установленными следующие обстоятельства.

На основании распоряжения заместителя руководителя Управления Россельхознадзора по Томской области от 24.04.2017 № 01-05-435 проведена внеплановая выездная проверка ОГБУ «Кривошеинское межрайонное ветеринарное управление», по результатам которой составлен акт от 26.04.2017 № В 01-05-435.

В ходе проверки установлено, что ОГБУ «Кривошеинское межрайонное ветеринарное управление» за период с 13.01.2017 по 17.03.2017 оформлено и выдано 289 ветеринарных сопроводительных документов на бумажных носителях на бланках строгой отчетности, которые не учтены посредством ввода данных в ФГИС в течение 1 месяца с момента их оформления на бумажном носителе, что является нарушением п. 12 Ветеринарных правил организации работы по оформлению ветеринарных сопроводительных документов и п. 59 Порядка оформления ветеринарных сопроводительных документов в электронной форме, утвержденного приказом Минсельхоза России от 27.12.2016 № 589.

26.04.2017 государственным инспектором внутреннего государственного ветеринарного надзора и надзора на границе РФ и транспорте Управления Россельхознадзора по Томской области в адрес ОГБУ «Кривошеинское межрайонное ветеринарное управление» вынесено предписание об устранении выявленных нарушений № 121, которым заявителю предписано в срок до 26.06.2017 организовать учет оформленных на бумажном носителе ветеринарных сопроводительных документов в соответствии с Порядком оформления ветеринарных сопроводительных документов в электронной форме, утвержденного приказом Минсельхоза России от 27.12.2016 № 589.

Полагая, что предписание Управления Россельхознадзора по Томской области об устранении выявленных нарушений от 26.04.2017 № 121 является незаконным, неисполнимым и нарушающим права и законные интересы ОГБУ «Кривошеинское межрайонное ветеринарное управление» в сфере экономической деятельности, последнее обратилось в арбитражный суд с настоящим заявлением, которое подлежит удовлетворению по следующим основаниям.

Отношения в области организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля и защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при их проведении регулируются положениями Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (далее – Федеральный закон № 294-ФЗ).

В соответствии с подпунктом 1 пункта 1 статьи 17 Федерального закона № 294-ФЗ в случае выявления при проведении проверки нарушений юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем обязательных требований или требований, установленных муниципальными правовыми актами, должностные лица органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, проводившие проверку, в пределах полномочий, предусмотренных законодательством Российской Федерации, обязаны выдать предписание об устранении выявленных нарушений с указанием сроков их устранения и (или) о проведении мероприятий по предотвращению причинения вреда жизни, здоровью людей, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, безопасности государства, имуществу физических и юридических лиц, государственному или муниципальному имуществу, предупреждению возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, а также других мероприятий, предусмотренных федеральными законами.

Особенностью предписания, как ненормативного правового акта, является то, что оно содержит властное волеизъявление, которое носит обязательный характер и порождает правовые последствия для определенной организации (предпринимателя), принимается уполномоченным должностным лицом в случае выявления в ходе проверки факта конкретных нарушений законодательства и в целях их устранения путем принятия определенных мер в установленные в предписании сроки.

Согласно правовой позиции, изложенной в постановлении Президиума Высшего Арбитражного суда Российской Федерации от 09.07.2013 № 2423/13, предписание административного органа должно отвечать условию законности, то есть должно содержать только законные требования по устранению лишь тех нарушений, соблюдение которых обязательно в силу закона. Исполнимость предписания является другим важным требованием к этому виду ненормативного правового акта, поскольку предписание исходит от государственного органа, обладающего властными полномочиями, носит обязательный характер и для его исполнения устанавливается срок, за нарушение которого наступает административная ответственность. Исполнимость предписания следует понимать как наличие реальной возможности у лица, привлекаемого к ответственности, устранить в указанный срок выявленное нарушение).

Незаконность и неисполнимость предписания являются основаниями для признания его недействительным.

Как следует из материалов дела, заявителю вменено в качестве нарушения отсутствие учета в электронной форме в Федеральной государственной информационной системе  оформленных на бумажном носителе ветеринарных сопроводительных документов (далее -ВСД) и предписано организовать такой учет в соответствии с Порядком оформления ветеринарных сопроводительных документов в электронной форме, утвержденным приказом Минсельхоза России от 27.12.2016 № 589.

В соответствии с пунктами 7, 8 статьи 2.3 Закона Российской Федерации от 14.05.1993         № 4979-1 «О ветеринарии» форма и порядок оформления ветеринарных сопроводительных документов, за исключением формы и порядка оформления, установленных в соответствии с международными договорами Российской Федерации, устанавливаются ветеринарными правилами организации работы по оформлению ветеринарных сопроводительных документов. Оформление ветеринарных сопроводительных документов в электронной форме осуществляется с использованием федеральной государственной информационной системы в области ветеринарии в порядке, утверждаемом федеральным органом исполнительной власти в области нормативно-правового регулирования в ветеринарии.

Пунктом 2 статьи 4.1 Закона Российской Федерации от 14.05.1993 № 4979-1 «О ветеринарии» установлено, что создание, развитие и эксплуатация Федеральной государственной информационной системы в области ветеринарии осуществляются в порядке, установленном Правительством Российской Федерации. Данный порядок должен содержать требования к обеспечению доступа физических лиц и юридических лиц к информации, содержащейся в Федеральной государственной информационной системе в области ветеринарии, внесению информации в нее, получению информации из нее, регистрации указанных лиц в ней.

Пунктом 59 Порядка оформления ветеринарных сопроводительных документов в электронной форме, утвержденного приказом Минсельхоза России от 27.12.2016 № 589, установлено, что учет оформленного на бумажном носителе ВСД осуществляется путем ввода данных в Федеральную государственную информационную систему (далее – ФГИС) лицом, его оформившим, в течение 1 месяца с момента его оформления, за исключением случаев, предусмотренных абзацем четвертым настоящего пункта.

При этом в соответствии с пунктом 5 Ветеринарных правил работы по оформлению ветеринарных сопроводительных документов, утвержденных тем же приказом Минсельхоза России от 27.12.2016 № 589, оформление ВСД в электронной форме осуществляется с использованием Федеральной государственной информационной системы (далее – ФГИС), правила создания, развития и эксплуатации которой утверждены постановлением Правительства Российской Федерации от 07.11.2016 № 1140.

Таким образом, само по себе издание приказа Минсельхоза России от 27.12.2016 № 589 не порождает автоматически обязанность по использованию ФГИС в области ветеринарии, поскольку для ее создания, начала эксплуатации и, соответственно, для возможности легитимного использования Правительством Российской Федерации установлен специальный порядок.

Поскольку оспариваемое предписание обязывает заявителя к организации учета оформленных на бумажном носителе ВСД путем ввода данных в ФГИС, то существенным обстоятельством для разрешения настоящего спора является выяснение вопроса о создании и вводе в эксплуатацию ФГИС в области ветеринарии в соответствии с требованиями действующего законодательства.

Частью 6 статьи 14 Федерального закона от 27.07.2006 № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» установлено, что требования к порядку создания, развития, ввода в эксплуатацию государственных информационных систем и вывода из эксплуатации государственных информационных систем утверждает Правительство Российской Федерации.

В соответствии с пунктом 13 Требований к порядку создания, развития, ввода в эксплуатацию, эксплуатации и вывода из эксплуатации государственных информационных систем и дальнейшего хранения содержащейся в их базах данных информации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 06.07.2015 № 676 (далее - Требования), основанием для ввода системы в эксплуатацию является правовой акт органа исполнительной власти о вводе системы в эксплуатацию, определяющий перечень мероприятий по обеспечению ввода системы в эксплуатацию и устанавливающий срок начала эксплуатации.

Согласно пункту 14 указанных Требований правовой акт органа исполнительной власти о вводе системы в эксплуатацию включает: а) мероприятия по разработке и утверждению организационно-распорядительных документов, определяющих мероприятия по защите информации в ходе эксплуатации системы, разработка которых предусмотрена нормативными правовыми актами и методическими документами федерального органа исполнительной власти в области обеспечения безопасности и федерального органа исполнительной власти, уполномоченного в области противодействия техническим разведкам и технической защиты информации, а также национальными стандартами в области защиты информации; б) мероприятия по аттестации системы по требованиям защиты информации, в результате которых в установленных законодательством Российской Федерации случаях подтверждается соответствие защиты информации, содержащейся в системе, требованиям, предусмотренным законодательством Российской Федерации об информации, информационных технологиях и о защите информации; в) мероприятия по подготовке органа исполнительной власти к эксплуатации системы; г) мероприятия по подготовке должностных лиц органа исполнительной власти к эксплуатации системы, включая лиц, ответственных за обеспечение защиты информации.

Согласно информации, содержащейся в письме Министерства сельского хозяйства Российской Федерации от 03.03.2017 № ДХ-25-07/2371, ФГИС не создана и не введена в эксплуатацию в порядке, предусмотренном постановлением Правительства Российской Федерации от 06.07.2015 № 676.

Имеющийся в материалах дела приказ Россельхознадзора от 10.03.2017 № 240 «О вводе в эксплуатацию федеральной государственной информационной системы в области ветеринарии (ФГИС «ВетИС») с 10.03.2017 не является общедоступным, не опубликовывался, в том числе, путем размещения на Официальном интернет-портале правовой информации www.pravo.gov.ru, а также не размещен на официальном сайте Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору (http://www.fsvps.ru), что вызывает объективные сомнения в его юридической силе. Согласно пояснениям представителя заявителя, указанный приказ был представлен ответчиком только в июне 2017 при рассмотрении в Кривошеинском районном суде Томской области дела по оспариванию постановления о назначении административного наказания от 02.05.2017 В № 000102/ЛРС, вынесенного в отношении начальника ОГБУ «Кривошеинское межрайонное ветеринарное управление» по части 1 статьи 10.6 КоАП РФ.

Кроме того, как справедливо указывает представитель ОГБУ «Кривошеинское межрайонное ветеринарное управление», содержание приказа Россельхознадзора от 10.03.2017           № 240 противоречит пункту 14 Требований, поскольку не содержит предусмотренных указанным пунктом мероприятий.  Между тем, согласно пункту 16 Требований срок начала эксплуатации системы не может быть ранее срока окончания последнего мероприятия, предусмотренного правовым актом органа исполнительной власти о вводе системы в эксплуатацию, однако такие мероприятия приказом от 10.03.2017 № 240 «О вводе в эксплуатацию федеральной государственной информационной системы в области ветеринарии (ФГИС «ВетИС») не предусмотрены.

Далее, в соответствии с пунктом 15 Требований, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 06.07.2015 № 676, ввод системы в эксплуатацию не допускается в случае отсутствия в реестре территориального размещения объектов контроля, предусмотренном Правилами осуществления контроля за размещением технических средств информационных систем, используемых государственными органами, органами местного самоуправления, государственными и муниципальными унитарными предприятиями, государственными и муниципальными учреждениями, на территории Российской Федерации, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 06.07.2015 № 675 «О порядке осуществления контроля за соблюдением требований, предусмотренных частью 2.1 статьи 13 и частью 6 статьи 14 Федерального закона «Об информации, информационных технологиях и о защите информации», сведений о размещении технических средств информационной системы на территории Российской Федерации.

При этом из письма Министерства связи и массовых коммуникаций Российской Федерации от 27.03.2017 № ДА-П15-090-6745 следует, что по состоянию на 17.03.2017 сведения о размещении технических средств ФГИС ветеринарии в реестре территориального размещения технических средств информационных систем отсутствуют. Следовательно, ФГИС в области ветеринарии не могла быть введена в действие с 10.03.2017.

В соответствии с пунктом 3 постановления Правительства Российской Федерации от 07.11.2016 № 1140 «О порядке создания, развития и эксплуатации Федеральной государственной информационной системы в области ветеринарии» Россельхознадзору по согласованию с Минсельхозом России поручено в течение 30 дней со дня вступления в силу настоящего постановления определить функциональные и технические требования к ФГИС, требования к защите информации, содержащейся в ней, а также утвердить методические указания по обеспечению функционирования ФГИС.

В соответствии с пунктом 6 Правил создания, развития и эксплуатации Федеральной государственной информационной системы в области ветеринарии, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 07.11.2016 № 1140, субъекты информационной системы, физические и юридические лица, аттестованные специалисты в области ветеринарии в пределах своей компетенции, а также индивидуальные предприниматели, являющиеся производителями подконтрольных товаров и (или) участниками оборота подконтрольных товаров, представляют информацию в ФГИС и получают информацию из нее в порядке, установленном Министерством сельского хозяйства Российской Федерации.

Между тем согласно информации, предоставленной заявителем в материалы дела (письма Минюста России от 14.02.2017 №№ 01/17846-ЮЛ, 01/17859-ЮЛ, 01/17913-ЮЛ, приказ Россельхознадзора от 22.02.2017 № 195), нормативные правовые акты Россельхознадзора от 17.01.2017 по вопросам утверждения функциональных и технических требований к ФГИС в области ветеринарии, требований к защите информации, содержащейся в ФГИС в области ветеринарии, Методических указаний по обеспечению функционирования ФГИС в области ветеринарии отменены, а новые до настоящего времени не приняты (доказательств обратного ответчиком в материалы дела не представлено). Отсутствие указанных нормативных правовых актов, разработка и принятие которых предусмотрено постановлением Правительства Российской Федерации от 07.11.2016 № 1140, создает неопределенность относительно порядка предоставления информации в ФГИС в области ветеринарии и препятствует использованию ФГИС в установленных целях.

На основании изложенного, арбитражный суд приходит к выводу об обоснованности доводов заявителя относительно отсутствия факта введения в эксплуатацию в установленном законодательством порядке ФГИС в области ветеринарии, как на момент вынесения оспариваемого предписания, так и на момент рассмотрения дела в суде. В связи с чем заявителю не могло быть вменено в качестве нарушения отсутствие учета ВСД в электронной форме в ФГИС, а предписание является неисполнимым к установленному сроку ввиду отсутствия введенной в эксплуатацию ФГИС в области ветеринарии.

На отсутствие необходимого нормативно-правового регулирования отношений в области оформления ВСД в электронной форме в проверяемый период, а также на отсутствие информации у заявителя и иных участников данных правоотношений относительно создания и ввода в эксплуатацию ФГИС в области ветеринарии указал и Кривошеинский районный суд Томской области в решении от 20.07.2017 по делу № 12-8/2017, которым отменено постановление о назначении административного наказания, вынесенное в отношении начальника ОГБУ «Кривошеинское межрайонное ветеринарное управление» по тем же основаниям, что и оспариваемое предписание.

В этом же решении суд общей юрисдикции дал оценку доводам представителей Управления Россельхознадзора по Томской области относительно того, что подсистемой ФГИС «ВетИС» является система «Меркурий», указав, что данная система была создана и принята в эксплуатацию приказом Россельхознадзора от 31.10.2011 № 538, т.е. задолго до принятия постановления Правительства Российской Федерации от 07.11.2016 № 1140 «О порядке создания, развития и эксплуатации Федеральной государственной информационной системы в области ветеринарии», распространяет свое действие на территориальные управления Россельхознадзора, введена в эксплуатацию в качестве ведомственной информационной системы, а не в качестве ФГИС в области ветеринарии в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 07.11.2016 № 1140 «О порядке создания, развития и эксплуатации Федеральной государственной информационной системы в области ветеринарии».

У арбитражного суда не имеется объективных оснований для иной оценки сложившейся ситуации в рамках настоящего дела.

В соответствии частью 1 статьи 198, частью 4 статьи 200, частью 2 статьи 201 АПК РФ для признания недействительными ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органа, осуществляющего публичные полномочия, необходимо одновременное наличие двух условий: их несоответствие закону или иному правовому акту, и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.

В силу положений статей 65, 131, 200 АПК РФ бремя доказывания законности оспариваемого предписания лежало на Управлении Россельхознадзора по Томской области.

Оценка требований и возражений сторон осуществляется судом с учетом положений АПК РФ о бремени доказывания, исходя из принципа состязательности, согласно которому риск наступления последствий несовершения соответствующих процессуальных действий несут лица, участвующие в деле (часть 2 статьи 9 АПК РФ).

Управление Россельхознадзора по Томской области в нарушение своей процессуальной обязанности законность и обоснованность вынесенного предписания не доказало, отзыв по существу заявленных требований не представило, доводы заявителя документально не опровергло, в частности, не представило бесспорных доказательств создания и введения в эксплуатацию в установленном порядке ФГИС в области ветеринарии, что является необходимым условием законности и исполнимости предписания от 26.04.2017 № 121.

Поскольку в ходе судебного разбирательства законность, обоснованность и исполнимость предписания об устранении выявленных нарушений от 26.04.2017 № 121 ответчиком не доказана, предписание нарушает права и законные интересы заявителя в сфере экономической деятельности, незаконно возлагая на него определенную обязанность, предписание подлежит признанию недействительным с возложением на Управление Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору по Томской области обязанности по устранению допущенных нарушений прав и законных интересов ОГБУ «Кривошеинское межрайонное ветеринарное управление».

В соответствии со статьей 110 АПК РФ судебные расходы по уплате государственной пошлины в размере 3 000 руб., понесенные заявителем при обращении в арбитражный суд, подлежат взысканию с Управления Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору по Томской области, как со стороны по делу.

На основании изложенного, руководствуясь  ст. ст. 110, 167-170, 198-201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

РЕШИЛ:

Предписание Управления Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору по Томской области об устранении выявленных нарушений от 26.04.2017 № 121, вынесенное в отношении областного государственного бюджетного учреждения «Кривошеинское межрайонное ветеринарное управление», признать недействительным.

Обязать Управление Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору по Томской области устранить допущенные нарушения прав и законных интересов областного государственного бюджетного учреждения «Кривошеинское межрайонное ветеринарное управление».

Взыскать с Управления Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору по Томской области в пользу областного государственного бюджетного учреждения «Кривошеинское межрайонное ветеринарное управление» в возмещение расходов по уплате государственной пошлины 3 000 (три тысячи) руб.

На решение суда может быть подана апелляционная жалоба в Седьмой арбитражный апелляционный суд в течение месяца со дня принятия.



Судья                                                                           Сенникова И. Н.