Решение от 28 августа 2018 г. по делу № А68-5087/2018

Именем Российской Федерации


Арбитражный суд Тульской области

300041, Россия, <...>

тел./факс <***>; http://www.tula.arbitr.ru


Р Е Ш Е Н И Е


г. Тула Дело № А68-5087/2018


Резолютивная часть решения объявлена 21 августа 2018 года

Полный текст решения изготовлен 28 августа 2018 года


Арбитражный суд Тульской области в составе: судьи Рыжиковой Н. А., при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания ФИО1, рассмотрев в судебном заседании дело по заявлению администрации муниципального образования город Новомосковск (ИНН <***>, ОГРН <***>) к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Тульской области (ИНН <***>, ОГРН <***>) о признании недействительным предупреждения № 19 от 21.02.2018, заинтересованные лица: ФИО2, ФИО3, третье лицо: Муниципальное казенное учреждение «Комбинат специального обслуживания», при участии в заседании: представителя заявителя – ФИО4 по доверенности от 21.07.2018, представителя ответчика – ФИО5 по доверенности от 28.05.2018, от третьего лица, заинтересованных лиц – не явились, извещены,

установил:

администрация муниципального образования город Новомосковск (далее – заявитель, администрация) обратилась в арбитражный суд с требованием к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Тульской области (далее – Тульское УФАС, также – Управление) № 19 от 21.02.2018 о признании недействительным предупреждения о прекращении действия (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства.

Управление возражало против удовлетворения заявленных требований по основаниям, изложенным в отзыве на заявление.

Третье лицо, заинтересованные лица в судебное заседание не явились, о времени и месте рассмотрения дела извещены надлежащим образом.

В порядке статьи 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации суд рассматривает дело в отсутствие третьего лица, заинтересованных лиц.

Исследовав материалы дела, выслушав доводы участвующих в деле лиц, суд установил, что в Тульское УФАС России поступили заявления граждан ФИО3 и ФИО2 от 22.12.2017 вх. №№ 6116, 6118 о возможном нарушении антимонопольного законодательства МКУ «Комбинат специального обслуживания».

В ходе рассмотрения указанных заявлений Тульским УФАС России было установлено, что постановлениями Администрации от 03.02.2012 № 192, от 19.02.2014 № 472, от 23.01.2015 № 104, от 03.10.2017 № 3545 земельные участки с разрешенным видом использования - для размещения кладбищ и земельные участки кладбищ переданы МКУ «Комбинат специального обслуживания» в постоянное (бессрочное) пользование.

Пунктами 1, 4 статьи 18 Федерального закона от 12.01.1996 № 8-ФЗ «О погребении и похоронном деле» установлено, что общественные кладбища находятся в ведении органов местного самоуправления, которые определяют порядок деятельности кладбищ. Порядок деятельности общественных кладбищ определяется органами местного самоуправления.

Возможность передачи общественных кладбищ в ведение какого-либо хозяйствующего субъекта, в том числе и обладающего статусом специализированной службы, Федеральным законом от 12.01.1996 № 8-ФЗ «О погребении и похоронном деле» не предусмотрена.

Согласно письменным пояснениям администрации муниципального образования город Новомосковск от 13.02.2018 исх. № 708-с/03 и письменным пояснениям МКУ «Комбинат специального обслуживания» от 15.02.2018 исх. № 31, представленным в Тульское УФАС, учреждением предоставляются платные услуги за оформление документов по приватизации, за услуги перемещения и хранения задержанных транспортных средств на специализированных стоянках. Ежегодно, в период с 01.01.2015 на момент рассмотрения обращений граждан, в бюджете муниципального образования город Новомосковск утверждались расходы на содержание МКУ «Комбинат специального обслуживания». Учреждение является получателем бюджетных средств. Поступление указанных средств является доходом.

С учетом изложенного, Тульское УФАС пришло к выводу о том, что МКУ «Комбинат специального обслуживания» является хозяйствующим субъектом в силу пункта 17 статьи 4 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции».

Кроме того, в соответствии с пунктом 2.7 устава МКУ «Комбинат специального обслуживания», утвержденного постановлением администрации муниципального образования город Новомосковск, учреждение вправе осуществлять приносящую доход деятельность лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых оно создано, и соответствующую этим целям.

Таким образом, МКУ «Комбинат специального обслуживания» является хозяйствующим субъектом.

По результатам рассмотрения заявлений граждан 21.02.2018 на основании статьи 39.1 Федерального закона от 26.07.2006 №135-Ф3 «О защите конкуренции» Тульским УФАС России в отношении администрации муниципального образования город Новомосковск вынесено предупреждение № 19 о прекращении действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства.

Не согласившись с указанным предупреждением антимонопольного органа, администрация обратилась в арбитражный суд с настоящими требованиями.

Проанализировав материалы дела, выслушав доводы участвующих в деле лиц, применительно к настоящему спору, арбитражный суд приходит к следующим выводам.

В соответствии с частью 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно части 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.

Из анализа изложенных норм права следует, что для признания ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными необходимо установить наличие в совокупности двух обстоятельств: противоречие оспариваемых акта, решения, действий (бездействия) требованиям законодательства, действовавшего в месте и на момент его вынесения, и нарушение прав и законных интересов заявителя.

В соответствии со статьей 22 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее - Закон о защите конкуренции) Федеральная антимонопольная служба является уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, в том числе, обеспечивает государственный контроль за соблюдением антимонопольного законодательства федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, хозяйствующими субъектами.

На основании части 1 статьи 39.1 Закона о защите конкуренции в целях пресечения действий (бездействия), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции и (или) ущемлению интересов других лиц (хозяйствующих субъектов) в сфере предпринимательской деятельности либо ущемлению интересов неопределенного круга потребителей, антимонопольный орган выдает хозяйствующему субъекту, федеральному органу исполнительной власти, органу государственной власти субъекта Российской Федерации, органу местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органу или организации, организации, участвующей в предоставлении государственных или муниципальных услуг, государственному внебюджетному фонду предупреждение в письменной форме о прекращении действий (бездействия), об отмене или изменении актов, которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, либо об устранении причин и условий, способствовавших возникновению такого нарушения, и о принятии мер по устранению последствий такого нарушения (далее - предупреждение).

Согласно части 2 указанной статьи предупреждение выдается лицам, указанным в части 1 настоящей статьи, в случае выявления признаков нарушения пунктов 3, 5, 6 и 8 части 1 статьи 10, статей 14.1, 14.2, 14.3, 14.7, 14.8 и 15 настоящего Федерального закона. Принятие антимонопольным органом решения о возбуждении дела о нарушении пунктов 3, 5, 6 и 8 части 1 статьи 10, статей 14.1, 14.2, 14.3, 14.7, 14.8 и 15 настоящего Федерального закона без вынесения предупреждения и до завершения срока его выполнения не допускается.

В силу частей 4, 5 и 6 статьи 39.1 Закона о защите конкуренции предупреждение должно содержать: выводы о наличии оснований для его выдачи; нормы антимонопольного законодательства, которые нарушены действиями (бездействием) лица, которому выдается предупреждение; перечень действий, направленных на прекращение нарушения антимонопольного законодательства, устранение причин и условий, способствовавших возникновению такого нарушения, устранение последствий такого нарушения, а также разумный срок их выполнения. Предупреждение подлежит обязательному рассмотрению лицом, которому оно выдано, в срок, указанный в предупреждении. Срок выполнения предупреждения должен составлять не менее чем десять дней. По мотивированному ходатайству лица, которому выдано предупреждение, и при наличии достаточных оснований полагать, что в установленный срок предупреждение не может быть выполнено, указанный срок может быть продлен антимонопольным органом. Антимонопольный орган должен быть уведомлен о выполнении предупреждения в течение трех дней со дня окончания срока, установленного для его выполнения.

Согласно правовой позиции Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, изложенной в постановлении от 15.04.2014 № 18403/13, правовой позиции Президиума Верховного Суда Российской Федерации, содержащейся в пункте 3 Обзора по вопросам судебной практики, возникающим при рассмотрении дел о защите конкуренции и дел об административных правонарушениях в указанной сфере, утвержденного Постановлением Президиума Верховного Суда Российской Федерации 16.03.2016, судебный контроль при обжаловании предупреждения как при проверке его соответствия закону, так и при оценке нарушения им прав и законных интересов должен быть ограничен особенностями вынесения такого акта, целями, достигаемыми этим актом, соразмерностью предписанных мер и их исполнимостью.

Поскольку предупреждение выносится при обнаружении лишь признаков правонарушения, а не его факта (часть 2 статьи 39.1 Закона о защите конкуренции), то судебной проверке подлежит факт наличия таких признаков по поступившим в антимонопольный орган информации и документам как основаниям вынесения предупреждения.

Суд не устанавливает обстоятельства, подтверждающие факт совершения правонарушения, которые должны быть установлены антимонопольным органом при производстве по делу в случае его возбуждения, и не предрешает выводы антимонопольного органа в порядке главы 9 Закона о защите конкуренции.

Суд ограничивается констатацией соответствия либо несоответствия предупреждения требованиям статьи 39.1 Закона о защите конкуренции с учетом того, что предписанные действия должны отвечать целям предупреждения и не могут выходить за пределы мер, необходимых для прекращения действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, устранения причин и условий, способствовавших возникновению такого нарушения, а также его последствий.

Оспоренным предупреждением антимонопольный орган указал на наличие в действиях администрации признаков нарушения Закона о защите конкуренции.

Частью 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» органам местного самоуправления запрещено принимать акты (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.

Федеральным законом от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Закон № 131-ФЗ) организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения отнесены к вопросам местного значения (статья 14).

Как следует из материалов дела, постановлениями Администрации от 03.02.2012 № 192, от 19.02.2014 № 472, от 23.01.2015 № 104, от 03.10.2017 № 3545 земельные участки с разрешенным видом использования - для размещения кладбищ и земельные участки кладбищ переданы МКУ «Комбинат специального обслуживания» в постоянное (бессрочное) пользование.

Пунктами 1, 4 статьи 18 Федерального закона от 12.01.1996 № 8-ФЗ «О погребении и похоронном деле» (далее – Закон № 8-ФЗ) установлено, что общественные кладбища находятся в ведении органов местного самоуправления, которые определяют порядок деятельности кладбищ. Порядок деятельности общественных кладбищ определяется органами местного самоуправления.

В соответствии с пунктом 2 статьи 25 Закона № 8-ФЗ организация похоронного дела осуществляется органами местного самоуправления.

По вопросам похоронного дела органы местного самоуправления районов, поселений и городских округов создают специализированные службы, на которые в соответствии с Федеральным законом от 12.01.1996 № 8-ФЗ «О погребении и похоронном деле» возлагается обязанность по осуществлению погребения умерших (статья 29 данного закона).

В соответствии с пунктом 23 части 1 статьи 16 Закона № 131-ФЗ организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения отнесены к вопросам местного значения городского округа.

В то же, время из положений части 3 статьи 17 и части 1 статьи 2 Закона № 131-ФЗ следует, что решение вопросов местного значения осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно.

Возможность передачи общественных кладбищ в ведение хозяйствующего субъекта, в том числе и обладающего статусом специализированной службы, и наделение хозяйствующего субъекта полномочиями органа местного самоуправления по решению вопросов местного значения названными Законами № 131-ФЗ и № 8-ФЗ не предусмотрена.

Указанная правовая позиция изложена в постановлениях Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 23.09.2008 № 12027/07 по делу № А33-9227/2006, от 18.05.2011 № 17206/10 по делу № А76-6041/2010-35-192.

При этом, суд, исходя из системного анализа норм Закона № 8-ФЗ, приходит к выводу о том, что устанавливая гарантии, связанные с погребением умерших, в частности, возлагая обязанность по осуществлению погребения умерших на специализированные службы, закон не исключает возможности данной деятельности другими коммерческими организациями.

Таким образом, передача МКУ «Комбинат специального обслуживания» земель кладбищ на праве постоянного (бессрочного) пользования обеспечивает ему преимущественные условия деятельности и создает реальную угрозу ограничения конкуренции на рынке оказания ритуальных услуг, в связи с чем, обжалуемое предупреждение Управления является законным и обоснованным, а заявленные требования администрации не подлежащими удовлетворению.

Ссылка администрации на Земельный Кодекс Российской Федерации не обоснована, поскольку возможность передачи общественных кладбищ в ведение какого-либо хозяйствующего субъекта, в том числе, обладающего статусом специализированной службы, Федеральным законом «О погребении и похоронном деле» не предусмотрена.

В соответствии с требованиями Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции», возбуждать дело о нарушении антимонопольного законодательства по статье 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» невозможно без предварительной выдачи предупреждения о прекращении действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства. Факт наличия нарушения антимонопольного законодательства устанавливается только по результатам рассмотрения дела и принятия на их основе соответствующего решения.

Таким образом, антимонопольный орган, установив в действиях (бездействии) учреждения признаки антимонопольного законодательства, имел правовые основания для выдачи администрации соответствующего предупреждения.

Исследовав и оценив оспариваемое предупреждение, суд приходит к выводу о том, что по содержанию предупреждение соответствует требованиям статьи 39.1 Закона о защите конкуренции, порядок его выдачи и форма соответствуют Порядку выдачи предупреждения о прекращении действий (бездействия), содержащих признаки нарушения антимонопольного законодательства, утвержденному приказом Федеральной антимонопольной службы от 22.01.2016 № 57/16.

Предупреждение содержит выводы о наличии оснований для его выдачи, ссылки на нормы антимонопольного законодательства, которые нарушены действиями (бездействием) заявителя, а также перечень действий, направленных на прекращение нарушения антимонопольного законодательства, устранение причин и условий, способствовавших возникновению такого нарушения, устранение последствий такого нарушения. Предупреждение содержит разумный срок его выполнения.

Кроме того, суд отмечает, что предупреждение является составной частью процедуры возбуждения дела о нарушении антимонопольного законодательства, при этом предупреждение не содержит властно обязывающего предписания для лица, в отношении которого оно вынесено, не имеет абсолютный характер и силой принудительного исполнения не обладает, поскольку преследует цель понудить хозяйствующих субъектов в добровольном порядке устранить допущенные нарушения закона.

Предупреждение выносится при обнаружении признаков нарушения антимонопольного законодательства, а уже в ходе рассмотрения возбужденного дела о нарушении антимонопольного законодательства антимонопольным органом исследуются все обстоятельства дела, в том числе позиции сторон и представленные доказательства, и по результатам рассмотрения принимается решение, которое уже для лица, в действиях которого установлены нарушения антимонопольного законодательства, влечет имеющие правовое значение последствия.

На основании приведенного нормативного правового регулирования, учитывая позицию Президиума Верховного Суда Российской Федерации, исследовав и оценив представленные в материалы дела доказательства, суд считает, что на момент вынесения предупреждения от 19.01.2018 № 15 антимонопольный орган обоснованно установил в действиях заявителя признаки нарушения антимонопольного законодательства.

При указанных обстоятельствах, суд приходит к выводу об отсутствии нарушения прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности оспариваемым предупреждением. Доказательств обратного заявителем в материалы дела не представлено. Нарушения норм действующего законодательства при принятии антимонопольным органом оспариваемого предупреждения также не установлено.

Доводы заявителя, приведенные в обоснование позиции по спору, судом не принимаются, как основанные на ошибочном толковании приведенных норм действующего законодательства и противоречащие фактическим обстоятельствам дела.

Принимая во внимание отсутствие совокупности условий, предусмотренных статьей 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в соответствии с частью 3 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации суд отказывает в удовлетворении требований заявителя.

Руководствуясь статьями 167-170, 200, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

Р Е Ш И Л:

В удовлетворении требования администрации муниципального образования город Новомосковск отказать.

На решение может быть подана апелляционная жалоба в Двадцатый арбитражный апелляционный суд через Арбитражный суд Тульской области в месячный срок после его принятия.


Судья Н. А. Рыжикова