Решение от 2 октября 2017 г. по делу № А67-3229/2017

АРБИТРАЖНЫЙ СУД ТОМСКОЙ ОБЛАСТИ

                          634050 пр. Кирова д. 10, г. Томск, тел. (3822)284083, факс (3822)284077,  http://tomsk.arbitr.ru, e-mail: tomsk.info@arbitr.ru


Именем Российской Федерации



Р  Е  Ш  Е  Н  И  Е

Дело № А67-3229/2017
г. Томск
03 октября 2017 г.
Резолютивная часть решения объявлена 26.09.2017 г.


Арбитражный суд Томской области в составе судьи Сенниковой И. Н.,

рассмотрев в открытом судебном заседании дело по заявлению

публичного акционерного общества «Томский комбикормовый завод» (<...>; ИНН <***>, ОГРН <***>)

к Департаменту управления муниципальной собственностью администрации Города Томска (<...>; ИНН <***>, ОГРН <***>)

о признании недействительным предписания от 07.04.2017 об устранении выявленного нарушения требований земельного законодательства Российской Федерации

третьи лица, не заявляющие самостоятельных требований относительно предмета спора, -прокуратура города Томска (<...>); Департамент архитектуры и градостроительства администрации Города Томска (<...>),

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания ФИО1, с использованием аудиозаписи,

при участии в заседании:

от заявителя: ФИО2 (паспорт, доверенность от 20.04.2017, выдана сроком на 2 года);

от ответчика: ФИО3 (служебное удостоверение, доверенность от 01.02.2017 № 3, выдана сроком на 1 год);

от третьих лиц:

от прокуратуры г. Томска: ФИО4  (служебное удостоверение, доверенность от 25.09.2017 № 08-358-2017, выдана на 1 год),

от Департамента архитектуры и градостроительства администрации Города Томска: без участия; 



У С Т А Н О В И Л:

Публичное акционерное общество «Томский комбикормовый завод» (далее – ПАО «ТКЗ», заявитель) обратилось в Арбитражный суд Томской области к Департаменту управления муниципальной собственностью администрации Города Томска (далее – Департамент недвижимости, ответчик) с заявлением о признании недействительным предписания от 07.04.2017 об устранении выявленного нарушения требований земельного законодательства Российской Федерации.

Определениями арбитражного суда от 01.08.2017 и от 18.08.2017 к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены прокуратура города Томска и Департамент архитектуры и градостроительства администрации Города Томска.

Департамент архитектуры и градостроительства администрации Города Томска, надлежащим образом извещенный о времени и месте судебного заседания, в арбитражный суд своего представителя не направил, возражений относительно рассмотрения дела в отсутствие своего представителя не представил.

В соответствии с частью 3 статьи 156, частью 2 статьи 200 АПК РФ дело рассмотрено в отсутствие представителя Департамента архитектуры и градостроительства администрации Города Томска.

Представитель ПАО «ТКЗ» поддержал заявленные требования по основаниям, изложенным в заявлении, дополнительных письменных пояснениях, в частности, указал, что надлежащим органом по осуществлению муниципального земельного контроля следует считать Департамент архитектуры и градостроительства администрации Города Томска, а не Департамент недвижимости; проверка была проведена в отсутствие уполномоченного представителя заявителя; земельный участок использовался в строгом соответствии с условиями договора аренды – для эксплуатации и обслуживания объектов недвижимости, расположенных на данном участке; все здания, принадлежащие ПАО «ТКЗ», используются им как производственные объекты; указанные в оспариваемом предписании обстоятельства свидетельствуют об оценке целевого использования помещений в зданиях, а не земельного участка; предписание не соответствует критерию исполнимости и не содержит перечня конкретных действий, которые заявитель должен совершить для его исполнения.

Представитель Департамента недвижимости заявленные требования не признал и просил отказать в их удовлетворении по основаниям, изложенным в отзыве на заявление, дополнительных пояснениях, в том числе, пояснил, что Департамент недвижимости является органом муниципального земельного контроля; проведение проверки согласовано прокуратурой города Томска; согласно сведениям из кадастровой выписки о земельном участке его разрешенным использованием является эксплуатация производственных зданий и сооружений; в ходе проверки установлено, что земельный участок используется для размещения торгового центра, шиномонтажной мастерской, магазина запчастей, кафе восточной кухни и автомобильной парковки, что является нарушением требований земельного законодательства; при проведении проверки присутствовала уполномоченный представитель ПАО «ТКЗ» ФИО5 по доверенности.

Представитель прокуратуры города Томска пояснил, что доводы заявителя об отсутствии у Департамента недвижимости полномочий на осуществление муниципального земельного контроля несостоятельны; прокуратурой города Томска принято решение о согласовании проведения внеплановой выездной проверки в отношении ПАО «ТКЗ».

Департамент архитектуры и градостроительства администрации Города Томска в представленном отзыве указал, что земельный контроль является функцией Департамента недвижимости, выводы заявителя основаны на неверном толковании норм права.

Более подробно доводы участвующих в деле лиц изложены письменно.

Заслушав представителей лиц, участвующих в деле, исследовав материалы дела, арбитражный суд считает установленными следующие обстоятельства.

На основании договора аренды земельного участка от 16.07.2014 № 020905:15, заключенного с Департаментом недвижимости от имени администрации Города Томска, ПАО «ТКЗ» является арендатором земельного участка площадью 67 583 кв. м с кадастровым номером 70:21:0100030:55, расположенного по адресу: <...>.

В соответствии с пунктом 1.3 договора аренды земельный участок предоставляется для эксплуатации и обслуживания объектов недвижимости, расположенных на данном участке.

Согласно кадастровой выписке о земельном участке разрешенное использование земельного участка – для эксплуатации производственных зданий и сооружений.

На земельном участке расположен комплекс нежилых зданий, сооружений, помещений, принадлежащих ПАО «ТКЗ» на праве собственности.

С целью проверки поступившего в Департамент недвижимости обращения МБУ «Томский городской центр инвентаризации и учета» от 09.02.2017 № 230, на основании распоряжения заместителя начальника Департамента недвижимости от 28.02.2017 № 128-р по согласованию с прокуратурой города Томска (решение от 01.03.2017) должностным лицом Департамента недвижимости проведена внеплановая выездная проверка ПАО «ТКЗ» на предмет целевого использования земельного участка с кадастровым номером 70:21:0100030:55.

По результатам проверки составлен акт от 07.04.2017, содержащий указание на выявленное нарушение земельного законодательства, выразившееся в использовании земельного участка с кадастровым номером 70:21:0100030:55 с разрешенным видом использования для эксплуатации производственных зданий и сооружений не по целевому назначению (в соответствии с его принадлежностью к той или иной категории земель и разрешенным использованием), а именно: для размещения торгового центра, шиномонтажной мастерской, магазина запчастей, кафе восточной кухни и автомобильной парковки.

07.04.2017 консультантом отдела контроля комитета по земельным правоотношениям Департамента недвижимости ФИО6 в адрес ПАО «ТКЗ» вынесено предписание об устранении выявленного нарушения земельного законодательства Российской Федерации, которым заявителю предписано в срок до 03.08.2017 устранить указанное нарушение в установленном законодательством Российской Федерации порядке и представить в Департамент недвижимости отчет об исполнении предписания с приложением документов (копий документов). В предписании указано, что оно может быть исполнено путем использования земельного участка в соответствии с его принадлежностью к той или иной категории земель и разрешенным использованием, либо путем приведения земель в состояние, пригодное для использования по целевому назначению. Невыполнение в установленный срок предписания влечет административную ответственность в соответствии с частью 1 статьи 19.5 КоАП РФ.

Полагая, что предписание Департамента недвижимости об устранении выявленного нарушения земельного законодательства Российской Федерации от 07.04.2017 является незаконным, неисполнимым и нарушающим права и законные интересы ПАО «ТКЗ» в сфере предпринимательской деятельности, последнее обратилось в арбитражный суд с настоящим заявлением, которое подлежит удовлетворению по следующим основаниям.

В соответствии с частью 4 статьи 200 АПК РФ при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие) (часть 5 статьи 200 АПК РФ).

В ходе судебного разбирательства заявителем приведен довод об отсутствии у Департамента недвижимости полномочий на осуществление муниципального земельного контроля со ссылкой на содержание Административного регламента по осуществлению муниципального земельного контроля, утвержденного постановлением администрации Города Томска от 17.02.2012 № 143 (действовал в спорном периоде), в соответствии с которым муниципальный земельный контроль в виде проверочных мероприятий проводится на основании приказа начальника Департамента архитектуры и градостроительства администрации Города Томска.

В соответствии с частью 2 статьи 1 Закона Томской области от 18.09.2015 № 124-ОЗ «О порядке осуществления муниципального земельного контроля в Томской области» порядок осуществления муниципального земельного контроля органами местного самоуправления городских округов в отношении расположенных в границах городских округов объектов земельных отношений устанавливается нормативными правовыми актами уполномоченных уставами муниципальных образований органов местного самоуправления, принятыми в соответствии с настоящим Законом и с учетом положений статьи 72 ЗК РФ.

Органы местного самоуправления, уполномоченные на осуществление муниципального земельного контроля, определяются уставами муниципальных образований. Сроки, порядок и последовательность административных процедур при осуществлении муниципального земельного контроля устанавливаются административным регламентом осуществления муниципального земельного контроля, утверждаемым органом муниципального земельного контроля (статья 2 Закона Томской области от 18.09.2015 № 124-ОЗ «О порядке осуществления муниципального земельного контроля в Томской области»).

С учетом изложенных норм арбитражный суд признает обоснованными доводы представителей Департамента недвижимости и третьих лиц о том, что Административным регламентом не определяется орган, уполномоченный на осуществление муниципального земельного контроля, не предоставляются соответствующие полномочия, а лишь регулируется порядок совершения определенных действий.

Согласно статье 40 Устава Города Томска муниципальный земельный контроль в границах городского округа осуществляет администрация Города Томска.

В соответствии с пунктом 1 Положения о Департаменте управления муниципальной собственностью администрации Города Томска, утвержденного решение Думы Города Томска от 30.10.2007 № 683, данный Департамент является отраслевым органом администрации Города Томска, осуществляющим управленческие функции в сфере управления муниципальной собственностью и землепользования на территории муниципального образования «Город Томск». Согласно подпункту 2 пункта 10 указанного Положения предметом деятельности Департамента является, в том числе, осуществление муниципального земельного контроля за использованием земель городского округа. В силу подпункта 14 пункта 12 Положения к функциям Департамента в сфере управления имуществом, находящимся в собственности муниципального образования «Город Томск», земельными участками, расположенными в границах муниципального образования «Город Томск», относится осуществление муниципального земельного контроля за использованием земель городского округа.

При этом Положение о Департаменте архитектуры и градостроительства администрации Города Томска, утвержденное тем же решением Думы Города Томска от 30.10.2007        № 683, полномочий  данного Департамента в сфере осуществления муниципального земельного контроля не содержит.

С учетом изложенного, а также руководствуясь частью 2 статьи 13 АПК РФ, арбитражный суд считает необходимым при определении уполномоченного на осуществление муниципального земельного контроля органа администрации Города Томска руководствоваться нормативным актом, имеющим большую юридическую силу, т.е. решением Думы Города Томска от 30.10.2007 № 683, утвердившим Положение о Департаменте управления муниципальной собственностью администрации Города Томска, а не постановлением администрации Города Томска от 17.02.2012 № 143 «Об утверждении Административного регламента по осуществлению муниципального земельного контроля», которое, как указывалось выше, не является нормативным актом, определяющим орган, уполномоченный на осуществление муниципального земельного контроля. Следовательно, Департамент недвижимости является уполномоченным органом на осуществление муниципального земельного контроля на территории муниципального образования «Город Томск», а доводы заявителя об обратном являются необоснованными.

Так же отклоняются арбитражным судом доводы заявителя о проведении проверки в отсутствие уполномоченного представителя ПАО «ТКЗ» со ссылкой на то, что доверенность, выданная ФИО5, не давала ей права на представление интересов заявителя при проведении административных процедур.

Отношения в области организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля и защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при их проведении регулируются положениями Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (далее – Федеральный закон № 294-ФЗ).

Согласно пункту 2 статьи 15 Федерального закона № 294-ФЗ при проведении проверки должностные лица органа муниципального контроля не вправе осуществлять плановую или внеплановую выездную проверку в случае отсутствия при ее проведении руководителя, иного должностного лица или уполномоченного представителя юридического лица, индивидуального предпринимателя, его уполномоченного представителя, за исключением случая проведения такой проверки по основанию, предусмотренному подпунктом «б» пункта 2 части 2 статьи 10 настоящего Федерального закона, а также проверки соблюдения требований земельного законодательства в случаях надлежащего уведомления собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков.

Таким образом, проверка соблюдения требований земельного законодательства могла быть проведена и при отсутствии руководителя, иного должностного лица или уполномоченного представителя юридического лица при условии их надлежащего уведомления.

В рассматриваемом случае ПАО «ТКЗ» было надлежащим образом уведомлено о предстоящей проверке соблюдения требований земельного законодательства письмом от 02.03.2017 № 2493 (получено заявителем 09.03.2017), при проведении проверки присутствовала ФИО5, действовавшая на основании доверенности от 09.01.2017 № 1с правом представления интересов ПАО «ТКЗ» во всех органах государственной власти России, субъектов России, органах местного самоуправления, с правом подписи счетов-фактур, актов выполненных работ, договоров, актов приема-передачи и т.п. (т. 1, л.д. 98), т.е. перечень документов, на подписание которых ФИО5 было предоставлено право, не ограничен.

В связи с изложенным, доводы заявителя об отсутствии в доверенности, выданной ФИО5, права на представление интересов заявителя при проведении административных процедур, не имеют правового значения.

Кроме того, перечень грубых нарушений, влекущих недействительность результатов проверки, указаны в пунктах 1-8 части 2 статьи 20  Федерального закона № 294-ФЗ, из которых следует, что нарушение пункта 2 статьи 15 данного Закона не отнесено к грубым нарушениям, влекущим недействительность результатов проверки.

Несмотря на признание части доводов ПАО «ТКЗ» необоснованными, арбитражный суд пришел к выводу о необходимости удовлетворения заявленных требований, исходя из следующих норм права и фактических обстоятельств дела.

В соответствии с подпунктом 1 пункта 1 статьи 17 Федерального закона № 294-ФЗ в случае выявления при проведении проверки нарушений юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем обязательных требований или требований, установленных муниципальными правовыми актами, должностные лица органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, проводившие проверку, в пределах полномочий, предусмотренных законодательством Российской Федерации, обязаны выдать предписание об устранении выявленных нарушений с указанием сроков их устранения и (или) о проведении мероприятий по предотвращению причинения вреда жизни, здоровью людей, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, безопасности государства, имуществу физических и юридических лиц, государственному или муниципальному имуществу, предупреждению возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, а также других мероприятий, предусмотренных федеральными законами.

Особенностью предписания, как ненормативного правового акта, является то, что оно содержит властное волеизъявление, которое носит обязательный характер и порождает правовые последствия для определенной организации (предпринимателя), принимается уполномоченным должностным лицом в случае выявления в ходе проверки факта конкретных нарушений законодательства и в целях их устранения путем принятия определенных мер в установленные в предписании сроки.

Согласно правовой позиции, изложенной в постановлении Президиума Высшего Арбитражного суда Российской Федерации от 09.07.2013 № 2423/13, предписание административного органа должно отвечать условию законности, то есть должно содержать только законные требования по устранению лишь тех нарушений, соблюдение которых обязательно в силу закона. Исполнимость предписания является другим важным требованием к этому виду ненормативного правового акта, поскольку предписание исходит от государственного органа, обладающего властными полномочиями, носит обязательный характер и для его исполнения устанавливается срок, за нарушение которого наступает административная ответственность. Исполнимость предписания следует понимать как наличие реальной возможности у лица, привлекаемого к ответственности, устранить в указанный срок выявленное нарушение.

Незаконность и неисполнимость предписания являются основаниями для признания его недействительным.

В соответствии с пунктом 1 статьи 72 Земельного кодекса Российской Федерации (далее – ЗК РФ) под муниципальным земельным контролем понимается деятельность органов местного самоуправления по контролю за соблюдением органами государственной власти, органами местного самоуправления, юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями, гражданами в отношении объектов земельных отношений требований законодательства Российской Федерации, законодательства субъекта Российской Федерации, за нарушение которых законодательством Российской Федерации, законодательством субъекта Российской Федерации предусмотрена административная и иная ответственность.

В силу пункта 2 статьи 72 ЗК РФ муниципальный земельный контроль осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации и в порядке, установленном нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, а также принятыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами органов местного самоуправления с учетом положений настоящей статьи.

Согласно подпункту 31 пункта 4 статьи 1 Федерального закона № 294-ФЗ особенности организации и проведения проверок в части, касающейся вида, предмета, оснований проведения проверок, сроков и периодичности их проведения, уведомлений о проведении внеплановых выездных проверок и согласования проведения внеплановых выездных проверок с органами прокуратуры, при осуществлении государственного земельного надзора и муниципального земельного контроля могут устанавливаться другими федеральными законами.

Таким образом, из положений подпункта 31 пункта 4 статьи 1 Федерального закона        № 294-ФЗ следует, что дополнительные основания для проведения внеплановых проверок при осуществлении муниципального земельного контроля могут устанавливаться только федеральным законом.

Общие основания для проведения внеплановой проверки перечислены в части 2 статьи 10 Федерального закона № 294-ФЗ:

1) истечение срока исполнения юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем ранее выданного предписания об устранении выявленного нарушения обязательных требований и (или) требований, установленных муниципальными правовыми актами;

1.1) поступление в орган государственного контроля (надзора), орган муниципального контроля заявления от юридического лица или индивидуального предпринимателя о предоставлении правового статуса, специального разрешения (лицензии) на право осуществления отдельных видов деятельности или разрешения (согласования) на осуществление иных юридически значимых действий, если проведение соответствующей внеплановой проверки юридического лица, индивидуального предпринимателя предусмотрено правилами предоставления правового статуса, специального разрешения (лицензии), выдачи разрешения (согласования);

2) мотивированное представление должностного лица органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля по результатам анализа результатов мероприятий по контролю без взаимодействия с юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями, рассмотрения или предварительной проверки поступивших в органы государственного контроля (надзора), органы муниципального контроля обращений и заявлений граждан, в том числе индивидуальных предпринимателей, юридических лиц, информации от органов государственной власти, органов местного самоуправления, из средств массовой информации о следующих фактах:

а) возникновение угрозы причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, музейным предметам и музейным коллекциям, включенным в состав Музейного фонда Российской Федерации, особо ценным, в том числе уникальным, документам Архивного фонда Российской Федерации, документам, имеющим особое историческое, научное, культурное значение, входящим в состав национального библиотечного фонда, безопасности государства, а также угрозы чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;

б) причинение вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, музейным предметам и музейным коллекциям, включенным в состав Музейного фонда Российской Федерации, особо ценным, в том числе уникальным, документам Архивного фонда Российской Федерации, документам, имеющим особое историческое, научное, культурное значение, входящим в состав национального библиотечного фонда, безопасности государства, а также возникновение чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;

в) нарушение прав потребителей (в случае обращения в орган, осуществляющий федеральный государственный надзор в области защиты прав потребителей, граждан, права которых нарушены, при условии, что заявитель обращался за защитой (восстановлением) своих нарушенных прав к юридическому лицу, индивидуальному предпринимателю и такое обращение не было рассмотрено либо требования заявителя не были удовлетворены);

2.1) выявление при проведении мероприятий без взаимодействия с юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями при осуществлении видов государственного контроля (надзора), указанных в частях 1 и 2 статьи 8.1 настоящего Федерального закона, параметров деятельности юридического лица, индивидуального предпринимателя, соответствие которым или отклонение от которых согласно утвержденным органом государственного контроля (надзора) индикаторам риска является основанием для проведения внеплановой проверки, которое предусмотрено в положении о виде федерального государственного контроля (надзора);

3) приказ (распоряжение) руководителя органа государственного контроля (надзора), изданный в соответствии с поручениями Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и на основании требования прокурора о проведении внеплановой проверки в рамках надзора за исполнением законов по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям.

Из изложенного следует, что поступившие в орган муниципального контроля обращения и заявления граждан, в том числе индивидуальных предпринимателей, юридических лиц, информация от органов государственной власти, органов местного самоуправления, из средств массовой информации могут являться основанием для проведения внеплановой проверки только в случае, если в них содержится информация о фактах, перечисленных в подпунктах а, б, в пункта 2 части 2 статьи 10 Федерального закона № 294-ФЗ.

В соответствии с пунктом 6 статьи 71.1 ЗК РФ внеплановые проверки соблюдения органами государственной власти, органами местного самоуправления, юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями, гражданами в отношении объектов земельных отношений требований законодательства Российской Федерации проводятся в случаях:

1) предусмотренных частью 2 статьи 10 Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»;

2) выявления по итогам проведения административного обследования объекта земельных отношений признаков нарушений требований законодательства Российской Федерации, за которые законодательством Российской Федерации предусмотрена административная и иная ответственность;

3) поступления в орган государственного земельного надзора обращений и заявлений юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, граждан, информации от органов государственной власти, органов местного самоуправления о нарушениях имущественных прав Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, юридических лиц, граждан;

4) предусмотренных частью 23 статьи 8 Федерального закона «Об особенностях предоставления гражданам земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности и расположенных на территориях субъектов Российской Федерации, входящих в состав Дальневосточного федерального округа, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»;

5) предусмотренных пунктом 16 статьи 6 Федерального закона «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения».

Таким образом, в подпунктах 2 и 3 пункта 6 статьи 71.1 ЗК РФ закреплена возможность проведения внеплановой проверки в случае выявления признаков нарушений требований законодательства Российской Федерации, за которые законодательством Российской Федерации предусмотрена административная и иная ответственность, если такие признаки выявлены по итогам проведения административного обследования объекта земельных отношений, а также в случае, если обращения о нарушениях имущественных прав Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, юридических лиц, граждан поступили в орган государственного земельного надзора.

При этом государственный земельный надзор осуществляется уполномоченными Правительством Российской Федерации федеральными органами исполнительной власти (пункт 2 статьи 71 ЗК РФ), а административное обследование объектов земельных отношений проводится в рамках систематического наблюдения за исполнением требований законодательства Российской Федерации должностными лицами, уполномоченными на осуществление государственного земельного надзора (пункт 1 статьи 71.2 ЗК РФ).

Следовательно, выявление признаков нарушений требований законодательства Российской Федерации, за которые законодательством Российской Федерации предусмотрена административная и иная ответственность, а также поступление обращений о нарушениях имущественных прав Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, юридических лиц, граждан могут являться основанием для проведения внеплановой проверки только в рамках государственного земельного надзора.

Как следует из материалов дела, оспариваемое предписание вынесено по результатам проверки, проведенной на основании поступившей в Департамент недвижимости информации МБУ «Томский городской центр инвентаризации и учете» от 09.02.2017 № 230 о том, что в результате обследования земельного участка, расположенного по адресу: <...> (кадастровый номер 70:21:0100030:55), предоставленного в аренду ОАО «ТКЗ», установлен факт использования земельного участка не в соответствии с установленным видом разрешенного использования (т. 1, л.д. 130).

В качестве правового основания проведения проверки в распоряжении от 28.02.2017    № 128-р указан подпункт 1 пункта 2 статьи 3 Закона Томской области от 18.09.2015 № 124-ОЗ «О порядке осуществления муниципального земельного контроля в Томской области».

Согласно статье 3 Закона Томской области от 18.09.2015 № 124-ОЗ «О порядке осуществления муниципального земельного контроля в Томской области» муниципальный земельный контроль в отношении юридических лиц, индивидуальных предпринимателей осуществляется в соответствии с Федеральным законом «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» с учетом особенностей, установленных Земельным кодексом Российской Федерации. Основаниями для проведения внеплановых проверок в отношении юридических лиц, индивидуальных предпринимателей наряду с основаниями, указанными в части 2 статьи 10 Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», являются:

1) поступление в орган муниципального земельного контроля обращений граждан, юридических лиц и информации от государственных органов и органов местного самоуправления о нарушениях имущественных прав Российской Федерации, Томской области, муниципальных образований, юридических лиц, граждан;

2) непосредственное обнаружение органом муниципального земельного контроля нарушений требований земельного законодательства Российской Федерации и Томской области.

Таким образом, законом субъекта Российской Федерации установлены дополнительные основания для проведения внеплановых проверок в отношении юридических лиц, не предусмотренные частью 2 статьи 10 Федерального закона № 294-ФЗ и пунктом 6 статьи 71.1 ЗК РФ.

В силу пункта 2 статьи 72 ЗК РФ муниципальный земельный контроль осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации и в порядке, установленном нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, а также принятыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами органов местного самоуправления с учетом положений настоящей статьи.

Между тем, в силу вышеприведенных правовых норм, основания для проведения внеплановой проверки не могут быть отнесены к понятию порядка осуществления муниципального земельного контроля. При этом ни Федеральный закон № 294-ФЗ, ни статья 72 ЗК РФ не наделяют субъектов Российской Федерации правом на самостоятельное определение дополнительных оснований для проведения внеплановых проверок при осуществлении муниципального земельного контроля. Следовательно, установление  оснований для проведения внеплановой проверки при осуществлении муниципального земельного контроля выходит за рамки полномочий субъекта Российской Федерации, поскольку основания проведения внеплановых проверок могут быть установлены только федеральным законом (подпункт 31 пункт 4 статьи 1 Федерального закона № 294-ФЗ).

Изложенные выводы суда основаны на правовой позиции Верховного Суда Российской Федерации, изложенной в апелляционном определении от 21.12.2016 № 41-АПГ16-9.

Согласно части 1 статьи 20 Федерального закона № 294-ФЗ результаты проверки, проведенной органом государственного контроля (надзора), органом муниципального контроля с грубым нарушением установленных данным Федеральным законом требований к организации и проведению проверок, не могут являться доказательствами нарушения юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, и подлежат отмене вышестоящим органом государственного контроля (надзора) или судом на основании заявления юридического лица, индивидуального предпринимателя.

В соответствии с частью 2 статьи 20 Федерального закона № 294-ФЗ к грубым нарушениям относится нарушение требований, предусмотренных, в том числе, пунктом 2 части 2 (в части оснований проведения внеплановой выездной проверки) статьи 10 настоящего Федерального закона.

В соответствии с частью 2 статьи 13 АПК РФ арбитражный суд, установив при рассмотрении дела несоответствие нормативного правового акта иному имеющему большую юридическую силу нормативному правовому акту, в том числе издание его с превышением полномочий, принимает судебный акт в соответствии с нормативным правовым актом, имеющим большую юридическую силу. В связи с этим при рассмотрении настоящего дела арбитражный суд исходит из того, что надлежащими основаниями для проведения внеплановой проверки являются основания, указанные в части 2 статьи 10 Федерального закона          № 294-ФЗ и в пункте 6 статьи 71.1 ЗК РФ.

Субъекты муниципального земельного контроля имеют право на его проведение в строгом соответствии с требованиями федерального закона, в условиях правовой определенности.

Поскольку фактически проверка в отношении ПАО «ТКЗ» проведена по дополнительным основаниям, указанным в статье 3 Закона Томской области от 18.09.2015 № 124-ОЗ «О порядке осуществления муниципального земельного контроля в Томской области», но отсутствующим в части 2 статьи 10 Федерального закона № 294-ФЗ и в пункте 6 статьи 71.1 ЗК РФ, арбитражный суд пришел к выводу о наличии грубого нарушения установленных Федеральным законом № 294-ФЗ требований к организации и проведению проверки, что влечет невозможность использования результатов такой проверки в качестве доказательства нарушения юридическим лицом обязательных требований и является самостоятельным основанием для признания недействительным предписания, выданного по результатам такой проверки.

Оценив по существу выводы Департамента недвижимости, изложенные в оспариваемом предписании, арбитражный суд приходит к следующим выводам.

В соответствии с частью 2 статьи 7 ЗК РФ земли используются в соответствии с установленным для них целевым назначением. Правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов. Согласно абзацу 2 части 2 статьи 7 ЗК РФ любой вид разрешенного использования из предусмотренных зонированием территорий видов выбирается самостоятельно, без дополнительных разрешений и процедур согласования.

В силу положений части 1 статьи 7, части 1, части 2 статьи 42 ЗК РФ собственники земельных участков и лица, не являющиеся собственниками земельных участков, обязаны использовать земельные участки в соответствии с их целевым назначением и принадлежностью к той или иной категории земель и разрешенными способами, которые не должны наносить вред окружающей среде, в том числе, земле как природному объекту, а также своевременно приступать к использованию земельных участков в случаях, если сроки освоения земельных участков предусмотрены договорами.

Как следует из материалов дела, Департаментом недвижимости сделан вывод об использовании ПАО «ТКЗ» земельного участка с кадастровым номером 70:21:0100030:55, расположенного по адресу: <...>, не по целевому назначению в связи с тем, что при разрешенном виде использования (согласно кадастровой выписке о земельном участке) - для эксплуатации производственных зданий и сооружений, фактически на земельном участке размещены торговый центр, шиномонтажная мастерская, магазин запчастей, кафе восточной кухни и автомобильная парковка. При этом при определении производственного характера деятельности ПАО «ТКЗ» Департамент исходил из того, что согласно сведениям ЕГРЮЛ видом экономической деятельности заявителя является производство готовых кормов для домашних животных (дополнительные пояснения от 17.08.2017 – т. 1, л.д. 146), соответственно, все, что не связано с указанным видом деятельности, ответчик считает не относящимся к виду разрешенного использования «для эксплуатации производственных зданий и сооружений».

Факт нахождения на указанном земельном участке комплекса нежилых зданий, сооружений, помещений, находящихся в собственности ПАО «ТКЗ», подтверждается свидетельствами о государственной регистрации права.

Из положений пункта 4.1 статьи 2 Федерального закона № 294-ФЗ следует, что к производственным объектам относятся территории, здания, помещения, сооружения, оборудование, устройства, иные подобные объекты, транспортные средства, используемые юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями при осуществлении своей деятельности.

Согласно выписке из ЕГРЮЛ среди разрешенных для ПАО «ТКЗ» видов экономической деятельности установлены не только производство готовых кормов для домашних животных, как указывает ответчик, но и торговля оптовая пищевыми продуктами, напитками и табачными изделиями, торговля оптовая неспециализированная, торговля розничная в неспециализированных магазинах, торговля розничная пищевыми продуктами, напитками и табачными изделиями в специализированных магазинах, а также аренда и управление собственным или арендованным недвижимым имуществом.

Таким образом, по мнению суда, является правомерным довод заявителя о том, что все здания, принадлежащие ПАО «ТКЗ» на праве собственности, используются последним, как производственные объекты в деятельности, предусмотренной в ЕГРЮЛ, что соответствует как виду разрешенного использования, указанному в кадастровой выписке о земельном участке (для эксплуатации производственных зданий и сооружений), так и условиям договора аренды земельного участка от 16.07.2014 № 020905:15, в соответствии с пунктом 1.3 которого земельный участок предоставляется для эксплуатации и обслуживания объектов недвижимости, расположенных на данном участке, без какой-либо конкретизации характера этого использования. Арбитражным судом также учитывается, что расположение на спорном земельном участке нежилого здания торгового комплекса было осуществлено на основании разрешения на строительство от 16.06.2008 и разрешения на ввод объекта в эксплуатацию от 30.06.2008, выданных Департаментом архитектуры и градостроительства администрации Города Томска.

В данном случае целью использования ПАО «ТКЗ» земельного участка является эксплуатация и обслуживание производственных зданий и сооружений. Передача ПАО «ТКЗ» в пользование третьим лицам части объектов недвижимого имущества является правомерной с учетом всех видов деятельности заявителя (в частности, аренда и управление собственным или арендованным недвижимым имуществом) и не свидетельствует о нарушении норм земельного законодательства. Указанные в оспариваемом предписании обстоятельства свидетельствуют об оценке Департаментом недвижимости целевого использования, функционального назначения объектов недвижимости, расположенных на земельном участке. Между тем, доказательства эксплуатации зданий не подтверждают использование ПАО «ТКЗ» земельного участка не в соответствии с установленным видом разрешенного использования, зависящим от назначения расположенных на земельном участке зданий, которое, как указывалось выше, в рассматриваемом случае носит производственный характер с учетом положений пункта 4.1 статьи 2 Федерального закона № 294-ФЗ.

На основании изложенного, арбитражный суд приходит к выводу о том, что административным органом не приведены обстоятельства, свидетельствующие об использовании ПАО «ТКЗ» спорного земельного участка не для целей, связанных с эксплуатацией производственных зданий и сооружений.

Таким образом, предписание Департамента недвижимости от 07.04.2017 напрямую не связано с нарушением земельного законодательства, в связи с чем подлежит признанию недействительным также и по существу, а не только в связи с вышеуказанным грубым нарушением при проведении проверки.

С точки зрения исполнимости оспариваемого предписания арбитражный суд учитывает, что поскольку в данном случае помещения в зданиях переданы в аренду, исполнить предписание Департамента недвижимости возможно только либо путем расторжения договора с арендаторами, либо путем внесения изменения в данный договор, тогда как в силу статей 1, 421, 450 ГК РФ изменение договора зависит не только от воли арендодателя, но и от согласия на изменение договора арендатора. Расторжение же договора аренды недвижимого имущества возможно только в случаях,  установленных законом.

Кроме того, ответчиком не обосновано ссылками на конкретные нормы права, что исполнение предписания возможно путем внесения в государственный кадастр недвижимости сведений о нескольких видах разрешенного использования земельного участка. В такой ситуации в случае изменения вида разрешенного использования с существующего на сегодняшний день «для эксплуатации производственных здания и сооружений», на какой-то иной конкретный вид разрешенного использования с учетом фактического использования спорных объектов недвижимости, вновь возникнет ситуация с нецелевым использованием (с позиции ответчика), т.к. основная часть объектов недвижимости используется заявителем именно в целях основной производственной деятельности.

Следовательно, предписание Департамента недвижимости от 07.04.2017 об устранении выявленного нарушения требований земельного законодательства Российской Федерации является не исполнимым.

В соответствии частью 1 статьи 198, частью 4 статьи 200, частью 2 статьи 201 АПК РФ для признания недействительными ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органа, осуществляющего публичные полномочия, необходимо одновременное наличие двух условий: их несоответствие закону или иному правовому акту, и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности. Поскольку в ходе судебного разбирательства законность, обоснованность и исполнимость предписания об устранении выявленных нарушений от 07.04.2017 ответчиком не доказана, предписание нарушает права и законные интересы заявителя в сфере экономической деятельности, незаконно возлагая на него определенные обязанности, предписание подлежит признанию недействительным с возложением на Департамент управления муниципальной собственностью администрации Города Томска обязанности по устранению допущенных нарушений прав и законных интересов ПАО «ТКЗ».

В соответствии со статьей 110 АПК РФ судебные расходы по уплате государственной пошлины в размере 3 000 руб., понесенные заявителем при обращении в арбитражный суд, подлежат взысканию с Департамента, как со стороны по делу. Излишне уплаченная ПАО «ТКЗ» по платежному поручению от 02.05.2017 № 1 государственная пошлина в размере 3 000 руб. подлежит возврату заявителю из федерального бюджета.

На основании изложенного, руководствуясь  ст. ст. 110, 167-170, 198-201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

РЕШИЛ:

Предписание Департамента управления муниципальной собственностью администрации Города Томска от 07.04.2017 об устранении выявленного нарушения требований земельного законодательства Российской Федерации, вынесенное в отношении публичного акционерного общества «Томский комбикормовый завод» (ИНН <***>, ОГРН <***>), признать недействительным.

Обязать Департамент управления муниципальной собственностью администрации Города Томска устранить допущенные нарушения прав и законных интересов публичного акционерного общества «Томский комбикормовый завод».

Взыскать с Департамента управления муниципальной собственностью администрации Города Томска (ИНН <***>, ОГРН <***>) в пользу публичного акционерного общества «Томский комбикормовый завод» в возмещение расходов по уплате государственной пошлины 3 000 (три тысячи) руб.

Возвратить публичному акционерному обществу «Томский комбикормовый завод» (ИНН <***>, ОГРН <***>) из федерального бюджета государственную пошлину в размере 3 000 (три тысячи) руб. Выдать справку.

На решение суда может быть подана апелляционная жалоба в Седьмой арбитражный апелляционный суд в течение месяца со дня принятия.


Судья                                                                                       Сенникова И. Н.