Решение от 26 октября 2017 г. по делу № А33-8621/2017

АРБИТРАЖНЫЙ СУД КРАСНОЯРСКОГО КРАЯ

ИМЕНЕМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ


Р Е Ш Е Н И Е

26 октября 2017 года

Дело № А33-8621/2017

Красноярск

Резолютивная часть решения объявлена 19.10.2017.

В полном объеме решение изготовлено 26.10.2017.

Арбитражный суд Красноярского края в составе судьи Федориной О.Г.,

рассмотрев в судебном заседании дело по заявлению акционерного общества «Красноярская ТЭЦ-1» (ИНН <***>, ОГРН <***>)

к Управлению Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Красноярскому краю (ИНН <***>, ОГРН <***>)

о признании недействительным предписания от 11.01.2017 № ВАТЗ-717/4,

при участии в судебном заседании:

от заявителя: ФИО1 на основании доверенности от 24.01.2017 № 30; ФИО2 на основании доверенности от 12.01.2016 № 1;

от ответчика: ФИО3 на основании доверенности от 01.03.2017 № 01-2/20-1357; ФИО4 на основании доверенности от 21.08.2017 № 01-2/20-6990;

при ведении протокола судебного заседания и аудиопротоколирования помощником судьи Базуевой А.В.,

установил:

Акционерное общество «Красноярская ТЭЦ-1» (далее – заявитель) обратилось в Арбитражный суд Красноярского края с заявлением к Управлению Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Красноярскому краю (далее – ответчик, административный орган) о признании недействительным предписания от 11.01.2017 № ВАТЗ-717/4.

Определением от 26.05.2017 заявление принято к производству суда.

В судебном заседании представители заявителя требования поддержали, сослались на доводы, изложенные в заявлении.

Представители ответчика в судебном заседании заявленные требования не признали, сослались на доводы, изложенные в письменном отзыве на заявление.

Заявление рассмотрено в порядке, установленном главой 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

При рассмотрении дела установлены следующие обстоятельства, имеющие значение для рассмотрения спора.

На основании распоряжения Управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Красноярскому краю от 28.10.2016 №717-р/п в период с 07.11.2016 по 02.12.2016 проведена плановая выездная проверка АО «Красноярская ТЭЦ-1» по соблюдению требований природоохранного законодательства на объекте, относящемся к 1 классу опасности. Результаты проверки отражены в соответствующем акте от 02.12.2016 №ВАТЗ-717.

В ходе проверки административным органом в деятельности общества выявлены в том числе нарушения ч. 1 ст. 34, ч.1 ст. 39 Федерального закона от 10.01.2002 №7-ФЗ «Об охране окружающей среды», ч. 1 ст. 25, ч.1 ст. 30 Федерального закона от 04.05.1999 №96-ФЗ «Об охране атмосферного воздуха», ч. 2 ст. 11, ч.ч. 1,2, ст. 26 Федерального закона от 24.06.1998 №89-ФЗ «Об отходах производства и потребления», Санитарных правил СП 2.1.5.1059-01 «Гигиенические требования к охране подземных вод от загрязнения», ГОСТ Р 56063-2014 «Производственный экологический мониторинг. Требования к программам производственного экологического мониторинга», «Нормативы выбросов вредных (загрязняющих веществ) в атмосферный воздух по отдельной производственной территории или хозяйствующему субъекту в целом» (утверждены приказом Управления Росприроднадзора по Красноярскому краю от 24.12.2014 №1705), Разрешения на выброс вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух (за исключением радиоактивных веществ), выданного на основании приказа Управления Росприроднадзора по Красноярскому краю от 31.12.2014 №1743.

На устранение нарушений указанных норм заявителю выдано предписание от 11.01.2017 №ВАТЗ-717/4, согласно которому АО «Красноярская ТЭЦ-1» в срок до 14.06.2017 надлежит:

1. осуществлять производственный экологический контроль за состоянием подземных вод, почвенного и снежного покрова на объекте размещения отходов – золоотвале с учетом фоновых величин;

2. осуществлять производственный контроль за состоянием атмосферного воздуха в зоне влияния объекта размещения отходов – золоотвала в полном объеме – контролировать выбросы следующих вредных веществ: азота диоксид, диоксид серы, углерода оксид, взвешенных веществ. Вещества в Программу исследования химического загрязнения и инструментальных измерений физического воздействия на атмосферный воздух в санитарно-защитной зоне золоотвала ОАО «Красноярская ТЭЦ-1» на 2014-2018 г.г.

Полагая, что предписание от 11.01.2017 № ВАТЗ-717/3 противоречит требованиям нормативных актов и нарушает его права, заявитель обратился в Арбитражный суд Красноярского края с настоящим заявлением.

Исследовав и оценив представленные доказательства, доводы лиц, участвующих в деле, арбитражный суд пришел к следующим выводам.

Из содержания статей 198, 200, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) следует, что для признания оспариваемого ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц незаконными, суд должен установить наличие одновременно двух условий:

- оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту,

- оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

При этом, исходя из правил распределения бремени доказывания, установленных статьями 65, 198, 200 АПК РФ, обязанность доказывания факта нарушения своих прав и законных интересов возлагается на заявителя.

Согласно пункту 4 статьи 65 Федерального закона от 10.01.2002 №7-ФЗ «Об охране окружающей среды» государственный экологический надзор осуществляется уполномоченными федеральными органами исполнительной власти (федеральный государственный экологический надзор) и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации (региональный государственный экологический надзор) (далее - органы государственного надзора), согласно их компетенции в соответствии с законодательством Российской Федерации в порядке, установленном соответственно Правительством Российской Федерации и высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации.

В соответствии с Положением об Управлении Росприроднадзора по Красноярскому краю, утвержденным приказом Росприроднадзора от 25.08.2016 №536 Управление является территориальным органом Федеральной службы по надзору в сфере природопользования регионального уровня, осуществляющим отдельные функции Федеральной службы по надзору в сфере природопользования (далее - Росприроднадзор) на территории Красноярского края, а также во внутренних морских водах и в территориальном море Российской Федерации, в исключительной экономической зоне Российской Федерации, на континентальном шельфе Российской Федерации.

Согласно пункту 4.1. данного положения Управление осуществляет в пределах своей компетенции федеральный государственный надзор, включающий в себя: п.4.1.3 государственный надзор в области обращения с отходами, п.4.1.4 государственный надзор в области охраны атмосферного воздуха.

В соответствии со ст.66 Федерального закона от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» должностные лица органов государственного надзора, являющиеся государственными инспекторами в области охраны окружающей среды, в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, имеют право: выдавать юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям и гражданам предписания об устранении выявленных нарушений обязательных требований, о проведении мероприятий по обеспечению предотвращения вреда растениям, животным, окружающей среде, безопасности государства, имуществу физических и юридических лиц, государственному или муниципальному имуществу, предотвращения возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

В соответствии с пунктом «з» постановления Правительства Российской Федерации от 08 мая 2014 года № 426 «О федеральном государственном экологическом надзоре» федеральные государственные гражданские служащие категории "специалисты" ведущей и старшей групп должностей территориальных органов Федеральной службы по надзору в сфере природопользования, ведающие вопросами организации и осуществления федерального государственного экологического надзора являются государственными инспекторами Российской Федерации в области охраны окружающей среды в зоне своей деятельности.

Согласно пункту 5 статьи 9 Федерального закона от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» должности категории «специалисты» подразделяются на высшую, главную, ведущую и старшую группы должностей гражданской службы.

В соответствии с разделом 11 Реестра должностей федеральной государственной службы, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 31.12.2005 №1574, главный специалист-эксперт относится к старшей группе должностей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти.

Согласно приказу Управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Красноярскому краю от 29.02.2016 №14к ФИО4 назначена на должность федеральной государственной гражданской службы с 01.03.2016 на должность главного специалиста-эксперта отдела надзора за обращением с отходами, в области охраны атмосферного воздуха.

Предписание от 11.01.2017 №ВАТЗ-717/4 выдано главным специалистом-экспертом отдела надзора за обращением с отходами, в области охраны атмосферного воздуха Управления Росприроднадзора по Красноярскому краю - государственным инспектором Российской Федерации в области охраны окружающей среды по Красноярскому краю ФИО4 в пределах своей компетенции и полномочий, установленных вышеназванными нормативно-правовыми актами, следовательно, уполномоченным должностным лицом.

Процедура организации и проведения плановой проверки, установленная Федеральным законом от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» соблюдена, о наличии нарушений не заявлено. О дате проведения плановой выездной проверки с 07.11.2016 общество уведомлено надлежащим образом 28.10.2016.

По результатам проведения плановой выездной проверки в период с 07.11.2016 по 02.12.2016 административным органом составлен акт проверки от 02.12.2016, с отражением обстоятельств выявленных нарушений природоохранного законодательства в деятельности проверяемого лица. На основании выводов, отображённых в акте проверки, Управлением Росприродназдора по Красноярскому краю выдано предписание от 11.01.2017 об устранении нарушений законодательства в сфере природопользования и охраны окружающей уреды № ВАТЗ-717/4. В качестве правового основания выдачи оспариваемого предписания Управление Росприроднадзора указывает ч. 1 ст. 34, ч.1 ст. 39 Федерального закона от 10.01.2002 №7-ФЗ «Об охране окружающей среды», ч. 1 ст. 25, ч.1 ст. 30 Федерального закона от 04.05.1999 №96-ФЗ «Об охране атмосферного воздуха», ч. 2 ст. 11, ч.ч. 1,2, ст. 26 Федерального закона от 24.06.1998 №89-ФЗ «Об отходах производства и потребления», Санитарных правил СП 2.1.5.1059-01 «Гигиенические требования к охране подземных вод от загрязнения», ГОСТ Р 56063-2014 «Производственный экологический мониторинг. Требования к программам производственного экологического мониторинга», «Нормативы выбросов вредных (загрязняющих веществ) в атмосферный воздух по отдельной производственной территории или хозяйствующему субъекту в целом» (утверждены приказом Управления Росприроднадзора по Красноярскому краю от 24.12.2014 №1705), Разрешения на выброс вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух (за исключением радиоактивных веществ), выданного на основании приказа Управления Росприроднадзора по Красноярскому краю от 31.12.2014 №1743.

Согласно части 1 статьи 34 Федерального закона от 10.01.2002 N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" (далее - Федеральный закон от 10.01.2002 N 7-ФЗ) размещение, проектирование, строительство, реконструкция, ввод в эксплуатацию, эксплуатация, консервация и ликвидация зданий, строений, сооружений и иных объектов, оказывающих прямое или косвенное негативное воздействие на окружающую среду, осуществляются в соответствии с требованиями в области охраны окружающей среды. При этом должны предусматриваться мероприятия по охране окружающей среды, восстановлению природной среды, рациональному использованию и воспроизводству природных ресурсов, обеспечению экологической безопасности.

В силу части 1 статьи 39 Федерального закона от 10.01.2002 N 7-ФЗ юридические и физические лица, осуществляющие эксплуатацию зданий, строений, сооружений и иных объектов, обязаны соблюдать утвержденные технологии и требования в области охраны окружающей среды, восстановления природной среды, рационального использования и воспроизводства природных ресурсов.

Согласно части 2 статьи 39 Федерального закона от 10.01.2002 N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" (далее по тексту - Закон об охране окружающей среды) юридические и физические лица, осуществляющие эксплуатацию зданий, строений, сооружений и иных объектов, обеспечивают соблюдение нормативов качества окружающей среды на основе применения технических средств и технологий обезвреживания и безопасного размещения отходов производства и потребления, обезвреживания выбросов и сбросов загрязняющих веществ, а также наилучших доступных технологий, обеспечивающих выполнение требований в области охраны окружающей среды, проводят мероприятия по восстановлению природной среды, рекультивации земель, благоустройству территорий в соответствии с законодательством.

В соответствии с частями 1, 2 статьи 67 Федерального закона от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» на юридические лица, осуществляющие хозяйственную и (или) иную деятельность на объектах I, II и III категорий, возложена обязанность по осуществлению производственного экологического контроля в соответствии с установленными требованиями, а также по документальному закреплению информацию и хранению данных, полученных по результатам осуществления производственного экологического контроля. Целью осуществления производственного контроля в области охраны окружающей среды (производственный экологический контроль) является обеспечение выполнения в процессе хозяйственной и иной деятельности мероприятий по охране окружающей среды, рациональному использованию и восстановлению природных ресурсов, а также в целях соблюдения требований в области охраны окружающей среды, установленных законодательством в области охраны окружающей среды.

Обязанность по ведению производственного экологического контроля закреплена и иными нормативными актами в области природопользования и охраны окружающей среды. В частности в соответствии с пунктом 1 статьи 25 Федерального закона от 04.05.1999 N 96-ФЗ "Об охране атмосферного воздуха" (далее - Закон N 96-ФЗ) производственный контроль за охраной атмосферного воздуха осуществляют юридические лица, которые имеют источники вредных химических, биологических и физических воздействий на атмосферный воздух. На основании пункта 1 статьи 30 Закона N 96-ФЗ юридические лица, имеющие стационарные источники выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух, обязаны осуществлять учет выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух и их источников, проводить производственный контроль за соблюдением установленных нормативов выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух.

Согласно части 1 статьи 26 Федерального закона от 24.06.1998 N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" юридические лица, осуществляющие деятельность в области обращения с отходами, организуют и осуществляют производственный контроль за соблюдением требований законодательства Российской Федерации в области обращения с отходами. В соответствии с пунктом 3 статьи 12 Федерального закона N 89-ФЗ на территориях объектов размещения отходов и в пределах их воздействия на окружающую среду собственники объектов размещения отходов, а также лица, во владении или в пользовании которых находятся объекты размещения отходов, обязаны проводить мониторинг состояния и загрязнения окружающей среды в порядке, установленном федеральными органами исполнительной власти в области обращения с отходами в соответствии со своей компетенцией.

Проверяемый объект АО «Красноярская ТЭЦ-1» относится к объектам 1 категории негативного воздействия на окружающую среду (свидетельство о постановке на государственный учет объекта, оказывающего негативное воздействие на окружающую среду, от 22.12.2016). Доказательств, свидетельствующих о том, что на момент проверки указанный объект не соответствовал критериям отнесения к 1 категории суду не представлено.

Вместе с тем, в ходе проверки административным органом выявлено нарушение обязательных экологических требований в области производственного контроля, выразившееся в числе прочего в неприменении при проведении контроля за состоянием подземных вод и почвенного контроля на объекте размещения отходов – золоотвале фоновых величин в целях оценки динамики изменения окружающей природной среды. В связи с чем, пунктом 1 оспариваемого предписания на заявитель возложена обязанность осуществлять производственный экологический контроль с учетом фоновых величин.

В ходе судебного разбирательства по настоящему делу заявитель факт осуществления производственного экологического контроль на объекте размещения отходов – золоотвале без учета фоновых величин подтвердил. Однако, оспариваемое требование административного органа заявитель просит признать незаконным, поскольку полагает, что необходимость использования фоновых величин у него отсутствует; по мнению заявителя использование при осуществлении производственного контроля за состоянием подземных вод заявитель предельно-допустимые концентрации гигиенических нормативов ГН 2.1.5.1315-03 «Предельно допустимые концентрации (ПДК) химических веществ в почве»; для почвы ГН 2.1.7.2041-06. «Предельно допустимые концентрации (ПДК) химических веществ в почве», а также контроля за изменением данных по сравнению с предыдущими периодами (контроля фондовых величин) достаточно для признания осуществляемого производственного контроля надлежащим.

При этом, по мнению заявителя, согласно пункту 10 и 26 Приказа Минприроды России от 04.03.2016 №66, фондовые данные наблюдений за состоянием и загрязнением окружающей среды в районе расположения объекта размещения отходов и в пределах их воздействия на окружающую среду либо данные о фоновом состоянии окружающей среды в районе расположения объекта размещения отходов в целях осуществления производственного экологического контроля подлежат использованию исключительно по усмотрению лиц, эксплуатирующих соответствующие объекты.

Суд признает данные доводы заявителя ошибочными в связи со следующим.

Общие требования к осуществлению производственного экологического контроля установлены на территории объектов размещения отходов установлены Федеральными законами от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» и от 24.06.1998 № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления».

Согласно требованиям пункта 6 ст. 67 Федерального закона № 7-ФЗ документация о результатах производственного экологического контроля юридическими лицами, осуществляющие деятельность на объектах 1 категории, должна включать в себя документированную информацию, в том числе о состоянии окружающей среды. В силу части 3 статьи 12 Федерального закона № 897-ФЗ на территориях объектов размещения отходов и в пределах их воздействия на окружающую среду собственники объектов размещения отходов, а также лица, во владении или в пользовании которых находятся объекты размещения отходов, обязаны проводить мониторинг состояния и загрязнения окружающей среды в порядке, установленном федеральными органами исполнительной власти в области обращения с отходами в соответствии со своей компетенцией.

Требования о включении в программу экологического мониторинга сведений как об оказываемой негативном воздействии на окружающую среду, так и о фактическом состоянии окружающей среды, так и на нее, содержатся также в национальном стандарте производственного экологического мониторинга (ГОСТ Р 56063-2014).

Конкретизация требований к проведению производственного экологического контроля содержится в принятых на основании названных Федеральных законов подзаконных нормативных актах. В частности, Постановлением Правительства РФ от 26.05.2016 N 467 утверждено Положение о подтверждении исключения негативного воздействия на окружающую среду объектов размещения отходов, которое устанавливает порядок подтверждения исключения негативного воздействия на окружающую среду объектов размещения отходов (далее – Положение № 467).

Согласно пункту 5 данного Положения № 467, при отсутствии установленных нормативов качества окружающей среды для оценки ее состояния применяются фоновые значения соответствующих физических, химических или биологических показателей состояния компонентов природной среды на территории, прилегающей к объекту размещения отходов. Подпунктом «б» пункта 11 Положения предусмотрено, что превышение именно фоновых значений физических, химических или биологических показателей состояния компонентов природной среды на территории, прилегающей к объекту размещения отходов (при отсутствии установленных нормативов качества окружающей среды) является одним из оснований принятия решения о неподтверждении исключения негативного воздействия на окружающую среду объекта размещения отходов.

В обоснование доводов от отсутствии обязанности контролировать показатели фоновых величин при проведении мониторинга в рамках производственного экологического контроля заявитель ссылается на содержание «Порядка проведения собственниками объектов размещения отходов, а также лицами, во владении или в пользовании которых находятся объекты размещения отходов, мониторинга состояния и загрязнения окружающей среды на территориях объектов размещения отходов и в пределах их воздействия на окружающую сред», утвержденного Приказом Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 04.03.2016 N 66 (далее – Порядок № 66). Заявитель полагает, что содержание указанного нормативного акта исключает необходимость проведения контроля показателей фоновых величин, предоставляя субъекту хозяйственной деятельности право выбора: осуществлять контроль показателей фоновых величин, либо контроль показателей фондовых величин по своему усмотрению. Вместе с тем данный вывод заявителя основан на ошибочном толковании положений Порядка № 66.

Согласно пункту 2 Порядка мониторинг состояния и загрязнения окружающей среды на территориях объектов размещения отходов и в пределах их воздействия на окружающую среду, является частью системы наблюдений за состоянием и загрязнением окружающей среды, оценки и прогноза изменений ее состояния под воздействием объектов размещения отходов и осуществляется в целях предотвращения, уменьшения и ликвидации (уменьшения) негативных изменений качества окружающей среды, информирования органов государственной власти, органов местного самоуправления, юридических и физических лиц о состоянии и загрязнении окружающей среды в районах расположения объектов размещения отходов.

Устанавливая требования составу и содержанию отчета о результатах мониторинга состояния и загрязнения окружающей среды, Порядком № 66 установлена обязанность по отражению в отчете результатов оценки и динамики изменений окружающей среды под воздействием объекта размещения отходов - по сравнению с фоновыми данными о состоянии и загрязнении окружающей среды в районе расположения объекта размещения отходов и данными предыдущих наблюдений (т.е. с фондовыми величинами).

Доводы заявителя о толковании данного положения как позволяющего выбирать между фоновыми или фондовыми величинами, противоречат принципу буквального толкования норм права, а также правилам русского языка и значению союза «и» как соединительного союза, предназначенного для соединения слов в простом предложении, а не для разделение/противопоставления однородных членов в простом предложении (в отличие от союза «или»).

Ссылка заявителя на пункт 10 Порядка № 66 как основание для вывода о праве хозяйствующего субъекта осуществить выбор контролируемых при проведении мониторига показателей также не соответствует содержанию приведенного Порядка.

Действительно в пункте 10 Порядка № 66 указано, что по усмотрению лиц, эксплуатирующих объекты размещения отходов, могут быть использованы в том числе:

– фондовые данные наблюдений за состоянием и загрязнением окружающей среды в районе расположения объекта размещения отходов и в пределах их воздействия на окружающую среду;

– данные о фоновом состоянии окружающей среды в районе расположения объекта размещения отходов;

Вместе с тем, данный пункт 10 включен в раздел II Порядка № 66 и, в отличие от пункта 26, устанавливает требования не к процессу осуществления производственного экологического контроля, а к процессу разработки программы мониторинга.

В частности в абзаце 1 пункта 10 Порядка № 66 указано: «программа мониторинга разрабатывается на основе имеющихся данных о состоянии и загрязнении окружающей среды на территории объекта размещения отходов и в пределах его воздействия на окружающую среду.» И именно к этому процессу разработки программы относится предоставленная пользователю свобода усмотрения в выборе исходных данных о фоновом состоянии или фондовых данных наблюдений (в зависимости от имеющихся исходных данных, видах контроля и цели проведения мониторинга), на что указывает начало второго абзаца рассматриваемого содержания с фразы «при этом».

Также в пункте 12 Порядка № 66 приведены обязательные требования к содержанию программы мониторинга, которая должна включать в числе прочих следующие сведения:

- обоснование выбора подлежащих наблюдению компонентов природной среды как на территориях объектов размещения отходов (фондовые величины), так и в пределах его воздействия на окружающую среду (т.е. за пределами самого объекта размещения отходов –показатели фона окружающей природной среды, фоновые величины).

Кроме того, на основании Федерального закона от 30.03.1999 N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" Постановлением главного санитарного врача РФ от 25.07.2001 №19 утверждены «Гиенические требования к охране подземных вод» (СП 2.1.5.1059-01). В соответствии с пунктом 1.2. СП 2.1.5.1059-01 требования санитарных правил распространяются на подземные воды, используемые или потенциально пригодные к использованию для питьевого, хозяйственно - бытового водоснабжения и лечебных целей.

Пункт 1.3. СП 2.1.5.1059-01 определяет, что настоящие санитарные правила обязательны для соблюдения, в том числе юридическими лицами, деятельность которых связана с эксплуатацией объектов по добыче питьевых подземных вод, других хозяйственных и иных объектов, деятельность которых оказывает или может оказывать влияние на состояние подземных вод. В соответствии с п.3.1. Санитарных правил СП 2.1.5.1059-01, прямо предусмотрено, что санитарная охрана подземных вод с их применением осуществляется, в том числе, при организации и эксплуатации полигонов твердых бытовых отходов, промышленных отходов, хранилищ радиоактивных отходов, шламохранилищ, золоотвалов. Пунктом 5.7 СП 2.1.5.1059-01 установлено, что при анализе результатов производственного контроля учитывается динамика уровней контролируемых показателей относительно фоновых величин.

Кроме того, Постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 17.04.2003 N 53 введены в действие СанПиН 2.1.7.1287-03 « Почва, очистка населенных мест, бытовые и промышленные отходы, санитарная охрана почвы. Санитарно-эпидемиологические требования к качеству почвы. Санитарно-эпидемиологические правила и нормативы",. Согласно пунктам 1.2, 1.3 СанПиН 2.1.7.1287-03 данные санитарные правила устанавливают требования к качеству почв населенных мест и сельскохозяйственных угодий, обуславливающих соблюдение гигиенических нормативов при размещении, проектировании, строительстве, реконструкции (техническом перевооружении) и эксплуатации объектов различного назначения, в том числе и тех, которые могут оказывать неблагоприятное воздействие на состояние почв. Требования настоящих санитарных правил обязательны для исполнения всеми юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями независимо от их подчиненности и форм собственности.

В соответствии с пунктом 2.4 СанПиН 2.1.7.1287-03 гигиенические требования к качеству почв устанавливаются с учетом их специфики, почвенно-климатических особенностей населенных мест, фонового содержания химических соединений и элементов.

Постановлением от 19.01.2006 N 1 введены в действие с 1 апреля 2006 года гигиенические нормативы ГН 2.1.7.2041-06 "Предельно допустимые концентрации (ПДК) химических веществ в почве", утвержденные Главным государственным санитарным врачом Российской Федерации 19 января 2006 года. Постановлением от 18 мая 2009 года N 32 утверждены и введены в действие с 1 июля 2009 года гигиенические нормативы ГН 2.1.7.2511-09 "Ориентировочно допустимые концентрации (ОДК) химических веществ в почве". Указанные гигиенические нормативы действуют на территории Российской Федерации и устанавливают предельные допустимые концентрации и ориентировочно допустимые концентрации химических веществ в почве разного характера землепользования. Соблюдение данных гигиенических нормативов является обязательным для граждан, индивидуальных предпринимателей и юридических лиц.

При этом, Приказом Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 08.07.2010 N 238 утверждена методика исчисления размера вреда, причиненного почвам как объекту охраны окружающей среды, согласно пункту 6 которой степень химического загрязнения зависит от соотношения фактического содержания химического вещества в почве к нормативу качества окружающей среды для почв. При отсутствии установленного норматива качества окружающей среды для почв (для конкретного химического вещества) в качестве значения такого норматива применяется значение концентрации этого химического вещества на сопредельной территории аналогичного целевого назначения и вида использования, не испытывающей негативного воздействия от данного вида нарушения (то есть условно-фоновые концентрации).

Министерством природных ресурсов Российской Федерации 30 ноября 1992 года утверждена методика "Критерии оценки экологической обстановки территорий для выявления зон чрезвычайной экологической ситуации и зон экологического бедствия", в которой в пункте 12 Критериев экологической оценки состояния почв (таблица 3.3.1) в качестве основного показателя, указан, в том числе, фитотоксичность почвы по сравнению с фоном.

Размещение фоновых скважин и фоновых точек отбора проб почвы, определяется по результатам инженерно-экологических изысканий. Фоновые скважины и фоновые точки отбора проб почвы находятся вне зоны влияния золоотвалов и, соответственно, показывают естественное состояние подземных вод и почв в районе размещения золоотвалов.

Таким образом, действующим законодательством предусмотрена возможность использования показаний именно фоновых величин в качестве оценки общего состояни (качества) окружающей среды для оценки экологического состояния компонентов окружающей среды.

Аналогичные выводы нашли отражение в сложившейся судебной практике (напр., судебные акты по делу А33-3322/2015, по делу № А33-23286/2013, по делу № А75-1968/2012).

Контроль изменения данных предыдущих периодов (фондовые величины) позволяет установить только динамику изменения уровня(степени) влияния объекта на окружающую среду, т.е степени загрязнения окружающей природной среды в процессе эксплуатации производственного объекта. В то же время, контроль самого состояния окружающей среды как до, так и после оказания на него такого влияния производственного объекта, позволяет осуществить только мониторинг фоновых величин (по результатам замеров контролируемых показателей в фоновых скважинах, устанавливаемых за пределами самого объекта – золоотвала).

При осуществлении производственного экологического контроля предприятия, для объективной оценки результатов необходимы как показатели состояния окружающей среды, так и сведения об оказываемом негативном воздействии на окружающую среду при эксплуатации объектов. Из системного анализа указанных выше норм с учетом установленного законодателем требования к владельцам объектов размещения отходов об осуществлении контроля как за загрязнением окружающей среды, так и за ее состоянием, следует вывод о наличии у заявителя обязанности осуществлять производственных экологический контроль с учетом как данных о предыдущих наблюдениях (фондовых величин), так и фоновых данных.

Таким образом, административным органом обоснованно указано на наличие у заявителя обязанности осуществления поизводственного экологического контроля за состоянием подземных вод и почвенного покрова на объекте размещения отходов – золоотвале, с учетом фоновых величин.

Оспаривая предписания административного органа в указанной части заявитель указывает на его неисполнимость в связи с отсутствием фактической возможности установки фоновых скважин на объекте золоошлакоотвале, что подтверждается заключением о гидрогеологических условиях участка и возможности размещения фоновой скважины для наблюдения за изменением уровня и качества подземных вод в районе золоотвала АО «Краснярска ТЭЦ-1», согласно которому на территории прилегающей к объекту заявителя на расстоянии 597 м от золоотвала не представляется возможным организовать фоновую скважину.

Вместе с тем, приведенный довод не свидетельствует о незаконности изложенного в оспариваемом предписании требования осуществлять контроль с учетом фоновых величин в связи со следующим.

Действительно, исполнимость предписания является важным требованием к данному виду ненормативного акта и одним из элементов законности предписания, поскольку предписание исходит от государственного органа, обладающего властными полномочиями, носит обязательный характер и для его исполнения устанавливается определенный срок, за нарушение которого наступает административная ответственность.

Следовательно, предписание должностного лица, содержащее законные требования, должно быть реально исполнимо, то есть содержать конкретные указания, четкие формулировки относительно конкретных действий, которые необходимо совершить исполнителю для обеспечения прекращение и устранение выявленного нарушения. При этом содержащиеся в предписании формулировки должны исключать возможность двоякого толкования; изложение должно быть кратким, четким, ясным, последовательным, доступным для понимания всеми лицами.

Рассмотрев представленные в материалы дела доказательства и оценив доводы участников спора, арбитражный суд пришел к выводу о наличии отраженных в рассмотренной части оспариваемого предписания фактов нарушений требований к организации производственного экологического контроля. На общество возложена обязанность по устранению лишь тех нарушений, соблюдение которых обязательно для него в силу закона.

Рассматривая вопрос об исполнимости предписания, суд пришел к выводу, что в оспариваемой части ненормативный правовой акт не допускает двоякого толкования, содержит конкретные указания, четкие формулировки относительно конкретных действий, которые необходимо совершить исполнителю, и которые должны быть направлены на прекращение и устранение выявленного нарушения.

Наличие выявленных и отраженных в рассмотренной части предписания нарушений создает угрозу причинения вреда окружающей природной среде в отсутствие надлежащего и полного производственного экологического контроля.

Заявитель, как лицо осуществляющее предпринимательскую деятельность, в том числе связанную с эксплуатацией объекта размещения отходов, обязан соблюдать требования к организации производственного экологического контроля, являющиеся важным условием обеспечения природоохранных мероприятий и экологической безопасности.

При этом, сама по себе невозможность установки фоновых скважин в конкретном месте, указанном в представленном заключении, а равно необходимость выполнения обществом мероприятий, требующих дополнительных финансовых затрат, в целях приведения условий осуществления предпринимательской деятельности в соответствии с экологическими требованиями, не может быть признана достаточным основанием для признания предписания об устранении выявленных нарушений неисполнимым.

Доводы общества сами по себе не свидетельствуют о незаконности предписания самого по себе, поскольку при необходимости выполнения каких-либо дополнительных мероприятий, в том числе, связанных с проведением инженерных изысканий для определения места строительства фоновых скважин, с осуществлением подрядных работ по установке новых фоновых скважин, требующих значительных временных затрат, общество не лишено права обратиться в Управление с ходатайством о продлении сроков исполнения оспариваемого предписания в случае, если совершаемые им действия по объективным, не зависящим от общества причинам не привели к устранению выявленных нарушений в установленный административным органом срок.

Доказательств принципиальной невозможности совершения каких-либо законных действий, направленных на устранение отраженных в предписании нарушений, вопреки требованиям статьи 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации заявителем в материалы дела не представлено. Обстоятельства, указанные заявителем, в обоснование приведенных требований, таковыми не являются.

На основании изложенного, требования заявителя о признании недействительным оспариваемого предписания в части требований осуществлять производственный экологический контроль за состоянием подземных вод и почвенного порока на объекте размещения отходов – золоотвале с у четом фоновых величин, не подлежат удовлетворению.

Вместе с тем, ни в акте проверке, ни в оспариваемом предписании, ни в ходе судебного разбирательства ответчиком не приведено ссылок на подлежащие обязательному применению заявителем нормативные документы, устанавливающие обязанность владельца золоотвала осуществлять контроль за состоянием снежного покрова.

В соответствии со статьей 17 Закона N 294-ФЗ предписание выносится в случае установления при проведении контролирующим органом соответствующей проверки нарушений законодательства в целях их устранения. Предписание должно содержать только законные требования, то есть на юридическое лицо может быть возложена обязанность по устранению лишь тех нарушений, соблюдение которых обязательно для них в силу закона.

Поскольку требование об осуществлении производственного экологического контроля за состоянием снежного покрова на владельцев объектов размещения отходов действующим законодательством не возложено, требование административного органа об осуществлении такого вида контроля, изложенное в оспариваемом предписании не может быть признано законным. К аналогичному выводу пришел суд Ленинского района г.Красноярска при рассмотрении жалобы на постановление по делу о привлечении к административной ответственности, вынесенное по результатам анализа материалов рассматриваемой также в рамках настоящего дела плановой выездной проверки соблюдения требований законодательства заявителем (решение от 23.05.2017 № 12-102/2017, в настоящее время вступило в законную силу).

На основании изложенного, суд признает подлежащим удовлетворению требования заявителя о признании недействительным пункт 1 предписания от 11.01.2017 № ВАТЗ-717/4 в части обязания осуществлять производственный экологический контроль за состоянием снежного покрова.

Пунктом 2 оспариваемого предписания на заявителя возложена обязанность осуществлять производственный контроль за состоянием атмосферного воздуха в зоне влияния объекта размещения отходов – золоотвала в полном объеме – контролировать выбросы следующих вредных веществ: азота диоксид, диоксид серы, углерода оксид, взвешенных веществ. Включить указанные вредные вещества в Программу исследования химического загрязнения и инструментальных измерений физического воздействия на атмосферный воздух в санитарно-защитной зоне золоотвала ОАО «Красноярская ТЭЦ-1» на 2014-2018 г.г.

Согласно материалам дела, в ходе проверки административным органом выявлено нарушение заявителем План графика контроля атмосферного воздуха в зоне влияния выбросов АО «Красноярская ТЭЦ-1» на 2015-2019 г.г. (п. 5.2. Проекта нормативов предельно допустимых выбросов загрязняющих веществ в атмосферный воздух) на границе расчетной санитарно-защитной зоны золоотвала, являющегося неорганизованным источником выбросов и на селитебной территории, не контролируются выбросы вредных веществ от работающей автотехники: азота диоксида, диоксид серы, углерода оксида, образование и выброс которых в атмосферу для АО «Красноярская ТЭЦ-1» определен «Нормативами выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух по отдельной производственной территории или хозяйствующему субъекту в целом», утвержденным приказом Управления Росприроднадзора по Красноярскому краю от 24.12.2014 № 1705, разрешением № 05-1/32-193 на выброс вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух (за исключением радиоактивных), выданным на основании приказа Управления Росприроднадзора по Красноярскому краю от 31.12.2014 №1743 на период с 31.12.2014 по 24.12.2019.

Пунктом 5.2 проекта нормативов ПДВ загрязняющих веществ в атмосферный воздух для АО «Красноярская ТЭЦ-1» и планом-графиком контроля атмосферного воздуха в зоне влияния выбросов АО «Красноярская ТЭЦ-1» на 2015-2019 г.г. предусмотрен контроль на границе расчетной санитарно-защитной зоны золоотвала и на селитебной территории, выбросов вредных веществ от работающей автотехники: азота диоксида, диоксид серы, углерода оксида. Периодичность такого контроля определена планом-графиком - 30 дней измерений в год.

Ссылка заявителя на то, что в силу п.5.2 проекта нормативов предельно допустимых выбросов загрязняющих веществ в атмосферный воздух для АО «Красноярская ТЭЦ-1» 2014 года о том, что данный вид контроля необходимо совместить с ежегодным мониторингом загрязнения атмосферного воздуха в зоне влияния выбросов в атмосферу подлежит отклонению арбитражным судом.

Во-первых, указанное положение в Проекте нормативов ПДВ 2014 года касалось иного источника выбросов - № 6001 – угольный склад, на что прямо указано в абзаце 3 пункта 5.2 Проекта.

Во-вторых, само по себе указание на рекомендацию совместить два вида контроля, не свидетельствует об изменений требований к периодичности одного из них. По мнению суда, при установлении такой рекомендации по совмещению проводимого многократно согласно плану-графику контроля с контролем проводимым ежегодно, свидетельствует о возможности совмещения предприятием одного из периодов первого вида контроля с контролем, проводимым ежегодно. Ссылка заявителя на разрешение №05-1/32-6 на выброс вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух, выданного на основании Приказа Управления Росприроднадзора по Красноярскому краю от 18.01.2017 №46, а также на порядок проведения контроля согласно проекту ПВД 2015-2019, судом отклонена поскольку указанные акты утверждены после выдачи оспариваемого предписания. К аналогичному выводу пришел суд Ленинского района г.Красноярска при рассмотрении жалобы на постановление по делу о привлечении к административной ответственности, вынесенное по результатам анализа материалов рассматриваемой также в рамках настоящего дела плановой выездной проверки соблюдения требований законодательства заявителем (решение от 23.05.2017 № 12-102/2017, в настоящее время вступило в законную силу).

Ссылки заявителя на отмену указанного в предписании и ранее выданного согласно приказа Управления Росприроднадзора по Красноярскому краю от 31.12.2014 № 1743 разрешения № 05-1/32-193 - в результате издания приказа Управления Росприроднадзора по Красноярскому краю от 18.01.2017, а равно на содержание выданного разрешения № 05-1/32-6 и Проекта нормативов предельно допустимых выбросов загрязняющих веществ в атмосферный воздух для АО «Красноярская ТЭЦ-1» 2016 г., на основании расчетов которого и было выдано указанное разрешение, не могут быть приняты судом во внимание в связи со следующим.

Арбитражный суд оценивает законность ненормативного акта в том виде, в котором он принят, на соответствие его формы и содержания обязательным нормам права и фактическим обстоятельствам, имевшим место на дату принятия оспариваемого акта. Основанием для признания незаконным ненормативного правового акта не могут послужить какие-либо обстоятельства, возникшие после его принятия.

Указываемое заявителем обстоятельства возникли 18.01.2017, тогда как плановая выездная проверка была завершена 02.12.2016, акт составлен 02.12.2016, а оспариваемое предписание выдано 11.01.2017. Следовательно, при вынесении предписания № ВАТЗ-717/4 административным органом не могли быть учтены, ни разрешение № 05-1/32-6, ни Проект нормативов предельно допустимых выбросов 2016 г., поскольку проект нормативов может быть признан достоверным и подлежащим применению, а разрешение выданным только в результате издания приказа от 18.01.2017 № 46, имевшего место после вынесения оспариваемого предписания.

Иных доводов в обоснование требования о признании незаконным оспариваемого предписания в указанной части заявителем не приведено.

В спорный период проведения проверки и выдачи предписания контроль за состоянием атмосферного воздуха в районе размещения золоотвала АО «Красноярская ТЭЦ-1» осуществлялся на основании «Программы исследования химического загрязнения и инструментальных измерений физического воздействия на атмосферный воздух в санитарно-защитной зоне золоотвала ОАО «Красноярская ТЭЦ-1» на 2014-2018 г.г.».

Как следует из акта проверки, заявителе в нарушение «План-графика контроля атмосферного воздуха в зоне влияния выбросов ОАО «Красноярская ТЭЦ-1» на 2015-2019 г.г.» (часть 5.2 Проекта нормативов предельно-допустимых выбросов загрязняющих веществ в атмосферный воздух для ОАО «Красноярская ТЭЦ-1») на границе расчетной санитарно-защитной зоны золоотвала, являющегося неорганизованным источником выбросов и на селитебной территории не контролируются выбросы следующих вредных веществ: азота диоксида, диоксид серы, углерода оксида (выбросы от работающей автотехники). Указанные загрязняющие вещества не включены АО «Красноярская ТЭЦ-1» в Программу исследования химического загрязнения и инструментальных измерений физического воздействия на атмосферный воздух в санитарно-защитной зоне золоотвала ОАО «Красноярская ТЭЦ-1» на 2014-2018 г.г.»

Данные факты заявителем в ходе судебного разбирательства не оспорены, доказательства, опровергающие установленные административным органом нарушения при проведении экологического контроля, суду не представлены.

Учитывая изложенное, пунктом 2 оспариваемого предписания от 11.01.2017 на заявителя законно и обосновано возложена обязанность осуществлять производственный контроль за состоянием атмосферного воздуха в зоне влияния объекта размещения отходов – золоотвала в полном объеме – контролировать выбросы следующих вредных веществ: азота диоксид, диоксид серы, углерода оксид, взвешенных веществ. Включить указанные вредные вещества в Программу исследования химического загрязнения и инструментальных измерений физического воздействия на атмосферный воздух в санитарно-защитной зоне золоотвала ОАО «Красноярская ТЭЦ-1» на 2014-2018 г.г.

Оценив в совокупности имеющиеся в материалах дела доказательства, суд пришел к выводу о законности и обоснованности оспариваемого предписания от 11.01.2017 № ВАТЗ-717/4 (за исключением пункта 1 в части обязания осуществлять производственный экологический контроль за состоянием снежного покрова), отсутствии доказательств нарушения прав и законных интересов заявителя указанным ненормативным актом в оспариваемой части.

При таких обстоятельствах заявление АО «Красноярская ТЭЦ-1» подлежит удовлетворению только в части признания недействительным предписания Управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Красноярскому краю от 11.01.2017 № ВАТЗ-717/4 в части обязания осуществлять производственный экологический контроль за состоянием снежного покрова.

Согласно статье 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации судебные расходы, в том числе связанные с уплатой государственной пошлины по делу, относятся на лиц, участвующих в деле, пропорционально размеру удовлетворенных требований.

При этом, исходя из разъяснений, изложенных в пункте 21 Постановления Пленума ВАС РФ от 11.07.2014 № 46 "О применении законодательства о государственной пошлине при рассмотрении дел в арбитражных судах" законодательством не предусмотрены возврат заявителю уплаченной государственной пошлины из бюджета в случае, если судебный акт принят в его пользу, а также освобождение государственных органов, органов местного самоуправления от процессуальной обязанности по возмещению судебных расходов.

В связи с этим, если судебный акт принят не в пользу государственного органа (органа местного самоуправления), должностного лица такого органа, за исключением прокурора, Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, расходы заявителя по уплате государственной пошлины подлежат возмещению соответствующим органом в составе судебных расходов (часть 1 статьи 110 АПК РФ).

Поскольку главой 24 АПК РФ не установлено каких-либо особенностей в отношении судебных расходов по делам об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, вопрос о судебных расходах, понесенных заявителями и заинтересованными лицами, разрешается судом по правилам главы 9 АПК РФ в отношении сторон по делам искового производства.

Вместе с тем, исходя из неимущественного характера требований к данной категории дел не могут применяться положения пункта 1 статьи 110 АПК РФ, регламентирующие распределение судебных расходов при частичном удовлетворении заявленных требований. В случае признания обоснованным полностью или частично заявления об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц судебные расходы подлежат возмещению соответственно этим органом в полном размере.

Таким образом, несмотря на то, что заявленные обществом требования об оспаривании предписания удовлетворены частично, государственная пошлина за рассмотрение данного требования подлежит отнесению на ответчика в полном объеме.

Расходы по уплате государственной пошлины за рассмотрение арбитражным судом настоящего заявления составляют 3000 рублей и, с учетом результата рассмотрения дела, подлежат взысканию с Управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Красноярскому краю в пользу акционерного общества «Красноярская ТЭЦ-1».

Руководствуясь статьями 110, 167-170, 174, 176, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Красноярского края

РЕШИЛ:

заявление акционерного общества «Красноярская ТЭЦ-1» удовлетворить частично. Признать недействительным предписание Управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Красноярскому краю от 11.01.2017 № ВАТЗ-717/4 в части обязания осуществлять производственный экологический контроль за состоянием снежного покрова. В удовлетворении заявления в остальной части отказать.

Взыскать с Управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Красноярскому краю (ИНН <***>, ОГРН <***>) в пользу акционерного общества «Красноярская ТЭЦ-1» (ИНН <***>, ОГРН <***>) 3 000 руб. судебных расходов на оплату государственной пошлины.

Разъяснить лицам, участвующим в деле, что настоящее решение подлежит немедленному исполнению и может быть обжаловано в течение месяца после его принятия путём подачи апелляционной жалобы в Третий арбитражный апелляционный суд через Арбитражный суд Красноярского края.

Судья

О.Г. Федорина