Решение от 26 октября 2020 г. по делу № А03-20874/2019

АРБИТРАЖНЫЙ СУД АЛТАЙСКОГО КРАЯ

656015, Россия, Алтайский край, г. Барнаул, проспект Ленина,76, тел.: (385-2) 29-88-01

http://www.altai-krai.arbitr.ru; е-mail: а03.info@arbitr.ru

Именем Российской Федерации


Р Е Ш Е Н И Е

Дело № А03-20874/2019
г. Барнаул
26 октября 2020 года
Резолютивная часть решения объявлена 19 октября 2020 года.

Полный текст решения изготовлен 26 октября 2020 года.

Арбитражный суд Алтайского края в составе судьи Трибуналовой О.В., при использовании средств аудиозаписи и ведении протокола судебного заседания секретарем ФИО1, рассмотрев в судебном заседании дело по заявлению Комитета по строительству, архитектуре и развитию города Барнаула (ОГРН <***>, ИНН <***>), г. Барнаул Алтайского края, к Инспекции по контролю в области градостроительной деятельности Алтайского края, г. Барнаул, о признании недействительным пункта 2 предписания от 17.09.2019 № 60/ПА/483, с привлечением к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, ООО «ГрадоС», ООО Экспертный центр «Аргос», ООО Центр судебных и негосударственных экспертиз «Индекс», ООО «Альфа-Проект»,

при участии:

от заявителя – ФИО2 (паспорт, доверенность от 30.12.2019 №2803ИП, диплом рег. номер 712 от 21.05.2004);

от заинтересованного лица – ФИО3 (паспорт, доверенность от 12.05.2020 №60/Д/5, диплом рег. номер 8345 от 04.07.2014).

от третьих лиц – не явились, извещены,

УСТАНОВИЛ:

Комитет по строительству, архитектуре и развитию города Барнаула (далее по тексту – Комитет) обратился в Арбитражный суд Алтайского края с заявлением к Инспекции по контролю в области градостроительной деятельности Алтайского края (далее по тексту – Инспекция) о признании недействительным пункта 2 предписания от 17.09.2019 № 60/ПА/483.

Заявление со ссылкой на положения Градостроительного кодекса Российской Федерации мотивированы тем, что Комитет не уполномочен проводить повторную проверку проектной документации, поскольку она проведена экспертной организацией. Из оспариваемого предписания Градостроительной инспекции не понятно, какие действия должен осуществить комитет для устранения выявленных нарушений.

Инспекция представила отзыв с возражениями на заявление, считает, что предписание является обоснованным, а требования заявителя удовлетворению не подлежат.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены: общество с ограниченной ответственностью «ГрадоС», общество с ограниченной ответственностью Экспертный центр «Аргос», общество с ограниченной ответственностью Центр судебных и негосударственных экспертиз «Индекс», общество с ограниченной ответственностью «Альфа-Проект».

Общество с ограниченной ответственностью «ГрадоС», общество с ограниченной ответственностью Экспертный центр «Аргос», общество с ограниченной ответственностью «Альфа-Проект» представили отзывы на заявление, в которых поддержали позицию Комитета.

Более подробно доводы и возражения сторон и третьих лиц изложены в заявлении, отзывах на заявление и дополнениях.

По правилам статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации судебное заседание проводится в отсутствие представителя общества с ограниченной ответственностью Центр судебных и негосударственных экспертиз «Индекс».

В судебном заседании лица, участвующие в деле, на своих позициях по делу настаивали.

Как следует из материалов дела, Инспекцией в отношении Общества проведена проверка, по итогам которой составлен акт №21 проверки соблюдения законодательства о градостроительной деятельности от 17.09.2019.

По итогам проверки Комитету выдано предписание, пунктом вторым которого Комитету предписывалось устранить нарушения частей 11, 13 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации, допущенные при выдаче разрешений на строительство объекта (часть 2 акта).

Считая пункт второй предписания незаконным и нарушающим его права, Комитет обратился в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Изучив материалы дела, заслушав пояснения представителей сторон, арбитражный суд приходит к следующим выводам.

Статьей 123 Конституции Российской Федерации, статьями 7, 8, 9 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации установлено, что судопроизводство осуществляется на основе состязательности и равенства сторон.

Согласно части 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными действий (бездействия) государственных органов, должностных лиц, в том числе судебных приставов-исполнителей, если полагают, что ненормативный акт, действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В акте проверки Инспекцией указано, что Комитетом в нарушении части 11 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации не должным образом проведена проверка наличия документов, необходимых для принятия решения о выдаче разрешения на строительство объекта, проектной документации, не выявлено несоответствие представленной схемы планировочной организации земельного участка ГПЗУ; в нарушении части 13 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации Комитетом выданы разрешения на строительство наличии оснований для отказа.

В соответствии с частью 11 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации уполномоченные на выдачу разрешений на строительство орган местного самоуправления в течение пяти рабочих дней со дня получения заявления о выдаче разрешения на строительство, за исключением случая, предусмотренного частью 11.1 настоящей статьи:

1) проводят проверку наличия документов, необходимых для принятия решения о выдаче разрешения на строительство;

2) проводят проверку соответствия проектной документации требованиям к строительству, реконструкции объекта капитального строительства, установленным на дату выдачи представленного для получения разрешения на строительство градостроительного плана земельного участка, или в случае выдачи разрешения на строительство линейного объекта требованиям проекта планировки территории и проекта межевания территории (за исключением случаев, при которых для строительства, реконструкции линейного объекта не требуется подготовка документации по планировке территории), требованиям, установленным проектом планировки территории в случае выдачи разрешения на строительство линейного объекта, для размещения которого не требуется образование земельного участка, а также допустимости размещения объекта капитального строительства в соответствии с разрешенным использованием земельного участка и ограничениями, установленными в соответствии с земельным и иным законодательством Российской Федерации. В случае выдачи лицу разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции проводится проверка проектной документации на соответствие требованиям, установленным в разрешении на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции;

3) выдают разрешение на строительство или отказывают в выдаче такого разрешения с указанием причин отказа.

Как следует из материалов дела, строительство Объекта по адресу: <...> начато на основании разрешения на строительство от 07.08.2014 №RU22302000-331, выданного Комитетом ООО «ЛИГА», в порядке, предусмотренном статьей 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации. В последствии ООО «ГрадоС» выдавались разрешения на строительство (внесение изменений в разрешение на строительство) от 09.09.2015, 26.03.2018, 12.04.2019.

Судом принимается во внимание, что разъясняют: по каким параметрам должна проводиться проверка соответствия, какие показатели и с каким уровнем детализации должен проверить уполномоченный орган.

Исходя из буквального толкования части 11 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации, сверив требования ГПЗУ с проектными решениями Комитет должен иметь объективную возможность установить их соответствие или несоответствие в части вида разрешенного использования, % застройки и т.п., без выполнения дополнительных расчетов и применения иных нормативов.

Пункт 2.2.4. ГПЗУ № 00000000003112 в разделе «Иные показатели» устанавливает предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объекта капитального строительства в соответствии с нормативами градостроительного проектирования Алтайского края, с учетом имеющегося землепользования и соблюдением положений статьи 20 Правил землепользования и застройки городского округа - города Барнаула Алтайского края, утвержденных решением Барнаульской городской Думы от 09.10.2012 № 834.

В разработанной ООО «Альфа-Проект» проектной документации указанные требования учтены.

Раздел проектной документации: «Схема планировочной организации земельного участка» в графической и текстовой части раздела содержит:Описание решений по благоустройству территории (часть 7), Обоснование схем транспортных коммуникаций (часть 11), расчет жилищной обеспеченности квартир; в текстовой части приведены расчеты с нормативным обоснованием соответствующим требованиям технических регламентов.

Указанные расчеты проверены и признаны верными, что подтверждается положительными заключениями негосударственной экспертизы ООО «Центр судебных и негосударственных экспертиз «ИНДЕКС» от 25.06.2014 №4-1-1-0582-14, ООО Экспертный центр «Аргос» от 10.04.2019 №22-2-1-2-008027-2019.

Заинтересованное лицо указывает, что Комитет, осуществляя проверку проектной документации на соответствие ГПЗУ, не должен ограничиваться наличием соответствующей информации в проекте. Даже при наличии положительного заключения экспертизы Комитет должен повторно проверить расчеты опираясь при этом не только параметры, установленные в ГПЗУ и ПЗЗ, но также учесть специальные СП и нормативы.

Арбитражный суд отклоняет данные доводы, исходя из следующего.

Действующим Градостроительным кодексом Российской Федерации предусмотрена и регламентирована последовательность действий по созданию объекта капитального строительства: выполнение инженерных изысканий (статья 47 Градостроительного кодекса Российской Федерации), архитектурно-строительное проектирование (статья 48 Градостроительного кодекса Российской Федерации), экспертиза проектной документации и результатов инженерных изысканий (статья 49 Градостроительного кодекса Российской Федерации), выдача разрешения на строительство (статья 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации) и так далее вплоть до ввода объекта в эксплуатацию.

Статья 49 Градостроительного кодекса Российской Федерации регулирует этап экспертизы проектной документации, на котором производится оценка её соответствия требованиям технических регламентов, санитарно-эпидемиологическим требованиям, требованиям в области охраны окружающей среды, требованиям государственной охраны объектов культурного наследия, требованиям к безопасному использованию атомной энергии, требованиям промышленной безопасности, требованиям к обеспечению надежности и безопасности электроэнергетических систем и объектов электроэнергетики, требованиям антитеррористической защищенности объекта, заданию застройщика или технического заказчика на проектирование, результатам инженерных изысканий.

Такая экспертиза проводится юридическими лицами, аккредитованными на право проведения негосударственной экспертизы в порядке, установленном Постановлением Правительства РФ от 31.03.2012 №272. Порядок проведения негосударственной экспертизы идентичен порядку поведения государственной экспертизы, установленному Постановлением Правительства РФ от 05.03.2007 №145 (далее - Порядок).

Согласно пункту 34 Порядка результатом экспертизы проектной документации является заключение о соответствии (положительное заключение) или несоответствии (отрицательное заключение) проектной документации требованиям технических регламентов, санитарно-эпидемиологическим требованиям, требованиям в области охраны окружающей среды, требованиям государственной охраны объектов культурного наследия, требованиям к безопасному использованию атомной энергии, требованиям промышленной безопасности, требованиям к обеспечению надежности и безопасности электроэнергетических систем и объектов электроэнергетики, требованиям антитеррористической защищенности объекта, заданию застройщика или технического заказчика на проектирование, результатам инженерных изысканий - в случае, если осуществлялась оценка соответствия проектной документации.

Заключение государственной экспертизы готовится и подписывается лицами, аттестованными на право подготовки заключений экспертизы проектной документации и (или) результатов инженерных изысканий (далее - эксперт) и участвовавшими в проведении государственной экспертизы, и утверждается руководителем организации по проведению государственной экспертизы или уполномоченным им лицом (пункт 36 Порядка).

Оценке соответствия проектной документации подлежат все разделы проектной документации, которые представляются для проведения государственной экспертизы (пункт 27(1) Порядка).

При этом эксперт проводит государственную экспертизу и осуществляет подготовку заключения государственной экспертизы по направлению (направлениям) деятельности, указанному в квалификационном аттестате (квалификационных аттестатах) (пункт 36 Порядка).

Таким образом, все разделы проектной документации проверяются на соответствие установленным Градостроительным законодательством требованиям, группой аттестованных экспертов. Законность и достоверность заключения экспертизы предполагается, пока не будет доказано обратное. Следовательно, орган местного самоуправления, уполномоченный на выдачу разрешения на строительство, не имеет правовых оснований ставить под сомнение выводы экспертов.

Согласно части 11 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации Комитет в течение 5 рабочих дней осуществляет проверку наличия документов и соответствия документации перечисленной в пунктах 1, 3 и 4 части 7 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации, ГПЗУ.

Действующим законодательством не предусмотрено обязанности Комитета проводить повторную проверку проектной документации, подменяя экспертную организацию.

Судом также учитывается, что ГПЗУ на основании которого проводилась проверка соответствия утверждено 16.05.2014, т.е. до принятия Приказа Минстроя России от 25.04.2017 №741/пр «Об утверждении формы градостроительного плана земельного участка и порядка ее заполнения».

Утвержденная форма содержит пункт 2.3. «Предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельного участка и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объекта капитального строительства, установленные градостроительным регламентом для территориальной зоны, в которой расположен земельный участок», где в табличной форме воспроизводятся установленные нормативами параметры разрешенного строительства. При наличии в ГПЗУ таких критериев сотрудник Комитета имеет возможность без выполнения дополнительных расчетов сверить установленные параметры застройки с параметрами проектируемого объекта. ГПЗУ от 16.05.2014 такого пункта не содержит, в разделе «Иные показатели» имеется отсылка к статьи 20 Правил землепользования и застройки, которая в свою очередь отсылает к Нормативам градостроительного проектирования Алтайского края, где указаны параметры для выполнения расчетов.

При таких обстоятельствах несогласие Инспекции с выполненными расчетами не может быть истолковано, как неисполнение обязательств Комитета по проверке проектной документации на соответствие ГПЗУ.

Законодательством предусмотрено право застройщика или технического заказчика оспорить отрицательное заключение экспертизы (пункт 10 статьи 49 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

В то же время согласно пункту 2 Определения Конституционного Суда Российской Федерации от 28.06.2018 №1641-0 данное законоположение не препятствуют иным лицам обжаловать положительное заключение экспертизы в установленном порядке.

Инспекция, не согласившись, по сути, с выводами экспертизы, правом на обжалование не воспользовалась.

При этом Инспекцией не указано, почему расчеты экспертных организаций являются неверными, в том время как экспертное учреждение аккредитовано на проведение негосударственной экспертизы.

Как способ исполнения спорного предписания, Инспекция указывает на отмену ранее выданного разрешения на строительство спорного Объекта.

Однако, с данным доводом Инспекции, арбитражный суд не может согласиться, ввиду следующего.

В соответствии с части 21.1 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации действие разрешения на строительство прекращается на основании решения уполномоченного органа местного самоуправления в случае:

1) принудительного прекращения права собственности и иных прав на земельные участки, в том числе изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд;

1.1) поступления предписания уполномоченного Правительством Российской Федерации федерального органа исполнительной власти о прекращении действия разрешения на строительство на основании несоответствия разрешения на строительство ограничениям использования объектов недвижимости, установленным на приаэродромной территории;

2) отказа от права собственности и иных прав на земельные участки;

3) расторжения договора аренды и иных договоров, на основании которых у граждан и юридических лиц возникли права на земельные участки;

4) прекращения права пользования недрами, если разрешение выдано на строительство, реконструкцию объекта капитального строительства на земельном участке, предоставленном пользователю недр и необходимом для ведения работ, связанных с пользованием недрами.

Орган местного самоуправления, выдавший застройщику разрешение на строительство объекта капитального строительства, вправе принять решение о прекращении действия этого разрешения только при наличии хотя бы одного из вышеперечисленных оснований.

Перечень оснований, предусмотренный частью 21.1 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации, является исчерпывающим и расширительному толкованию не подлежит.

Таким образом, при отсутствии какого-либо из названных оснований решение о прекращении действия выданного застройщику разрешения на строительство не может быть принято Комитетом. Данный вывод подтверждается судебной практикой (постановлениями Федерального арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 26.10.2015 по делу №А46-997/2015, от 09.11.2012 по делу №А03-20616/2011 и т.д.).

Для получения разрешения на строительство многоквартирного дома по адресу: <...>, застройщиком были предоставлены документы, предусмотренные частью 7 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации, в том числе положительное заключение негосударственной экспертизы проектной документации.

Как уже было указано выше, согласно пункту 27 постановления Правительства Российской Федерации от 05.03.2007 №145 «О порядке организации и проведения государственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий» при проведении негосударственной экспертизы проверке подлежат все разделы проектной документации, которые в соответствии с законодательством Российской Федерации представляются для проведения экспертизы.

Таким образом, экспертными организациями осуществлялась проверка всех разделов проектной документации, в результате чего были выданы положительные заключения.

Инспекцией не оспаривается соблюдение застройщиком требований проектной документации при осуществлении строительства объекта капитального строительства, но при проведении проверки дает оценку проектной документации, получившей положительное заключение экспертизы, не смотря на то, что таким правом она не наделена, в силу Положения об Инспекции по контролю в области градостроительной деятельности Алтайского края, утвержденного Указом Губернатора Алтайского края № 190 от 30.11.2018.

При указанных обстоятельствах, предписание Инспекции в указанной части не соответствует закону.

Кроме того, предписание следует считать законным, если оно вынесено с соблюдением установленного порядка и по своему содержанию позволяет лицу однозначно установить наличие допущенного конкретного нарушения и совершить действия по его устранению. В противном случае, предписание возлагает на лицо, которому адресовано, обязанности, не согласующиеся с требованиями закона и создающие для него необоснованные препятствия в осуществлении своей деятельности.

Оценка оспариваемого предписания на соответствие действующему законодательству должна осуществляться в том виде и по тем основаниям, как они изложены в данном ненормативном правовом акте, а не как трактует их надзорный орган на стадии судебного обжалования, поскольку в ином случае указанное позволяет ему субъективно оперировать сведениями и данными, размывая четкие основания вынесенного акта общими рассуждениями, что недопустимо при властно-распорядительных отношениях.

Неконкретность формулировок предписания, отсутствие в нем ссылок на требования, соблюдение которых обязательно в силу закона, ставит оценку действий обязанного лица, направленных на исполнение предписания, в зависимость от субъективного мнения контролирующего органа, что так же противоречит принципу правовой определенности и создает потенциальную возможность для злоупотреблений со стороны государственных органов.

Из перечисленных норм следует, что обязательным условием выдачи любого предписания является установленный в ходе проверки факт нарушения проверяемым лицом требований законодательства.

При этом предписание должно содержать только законные требования, то есть на юридическое лицо может быть возложена обязанность по устранению лишь тех нарушений, соблюдение которых обязательно для них в силу закона, а сами требования должны быть реально исполнимы.

Исполнимость предписания является важным требованием к данному виду ненормативного акта и одним из элементов законности предписания, поскольку предписание исходит от государственного органа, обладающего властными полномочиями, носит обязательный характер и для его исполнения устанавливается определенный срок, за нарушение которого наступает административная ответственность.

Выданное предписание не должно носить признаков формального выполнения требований. При этом содержащиеся в предписании формулировки должны исключать возможность двоякого толкования, изложение должно быть кратким, четким, ясным, последовательным, доступным для понимания всеми лицами.

Учитывая установленные выше обстоятельства, суд приходит к выводу о том, что спорное предписание не отвечает принципу исполнимости, поскольку в предписании не содержатся конкретные указания, четкие формулировки относительно конкретных действий, которые необходимо совершить исполнителю, в связи с чем, оно не может быть признано законным и обоснованным.

Неопределенность и неисполнимость оспариваемого предписания является самостоятельным основанием для признания его не соответствующим закону.

Иные доводы реплики и суждения участников процесса также были предметом судебного разбирательства, однако признаны судом не имеющими существенного значения для правильного разрешения спора.

Как следует из пункта 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.

Оспариваемое предписание не соответствует нормам действующего законодательства и нормативных правовых актов в сфере градостроительных правоотношений, нарушает права и законные интересы Комитета в сфере экономической деятельности, следовательно, подлежит признанию недействительным.

Расходы по уплате государственной пошлины судом не распределяются, поскольку стороны освобождены от ее уплаты в силу закона.

Руководствуясь статьями 197-201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

РЕШИЛ:

заявленные требования удовлетворить.

Признать недействительным пункт второй предписания Инспекции по контролю в области градостроительной деятельности Алтайского края (ИНН <***>, ОГРН <***>), г. Барнаул, Алтайский край, об устранении нарушений законодательства о градостроительной деятельности № 60/60/ПА/483 от 17.09.2019.

Обязать Инспекцию по контролю в области градостроительной деятельности Алтайского края (ИНН <***>, ОГРН <***>), г. Барнаул, Алтайский край, устранить допущенные нарушения прав и законных интересов Комитета по строительству, архитектуре и развитию города Барнаула (ИНН <***>, ОГРН <***>), г. Барнаул, Алтайский край.

Решение может быть обжаловано через Арбитражный суд Алтайского края в апелляционную инстанцию – Седьмой арбитражный апелляционный суд, г. Томск в течение месяца со дня принятия решения, в кассационную инстанцию – Арбитражный суд Западно-Сибирского округа в течение двух месяцев со дня вступления решения в законную силу, если такое решение было предметом рассмотрения в арбитражном суде апелляционной инстанции или если арбитражный суд апелляционной инстанции отказал в восстановлении пропущенного срока подачи апелляционной жалобы.

Судья О.В. Трибуналова