Решение от 25 сентября 2018 г. по делу № А51-11175/2018

АРБИТРАЖНЫЙ СУД ПРИМОРСКОГО КРАЯ

690091, г. Владивосток, ул. Светланская, 54

Именем Российской Федерации


РЕШЕНИЕ

Дело № А51-11175/2018
г. Владивосток
25 сентября 2018 года
Резолютивная часть решения объявлена 25 сентября 2018 года.

Полный текст решения изготовлен 25 сентября 2018 года.

Арбитражный суд Приморского края в составе судьи Нестеренко Л.П.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем ФИО1,

рассмотрев в судебном заседании дело по заявлению Администрации города Владивостока (ИНН <***>, ОГРН <***>, дата государственной регистрации 22.08.1991, дата присвоения ОГРН 12.12.2002)

к Департаменту земельных и имущественных отношений Приморского края (ИНН <***>, ОГРН <***>, дата государственной регистрации 21.06.2007)

третьи лица, не заявляющие самостоятельных требований относительно предмета спора, Министерство обороны РФ, Федеральное государственное казенное учреждение «Управление лесного хозяйства и природопользования» Министерства обороны РФ, Департамент имущественных отношений Министерства обороны РФ,


при участии в судебном заседании:

от заявителя – заместитель начальника отдела правового управления ФИО2 (удостоверение № 043, доверенность от 28.12.2017 № 1-3/3463);

от ответчика – ведущий консультант отдела правового обеспечения имущественных и земельных отношений правового департамента Администрации Приморского края ФИО3 (удостоверение № 1056, доверенность от 13.12.2017 № 20/46594);

от Минобороны РФ – главный юрисконсульт-начальник юридической службы Тихоокеанского флота ФИО4 (паспорт, доверенность от 28.02.2018 № 212/1/330), ведущий юрисконсульт юридической службы Тихоокеанского флота ФИО5 (паспорт, доверенность от 28.02.2018 № 212/1/331).

ФГКУ «Управление лесного хозяйства и природопользования» МО РФ, Департамент имущественных отношений МО РФ участие представителей не обеспечили, извещены надлежащим образом,

установил:

Администрация города Владивостока обратилась в арбитражный суд с заявлением о признании незаконным решения, оформленного письмом от 02.03.2018 № 20/03/02-13/6503, и об обязании ответчика принять решение о предварительном согласовании предоставления в постоянное (бессрочное) пользование земельных участков, площадью 33 848 кв. м. и 25 761 кв. м., расположенных по адресу: <...>, в целях размещения кладбищ, и утвердить схемы расположения данных земельных участков на кадастровом плане территории.

Федеральное государственное казенное учреждение «Управление лесного хозяйства и природопользования» Министерства обороны РФ, Департамент имущественных отношений Министерства обороны РФ, извещенные надлежащим образом о месте и времени проведения судебного разбирательства, для участия в нем своих представителей не направили.

В силу статей 123, 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации судебное заседание проведено в отсутствие не явившихся третьих лиц.

В ходе рассмотрении дела Администрация города Владивостока (далее – администрация, орган местного самоуправления) заявленные требования поддержала. Полагает, что у департамента земельных и имущественных отношений Приморского края (далее – департамент) не имелось правовых оснований для отказа в утверждении схем расположения испрашиваемых администрацией земельных участков площадью 33 848 кв.м. и 25 761 кв.м., являющихся смежными к находящемуся в муниципальной собственности земельному участку с кадастровым номером 25:28:030013:244, площадью 1068474 кв.м., расположенному по адресу: <...>, в границах расположенного на нем здания - Ритуальный комплекс (лит. А) кладбища «Морское». Полагает, что препятствия для предоставления муниципальному образованию г. Владивосток испрашиваемых земельных участков для размещения на них кладбища не имеется, сославшись на отсутствие правопритязаний на данные участки третьих лиц, а также их статус, как земельных участок государственная собственность на которые не разграничена.

По мнению заявителя, расположение испрашиваемых земельных участков в зоне с особыми условиями использования территории «Запретная зона военного объекта - Владивостокское лесничество Министерства Обороны Российской Федерации» не может являться основанием для отнесения указанных земельных участков к федеральной собственности. В связи с этим полагает, что у департамента имеются полномочия для утверждения испрашиваемых заявителем схем расположения спорных участков. Также считает, что расположение испрашиваемых земельных участков в запретной зоне военного объекта, является ограничением по использованию таких земельных участков, что исключает возможность выкупа таких земельных участков, но, по его мнению не препятствует предоставлению данных участков муниципальному образованию на праве постоянного (бессрочного) пользования.

Заявитель также не согласен с доводом департамента о расположении спорных земельных участков в водоохраной зоне, сославшись на расположение, как находящегося в собственности ВГО земельного участка с кадастровым номером 25:28:030013:244, так и смежных ему спорных земельных участков в территориальной зоне кладбищ и крематориев (СН 1), в которой размещение кладбищ является основным видом разрешенного использования. Кроме того, заявитель утверждает, что испрашиваемые земельные участки полностью расположены в санитарно-защитной зоне кладбища.

Департамент с заявленными администрацией требованиями не согласился. Полагает, изложенный в письме от 02.03.2018 № 20/03/02-13/6503 отказ соответствующим закону. Считает, что оснований для утверждения схем расположения испрашиваемых ВГО земельных участков не имеется ввиду отсутствия принципиальной возможности предоставления данных участком для заявленных администрацией целей.

По мнению департамента, испрашиваемый Администрацией земельный участок расположен на территории военного объекта, следовательно, Минобороны России является тем органом государственной власти, который вправе решить вопрос о предоставлении спорного земельного участка. Департамент указал, что испрашиваемые земельные участки частично находятся в границах водоохранной зоны (з/у площадью 33 848 кв.м. частично - 26 997 кв.м., з/у площадью 25 761 кв.м. частично - 11 627 кв.м.), что исключает размещение на них кладбищ ввиду установленного статьей 65 Водного кодекса Российской Федерации (далее – ВК РФ) запрета.

Представители Минобороны РФ с заявленными администрацией требованиями также не согласились, по существу поддержав позицию ответчика. Придерживаясь изложенной в письменном отзыве позиции, полагают, что оснований для утверждения схем расположения испрашиваемых администрацией земельных участков у департамента не имелось, учитывая расположение испрашиваемых администрацией земельных участков в границах запретных зон.

Федеральное государственное казенное учреждение «Управление лесного хозяйства и природопользования» Министерства обороны РФ, Департамент имущественных отношений Министерства обороны РФ своего отношения к заявленным требованиям не выразили.

Из материалов дела следует, что 10.10.2016 администрация г. Владивостока обратилась в департамент земельных и имущественных отношений Приморского края с заявлением о предварительном согласовании предоставления в постоянное (бессрочное) пользование земельных участков площадью 33 234 кв.м. и площадью 25 412 кв.м., расположенных в районе ул. Патрокл, 25 г. Владивостока, в целях размещения кладбищ, и утверждения схем их расположения на кадастровом плане территории.

Письмом от 29.11.2016 № 20/03/02-06/41357 департамент сообщил администрации, что представленные на утверждение схемы расположения земельных участков на кадастровом плане территории не соответствуют требованиям к содержанию (структуре) схемы, утвержденным приказом Росреестра от 11.06.2015 № П/289, а также о несоответствии испрашиваемой в заявлении площади земельных сведениям представленных схем расположения участков на кадастровом плане территории .

Впоследствии, письмами от 23.12.2016 и от 22.09.2017 № 5133Д схемы расположения земельных участков администрацией были скорректированы с учетом замечаний департамента и на утверждение представлены схемы расположения земельных участков, площадью 33848 кв.м. и 25761 кв.м., расположенных по адресу: <...>.

Письмом от 02.03.2018 №20/03/02-13/6503 департамент сообщил администрации об отказе в утверждении схем расположения испрашиваемых земельных участков, сославшись на отсутствие у департамента полномочий по расположению испрашиваемыми земельными участками, ввиду нахождения большей части земельного участка площадью 25 761 кв.м., и всего земельного участка площадью 33 848 кв.м. в зоне с особыми условиями использования территории «Запретная зона военного объекта - Владивостокское лесничество Министерства Обороны Российской Федерации».

Администрация г. Владивостока не согласилась с изложенным в письме департамента от 02.03.2018 №20/03/02-13/6503 отказом, сочтя его незаконным и нарушающим права и законные интересы муниципального образования города Владивостока, обратилось в арбитражный суд с рассматриваемым заявлением.

Исследовав по правилам Главы 7 АПК РФ представленные в материалы дела доказательства, оценив доводы лиц, участвующих в деле, проанализировав на соответствие закону оспариваемое решение, суд приходит к выводу об отсутствии правовых оснований для удовлетворения требования заявителя в силу следующего.

В соответствии с частью 1 статьи 198, частью 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации и пунктом 6 постановления Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 № 6/8 «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации» для удовлетворения требований о признании недействительными ненормативных правовых актов и незаконными решений, действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, необходимо наличие двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту, а также нарушение прав и законных интересов заявителя.

В соответствии с частью 1 статьи 39.1 ЗК РФ земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, предоставляются на основании решения органа государственной власти или органа местного самоуправления в случае предоставления земельного участка в собственность бесплатно или в постоянное (бессрочное) пользование.

Согласно частью 1 статьи 39.9 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ) предоставление земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, в постоянное (бессрочное) пользование осуществляется на основании решения уполномоченного органа. При этом часть 2 данной статьи гласит, что земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, предоставляются в постоянное (бессрочное) пользование исключительно органам государственной власти и органам местного самоуправления.

Порядок предоставления в постоянное (бессрочное) пользование земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, без проведения торгов, предусмотрен статьей 39.14 ЗК РФ.

Утверждение схемы расположения земельного участка на кадастровом плане территории в силу положений статьи 39.14 ЗК РФ является предварительным этапом для последующего формирования земельного участка, индивидуализации его как объекта права и решения вопроса о его правовой судьбе, в том числе с последующим принятием уполномоченным органом решения о предоставлении земельного участка в постоянное (бессрочное) пользование (подпункты 1, 7 пункта 1).

В силу положений пункта 4 статьи 39.11 ЗК РФ подготовка схемы расположения земельного участка в случае, если земельный участок предстоит образовать и не утвержден проект межевания территории, в границах которой предстоит образовать такой земельный участок, является одним из этапов образования земельного участка для его продажи или предоставления в аренду путем проведения аукциона по инициативе заинтересованных в предоставлении земельного участка гражданина или юридического лица.

Согласно подпункту 2 пункта 4 статьи 39.11 ЗК РФ основанием для утверждения схемы расположения земельного участка является обращение заинтересованных в предоставлении земельного участка гражданина или юридического лица в уполномоченный орган с заявлением об утверждении схемы расположения земельного участка, если земельный участок предстоит образовать и не утвержден проект межевания территории, в границах которой предусмотрено образование земельного участка. При этом в данном заявлении указывается цель использования земельного участка.

Такое обращение в силу подпункта 3 пункта 4 статьи 39.11 ЗК РФ подлежит проверке уполномоченным органом на предмет наличия или отсутствия оснований, предусмотренных пунктом 16 статьи 11.10 настоящего Кодекса и подпунктами 5 - 9, 13 - 19 пункта 8 настоящей статьи, принятие и направление им заявителю в срок не более двух месяцев со дня поступления заявления об утверждении схемы расположения земельного участка решения о ее утверждении с приложением этой схемы или решения об отказе в ее утверждении при наличии хотя бы одного из указанных оснований. В решении об отказе в утверждении схемы расположения земельного участка должны быть указаны все основания принятия такого решения.

В соответствии со статьей 11.3 ЗК РФ образование земельных участков из земель или земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется в соответствии с утвержденной схемой расположения земельного участка или земельных участков на кадастровом плане территории, которая предусмотрена статьей 11.10 настоящего Кодекса.

В пункте 1 статьи 11.10 ЗК РФ указано, что схема расположения земельного участка или земельных участков на кадастровом плане территории (далее - схема расположения земельного участка) представляет собой изображение границ образуемого земельного участка или образуемых земельных участков на кадастровом плане территории.

Схема расположения земельного участка утверждается решением исполнительного органа государственной власти или органа местного самоуправления, уполномоченных на распоряжение находящимися в государственной или муниципальной собственности земельными участками (пункт 13 статьи 11.10 ЗК РФ).

В пункте 16 статьи 11.10 ЗК РФ дан исчерпывающий перечень оснований для отказа в утверждении схемы расположения земельного участка, к которым отнесено, в том числе:

- разработка схемы расположения земельного участка с нарушением предусмотренных статьей 11.9 настоящего Кодекса требований к образуемым земельным участкам (подпункт 3);

- несоответствие схемы расположения земельного участка утвержденному проекту планировки территории, землеустроительной документации, положению об особо охраняемой природной территории (подпункт 4).

Законом Приморского края от 18 ноября 2014 года № 497-КЗ «О перераспределении полномочий между органами местного самоуправления муниципальных образований Приморского края и органами государственной власти Приморского края и внесении изменений в отдельные законодательные акты Приморского края» установлено, что Администрация Приморского края или уполномоченные ею органы исполнительной власти Приморского края осуществляют полномочия органов местного самоуправления Артемовского городского округа, Владивостокского городского округа, поселений, входящих в состав Шкотовского и Надеждинского муниципальных районов, по управлению и распоряжению земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена (за исключением земельных участков, бесплатно предоставляемых гражданам, имеющим трех и более детей, гражданам, имеющим двух детей, а также молодым семьям для индивидуального жилищного строительства, земельных участков, предоставляемых для строительства объектов дошкольного/начального общего, основного общего, среднего общего образования), в том числе по:

1) обеспечению подготовки схемы расположения земельного участка или земельных участков на кадастровом плане территории;

2) утверждению схемы расположения земельного участка или земельных участков на кадастровом плане территории;

3) предоставлению земельных участков на торгах и без проведения торгов.

Указанные полномочия предоставлены ответчику Положением о департаменте земельных и имущественных отношений Приморского края, утвержденное Постановлением Администрации Приморского края от 05.12.2012 № 374-па.

Оценивая обстоятельства спора, суд учитывает, что в силу положений статьи 11.10 ЗК РФ на стадии утверждения схемы земельного участка выяснение вопросов о возможности формирования земельного участка в испрашиваемых границах, о существующих ограничениях и наложениях на испрашиваемом земельном участке является обязательным, поскольку при установлении законных ограничений по использованию земельного участка проведение последующих процедур по оформлению земельного участка не приведет к достижению цели, для которой испрашивается земельный участок, и повлечет необоснованные расходы заявителя.

Заявитель обратился за утверждением схемы расположения земельного участка, подготовку которой обеспечил самостоятельно.

Заявитель выбрал указанный порядок реализации права на земельный участок, указал в представленной схеме расположения земельного границы земельного участка, который относится к земельному фонду и находиться в границах соответствующего кадастрового квартала.

Обстоятельства рассматриваемого спора основаны на реализации администрацией г. Владивостока процедуры формирования земельных участков земельных участков площадью 33 234 кв.м. и площадью 25 412 кв.м., расположенных в районе ул. Патрокл, 25 г. Владивостока, для предварительного согласования предоставления городу Владивостоку участков в постоянное (бессрочное) пользование, в целях размещения кладбищ.

Приказом департамента земельных и имущественных отношений Приморского края от 23.03.2015 № 87 утвержден Административный регламент департамента земельных и имущественных отношений Приморского края предоставления государственной услуги «Утверждение схемы расположения земельного участка или земельных участков, находящихся в ведении или собственности Приморского края, на кадастровом плане территории» (далее – Административный регламент № 87), определяющий состав, последовательность и сроки выполнения административных процедур, при осуществлении департаментом полномочий по предоставлению государственной услуги, а также, порядок взаимодействия между структурными подразделениями департамента, взаимодействие департамента с заявителями, органами государственной власти и органами местного самоуправления при предоставлении государственной услуги «Утверждение схемы расположения земельного участка или земельных участков, находящихся в ведении или собственности Приморского края, на кадастровом плане территории».

Предусмотренные Административным регламентом № 87 сроки и основания для предоставления названной услуги, аналогичны общим требованиям подпункта 3 пункта 4 статьи 39.11 ЗК РФ.

Результатом предоставления указанной услуги в силу пункта 6.1 Административного регламента № 87 является: издание распоряжения об утверждении схемы расположения земельного участка или земельных участков, находящихся в ведении или собственности Приморского края, на кадастровом плане территории, либо принятие решения об отказе в утверждении схемы расположения земельного участка или земельных участков, находящихся в ведении или собственности Приморского края, на кадастровом плане территории.

Перечень документов, необходимых для принятия решения об утверждении схемы расположения земельного участка или земельных участков, находящихся в ведении или собственности Приморского края, на кадастровом плане территории, предоставляемых путем проведения торгов, а также требования к содержанию заявления об утверждении такой схемы, определены в подпункте 9.1.2 Административного регламента № 87.

В состав указанного перечня включена подготовленная заинтересованным в образовании и предоставлении земельного участка лицом схема расположения земельного участка или земельных участков, находящихся в ведении или собственности Приморского края, на кадастровом плане территории.

Пунктом 11 Административного регламента № 87 установлен перечень оснований для отказа в утверждении схемы расположения земельного участка на кадастровом плане территории.

Определенные подпунктами 3 и 4 названного пункта регламента основания аналогичны содержанию подпунктов 3 и 4 пункта 16 статьи 11.10 ЗК РФ.

Пунктом 18 Административного регламента № 87 перечень административных процедур предоставления рассматриваемой государственной услуги определен в соответствии с общими императивными требованиями подпунктов 2 и 3 пункта 4 статьи 39.11 ЗК РФ и включает следующие действия по приему необходимых для предоставления государственной услуги заявления и документов, их рассмотрению и принятие решения в отношении поданного заявления: либо об утверждении схемы расположения земельного участка на кадастровом плане территории либо об отказе в утверждении такой схемы.

В соответствии с пунктом 1 статьи 4 Закона Приморского края от 03.06.2015 № 638-КЗ «О реализации отдельных полномочий органами исполнительной власти Приморского края или органами местного самоуправления Приморского края, уполномоченными на распоряжение земельными участками, находящимися в государственной или муниципальной собственности» уполномоченный орган принимает решение об отказе в предоставлении земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, без проведения торгов, а также в проведении аукциона по продаже земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, или аукциона на право заключения договора аренды такого земельного участка по основаниям, установленным Земельным кодексом Российской Федерации, а также при наличии на земельном участке обременений (ограничений), предусмотренных действующим законодательством и (или) не позволяющих его использовать в соответствии с целевым назначением и (или) видом разрешенного использования.

Сведениями справки системы обеспечения градостроительной деятельности Владивостокского городского округа (далее – ИСОГД) от 30.07.2018 № 28-10556 (далее – ИСОГД) подтверждено расположение всей площади испрашиваемых земельных участков в зоне кладбищ и крематориев (СН-1).

Ответчик не оспаривает то обстоятельство, что заявленная администрацией цель использования испрашиваемых муниципальным образованием земельных участков - «для размещения кладбищ» - соответствовала градостроительному регламенту территориальной зоны СН-1 по основному виду разрешенного использования земельных участков указанной зоны согласно Правилам землепользования и застройки на территории Владивостокского городского округа, утвержденных решением Думы г. Владивостока от 07.04.2010 № 462.

Из оспариваемого решения Департамента также не следует, что обращаясь с заявлением об утверждении схемы расположения на кадастровом плане территории указанных земельных участков в районе ул. Патрокл, 25 в г. Владивостоке, администрация нарушила формальные требования к оформлению заявления и подготовке необходимого пакета документов.

Оформленный письмом от 02.03.2018 № 20/03/02-13/6503 отказ в утверждении схемы расположения испрашиваемых администрацией г. Владивостока земельных участков на кадастровом плане территории основан на доводе департамента о расположении части земельного участка площадью 25 761 кв.м., и всего земельного участка площадью 33 848 кв.м. в зоне с особыми условиями использования территории «Запретная зона военного объекта - Владивостокское лесничество Министерства Обороны Российской Федерации», что, по мнению ответчика, относит указанные участки к землям федеральной собственности и исключает из ведения департамента земельных и имущественных отношений Приморского края.

Действительно, согласно представленной в материалы дела подготовленной заявителем схеме расположения испрашиваемого администрацией земельного участка площадью 25761 кв.м на кадастровом плане территории кадастрового квартала 25:28:030013 в районе ул. Патрокл,25 г. Владивостока, большая часть данного участка площадью 23907 кв.м расположена в границах зоны с особыми условиями использования территории с учетным номером 25.28.2.133 (запретная зона военного объекта - Владивостокское лесничество Министерство обороны Российской Федерации).

Нахождение всей площади испрашиваемого администрацией земельного участка площадью 33848 кв.м запретная зона военного объекта - Владивостокское лесничество Министерство обороны Российской Федерации, также подтверждено подготовленной администрацией схемой расположения данного участка на кадастровом плане территории кадастрового квартала 25:28:030013 в районе ул. Патрокл, 25 г. Владивостока.

Также указанными схемами подтверждены доводы администрации о том, что оба рассматриваемых участка являются смежными по отношению к земельному участку с кадастровым номером 25:28:030013:244, который в соответствии со сведениями выписки из Единого государственного реестра недвижимости (далее – ЕГРН) от 14.05.2018 № 25/000/003/2018-47731 находится в собственности муниципального образования г. Владивосток, о чем в ЕГРП сделана запись государственной регистрации права от 11.10.2012 № 25-25-01/188/2012-239. Данный участок площадью 1 068 474 кв.м образован из земель населенных пунктов с видом разрешенного использовании: для эксплуатации здания – Ритуальный комплекс (лит. А), кладбища «Морское».

Указанные сведения соответствуют информации ИСОГД.

В соответствии с пунктом 4 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее по тексту - ГрК РФ) зоны с особыми условиями использования территорий - это охранные, санитарно-защитные зоны, зоны охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации (далее - объекты культурного наследия), водоохранные зоны, зоны затопления, подтопления, зоны санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, зоны охраняемых объектов, иные зоны, устанавливаемые в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Согласно пункту 1 статьи 93 ЗК РФ землями обороны и безопасности признаются земли, которые используются или предназначены для обеспечения деятельности Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов, организаций, предприятий, учреждений, осуществляющих функции по вооруженной защите целостности и неприкосновенности территории Российской Федерации, защите и охране Государственной границы Российской Федерации, информационной безопасности, другим видам безопасности в закрытых административно-территориальных образованиях, и права на которые возникли у участников земельных отношений по основаниям, предусмотренным Земельным кодексом, федеральными законами.

В силу пункта 7 статьи 93 ЗК в целях обеспечения безопасности хранения вооружения и военной техники, другого военного имущества, защиты населения и объектов производственного, социально-бытового и иного назначения, а также охраны окружающей среды при возникновении чрезвычайных ситуаций техногенного и природного характера на прилегающих к арсеналам, базам и складам Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов земельных участках могут устанавливаться запретные зоны.

Исходя из положений пункта 2, подпункта 5 пункта 5 статьи 27 ЗК РФ земельные участки, предоставленные для обеспечения обороны и безопасности, оборонной промышленности, таможенных нужд являются землями, ограниченными в обороте. Указанные земли не передаются в частную собственность, за исключением случаев, установленных федеральными законами.

Границы запретной зоны и запретного района утверждаются руководителями органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, на территории которых находятся военные склады, по представлению органов военного управления, в ведении которых они находятся. Установление границ запретной зоны и запретного района должно производиться с учетом требований природоохранного законодательства Российской Федерации, взрывной и пожарной безопасности.

Постановлением Правительства РФ от 05.05.2014 № 405 утверждено Положение об установлении запретных и иных зон с особыми условиями использования земель для обеспечения функционирования военных объектов Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов, выполняющих задачи в области обороны страны (далее - Положение № 405). Этим же постановлением отменено постановление Правительства РФ от 17.02.2000 № 135. Для военных объектов устанавливаются запретные зоны, зоны охраняемого военного объекта, охранные зоны военного объекта, специальные зоны.

Согласно пункту 2 Положения № 405, «запретная зона» - территория вокруг военного объекта, включающая земельный участок, на котором он размещен, в границах которой в соответствии с настоящим Положением запрещается или ограничивается хозяйственная и иная деятельность с целью обеспечения безопасности населения при функционировании военного объекта и возникновении на нем чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера или совершении террористического акта; «военные объекты» - существующие или планируемые к строительству полигоны, аэродромы, узлы связи, базы, склады, арсеналы и иные используемые для нужд обороны страны и безопасности государства объекты, а также объекты недвижимого имущества, расположенные на позициях войск и воинских частей, на стационарных пунктах управления, в военных научно-исследовательских организациях, комплексы зданий и отдельные здания, строения и сооружения Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов, выполняющих задачи в области обороны.

Положение № 405 определяет назначение и порядок установления запретных зон и запретных районов при арсеналах, базах и складах центрального и окружного подчинения Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов, а также основные требования и меры безопасности, которые должны в них соблюдаться.

В силу пункта 4 Постановления № 405 запретные зоны и специальные зоны являются территориями с особыми условиями использования находящихся в их границах земельных участков. В границах запретной зоны могут (при необходимости) устанавливаться зоны охраняемых военных объектов и охранные зоны военных объектов.

Из пункта 10 Постановления № 405 следует, что на территории охранной зоны военного объекта без специального разрешения федерального органа исполнительной власти, в ведении которого находится военный объект, запрещается, в том числе осуществление хозяйственной и иной деятельности.

В силу пункта 12 Постановления № 405 на территории запретной зоны запрещается строительство объектов капитального строительства производственного, социально-бытового и иного назначения, проведение ландшафтно-реабилитационных, рекреационных и иных работ, создающих угрозу безопасности военного объекта и сохранности находящегося на нем имущества.

В соответствии с пунктом 10 статьи 1 Федерального закона от 31.05.1996 № 61-ФЗ «Об обороне» земли и другие природные ресурсы, предоставленные для нужд Вооруженных Сил РФ, других войск, воинских формирований и органов, находятся в федеральной собственности.

При этом, согласно статье 10 Лесного кодекса РФ, в лесной фонд не входят леса, расположенные на землях обороны, землях городских поселений - городские леса. В соответствии с пунктами 1, 3 статьи 6 Лесного кодекса РФ леса располагаются на землях лесного фонда и землях иных категорий. Границы земель лесного фонда и границы земель иных категорий, на которых располагаются леса, определяются в соответствии с земельным законодательством, лесным законодательством и законодательством о градостроительной деятельности. При этом, согласно статье 23 Лесного кодекса РФ, основными территориальными единицами управления в области использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов являются лесничества и лесопарки. Земли лесного фонда состоят из лесничеств и лесопарков.

Лесничества и лесопарки также располагаются на землях: 1) обороны и безопасности, на которых расположены леса; 2) населенных пунктов, на которых расположены городские леса; 3) особо охраняемых природных территорий, на которых расположены леса.

Из представленных в материалы дела документов следует, что администрация г. Владивостока инициировала процедуру образования земельных участков из земель населенных пунктов в пределах кадастрового квартала 25:28:030013, который к землям обороны не отнесен, и нахождение данных участков в запретной зоне в силу приведенных норм закона накладывают определенные ограничения по их оборотоспособности, но об изъятии из оборота не свидетельствует (статья 27 ЗК РФ).

Установление на землях запретной зоны военного объекта создает особые условия использования территории таких земель и само по себе не наделяет такие земли статусом объекта федеральной собственности.

Факт нахождения земель кадастрового квартала 25:28:030013 в федеральной собственности и отнесения данных земель к землям лесного фонда из представленных в материалы дела доказательств не следует, и лицами, участвующими в деле не подтвержден документально.

В ходе рассмотрения дела представители Минобороны РФ доводы департамента о расположении образуемых земельных участков в пределах территории военного объекта, а равно наличие у данного министерства полномочий на распоряжение землями, из которых инициировано заявителем образование спорных участков, не подтвердили, что также следует из содержания представленного в материалы письменного отзыва МО РФ.

Администрацией инициирована процедура образования земельных участков из земель, государственная собственность на которые не разграничена.

Частью 2 статьи 3.5 Федерального закона от 25.10.2001 № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации», в редакции Федерального закона от 29.07.2017 № 280-ФЗ, определено, что исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления, уполномоченные на предоставление земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, в течение десяти дней со дня поступления заявления об утверждении схемы, заявления о предварительном согласовании предоставления земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, либо заявления о перераспределении земель и (или) земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и земельных участков, находящихся в частной собственности, к которым приложена схема, предусматривающая образование земельного участка из земель, находящихся в государственной собственности, при отсутствии оснований для возврата указанных заявлений, предусмотренных Земельным кодексом Российской Федерации, направляет такую схему на согласование в орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации, уполномоченный в области лесных отношений, за исключением случаев, если в соответствии с пунктом 10 настоящей статьи согласование схемы не требуется.

Кроме того, в письме Минэкономразвития России от 15.09.2017 № 26268-ВА/Д23и «О применении положений федеральных законов в связи с вступлением в силу Федерального закона от 29 июля 2017 г. № 280-ФЗ», разъяснено, что при образовании земельного участка из земель, находящихся в государственной собственности, схема расположения земельного участка на кадастровом плане территории (далее - схема расположения земельного участка) подлежит согласованию с органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, уполномоченным в области лесных отношений. При этом согласование схемы расположения земельного участка, образуемого из земель, находящихся в неразграниченной государственной собственности, обеспечивается органом, уполномоченным на ее утверждение.

Этим же письмом разъяснено, что в случае если органом, уполномоченным в области лесных отношений, выявлено пересечение границ образуемого земельного участка с границами расположенных на землях обороны и безопасности лесничества, лесопарка, то схема расположения земельного участка также подлежит согласованию с Минобороны России, ФСБ России или ФСО России (в зависимости от ведомственного подчинения лесничества).

Таким образом, расположение испрашиваемых муниципальным образованием г. Владивосток земельных участков в запретной зоне военного объекта предполагает предварительное согласование с Минобороны РФ возможности использования таких участков в данной зоне для заявленных органом местного самоуправления целей, но не исключает компетенции департамента на подготовку и согласование схемы расположения таких участков на кадастровом плане территории в рамках процедуры их образования из земель, государственная собственность на которые не разграничена.

При изложенных обстоятельствах в силу приведенных норм права суд отклоняет доводы департамента относительно отсутствия у него полномочий на согласование схем расположения испрашиваемых администрацией земельных участков.

Также суд отклоняет приведенные в ходе рассмотрения дела доводы департамента относительно возложения на администрацию обязанности по получению в рамках инициированной им процедуры согласования схем расположения спорных земельных участков соответствующего согласования Минобороны РФ, учитывая, что предоставление ответчиком государственной услуги «Утверждение схемы расположения земельного участка или земельных участков, находящихся в ведении или собственности Приморского края, на кадастровом плане территории» не может быть обременено возложением на заявителя не предусмотренных Административным регламентом № 87 обязанностей по подготовке документов в порядке подпункта 9.1.2 пункта 9.1 данного регламента, учитывая также положения части 2 статьи 3.5 Федерального закона от 25.10.2001 № 137-ФЗ.

В силу изложенного суд признает надлежащим обращение администрации г. Владивостока с заявление о согласовании схем спорных земельных участков на кадастровом плане территории именно в департамент земельных и имущественных отношений Приморского края, как уполномоченный на предоставление данной государственной услуги орган.

Доводы о нахождении испрашиваемых муниципальным образованием г. Владивосток земельных участков в водоохраной зоне (часть земельного участка площадью 33 848 кв.м в пределах 29997 кв.м, земельного участка площадью 25761 кв.м в пределах 11626 кв.м) в обосновании изложенного в письме департамента от 02.03.2018 № 20/03/02-13/6503 отказа не содержался, однако подлежит оценке судом на предмет исследования наличия принципиальной возможности образования спорных участков для целей, заявленных органом местного самоуправления.

Нахождение частей спорных земельных участков в водоохраной зоне подтверждено представленными в материалы дела как сведениями подготовленных администрацией схем расположения земельных участков, так и сведениями фрагмента карты зон с особыми условиями использования территорий ВГО.

В соответствии с положениями статьи 7 ЗК РФ земли в Российской Федерации подразделяются на категории по целевому назначению (земли сельскохозяйственного назначения, земли населенных пунктов и др.) и должны использоваться в соответствии с установленным для них целевым назначением. Правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий.

Отношения, связанные с погребением умерших, регулируются Федеральным законом от 12 января 1996 года № 8-ФЗ «О погребении и похоронном деле».

В силу положений статей 16, 17 и 18 данного федерального закона выбор земельного участка для размещения места погребения осуществляется в соответствии с правилами застройки города или иного поселения с учетом гидрогеологических характеристик, особенностей рельефа местности, состава грунтов, предельно допустимых экологических нагрузок на окружающую среду, а также в соответствии с санитарными правилами и нормами и должен обеспечивать неопределенно долгий срок существования места погребения.

Предоставление земельного участка для размещения места погребения осуществляется органами местного самоуправления в соответствии с земельным законодательством, а также в соответствии с проектной документацией, утвержденной в порядке, установленном законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации.

Так, из представленных в материалы дела доказательств следует расположение части образуемого из земель территории кадастрового квартала 25:28:03001 земельного участка 25761 кв.м на площади 11626 кв. м, площадь расположения в водоохраной зоне образуемого в этом же кадастровом квартале земельного участка площадью 33848 кв.м составила 29997 кв.м.

Согласно части 1 статьи 65 ВК РФ территории, которые примыкают к береговой линии морей, рек, ручьев, каналов, озер, водохранилищ и на которых устанавливается специальный режим осуществления хозяйственной и иной деятельности в целях предотвращения загрязнения, засорения, заиления указанных водных объектов и истощения их вод, а также сохранения среды обитания водных биологических ресурсов и других объектов животного и растительного мира, являются водоохранными зонами.

В границах водоохранных зон устанавливаются прибрежные защитные полосы, на территориях которых вводятся дополнительные ограничения хозяйственной и иной деятельности. Эксплуатация хозяйственных и иных объектов в границах водоохранной зоны допускается при условии оборудования таких объектов сооружениями, обеспечивающими охрану водных объектов от загрязнения, засорения и истощения вод в соответствии с водным законодательством и законодательством в области охраны окружающей среды. Ширина водоохранной зоны рек, ручьев, каналов, озер, водохранилищ и ширина их прибрежной защитной полосы устанавливаются от соответствующей береговой линии, а ширина водоохранной зоны морей и ширина их прибрежной защитной полосы - от линии максимального прилива.

Как установлено пунктами 15, 17 статьи 65 ВК РФ в прибрежной защитной полосе запрещено использование сточных вод для удобрения почв; размещение кладбищ, скотомогильников, мест захоронения отходов производства и потребления, радиоактивных, химических, взрывчатых, токсичных, отравляющих и ядовитых веществ; осуществление авиационных мер по борьбе с вредителями и болезнями растений; движение и стоянка транспортных средств (кроме специальных транспортных средств), за исключением их движения по дорогам и стоянки на дорогах и в специально оборудованных местах, имеющих твердое покрытие; распашка земель; размещение отвалов размываемых грунтов; выпас сельскохозяйственных животных и организация для них летних лагерей, ванн.

Доводы департамента о расположении в зоне кладбищ и крематориев (СН-1) образуемых земельных участков, со ссылкой на то обстоятельство, что данные участки являются смежными земельному участку с кадастровым номером 25:28:030013:244, используемому под действующее кладбище, суд отклоняет, поскольку пунктом 22 статьи 2 ПЗЗ № 462 установлено, что осуществление деятельности на земельных участках, расположенных в границах зон с особыми условиями использования территории может быть ограничено в целях защиты жизни и здоровья населения и окружающей среды от вредного воздействия промышленных объектов, объектов транспорта и других объектов, являющихся источниками негативного воздействия на среду обитания и здоровье человека, а также в целях предотвращения неблагоприятных антропогенных воздействий на особо охраняемые природные территории, водные объекты, объекты растительного и животного мира и в иных случаях, установленных федеральными законами. При этом границы зон с особыми условиями использования территорий могут не совпадать с границами территориальных зон.

Землепользование и застройка в границах зон с особыми условиями использования территорий осуществляются: с соблюдением запрещений и ограничений, установленных действующим законодательством Российской Федерации, нормами и правилами для зон с особыми условиями использования территорий; с соблюдением положений, предусмотренных настоящими Правилами, в том числе требований градостроительных регламентов, установленных настоящими Правилами.

Таким образом, несмотря на расположение заявленных администрацией к образованию земельных участков в зоне кладбищ и крематориев (СН-1), нахождение части данных участков в водоохраной зоне в силу установленного законом запрета не позволяют использовать такие участки для размещения кладбищ.

Доводы администрации о том, что образуемые земельные участки не располагаются в непосредственной близости от существующих водных объектов, и находятся вблизи земельного участка с кадастровым номером 25:28:030013:192 с видом разрешенного использования: строительство автомобильной дороги бухта Патрокл - мостовой переход через бухту Золотой рог, расположенного в территориальной зоне автомобильного транспорта (Т-3), суд также отклоняет в силу того, что приведенный выше нормативно установленный запрет в отношении водоохранных зон каких-либо изъятий относительно использования расположенных в них участков, не предусматривает.

Согласно пункту 2.5 Санитарных правил и норм 2.1.2882-11 «Гигиенические требования к размещению, устройству и содержанию кладбищ, зданий и сооружений похоронного назначения», утвержденных постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 28.06.2011 № 84 (далее – СанПиН 2.1.2882-11), кладбища с погребением путем предания тела (останков) умершего земле (захоронение в могилу, склеп) размещают на расстоянии от жилых, общественных зданий, спортивно-оздоровительных и санаторно-курортных зон в соответствии с санитарными правилами по санитарно-защитным зонам и санитарной классификации предприятий, сооружений и иных объектов.

На территориях санитарно-защитных зон кладбищ, зданий и сооружений похоронного назначения не разрешается строительство зданий и сооружений, не связанных с обслуживанием указанных объектов, за исключением культовых и обрядовых объектов (пункт 2.8 названных правил).

Пунктом 2.9 СанПиН 2.1.2882-11 также определено, что территория санитарно-защитных зон должна быть спланирована, благоустроена и озеленена, иметь транспортные и инженерные коридоры.

В соответствии с пунктами 1.4 и 2.1 Санитарно-эпидемиологических правил и нормативов 2.2.1/2.1.1.1200-03 «Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов», утвержденных постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 25.09.2007 № 74 (далее - СанПин 2.2.1/2.1.1-1200-03), санитарные правила устанавливают класс опасности промышленных объектов и производств, требования к размеру санитарно-защитных зон, основания для пересмотра этих размеров, методы и порядок их установления для отдельных промышленных объектов и производств и/или их комплексов, ограничения на использование территории санитарно-защитной зоны, требования к их организации и благоустройству, а также требования к санитарным разрывам опасных коммуникаций.

По своему функциональному назначению СЗЗ является защитным барьером, обеспечивающим уровень безопасности населения при эксплуатации объекта в штатном режиме.

Согласно пункту 7.1.12 СанПин 2.2.1/2.1.1-1200-03 кладбище «Морское», как кладбище смешанного и традиционного захоронения, площадью от 20 до 40 га, относится к объектам II класса опасности, в отношении которых устанавливается СЗЗ в размере 500 м.

Из положений пункта 7.1.12 главы VII СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 следует, что размеры СЗЗ кладбищ смешанного и традиционного захоронения в зависимости от их размера установлены законодательно.

В силу пункта 5.6 СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 санитарно-защитная зона или какая-либо ее часть не может рассматриваться как резервная территория объекта и использоваться для расширения промышленной или жилой территории без соответствующей обоснованной корректировки границ санитарно-защитной зоны.

На основе анализа приведенных нормоположений суд отклоняет доводы заявителя относительно расположения формируемых земельных участков в СЗЗ кладбища «Морское», принимая во внимание и то обстоятельство, что в СЗЗ расположены лишь части спорных земельных участков, и по существу их образование имеет своей целью расширение территории рассматриваемого кладбища, в том числе в пределах его СЗЗ, что в силу пункта 5.6 СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 недопустимо.

Целью обеспечения выбора земельного участка, с учетом положений перечисленных положений законодательства, является определение возможного варианта установления границ земельного участка, последующее выполнение кадастровых работ, постановка на кадастровый учет и предоставление сформированного земельного участка заинтересованному лицу в соответствии с заявленной им целью использования земельного участка.

Следовательно, наличие законного запрета (препятствий) по использованию образуемых участков в испрашиваемых целях, выявленное судом на стадии разрешения спора по вопросу согласования границ данных участков, исключает необходимость проведения последующих процедур по оформлению спорных земельных участков, поскольку выявленное ограничение не только объективно не приведет к достижению цели, для которой испрашиваются данные участки, но и повлечет необоснованные затраты заявителя.

Учитывая, что в силу установленных судом в рамках рассматриваемого спора обстоятельств принятие департаментом решения о согласовании определенных администрацией адресно и на схемах границ спорных земельных участков на кадастровом плане территории не будет соответствовать закону, право муниципального образования г. Владивосток объективно не могло быть нарушено решением департамента, оформленным письмом от 02.03.2018 № 20/03/02-13/6503.

Таким образом, совокупность предусмотренных частью 1 статьи 198, частью 4 статьи 200 АПК РФ условий для признания незаконным оспариваемого решения департамента не установлена, следовательно, в силу части 3 статьи 201 указанного кодекса суд отказывает администрации в удовлетворении заявленных требований.

Руководствуясь статьями 167-170, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

р е ш и л:

Отказать в признании незаконным решения Департамента земельных и имущественных отношений Приморского края, оформленного письмом от 02.03.2018 № 20/03/02-13/6503, - проверенного на соответствие Земельному кодексу Российской Федерации.

Решение может быть обжаловано через Арбитражный суд Приморского края в течение месяца со дня его принятия в Пятый арбитражный апелляционный суд и в Арбитражный суд Дальневосточного округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня вступления решения в законную силу, при условии, что оно было предметом рассмотрения в суде апелляционной инстанции.


Судья Нестеренко Л.П.