Решение от 28 апреля 2018 г. по делу № А62-10856/2017

АРБИТРАЖНЫЙ СУД СМОЛЕНСКОЙ ОБЛАСТИ

ул. Большая Советская, д. 30/11, г.Смоленск, 214001

http:// www.smolensk.arbitr.ru; e-mail: info@smolensk.arbitr.ru

тел.8(4812)24-47-71; 24-47-72; факс 8(4812)61-04-16


ИМЕНЕМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ


Р Е Ш Е Н И Е


город Смоленск

28.04.2018 Дело № А62-10856/2017


Резолютивная часть решения оглашена 05.04.2018

Полный текст решения изготовлен 28.04.2018


Арбитражный суд Смоленской области в составе судьи Ерохина А. М.

при ведении протокола судебного заседания

помощником судьи Седуновой А.Н.,

рассмотрев в судебном заседании дело по заявлению

Публичного акционерного общества "НК "РОСНЕФТЬ"- СМОЛЕНСКНЕФТЕПРОДУКТ" (ОГРН <***>; ИНН <***>)

к ЦЕНТРАЛЬНОМУ УПРАВЛЕНИЮ ФЕДЕРАЛЬНОЙ СЛУЖБЫ ПО ЭКОЛОГИЧЕСКОМУ, ТЕХНОЛОГИЧЕСКОМУ И АТОМНОМУ НАДЗОРУ (ОГРН 1067746766240; ИНН <***>)

о признании недействительным предписания от 02.11.2017 №12.2-0485вн-П/0124-2017,


при участии:

от заявителя: ФИО1 – представитель по доверенности, ФИО2 – представитель по доверенности,

от ответчика: ФИО3 – представитель по доверенности, ФИО4 – представитель по доверенности,



У С Т А Н О В И Л:

Публичное акционерное общество "НК "РОСНЕФТЬ"- СМОЛЕНСКНЕФТЕПРОДУКТ" (далее – заявитель, Общество, ПАО «НК «Роснефть»-Смоленскнефтепродукт») обратилось в арбитражный суд с заявлением к Центральному управлению Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (далее – ответчик, Ростехнадзор, Управление) о признании недействительным и отмене предписания от 02.11.2017 №12.2-0485вн-П/0124-2017.

Как следует из материалов дела, на основании распоряжения Центрального управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 04.09.2017 № С-485-пр Управлением была проведена внеплановая выездная проверка с целью контроля исполнения ПАО «НК «Роснефть»-Смоленскнефтепродукт» (далее -Заявитель, Общество) пунктов 32, 53, 71 предписания об устранении выявленных нарушений от 09.11.2016 № 12.2-0672пл-П/0193-2016.

По результатам проведения внеплановой выездной проверки Управлением составлен акт проверки № 12.2-0485вн-А/0124-2017 от 02.11.2017 и выдано Обществу предписание об устранении выявленных нарушений № 12.2-0485вн-П/0124-2017 от 02.11.2017 (далее также – оспариваемое предписание).

Согласно выданному предписанию технологическое оборудование не оборудовано средствами контроля, управления, сигнализации, и противоаварийной защиты (ПАЗ) на Вяземской, Ярцевской нефтебазах и Гусинском складе хранения нефтепродуктов. Срок устранения нарушений не позднее 02.02.2018 года.

Полагая указанное предписание нарушающим законные права и интересы в сфере предпринимательской деятельности, Общество обратилось в суд с настоящим заявлением.

Управление требования не признало по доводам, изложенным в отзыве, указало на законность и обоснованность оспариваемого предписания.

Исследовав и оценив в совокупности по правилам статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ) все имеющиеся в материалах дела доказательства, заслушав доводы лиц, участвующих в деле, суд исходит их следующего.

В соответствии с частью 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными (часть 2 статьи 201 АПК РФ).

Согласно части 3 статьи 201 АПК РФ в случае, если арбитражный суд установит, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решения и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и не нарушают права и законные интересы заявителя, суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленного требования.

Предписание представляет собой акт должностного лица, уполномоченного на проведение государственного надзора и контроля, содержащий властное волеизъявление, порождающее правовые последствия для конкретных граждан, индивидуальных предпринимателей и организаций.

Под предписанием следует понимать меру реагирования на нарушение закона. Требования, включенные в предписание государственного органа, должны быть законодательно обоснованы. Предписание об устранении нарушений требований законодательства является документом, содержащим в себе обязательное для исполнения требование юридическому лицу провести мероприятия по устранению выявленных нарушений.

В силу пункта 1 части 1 статьи 17 Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав и юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» в случае выявления при проведении проверки нарушений юридическим лицом обязательных требований, должностные лица органа государственного контроля (надзора), проводившие проверку, в пределах полномочий, предусмотренных законодательством Российской Федерации, обязаны выдать юридическому лицу предписание об устранении выявленных нарушений с указанием сроков их устранения.

Пунктом 1 Положения о Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 30.07.2004 N 401 (далее по тексту - Положения от 30.07.2004 N 401), установлено, что Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзор) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции в сфере технологического и атомного надзора, функции по контролю и надзору в сфере промышленной безопасности, а также специальные функции в области государственной безопасности в указанной сфере. Служба является уполномоченным органом в области промышленной безопасности (органом федерального государственного надзора в области промышленной безопасности).

Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору осуществляет свою деятельность непосредственно и через свои территориальные органы (пункт 4 Положения от 30.07.2004 N 401).

В соответствии с пунктом 6.6. Положения от 30.07.2004 N 401 служба с целью реализации полномочий в установленной сфере деятельности имеет право применять предусмотренные законодательством Российской Федерации меры ограничительного, предупредительного и профилактического характера, направленные на недопущение и (или) пресечение нарушений юридическими лицами обязательных требований в установленной сфере деятельности, а также меры по ликвидации последствий указанных нарушений.

Согласно пункту 5 Положения о федеральном государственном надзоре в области промышленной безопасности, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 15.11.2012 N 1170 (далее по тексту - Положение от 15.11.2012 N 1170), предметом федерального государственного надзора является соблюдение юридическим лицом и индивидуальным предпринимателем в процессе осуществления деятельности в области промышленной безопасности обязательных требований, а также соответствие обязательным требованиям используемых зданий, помещений, сооружений, технических устройств, оборудования, материалов и осуществляемых технологических процессов.

В соответствии с подпунктами "а", "б" и "в" пункта 6 Положения от 15.11.2012 N 1170 Федеральный государственный надзор ведется за осуществлением юридическим лицом следующих видов деятельности в области промышленной безопасности: эксплуатация опасного производственного объекта; монтаж, наладка, обслуживание и ремонт технических устройств, применяемых на опасном производственном объекте; проведение экспертизы промышленной безопасности.

По пункту 7 Положения от 15.11.2012 N 1170 Федеральный государственный надзор осуществляется посредством организации и проведения проверок юридических лиц, постоянного государственного надзора, принятия предусмотренных законодательством Российской Федерации мер по пресечению, предупреждению и (или) устранению последствий выявленных нарушений.

Подпунктом "и" пункта 8 Положения от 15.11.2012 N 1170 определено, что должностными лицами службы, осуществляющими федеральный государственный надзор, являются федеральные государственные гражданские служащие категории "специалисты" старшей группы должностей в территориальных органах Службы, в ведении которых находятся вопросы федерального государственного надзора и которые являются государственными инспекторами федерального государственного надзора на соответствующих территориях.

Согласно подпунктам "а" и "г" пункта 10 Положения от 15.11.2012 N 1170 должностные лица, осуществляющие федеральный государственный надзор проверяют соблюдение юридическими лицами обязательных требований, выдают им предписания об устранении выявленных нарушений обязательных требований.

Федеральным законом от 21.07.1997 N 116-ФЗ "О промышленной безопасности опасных производственных объектов" (далее - Федеральный закон о промышленной безопасности опасных производственных объектов) определены правовые, экономические и социальные основы обеспечения безопасной эксплуатации опасных производственных объектов в целях предупреждения аварий на таких объектах и обеспечения готовности эксплуатирующих их организаций к локализации и ликвидации последствий указанных аварий.

В статье 9 Федерального закона о промышленной безопасности закреплены требования промышленной безопасности, предъявленные к эксплуатации опасного производственного объекта, в том числе в пункте 1 - обязательные для организации, эксплуатирующей такой объект.

В частности, установлены обязанности по соблюдению Федерального закона о промышленной безопасности, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также нормативных технических документов в области промышленной безопасности.

Следовательно, организация, эксплуатирующая опасный производственный объект, обязана исполнять предусмотренные Федеральным законом о промышленной безопасности обязанности, направленные на обеспечение защищенности жизненно важных интересов личности и общества.

Материалами дела подтверждается и заявителем не оспаривается, что общество осуществляет эксплуатацию опасных производственных объектов в отсутствие необходимого оборудования: технологическое оборудование на Вяземской, Ярцевской нефтебазах и Гусинском складе хранения нефтепродуктов не оснащено средствами контроля, управления, сигнализации, и противоаварийной защиты (ПАЗ) в нарушение нефтепродуктов в нарушение ч. 1 ст. 9 Федерального закона от 21.07.1997 № 116-ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» и пункта 6.9.1 «Федеральных норм и правил в области промышленной безопасности «Общих правил взрывобезопасности для взрывопожароопасных химических, нефтехимических и нефтеперерабатывающих производств», утвержденных приказом Ростехнадзора от 11.03.2013 № 96.

По смыслу статьи 17 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля", предписание выносится в случае установления при проведении контролирующим органом соответствующей проверки нарушений законодательства в целях их устранения. При этом предписание должно содержать только законные требования, то есть на юридическое лицо может быть возложена обязанность по устранению лишь тех нарушений, соблюдение которых обязательно для них в силу закона, а сами требования должны быть реально исполнимы.

Исполнимость предписания является важным требованием к данному виду ненормативного акта и одним из элементов законности предписания, поскольку предписание исходит от государственного органа, обладающего властными полномочиями, носит обязательный характер и для его исполнения устанавливается определенный срок, за нарушение которого наступает административная ответственность.

Следовательно, предписание должностного лица, содержащее законные требования, должно быть реально исполнимо и содержать конкретные указания, четкие формулировки относительно конкретных действий, которые необходимо совершить исполнителю, и которые должны быть направлены на прекращение и устранение выявленного нарушения. При этом содержащиеся в предписании формулировки должны исключать возможность двоякого толкования; изложение должно быть кратким, четким, ясным, последовательным, доступным для понимания всеми лицами.

В данном случае не указание в оспариваемом предписании конкретного способа устранения нарушения не затрагивает права и законные интересы Общества, поскольку предоставляет последнему возможность самостоятельно избрать для себя способы устранения нарушения указанных в предписании нормативных правовых актов.

Отсутствие конкретизации возлагаемых обязанностей не свидетельствует о неисполнимости предписания, поскольку способ устранения нарушений обязательных требований юридическое лицо должно определять самостоятельно.

Указание в предписании конкретного способа устранения нарушений может затрагивать права и законные интересы заявителя, поскольку не предоставляет последнему возможность самостоятельно избрать способы устранения нарушений, указанных в предписании.

Требование, содержащееся в предписании и подлежащее исполнению юридическим лицом в целях устранения допущенного нарушения законодательства Российской Федерации в области промышленной безопасности Управлением конкретно и определенно. При этом юридическому лицу обеспечено право выбора способа прекращения нарушения.

Излишняя детализация Управлением содержания предписания в части указания конкретных действий, которые необходимо совершить лицу, в отношении которого вынесено предписание, создает возможности для необоснованного вмешательства надзорного органа в сферу хозяйственной деятельности хозяйствующего субъекта и может повлечь нарушение его прав и законных интересов.

Способ устранения выявленных нарушений следует из самих формулировок предписания и сводится к прекращению конкретных нарушений путем приведения в соответствие с действующим законодательством.

Хозяйствующий субъект может найти более эффективный и дешевый способ устранения нарушения, в целом отказаться от осуществления той деятельности, с ведением которой связано нарушение, и принять иные меры, которые орган не сможет да и не должен предусмотреть. В случае указания органом порядка действий, он будет обязан контролировать не только результат, но и порядок действий хозяйствующего субъекта, что бессмысленно, т.к. ответственность установлена только за неисполнение предписания, а не за отступление от указания органа по ходу его исполнения.

В оспариваемом предписании предметно, полно содержатся сведения о том, какие противоправные действия допустило Общество, какие нормы права при этом нарушены.

В обоснование довода о неисполнимости оспариваемого предписания в срок до 02.02.2018 Общество ссылается на то, что установление более продолжительного срока исполнения предписания продиктовано необходимостью проведения целого комплекса мероприятий.

Так, Обществом указаны следующие обстоятельства.

Согласно имеющимся в материалах дела временным и стоимостным затратам на оснащение объектов ОПО (нефтебазы, склад хранения нефтепродуктов) ПАО «НК «Роснефть»-Смоленскнефтепродукт» ПАЗами минимально необходимым сроком для выполнения всех мероприятий, указанных в предписании, с учетом величины необходимых затрат на финансирование соответствующих работ (около 300 млн. руб.), особенностей финансирования Общества головной Компанией (ПАО «НК «Роснефть»), а также сроков проведения отдельных обязательных этапов по реализации требований предписания, является - декабрь 2020 года.

Выполнение работ по Вяземской нефтебазе предполагает заключение договоров на поставку специального оборудования, программного обеспечения, договоров на выполнение строительно-монтажных работ, которое осуществляется по результатам проведения конкурентных закупочных процедур (запрос предложений, запрос цен).

Проведение закупочных процедур и заключение договоров (учитывая их цену), согласно приказу ПАО «НК «Роснефть» № 107 от 21.03.2016, является исключительной компетенцией ПАО «НК «Роснефть».

Положениями ПАО «НК «Роснефть» «Порядок взаимодействия структурных подразделений, уполномоченных лиц ПАО «НК «Роснефть» и Обществ группы при подготовке и проведении закупки», «О закупках товаров, работ, услуг» определены минимально необходимые сроки для проведения соответствующей процедуры выбора поставщика услуг (работ, товаров) и заключения с ним договора.

Минимально необходимый срок для проведения конкурентной закупки (запрос предложений, запрос цен) составляет: 33 рабочих дня (стадия подготовки к проведению процедуры закупки (Таблица 8 Положения «Порядок взаимодействия структурных подразделений, уполномоченных лиц ПАО «НК «Роснефть» и Обществ группы при подготовке и проведении закупки») + 10 рабочих дней (проведение закупки путем размещения информации на официальном сайте в информационно-телекоммуникационной сети Интернет (Таблица 5 Положения «О закупках товаров, работ, услуг») + 20 рабочих дней (подписание договора с контрагентом).

Итого, минимальный срок для выбора контрагента и заключения с ним договора, составляет 53 рабочих дня.

Учитывая особенности проведения строительно-монтажных работ на ОПО, в т.ч. правила охраны труда при работе на нефтебазах, при проведении газоопасных работ (Приказ Минэнерго РФ от 19.06.200 № 232 «Об утверждении правил технической эксплуатации нефтебаз», РД 34.21.526-95 «Типовая инструкция по эксплуатации металлических резервуаров для хранения жидкого топлива и горячей воды. Строительные конструкции», Инструкция по зачистке резервуаров от остатка нефтепродуктов, утв. приказом № 9 от 28.01.2004, Правила по охране труда при хранении, транспортировании и реализации нефтепродуктов, утв. приказом Министерства труда и социального развития от 16.11.2015 № 873н), минимальный срок на выполнение соответствующих работ составит 422 рабочих дня (20 291 чел.- час / 8 часов / 6 (численность бригады) = 422 рабочих дня).

Ввиду отсутствия разработанного проекта оснащения оборудования системой ПАЗ, работы по Ярцевской нефтебазе подразумевают кроме аналогичных этапов работ по Вяземской нефтебазы, еще и выполнение проектно-изыскательских работ, экспертизу промышленной безопасности подготовленного проекта.

Согласно условиям заключенного договора с ООО ПК «СИБИНТЕК» срок на выполнение проектно-изыскательских работ определен 10 месяцев.

В дальнейшем, учитывая положения п. 1 ст. 13 ФЗ от 21.07.1997 № 116-ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов», разработанная проектная документация должна будет пройти экспертизу промышленной безопасности.

Согласно пункту 14 ФНП в области промышленной безопасности «Правила проведения экспертизы промышленной безопасности», утв. приказом Ростехнадзора от 14.11.2013 № 538 срок проведения экспертизы промышленной безопасности может составлять - 3 месяца.

В соответствии с п. 5 ст. 13 ФЗ от 21.07.1997 № 116-ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» подготовленное заключение экспертизы промышленной безопасности федеральным органом исполнительной власти в области промышленной безопасности или его территориальным органом, вносится в реестр заключений экспертизы промышленной безопасности в течение пяти рабочих дней со дня его поступления.

Итого, минимальный срок на проведение проектно-изыскательских работ и проведение экспертизы промышленной безопасности проектной документации составил около 280 рабочих дней.

Следующий этап - этап выбора контрагента (поставщика работ, услуг, товаров) и заключения с ним договора, составит минимум 53 рабочих дня (аналогично Вяземской нефтебазе). Этап выполнения строительно-монтажных работ составит минимум 494 рабочих дня (23 722 чел.-час / 8 часов / 6 (численность бригады) = 494 рабочих дня).

Оценив вышеизложенные доводы заявителя, суд пришел к выводу о том, что, общество, ссылаясь на необходимость проведения указанных мероприятий, не конкретизировало в достаточной мере и нормативно не обосновало сроки их реализации. Представленные заявителем материалы не подтверждают недостаточность установленного срока для исполнения предписания.

В связи с этим суд также учитывает длительность неисполнения Обществом обязанности по оборудованию указанных в оспариваемом предписании объектов средствами контроля, управления, сигнализации и противоаварийной защитой.

Так, согласно акту проверки от 09.11.2016 года № 4.2-0672пл-А/0193-2016, установлено, что ПАО «НК «Роснефть-Смоленскнефтепродукт» не оборудовало технологическое оборудование средствами контроля, управления, сигнализации и противоаварийной защитой (ПАЗ) на Вяземской, Ярцевской нефтебазах и Гусинском складе хранения нефтепродуктов в нарушение ч. 1 ст. 9 Федерального закона от 21.07.1997 № 116-ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» и пункта 6.9.1 «Федеральных норм и правил в области промышленной безопасности «Общих правил взрывобезопасности для взрывопожароопасных химических, нефтехимических и нефтеперерабатывающих производств», утвержденных приказом Ростехнадзора от 11.03.2013 № 96.

При этом, приказ Ростехнадзора от 11.03.2013 № 96 «Об утверждении Федеральных норм и правил в области промышленной безопасности "Общие правила взрывобезопасности для взрывопожароопасных химических, нефтехимических и нефтеперерабатывающих производств» (далее - Федеральные нормы и правила № 96) зарегистрирован в Минюсте России 16.04.2013 № 28138, опубликован в издании «Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти», № 23, 10.06.2013 и вступил в силу по истечении шести месяцев с момента официального опубликования.

Таким образом, начиная еще с 2014 года ПАО «НК «Роснефть-Смоленскнефтепродукт» было обязано оборудовать технологическое оборудование средствами контроля, управления, сигнализации и противоаварийной защитой (ПАЗ) на Вяземской, Ярцевской нефтебазах и Гусинском складе хранения нефтепродуктов.

На основании изложенного суд соглашается с доводом Управления о том, что управление правомерно исходило из того, что у общества было достаточно времени для устранения выявленного нарушения, а, следовательно, и для исполнения оспариваемого предписания.

Из материалов дела следует, что ранее по результатам плановой проверки Обществу выдано предписание об устранении выявленных нарушений от 09.10.2016 № 12.2-0672пл-П/0193-2016.

21.06.2017 (вх.№ 12-6107) в Управление поступило ходатайство о продлении срока устранения нарушений пунктов 32, 53, 71 предписания об устранении выявленных нарушений 09.10.2016 № 12.2-0672пл-П/0193-2016., которые идентичны по содержанию оспариваемому предписанию. Управлением продлен срок устранения нарушений в указанных пунктах до 01.10.2017 (письмо от 28.06.2017).

В части устранения нарушений, указанных в пунктах 32,53,71 предписания, юридическим лицом не принято каких-либо мер к устранению нарушений в течение года (с октября2016 года).

Не согласившись с оспариваемым предписанием в части установленного в срока устранения выявленных нарушений, Общество также направило в Управление возражения на предписание, в котором просило изменить установленные в предписании сроки. К возражениям были приложены документы в обоснование доводов Общества о необходимости изменения сроков исполнения предписания.

Письмом Управления от 30.11.2017 № 12-16/5783 в изменении сроков Обществу было отказано.

Вместе с тем, по мнению суда, указанные в возражениях обстоятельства сами по себе не свидетельствуют о незаконности оспариваемого предписания в части срока его исполнения. Данные обстоятельства могут свидетельствовать о наличии оснований для обжалования отказа в продлении срока исполнения оспариваемого предписания, действий (бездействия) по его не продлению, но не о незаконности предписания в указанной части.

С учетом изложенного, суд приходит к выводу о законности оспариваемого предписания, в связи чем, требование заявителя о признании недействительным предписания подлежит оставлению без удовлетворения.

Руководствуясь статьями 167 - 170, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд



Р Е Ш И Л :

В удовлетворении требований Публичного акционерного общества "НК "РОСНЕФТЬ"- СМОЛЕНСКНЕФТЕПРОДУКТ" (ОГРН <***>; ИНН <***>) отказать.

Лица, участвующие в деле, вправе обжаловать настоящее решение суда в течение месяца после его принятия в апелляционную инстанцию – Двадцатый арбитражный апелляционный суд (г.Тула), в течение двух месяцев после вступления решения суда в законную силу в кассационную инстанцию – Арбитражный суд Центрального округа (г. Калуга) при условии, что решение суда было предметом рассмотрения арбитражного суда апелляционной инстанции или суд апелляционной инстанции отказал в восстановлении пропущенного срока подачи апелляционной жалобы. Апелляционная и кассационная жалобы подаются через Арбитражный суд Смоленской области.



Судья А.М. Ерохин