Решение от 28 июля 2025 г. по делу № А19-11176/2025

АРБИТРАЖНЫЙ СУД ИРКУТСКОЙ ОБЛАСТИ

ул. Седова, д. 76, г. Иркутск, Иркутская область, 664025,

тел. <***>; факс <***>

http://www.irkutsk.arbitr.ru

Именем Российской Федерации


Р Е Ш Е Н И Е


г. Иркутск                                                                                               Дело  № А19-11176/2025


«29» июля 2025 года


Резолютивная часть решения объявлена 28 июля 2025 года

Решение в полном объеме изготовлено 29 июля 2025 года


Арбитражный суд Иркутской области в составе судьи Поздняковой Н.Г.,

при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Буяновой М.В., секретарем судебного заседания Стамовой Е.А., рассмотрев в судебном заседании дело по заявлению Областного государственного казённого учреждения «Дирекция по строительству и эксплуатации автомобильных дорог Иркутской области» (ОГРН <***>, ИНН <***>, адрес: 664003, <...>)

к Управлению Федерального казначейства по Иркутской области (ОГРН <***>, ИНН <***>, адрес: 664003, <...>)

о признании незаконным пункта 1 представления от 24.02.2025 № 34-12-70/21-1043,

третье лицо: Акционерное общество «Дорожная служба Иркутской области» (ОГРН <***>, ИНН <***>, адрес: 664007, <...>),

при участии в заседании представителей

от заявителя: ФИО1, доверенность от 18.03.2025 № 24;

от органа, принявшего оспариваемый акт: ФИО2, доверенность от 09.01.2025 № 34-17-25/3;

от третьего лица: ФИО3, доверенность от 09.06.2025 № 25/225; ФИО4, доверенность от 18.06.2025 № 25/227 (до перерыва),

                                                         установил:

Управлением Федерального казначейства по Иркутской области (далее – УФК по Иркутской области, Управление) в соответствии с приказом Управления от 11.09.2024 № 272 «О назначении плановой выездной проверки в областном государственном казённом учреждении «Дирекция по строительству и эксплуатации автомобильных дорог Иркутской области» (с изменениями) и на основании пункта 31 Плана контрольных мероприятий Управления на 2024 год, утверждённого 29.12.2023, в периоды: с 12.09.2024 по 09.10.2024, с 11.11.2024 по 22.11.2024 в отношении Областного государственного казённого учреждения «Дирекция по строительству и эксплуатации автомобильных дорог Иркутской области» (далее – ОГКУ «Дирекция автодорог», заявитель) проведена выездная проверка соблюдения законодательства Российской Федерации и иных правовых актов о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд (нужд соответствующего субъекта Российской Федерации и муниципальных нужд, финансовое обеспечение которых частично или полностью осуществляется за счёт субсидий, субвенций и иных межбюджетных трансфертов, имеющих целевое назначение из федерального бюджета) (идентификатор контрольного мероприятия: 2024-ПB.000.2031— 3400.049).

Проверенный период: с 01.01.2022 по истекший период 2024 года.

Составлен акт выездной проверки от 12.12.2024 № б/н.

По результатам проверки Управлением в адрес ОГКУ «Дирекция автодорог» внесено представление от 24.02.2025 № 34-12-70/21-1043 (далее – представление), в описательной части которого указано на ряд выявленных нарушений. В том числе, в пункте 3 описательной части представления указано, что в нарушение части 1 статьи 94 Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее – Закон № 44-ФЗ), положений приказа Минтранса России от 16.11.2012 № 402 «Об утверждении Классификации работ по капитальному ремонту, ремонту и содержанию автомобильных дорог», пункта 7.2.41 государственного контракта от 14.01.2022 № 02/05 -22 ОГКУ «Дирекция  автодорог» в 2022 году в рамках государственного контракта  от 14.01.2022 № 02/05-22, заключенного, в том числе за счет средств иного межбюджетного  трансферта,   имеющего   целевое  назначение,   в  целях софинансирования расходных обязательств субъектов Российской Федерации, возникающих при осуществлении дорожной деятельности и реализации мероприятий, направленных на достижение результатов региональных проектов, обеспечивающих достижение результатов  федерального  проекта «Дорожная сеть» (КБК 108 0409 2420657840 540), заключено Дополнительное соглашение от 26.07.2022 № 02/283-22, в соответствии с условиями которого в стоимость работ по текущему ремонту автомобильной дороги Братск – Усть – Илимск км 230+500 по км 239+ 198 в Усть-Илимском районе включены затраты на временные здания и сооружения, не предусмотренные при выполнении ремонта, что привело к неправомерной оплате выполненных работ по Актам о приемке  выполненных  работ  от  26.07.2022  №  3,  от  26.08.2022  №  2,  от 26.09.2022 № 3, от 26.10.2022 № 4, от 30.10.2022 № 5 на общую сумму 11 080 248,00 рублей (федеральный бюджет 5 770 706,48 рублей, областной бюджет 5 309 541,52 рублей).

В связи с чем, в пункте 1 представления Управлением предъявлено требование о принятии мер по устранению нарушения № 3 представления и возврате в федеральный бюджет сумму неправомерно оплаченных работ в сумме 5 770 706,48 рублей в срок не позднее 01.12.2025.

ОГКУ «Дирекция автодорог» с нарушением, указанным в пункте 3 описательной части представления и требованием, изложенным в пункте 1 резолютивной части представления, не согласилось, полагая их не обоснованными и несоответствующими нормам действующего законодательства, в связи с чем, обратилось в суд с настоящим заявлением (в редакции заявления от 14.07.2025 об уточнении требований в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (АПК РФ)).

В судебном заседании представитель ОГКУ «Дирекция автодорог» заявленные требования поддержал, представитель УФК по Иркутской области требования заявителя не признал, представители третьего лица просили требования ОГКУ «Дирекция автодорог» удовлетворить.

В судебном заседании 17.07.2025 в порядке статьи 163 АПК РФ был объявлен перерыв до 10 час. 30 мин. 28.07.2025. Информация о перерыве в судебном заседании размещена на официальном сайте Арбитражного суда Иркутской области в сети Интернет.

Выслушав представителей лиц, участвующих в деле, исследовав представленные доказательства, суд приходит к следующему выводу.

В силу части 1 статьи 198, части 4 статьи 200 АПК РФ, а также разъяснений, данных в пункте 1 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 28.06.2022 № 21 «О некоторых вопросах применения судами положений главы 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации», действия, решения органов, осуществляющих публичные полномочия, могут быть признаны незаконными, если они не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской деятельности.

Согласно части 5 статьи 200 АПК РФ обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту возлагается на орган или лицо, которые приняли этот акт, решение.

Для признания ненормативного акта недействительным, решения и действия (бездействия) незаконными необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности, что также отражено в пункте 6 постановления Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 № 6/8 «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации».

В соответствии со статьей 28 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ) бюджетная система Российской Федерации основана на принципах эффективности использования бюджетных средств, адресности и целевого характера бюджетных средств.

Согласно статье 269.2 БК РФ к полномочиям органов внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля по осуществлению внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля относится в том числе контроль за соблюдением бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения; контроль за соблюдением условий договоров (соглашений), заключенных в целях исполнения договоров (соглашений) о предоставлении средств из бюджета, а также в случаях, предусмотренных БК РФ, условий договоров (соглашений), заключенных в целях исполнения государственных (муниципальных) контрактов.

В силу пункта 2 статьи 270.2 БК РФ под представлением понимается документ органа внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля, направляемый объекту контроля и содержащий информацию о выявленных в пределах компетенции органа внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля нарушениях и одно из следующих обязательных для исполнения в установленные в представлении сроки или в течение 30 календарных дней со дня его получения, если срок не указан, требований по каждому указанному в представлении нарушению:1) требование об устранении нарушения и о принятии мер по устранению его причин и условий;2) требование о принятии мер по устранению причин и условий нарушения в случае невозможности его устранения.

Таким образом, орган государственного финансового контроля вправе выдать субъекту бюджетных правоотношений представление в случае установления в его действиях (бездействии) нарушений бюджетного законодательства.

Как ненормативный правовой акт, направленный на устранение выявленных нарушений, представление должно соответствовать требованиям законности, конкретности и исполнимости, то есть содержать четкие и законные указания на конкретные действия, которые следует совершить обязанному лицу в целях его надлежащего и своевременного исполнения, с тем, чтобы лицо, на которое возлагается обязанность по исполнению предписания, могло однозначно определить, какие действия и в какие сроки оно должно совершить в целях устранения выявленных нарушений и приведения существующих правоотношений в соответствие с положениями действующего законодательства.

Из материалов дела следует, что между ОГКУ «Дирекция автодорог» и Акционерным обществом «Дорожная служба Иркутской области» (далее – АО «ДСИО», подрядчик) 14.01.2022 заключён государственный контракт № 02/05-22 на выполнение работ по текущему ремонту, восстановлению поперечного профиля и ровности проезжей части гравийных и щебеночных покрытий с добавлением материала, восстановлению верхних слоев асфальтобетонных покрытий и содержанию автомобильных дорог общего пользования Нижнеилимского, Усть-Илимского, Чунского (Седаново-Кодинск, подъезд к с. Червянка) районов, находящихся в государственной собственности Иркутской области (далее – Контракт).

В соответствии с пунктом 1.1 Контракта 1.1 Подрядчик обязуется по заданию Заказчика выполнить работы по текущему ремонту, восстановлению поперечного профиля и ровности проезжей части гравийных и щебеночных покрытий с добавлением материала, восстановлению верхних слоев асфальтобетонных покрытий и содержанию автомобильных дорог общего пользования Нижнеилимского, Усть-Илимского, Чунского (Седаново-Кодинск, подъезд к с. Червянка) районов, находящихся в государственной собственности Иркутской области (далее - Работы) в объеме, установленном Техническим заданием (Приложение № 3а, 3б и 3в) и в сроки, предусмотренные Календарным графиком производства работ (Приложения № 4а, 4б и 4в), Графиком объема выполнения работ по содержанию автомобильных дорог (Приложение № 5а) и  Графиком оплаты выполненных работ по текущему ремонту, восстановлению изношенных верхних слоев асфальтобетонных покрытий, поперечного профиля и ровности проезжей части гравийных и щебеночных покрытий с добавлением материала (Приложение № 5б) и Графиком исполнения контракта (Приложение № 12), являющимися неотъемлемой частью Контракта, а Заказчик обязуется принять и оплатить выполненные Работы в порядке и на условиях, предусмотренных Контрактом.

Приложениями № 4в и № 5б предусмотрены затраты на временные здания и сооружения. При подписании Контракта указанные приложения подписаны как формы, приложения с корректными данными являются приложением к дополнительному соглашению от 26.07.2022 № 02/283-22 к Контракту.

Согласно пункту 7.2.41 Контракта в целях выполнения работ по текущему ремонту, восстановлению поперечного профиля и ровности проезжей части гравийных и щебеночных покрытий с добавлением материала, восстановлению верхних слоев асфальтобетонных покрытий Подрядчику необходимо разработать и согласовать до начала работ с Государственным заказчиком техническую документацию в соответствии с требованиями Приложения № 4в к Контракту.

В соответствии с пунктом 15.1.1 Контракта Подрядчик должен разработать необходимую для выполнения работ по текущему ремонту, восстановлению поперечного профиля и ровности проезжей части гравийных и щебеночных покрытий с добавлением материала, восстановлению верхних слоев асфальтобетонных покрытий Объектов, их отдельных конструктивных элементов документацию, чертежи сложных вспомогательных и временных зданий и сооружений, а также проект производства работ (для текущего ремонта), включающий технологические карты, регламентирующие технологию отдельных видов работ с целью обеспечения их надлежащего качества (Техническая документация).

На момент заключения Контракта все существенные условия, включая объёмы, виды и сроки работ, были определены соответствующими приложениями к Контракту. Однако само по себе наполнение приложений №4в и № 5б представляет собой разбивку выполнения и оплаты работ помесячно в рамках пределов выполнения работ и советующих лимитов. Указанное распределение осуществляется подрядчиком после подписания Контракта, но до начала выполнения работ, в противном случае обязанность Подрядчика представить календарный график производства работ до момента заключения Контракта нарушила бы его права.

На стадии проведения электронной процедуры определения подрядчика в проект Контракта невозможно включать помесячное распределение выполнения и оплаты работ, так как в ходе проведения открытого аукциона формируется цена Контракта, в зависимости от которой в дальнейшем Подрядчик и формирует выполнение работ, а также соответствующую оплату. Подрядчик до начала выполнения работ представил Техническую документацию, в соответствии с которой в дальнейшем и были утверждены приложения №4в и № 5б в редакции дополнительного соглашения от 26.07.2022 к Контракту. 

Приказом Минстроя России от 04.08.2020 № 421/пр утверждена методика определения сметной стоимости строительства, реконструкции, капитального ремонта, сноса объектов капитального строительства, работ по сохранению объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации на территории Российской Федерации (далее - Методика), которая определяет единые методы формирования сметной стоимости строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства.

Методика определения затрат на строительство временных зданий и сооружений, включаемых в сводный сметный расчет стоимости строительства объектов капитального строительства, утвержденных приказом Минстроя России от 16.09.2020 № 332/пр, предназначена для применения на этапе архитектурно-строительного проектирования при определении сметной стоимости объектов строительства, реконструкции, капитального ремонта, а также при определении нормативов затрат на строительство временных зданий и сооружений.

Согласно Методике  от 16.09.2020 № 332/пр (Таблица 1, п. 35.2) в сводном сметном расчёте  стоимости строительства № ССРСС-01, утверждённой приказом ОГКУ «Дирекция автодорог» от 20.06.2022 № 101, учтены затраты на временные здания и сооружения, исходя из норматива, в размере 3,28 % от стоимости Контракта – 9 233,53 тыс. руб. Вышеуказанная Методика распространяется на отдельные виды работ: строительство, реконструкция, капитальный ремонт объектов капитального строительства.

В настоящее время отсутствует нормативный акт, устанавливающий правила определения сметной стоимости ремонта автомобильных дорог общего пользования и искусственных дорожных сооружений на них.

Однако при фактическом выполнении работ по ремонту автомобильных дорог существует объективная необходимость в затратах на временные здания и сооружения. Учитывая неоднократность рассмотрения аналогичных ситуаций, трактуемых органами финансового контроля как нарушение, вопрос включения затрат на временные здания и сооружения при выполнении ремонта автомобильных дорог носит коллизионный характер.

С целью разъяснения указанного спорного вопроса Правительством Иркутской области в адрес Министерства транспорта Российской Федерации (далее – Минтранс России) был направлен запрос о предоставлении правовой позиции.

Согласно ответу Минтранса России (копия письма от 16.02.2023 № Д2/4108-ИС прилагается), учитывая, что отдельные виды работ, выполняемые при ремонте автомобильных дорог, аналогичны работам, осуществляемым при строительстве, реконструкции и капитальном ремонте автомобильных дорог, Департамент государственной политики в области дорожного хозяйства Минтранса России (далее – Департамент) считает, что определение стоимости таких работ, может осуществляться с применением сметных нормативов, расценок и цен, включенных в федеральный реестр сметных нормативов. Таким образом, Департамент полагает возможным при формировании проектной документации по ремонту автомобильных дорог и искусственных сооружений применять отдельные положения Методики от 04.08.2020 № 421/пр, а именно пункты 154 и 155 в случае разработки проекта организации строительства, обосновывающего устройства и ликвидации титульных временных зданий и сооружений.

Таким образом, затраты на временные здания и сооружения при выполнении ремонта были учтены в стоимости Контракта.

Порядок определения в сводных сметных расчетах размера средств на строительство временных зданий и сооружений в зависимости от вида строительства установлен ГСН 81-05-01-2001. В силу пункта 3.2 ГСН 81-05-01-2001 расчеты между заказчиками и подрядчиками за временные здания и сооружения производятся за фактически построенные временные здания и сооружения.

           Как следует из раздела 3 Контракта, его цена определена сводным сметным расчетом, является твердой и определяется на весь период исполнения. Пунктом 3.3 Контракта предусмотрено, что в цену Контракта включена стоимость всех затрат подрядчика, необходимых для выполнения работ по Контракту, без выделения титульных временных зданий и сооружений.

Окончательный расчет производится за выполненные подрядчиком работы в течение 30 дней после принятия заказчиком исполнительной документации в полном объеме (РД-11-02-2006), путем подписания заказчиком актов КС-2, справок КС-3 и акта приемки законченного строительством объекта.

Таким образом, как следует из представленных доказательств, затраты на временные здания и сооружения при выполнении ремонта были учтены в стоимости Контракта, и оплачены по фактическим расходам на основании актов формы КС-2, составленных по установленным нормам, и согласно проектно-сметной документации без расшифровки.

Аналогичные обстоятельства уже были исследованы Арбитражным судом Иркутской области в рамках рассмотрения дела № А19-5101/2023 по исковому заявлению ОГКУ «Дирекция автодорог» к АО «ДСИО» о взыскании неосновательного обогащения – денежных средств, оплаченных за временные здания и сооружения, в ходе исполнения государственного контракта по ремонту автомобильной дороги.

Как установлено судами первой, апелляционной и кассационной инстанций, ОГКУ «Дирекция автодорог» при размещении документации об электронном аукционе на право заключения контракта опубликовало расчет начальной (максимальной) цены контракта с учетом затрат на временные здания и сооружения, затраты на временные здания и сооружения присутствуют в графике оплаты выполненных работ. Также затраты на временные здания и сооружения учитываются в проектно-сметной документации (сводный сметный расчет стоимости).

С учетом изложенного, суд пришел к выводу, что по спорному контракту, в редакции дополнительного соглашения, стоимость затрат на временные здания и сооружения входит в твердую цену договора и подлежит уплате подрядчику в случае исполнения им договора.

Также аналогичные выводы сделаны судом в рамках рассмотрения дел № А19-5099/2023, № А19-10452/2023 и № А41-24078/2023. По указанным делам имеется соответствующая позиция Верховного суда Российской Федерации.

Таким образом, оплата выполненных работ произведена заказчиком на основании утвержденных документов, предусматривающих объем и стоимость работ, по результатам принятой без замечаний работы. Допустимых доказательств, подтверждающих отсутствие оснований для оплаты произведенных работ по возведению временных зданий и сооружений, УФК по Иркутской области в материалы дела не представлено.

Доводы УФК по Иркутской области о неправомерном включении в дополнительное соглашение от 26.07.2022 №02/283-22 к контракту затрат на временные здания и сооружения, не предусмотренных при выполнении ремонта, и, как следствие, неправомерной оплате выполненных работ на общую сумму 11 080 248 руб. (в том числе, в федеральный бюджет 5 770 706,48 руб.) являются несостоятельными, и не соответствуют нормам действующего законодательства.

С учетом установленных обстоятельств, суд приходит к выводу о том, что пункт 1 оспариваемого представления от 24.02.2025 № 34-12-70/21-1043, содержащий требование по принятию мер к возвращению в федеральный бюджет 5 770 706,48 рублей, не соответствует закону, нарушает права и законные интересы ОГКУ «Дирекция автодорог» в сфере его предпринимательской деятельности.    

В соответствии с частью 2 статьи 201 АПК РФ арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.   

При изложенных обстоятельствах, заявленные требования ОГКУ «Дирекция автодорог» подлежат удовлетворению. 

Настоящее решение выполнено в форме электронного документа, подписанного усиленной квалифицированной электронной подписью судьи, в связи с чем, направляется лицам, участвующим в деле, посредством его размещения на официальном сайте суда в сети «Интернет» по адресу:  https://kad.arbitr.ru. 

По ходатайству указанных лиц копии решения на бумажном носителе могут быть  направлены им в пятидневный срок со дня поступления соответствующего ходатайства заказным письмом с уведомлением о вручении или вручены им под расписку.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 167-170, 201 АПК РФ

РЕШИЛ:

Заявленные требования удовлетворить.

Признать незаконным  пункт 1 представления Управления Федерального казначейства по Иркутской области от 24.022025 №34-12-70/21-1043.

Обязать Управление Федерального казначейства по Иркутской области устранить допущенное нарушение прав и законных интересов ОГКУ «Дирекция по строительству и эксплуатации автомобильных дорог Иркутской области».

Решение может быть обжаловано в Четвертый арбитражный апелляционный суд в течение месяца со дня его принятия.


Судья                                                                                                   Н.Г. Позднякова