Решение от 1 сентября 2023 г. по делу № А41-31925/2023

Арбитражный суд Московской области

107053, проспект Академика Сахарова, д. 18, г. Москва

http://asmo.arbitr.ru/

Именем Российской Федерации


РЕШЕНИЕ

г. Москва

01.09.2023 Дело № А41-31925/2023

Резолютивная часть решения объявлена 22.08.2023

Полный текст решения изготовлен 01.09.2023

Арбитражный суд Московской области в составе: судьи Бекетовой Е.А.

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания ФИО1, рассмотрев в судебном заседании дело по заявлению

публичного акционерного общества «ЯКОВЛЕВ» (ИНН <***>, ОГРН <***>)

к Управлению государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Центральному Федеральному округу Федеральной службы по надзору в сфере транспорта (ИНН 5027106892, ОГРН <***>)

о признании незаконным решения о проведении внеплановой выездной проверки от 15.02.2023 № АП 1.6-72-р (уфс),

третьи лица - Прокуратура города Москвы (ИНН <***>, ОГРН <***>), Министерство транспорта Российской Федерации (ИНН <***>, ОГРН <***>),

Федеральное агентство воздушного транспорта (ИНН 7714549744, ОГРН <***>),

при участии в судебном заседании: лиц согласно протоколу,

УСТАНОВИЛ:

Публичное акционерное общество «ЯКОВЛЕВ» (далее – заявитель, общество, ПАО «ЯКОВЛЕВ», прежнее наименование - ПАО «Корпорация «Иркут») обратилось в Арбитражный суд Московской области с заявлением к Управлению государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Центральному Федеральному округу Федеральной службы по надзору в сфере транспорта (далее – заинтересованное лицо, Управление) о признании незаконным решения о проведении внеплановой выездной проверки от 15.02.2023 № АП 1.6-72-р (уфс).

В судебном заседании заслушан представитель заявителя, требования поддержал.

Представитель заинтересованного лица возражал против удовлетворения требований.

Представитель Министерства транспорта Российской Федерации также возражал против удовлетворения требований.

Представитель Федерального агентства воздушного транспорта поддержал позицию заявителя.

Представители Прокуратуры города Москвы, надлежащим образом извещенной о времени и месте рассмотрения дела, в судебное заседание не явились, в связи с чем, дело в порядке части 3 статьи 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ) рассмотрено в их отсутствие.

Выслушав представителей заявителя, заинтересованного лица, Министерства транспорта Российской Федерации, Федерального агентства воздушного транспорта, объективно и всесторонне исследовав материалы дела, установив обстоятельства спора в полном объёме, суд приходит к выводу, что заявленные требования не подлежат удовлетворению по следующим основаниям.

В соответствии с частью 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

При рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов арбитражный суд обязан осуществить проверку оспариваемого акта или его отдельных положений и установить их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, установить наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, а также установить, нарушают ли оспариваемый акт права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности (часть 4 статьи 200 АПК РФ).

В соответствии со ст. 13 Гражданского кодекса Российской Федерации, пункта 6 постановления Пленума Верховного Суда и Пленума-Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 г. № 6/8 «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации», основанием для принятия решения суда о признании ненормативного акта недействительным, является, одновременно как несоответствие его закону или иному нормативно-правовому акту, так и нарушение указанным актом гражданских прав и охраняемых интересов граждан или юридических лиц, обратившихся в суд с соответствующим требованием.

Таким образом, обстоятельствами, подлежащими установлению при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных актов, действий (бездействий) государственных органов, являются проверка соответствия оспариваемого акта закону или иному нормативно-правовому акту и проверка факта нарушения оспариваемым актом, действием (бездействием) прав и законных интересов заявителя. При этом для признания арбитражным судом незаконными ненормативных актов и действий государственных органов, должностных лиц необходимо наличие одновременно двух юридически значимых обстоятельств: несоответствие их закону или иным нормативным правовым актам и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

По делу установлено, что в Ространснадзор поступила информация от авиаперевозчиков, эксплуатирующих воздушные суда RRJ-95 (разработчиком и изготовителем которых является ПАО «ЯКОВЛЕВ») о систематически возникающих неисправностях, отказах и низкой надежности агрегатов воздушных судов, увеличением количества возвратов воздушных судов в аэропорты вылета в связи с засорением топливных фильтров, кратного увеличения случаев срабатывания сигнализации о засорении топливных фильтров (с 18 в 2021 году до 124 в 2022 году) и увеличении количества авиационных событий (с 1 в 2021 году до 16 в 2022 году).

Указанные факты подтверждаются письмами АО «Авиационная транспортная компания «Ямал» от 29.12.2022 № 5386 и от 27.06.2022 № 2263, АО «Авиакомпания АЗИМУТ» от 29.12.2022 № РНД-4317 и от 01.07.2022 № РНД-2045, АО «Авиакомпания «Россия» от 29.12.2022, АО «Авиакомпания ИрАэро» от 05.07.2022 № 12/02-07-453, ФГБУ АСК МЧС России от 01.07.2022 № ИВ-374-691, информацией по безопасности полетов Росавиации.

Приведенные факты неисправности авиационной техники свидетельствуют о ненадлежащем обеспечении соответствия требованиям типовых конструкций гражданских воздушных судов, не обеспечении соответствия гражданских воздушных судов конструкции воздушного судна, что указывает на признаки нарушений статей 35, 37, 37.1 Воздушного кодекса Российской Федерации (далее - ВК РФ), Федеральных авиационных правил «Сертификация авиационной техники, организаций разработчиков и изготовителей. Часть 21», утвержденных приказом Минтранса России от 17.06.2019 № 184 (далее - ФАП-21), свидетельствуют об угрозе причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям и являются в силу статьи 57 Федерального закона от 31.07.2020 № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации», пункта 3 постановления Правительства Российской Федерации от 10.03.2022 № 336 «Об особенностях организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля» и являются основанием для проведения внепланового контрольного (надзорного) мероприятия.

На основании мотивированного представления должностного лица Ространснадзора от 12.01.2023 и.о. начальника Управления государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Центральному федеральному округу принято решение от 15.02.2023 № АП 1.6-72-р (уфс) о проведении внеплановой выездной проверки ПАО «ЯКОВЛЕВ».

Проведение проверки согласовано в установленном порядке органами прокуратуры (решение Прокуратуры города Москвы от 15.02.2023).

Не согласившись с принятым управлением решением о проведении проверки, общество обратилось в суд настоящим заявлением.

В обоснование заявления общество указывает на то, что Ространснадзор не обладает полномочиями по проверке общества. Данными полномочиями, по мнению заявителя, обладает Росавиация.

Отклоняя доводы заявителя и отказывая в удовлетворении требований, суд исходит из следующего.

В соответствии со статьей 28 ВК РФ, пунктами 2, 8 Положения о федеральном государственном контроле (надзоре) в области гражданской авиации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 30.06.2021 № 1064 (далее -Положение № 1064) к предмету федерального государственного контроля (надзора) в области гражданской авиации прямо отнесено соблюдение организациями, индивидуальными предпринимателями и гражданами при осуществлении деятельности в области гражданской авиации условий, содержащихся в сертификатах, выданных в соответствии с пунктом 1 статьи 8 ВК РФ, а также соблюдение требований документов, исполнение которых является необходимым в соответствии с воздушным законодательством Российской Федерации, в том числе документации гражданского воздушного судна, утвержденной разработчиком гражданского воздушного судна, предусмотренной пунктом 1 статьи 37.1 ВК РФ.

Пунктом 1 статьи 8 ВК РФ предусмотрена необходимость сертификации деятельности юридических лиц, осуществляющих разработку и изготовление подлежащей обязательной сертификации в соответствии с подпунктами 2, 2.1 и 3 пункта 1 статьи 8 ВК РФ авиационной техники.

Подпунктом 2 пункта 1 статьи 8 ВК РФ обязательной сертификации подлежат пилотируемые гражданские воздушные суда, авиационные двигатели, воздушные винты и бортовое авиационное оборудование гражданских воздушных судов.

ПАО «ЯКОВЛЕВ» является разработчиком и изготовителем авиационной техники, в том числе самолета RRJ-95, что подтверждается сертификатами разработчика и изготовителя от 28.12.2021 № ФАВТ-Р-21, от 14.05.2020 № ФАВТ-И-11, сертификатом типа от 28.01.2011 № FATA-01020А, в связи с чем на него распространяются правила, предусмотренные пунктом 1 статьи 8, пунктом 1 статьи 37.1 ВКРФ.

С учетом изложенного, деятельность ПАО «ЯКОВЛЕВ» подлежит оценке в рамках федерального государственного контроля (надзора) в области гражданской авиации.

На основании пунктов 3, 5 Положения № 1064 федеральный государственный контроль (надзор) в области гражданской авиации осуществляется Федеральной службой по надзору в сфере транспорта. При этом должностными лицами, уполномоченными на принятие решений о проведении контрольных (надзорных) мероприятий, являются, в том числе руководители территориальных органов Федеральной службы по надзору в сфере транспорта и их заместители.

Согласно пункту 1.1 Положения об Управлении государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Центральному федеральному округу, утвержденного приказом Ространснадзора от 11.08.2014 № АК-803фс данное Управление является территориальным органом Федеральной службы по надзору в сфере транспорта.

Таким образом, оспариваемое решение вынесено уполномоченным должностным лицом в пределах компетенции и при наличии оснований, направлено на оценку законности действий заявителя и предотвращению возможных угроз безопасности полетов.

Довод заявителя о том, что деятельность ПАО «ЯКОВЛЕВ» не относится к гражданской авиации не основан на законе.

В соответствии с преамбулой к Воздушному кодексу Российской Федерации настоящий Кодекс устанавливает правовые основы деятельности в области авиации.

На основании статьи 8, 37 ВК РФ деятельность по разработке и изготовлению воздушных судов и другой авиационной техники подлежит сертификации. При этом обеспечение соответствия требованиям гражданских воздушных судов типовых конструкций возлагается на разработчика, обеспечение соответствия каждых серийно производимой гражданского воздушного судна возлагается на изготовителя.

Согласно подпунктам 2, 3 пункта 1 статьи 28 ВК РФ соблюдение организациями, индивидуальными предпринимателями и гражданами условий, содержащихся в сертификатах, выданных в соответствии с пунктом 1 статьи 8 ВК РФ и требований документов, исполнение которых является необходимым в соответствии с воздушным законодательством Российской Федерации, в том числе документации гражданского воздушного судна относится к предмету федерального государственного контроля (надзора) в области гражданской авиации.

Таким образом, в силу прямого указания в преамбуле и статьях 8, 28 ВК РФ деятельность по разработке и изготовлению авиационной техники относится к деятельности в области гражданской авиации.

Кроме того, положениями статьи 28 ВК РФ, пунктов 2, 8 Положения № 1064 определено, что поднадзорными субъектами являются, в том числе юридические лица, без привязки к конкретной хозяйственной (производственной) деятельности.

В соответствии со статьей 37 Конвенции о международной гражданской авиации, Приложение № 8 к данной Конвенции годность воздушных судов к полетам включает, в том числе разработку и производство авиационной техники.

Требования к разработке и изготовлению авиационной техники регламентированы положениями статей 8, 37 ВК РФ, Федеральных авиационных правил «Сертификация авиационной техники, организаций разработчиков и изготовителей. Часть 21», утвержденных приказом Минтранса России от 17.06.2019 № 184, являющихся частью воздушного законодательства, надзор за которыми осуществляет Ространснадзор.

Также на основании статьи 21 ВК РФ авиация, используемая в целях обеспечения потребностей граждан и экономики, относится к гражданской авиации.

При этом в понятие «авиация» включается также авиационная промышленность (статья 1 Федеральный закон от 08.01.1998 № IJO-ФЗ «О государственном регулировании развития авиации»).

Статьями 3, 5, 8 Федерального закона от 08.01.1998 № 10-ФЗ «О государственном регулировании развития авиации» к основным принципам развития авиации отнесен государственный контроль (надзор) за развитием авиации, который осуществляется уполномоченными федеральными органами исполнительной власти (а не единственным органом государственной власти). Мероприятия по контролю за соблюдением требований безопасности при разработке, производстве, испытаниях, эксплуатации, ремонте и утилизации авиационной техники осуществляются федеральными органами исполнительной власти, уполномоченными на осуществление государственного контроля (надзора) в соответствии с законодательством Российской Федерации в пределах своей компетенции.

Таким образом, надзор в области гражданской авиации включает в себя, в том числе, вопросы разработки, производства, испытания, эксплуатации, ремонта и утилизации авиационной техники. При этом Федеральным законом от 08.01.1998 № 10-ФЗ «О государственном регулировании развития авиации» прямо предусмотрено, что полномочия по контролю (надзору) реализуются органами государственной власти, уполномоченными на осуществление государственного контроля (надзора), а ВК РФ прямо относит вопросы соблюдения статьи 8 ВК к государственному контролю (надзору) в области гражданской авиации.

Однако вне зависимости от доводов ПАО «ЯКОВЛЕВ» по отнесению их деятельности к деятельности в области гражданской авиации, данное юридическое лицо в силу прямого требования закона относится к поднадзорным Ространснадзору объектам по следующим основаниям.

В соответствии со статьей 28 ВК РФ, пунктами 2, 8 Положения № 1064 к предмету федерального государственного контроля (надзора) в области гражданской авиации прямо отнесено соблюдение организациями, индивидуальными предпринимателями и гражданами при осуществлении деятельности в области гражданской авиации условий, содержащихся в сертификатах, выданных в соответствии с пунктом 1 статьи 8 ВК РФ.

Пунктом 1 статьи 8 ВК РФ предусмотрена необходимость сертификации деятельности юридических лиц, осуществляющих разработку и изготовление подлежащей обязательной сертификации в соответствии с подпунктами 2,2.1 и 3 пункта 1 статьи 8 ВК РФ авиационной техники.

Подпунктом 2 пункта 1 статьи 8 ВК РФ обязательной сертификации подлежат пилотируемые гражданские воздушные суда, авиационные двигатели, воздушные винты и бортовое авиационное оборудование гражданских воздушных судов.

Поскольку ПАО «ЯКОВЛЕВ» является разработчиком и изготовителем авиационной техники (сертификаты от 28.12.2021 № ФАВТ-Р-21, от 14.05.2020 № ФАВТ-И-11, сертификатом типа от 28.01.2011 № FATA-01020А), на него распространяются правила, предусмотренные пунктом 1 статьи 8 ВК РФ.

В связи с тем, что в предмет контроля (надзора) прямо включено осуществление деятельности в области гражданской авиации условий, содержащихся в сертификатах, выданных в соответствии с пунктом 1 статьи 8 ВК РФ, а ПАО «ЯКОВЛЕВ» осуществляет деятельность, предусмотренную пунктом 1 статьи 8 ВК РФ, на него распространяются положения статьи 28 ВК РФ о поднадзорности Ространснадзору.

Кроме того, в соответствии с подпунктом 3 пункта 2 статьи 28 ВК РФ, пунктами 2, 8 Положения № 1064 к предмету федерального государственного контроля (надзора) в области гражданской авиации отнесено соблюдение организациями, индивидуальными предпринимателями и гражданами при осуществлении деятельности в области гражданской авиации требований документов, исполнение которых является необходимым в соответствии с воздушным законодательством.

Так, в силу пунктов 21.123,21.143 ФАП-21 разработчик и изготовитель утверждает Руководство по качеству, устанавливающее систему контроля производства, Руководство по управлению безопасностью полетов, предоставляет заявление-декларацию, подписанную ответственным руководителем организации и подтверждающую, что организация производства будет сохраняться и требования ФАП-21 и локальных нормативных актов системы качества (руководства по качеству, стандартов организации), а также локального нормативного акта - руководства с описанием организации производства будут соблюдаться непрерывно.

Таким образом, разработчик и изготовитель внедряет документы, исполнение которых является необходимым в соответствии с воздушным законодательством, что включено в предмет федерального государственного контроля (надзора) в области гражданской авиации.

Довод ПАО «ЯКОВЛЕВ» о нераспространении к предмету федерального государственного контроля (надзора) в области гражданской авиации вопросов соблюдения при осуществлении деятельности в области гражданской авиации документов, выданных юридическим лицам, осуществляющим разработку и изготовление воздушных судов и другой авиационной техники (предусмотренной пунктом 3 статьи 8 ВК РФ) не свидетельствует о не поднадзорности ПАО «ЯКОВЛЕВ» Ространснадзору, поскольку сертификация разработчика и изготовителя авиационной техники регулируется пунктом 1, а не пунктом 3 статьи 8 ВК РФ.

Таким образом, ограничения, установленные в подпункте 1 пункта статьи 28 ВК РФ и исключающие проверку разработчиков и изготовителей авиационной техники касаются исключительно пункта 3 статьи 8 ВК РФ.

Деятельность ПАО «ЯКОВЛЕВ» регулируется пунктом 1 статьи 8 ВК РФ. Ограничений по проверке лиц, подпадающих под пункт 1 статьи 8 ВК РФ, названный закон не содержит.

Указанное подтверждается разъяснениями, изложенными в письме Минтранса России от 11.03.2023 № Д1/6252-ИС.

Позиция заявителя о лицензионном контроле за разработчиками и изготовителями авиационной техники со стороны Минпромторга России и проведение обязательной сертификации Росавиацией не свидетельствует о незаконности решения Ространснадзора о проведении проверки ПАО «ЯКОВЛЕВ» по следующим основаниям.

В соответствии со статьями 3, 19.1, 19.2 Федерального закона от 04.05.2011 № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» государственный контроль (надзор) за соблюдением лицензиатом лицензионных требований осуществляет лицензирующий орган, который проводит оценку обеспечения лицензиатом лицензионных требований. При этом лицензионные требования - обязательные требования, которые связаны с осуществлением лицензируемых видов деятельности, установлены положениями о лицензировании конкретных видов деятельности.

Положением о лицензировании разработки, производства, испытания и ремонта авиационной техники, за исключением беспилотных авиационных систем и (или) их элементов, включающих беспилотные гражданские воздушные суда с максимальной взлетной массой 30 килограммов и менее, утвержденным, постановлением Правительства Российской Федерации от 28.03.2012 № 240, не отнесено соблюдение требований статей 8, 35, 37, 37.1 ВК РФ, ФАП-21, что было предметом проверки Ространснадзора.

В соответствии с приказом Минпромторга России от 01.09.2022 № 3697 «Об утверждении Перечня нормативных правовых актов (их отдельных положений), содержащих обязательные требования, оценка соблюдения которых осуществляется Минпромторгом России в рамках предоставления лицензий на осуществление деятельности по разработке, производству, испытанию и ремонту авиационной техники, за исключением беспилотных авиационных систем и (или) их элементов, включающих беспилотные гражданские воздушные суда с максимальной взлетной массой 30 килограммов и менее, и признании утратившим силу приказа Минпромторга России от 28 января 2021 г. № 276» требования ВК РФ и ФАП-21 также не оцениваются.

Таким образом, в рамках лицензионного контроля Минпромторг России не уполномочен проверять соблюдение требований ФАП-21.

Федеральное агентство воздушного транспорта (Росавиация) не наделено полномочиями по осуществлению государственного контроля (надзора) и проведению контрольных (надзорных) мероприятий, выдачей обязательных для исполнения предписаний и привлечения виновных лиц к ответственности (пункт 3 Положения № 1064, пункт 7 Положения о Федеральном агентстве воздушного транспорта, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 30.07.2004 № 396).

Кроме того, реализуемые указанными органами полномочия не исключают возможности реализации полномочий Ространснадзора, предусмотренных статьей 28 ВК РФ.

Доводы о подтверждении позиции заявителя Минпромторгом России и Росавиацией правового значения для рассмотрения дела не имеют, поскольку Положением о Росавиации, утвержденным постановлением Правительством Российской Федерации от 30.07.2004 № 396, Положением о Минпромторге России, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 05.06.2008 № 438 данным органам не предоставлено полномочий по проверке и оценке обоснованности выводов других органов государственной власти, в том числе Ространснадзора.

Также, в соответствии с разъяснениями, изложенными в письме Минтранса России от 11.03.2023 № Д1/6252-ИС, деятельность по разработке и изготовлению авиационной техники относится к деятельности в области гражданской авиации, а ограничений по проверке лиц, подпадающих под действие пункта 1 статьи 8 ВК РФ, закон не содержит.

О поднадзоре ПАО «ЯКОВЛЕВ» Ространснадзору свидетельствуют также постановления мирового судьи судебного участка № 352 о привлечении должностных лиц заявителя к административной ответственности по части 2 статьи 19.4.1, статье 19.7 КоАП РФ за непредоставление сведений и воспрепятствование законной деятельности, повлекшей невозможность проведения проверки ПАО «Научно-производственная корпорация «Иркут» по соблюдению требований законодательства в области разработки и изготовления воздушных судов, на основании оспариваемого решения.

Таким образом, оценив в совокупности представленные в дело доказательства, суд приходит к выводу о том, что обжалуемое решение о проведении проверки соблюдения требований воздушного законодательства в ПАО «ЯКОВЛЕВ» принято в соответствии с нормами действующего законодательства.

При таких обстоятельствах, суд приходит к выводу об отсутствии оснований для удовлетворения заявления.

В соответствии с частью 3 статьи 201 АПК РФ арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решения и действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и не нарушают права и законные интересы заявителя, суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленного требования.

В связи с отказом в удовлетворении требований расходы по уплате государственной пошлины относятся на заявителя.

Руководствуясь статьями 167-170, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

РЕШИЛ:

В удовлетворении заявленных требований отказать.

Решение может быть обжаловано в Десятый арбитражный апелляционный суд в течение месяца.

Судья Е.А. Бекетова