Решение № 12-276/2019 от 28 августа 2019 г. по делу № 12-276/2019

РЕШЕНИЕ

29 августа 2019 года г. Саратов

Судья Фрунзенского районного суда г. Саратова Александрова К.А., при секретаре судебного заседания Бадикове Д.И., рассмотрев в открытом судебном заседании жалобу ФИО1 на постановление заместителя руководителя Управления Федеральной антимонопольной службы по Саратовской области по делу об административном правонарушении, предусмотренном ч. 7 ст. 14.32 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, в отношении должностного лица – заместителя председателя комитета по градостроительной политике, архитектуре и капитальному строительству администрации муниципального образования «Город Саратов» ФИО1,

установил:

постановлением заместителя руководителя Управления Федеральной антимонопольной службы по Саратовской области ФИО2 от 07 июня 2019 года № 064/04/14.32-27/2019 ФИО1 привлечен к административной ответственности за совершение административного правонарушения, предусмотренного ч. 7 ст. 14.32 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее – КоАП РФ), с назначением наказания в виде административного штрафа в размере 20000 руб.

ФИО1 с данным постановлением не согласился и обратился в суд с жалобой, в которой просит отменить вышеуказанное постановление, производство по делу прекратить в связи с отсутствием в его действиях состава административного правонарушения. В доводах жалобы указывает на отсутствие его вины в совершении административного правонарушения, поскольку изменение вида разрешенного использования земельных участков к полномочиям комитета по градостроительной политике, архитектуре и капитальному строительству администрации муниципального образования «Город Саратов» (далее – комитет по градостроительству и архитектуре) не относится. Письмо заместителя председателя комитета по градостроительству и архитектуре ФИО1 являлось ответом на обращение о возможности изменения вида разрешенного использования земельного участка, которая предусмотрена градостроительным регламентом территориальной зоны Ж-1.1 Правил землепользования и застройки муниципального образования «Город Саратов». При этом комитет по градостроительству и архитектуре является функциональным структурным подразделением администрации муниципального образования «Город Саратов» и не относится к органам местного самоуправления, а, следовательно, не может выступать субъектом административного правонарушения, предусмотренного ч. 7 ст. 14.32 КоАП РФ, в том числе в лице соответствующих должностных лиц. По мнению автора жалобы, в ходе привлечения заместителя председателя комитета по градостроительству и архитектуре к административной ответственности по ч. 7 ст. 14.32 КоАП РФ допущены существенные нарушения, поскольку ФИО1 не возглавлял комитет по градостроительству и архитектуре, не участвовал в процессе рассмотрении дела № 11-49/ов в УФАС по Саратовской области, то возможность добровольно заявить о заключении им соответствующего соглашения и как следствие быть освобожденным от административной ответственности на основании примечания к ст. 14.32 КоАП РФ у него отсутствовала. Кроме того, ФИО1 на момент привлечения к административной ответственности не являлся должностным лицом комитета по градостроительству и архитектуре, а занимает должность заместителя главы администрации муниципального образования «Город Саратов».

В судебном заседании защитник ФИО1 – Животикова Ю.О., действующая на основании доверенности от 14 мая 2019 года, доводы жалобы поддержала в полном объеме, настаивала на отмене оспариваемого постановления и прекращении производства по делу об административном правонарушении.

Заслушав объяснение участников процесса, исследовав материалы дела об административном правонарушении, представленные доказательства, судья приходит к следующему.

Срок на подачу жалобы заявителем не пропущен.

В соответствии со ст. 24.1 КоАП РФ задачами производства по делу об административном правонарушении являются всестороннее, полное и объективное выяснение обстоятельств дела, разрешение его в соответствии с законом.

В силу ст. 26.1 КоАП РФ обстоятельствами, подлежащими выяснению по делу об административном правонарушении, являются: наличие события административного правонарушения; лицо, совершившее противоправные действия; виновность лица в совершении административного правонарушения; обстоятельства, смягчающие либо отягчающие административную ответственность, а также иные обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела.

Согласно ст. 37 Федерального закона от 26 июля 2006 года №135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее - Федеральный закон «О защите конкуренции») за нарушение антимонопольного законодательства должностные лица федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, должностные лица иных осуществляющих функции указанных органов или организаций, а также должностные лица государственных внебюджетных фондов, коммерческие и некоммерческие организации и их должностные лица, физические лица, в том числе индивидуальные предприниматели, несут ответственность, предусмотренную законодательством Российской Федерации.

В силу ст. 16 Федерального закона «О защите конкуренции» запрещаются соглашения между федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, Центральным банком Российской Федерации или между ними и хозяйствующими субъектами либо осуществление этими органами и организациями согласованных действий, если такие соглашения или такое осуществление согласованных действий приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.

Статьей 15 Федерального закона «О защите конкуренции» установлен запрет на ограничивающие конкуренцию акты и действия (бездействие) федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, иных осуществляющих функции указанных органов или организаций, организаций, участвующих в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственных внебюджетных фондов, Центрального банка Российской Федерации.

В соответствии с ч. 7 ст. 14.32 КоАП РФ заключение федеральным органом исполнительной власти, органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, органом местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органом или организацией либо государственным внебюджетным фондом недопустимого в соответствии с антимонопольным законодательством Российской Федерации соглашения либо осуществление указанными органами или организациями недопустимых в соответствии с антимонопольным законодательством Российской Федерации согласованных действий влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от двадцати тысяч до пятидесяти тысяч рублей или дисквалификацию на срок до трех лет.

Под соглашением согласно п. 18 ст. 4 Федерального закона «О защите конкуренции» понимается договоренность в письменной форме, содержащаяся в документе или нескольких документах, а также договоренность в устной форме.

Согласованными действиями хозяйствующих субъектов являются действия хозяйствующих субъектов на товарном рынке при отсутствии соглашения, удовлетворяющие совокупности следующих условий: результат таких действий соответствует интересам каждого из указанных хозяйствующих субъектов; действия заранее известны каждому из участвующих в них хозяйствующих субъектов в связи с публичным заявлением одного из них о совершении таких действий; действия каждого из указанных хозяйствующих субъектов вызваны действиями иных хозяйствующих субъектов, участвующих в согласованных действиях, и не являются следствием обстоятельств, в равной мере влияющих на все хозяйствующие субъекты на соответствующем товарном рынке (ч. 1 ст. 8 Федерального закона «О защите конкуренции»).

Из материалов дела следует, что 02 июля 2004 года администрацией муниципального образования «Город Саратов» (далее – Администрация) вынесено постановление № 153А-37, согласно которому Саратовской региональной общественной организации «Правопорядок» (далее - СРОО «Правопорядок») предоставлен без права капитального строительства в аренду сроком на 15 лет земельный участок из земель поселений, кадастровый номер отсутствует, находящийся на ул. Большой Горной и ул. им. Чернышевского Н.Г. в Волжском районе, занимаемый автостоянкой в границах, указанных в плане земельного участка, общей площадью 0,4442 га.

Между Администрацией (арендодатель) и СРОО «Правопорядок» (арендатор) заключен договор аренды от 15 октября 2004 года № 1044 (далее - договор № 1044), по условиям которого арендодатель сдал, а арендатор принял в пользование и на условиях аренды без права капитального строительства, земельный участок из земель поселений, кадастровый номер 64:48:010246:0055 по адресу <...> площадью 4442 кв.м., разрешенное использование - автостоянка, в границах, указанных на прилагаемом к договору Плане земельного участка и в качественном состоянии как он есть согласно Приложению № 1. Приведенное описание целей использования участка является окончательным и именуется в дальнейшем «Разрешенным использованием».

Согласно п. 5.2 договора № 1044 арендатор обязан, в том числе использовать участок по вышеуказанному «разрешенному использованию».

В соответствии с п. 5.1 договора № 1044 арендатор также имеет право с письменного разрешения арендодателя сдавать в субаренду (поднаем) и передавать свои права и обязанности по договору аренды другому лицу (перенаем), передавать арендные права в залог, вносить их в качестве вклада в уставной капитал хозяйственных товариществ и обществ, и паевого взноса в производственные кооперативы на установленный договором срок.

02 октября 2009 года между СРОО «Правопорядок» и ООО «МОТОР» заключен договор замены стороны в обязательстве (далее – договор замены стороны от 02 октября 2009 года), согласно которому ООО «МОТОР» принимает на себя права и обязанности по договору № 1044 в том же объеме и на тех же условиях, которые имелись у СРОО «Правопорядок». В свою очередь ООО «МОТОР» не вправе передавать кому-либо права и обязанности по договору № 1044 без соответствующего согласования с Администрацией (п. 2.2 договора замены стороны от 02 октября 2009 года). ООО «МОТОР» не вправе также менять разрешенное использование земельного участка без соответствующего разрешения органов местного самоуправления (п. 2.3 договора замены стороны от 02 октября 2009 года).

Между ООО «МОТОР» и АО «Шэлдом» заключен договор замены стороны в обязательстве от 12 апреля 2016 года (далее – договор замены стороны от 12 апреля 2016 года), по условиям которого ООО «МОТОР» обязуется подготовить к строительству и уступить, а АО «Шэлдом» принять на себя права и обязанности на земельный участок площадью 4442 кв.м с кадастровым номером 64:48:010246:55 по договору № 1044. ООО «МОТОР» обязуется в срок до 26 декабря 2016 года оформить дополнительное соглашение об изменении условий договора № 1044 с разрешенным использованием земельного участка под строительство многоквартирных домов (от 9 надземных этажей и выше) в т.ч. со встроенными и (или) встроено-пристроенными нежилыми помещениями (п. 2.1.1 договора замены стороны от 12 апреля 2016 года). Расчеты по настоящему договору производятся путем передачи ООО «МОТОР» в собственность 13,8 % кв.м площади квартир и нежилых помещений и автостоянок в строящемся жилом доме на указанном земельном участке, путем заключения договоров на долевое участие в строительстве (п. 4 договора замены стороны от 12 апреля 2016 года).

ООО «МОТОР» обратилось в комитет по управлению имуществом г. Саратова с заявлением от 02 августа 2016 года о внесении изменения в договор аренды № 1044 на основании письма Комитета от 19 мая 2016 года № 08-03-20/1614: изменить в пункте 1.1 договора вид разрешенного использования земельного участка с вида «автостоянка» на вид разрешенного использования «многоэтажная жилая застройка: многоквартирные дома (от 9 надземных этажей и выше), в т.ч. со встроенными и (или) встроенно-пристроенными нежилыми помещениями».

Из письма комитета по градостроительной политики, архитектуре и капитальному строительству от 21 октября 2016 года № 08-03-20/4466, подписанного заместителем председателя ФИО1, следует, что «изменение вида разрешенного использования земельного участка площадью 4442 кв.м., с кадастровым номером 64:48:010246:55, расположенного по адресу: <...> в Волжском районе на вид «многоэтажная жилая застройка (высотная застройка): многоквартирные дома от 9 надземных этажей и выше, в том числе со встроенными и (или) встроено-пристроенными нежилыми помещениями» не противоречит Правилам землепользования и застройки муниципального образования «Город Саратов»; «учитывая необходимость создания условий для устойчивого развития территории и обеспечения эффективного соответствия параметров планирования структуры, с учетом интересов населения, комитет считает целесообразным изменение разрешенного вида использования данного земельного участка, расположенного по адресу: <...> в Волжском районе на вид «многоэтажная жилая застройка (высотная застройка): многоквартирные дома от 9 надземных этажей и выше, в том числе со встроенными и (или) встроено-пристроенными нежилыми помещениями».

ООО «МОТОР» обратилось в филиал ФГБУ «Федеральная кадастровая палата Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии» по Саратовской области с заявлением от 02 ноября 2016 года об изменении существующего вида разрешенного использования земельного участка с кадастровым номером 64:48:010246:0055 на следующий вид разрешенного использования - «многоэтажная жилая застройка (высотная застройка): многоквартирные дома от 9 надземных этажей и выше, в том числе со встроенными и (или) встроено-пристроенными нежилыми помещениями».

Администрацией и ООО «МОТОР» заключено соглашение от 02 ноября 2016 года к договору № 1044, согласно которому стороны решили внести изменения в договор - изменить вид разрешенного использования с «автостоянка» на «многоэтажная жилая застройка (высотная застройка): многоквартирные дома от 9 надземных этажей и выше, в том числе со встроенными и (или) встроено-пристроенными нежилыми помещениями». Остальные условия договора № 1044 остались неизменными и стороны подтвердили по ним свои обязательства.

Распоряжением от 01 декабря 2016 года № 853-р Администрация утвердила градостроительный план земельного участка с кадастровым номером 64:48:010246:55 для строительства многоэтажного многоквартирного жилого дома со встроенно-пристроенными помещениями общественного назначения по ул. Чернышевского и ул. Б. Горная в Волжском районе г. Саратова. АО «Шэлдом» выдано разрешение от 28 декабря 2016 года на строительство на земельном участке с кадастровым номером 64:48:010246:55 многоэтажного многоквартирного жилого дома со встроенопристроенными помещениями общественного назначения по ул. Б.Горная и ул. Чернышевского Н.Г. в Волжском районе г. Саратова.

В соответствии со ст. 17.1 Федерального закона «О защите конкуренции» заключение договоров аренды, договоров безвозмездного пользования, договоров доверительного управления имуществом, иных договоров, предусматривающих переход прав владения и (или) пользования в отношении государственного или муниципального имущества, не закрепленного на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, может быть осуществлено только по результатам проведения конкурсов или аукционов на право заключения этих договоров.

Статья 30.1 Земельного кодекса РФ предусматривает, что земельные участки для жилищного строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, предоставляются в собственность или в аренду, а в случаях, установленных подпунктами 5 и 5.1 п. 1 ст. 24, - в безвозмездное срочное пользование без предварительного согласования места размещения объекта (ч. 1). Продажа права на заключение договоров аренды земельных участков для жилищного строительства осуществляется на аукционах, за исключением случаев, установленных подпунктами 5 и 5.1 п. 1 ст. 24, п. п. 2.1 и 2.4 ст. 30 и п. 27 ст. 38.1 настоящего Кодекса, п. 4 настоящей статьи (ч. 2).

Предоставление возможности осуществления жилищного строительства на земельном участке, находящемся в государственной или муниципальной собственности, хозяйствующему субъекту в нарушение установленной федеральным земельным законодательством процедуры (без проведения торгов) создает необоснованные и незаконные преимущества и дискриминационные условия, при которых АО «Шелдом» поставлено в более выгодные условия, обеспечивающие возможность осуществления жилищного строительства на земельных участках, находящихся в муниципальной собственности, нежели другие хозяйствующие субъекты.

Таким образом, Администрация, комитет по градостроительству и архитектуре, ООО «МОТОР» и АО «Шэлдом» допустили нарушение ст. 16 Федерального закона «О защите конкуренции», выразившееся в заключении устного соглашения по передаче в аренду земельного участка для размещения многоэтажной жилой застройки без проведения аукциона. Данный факт установлен решением УФАС по Саратовской области от 09 июля 2018 года по делу № 11-49/ов, которое признано законным на основании решения Арбитражного суда Саратовской области от 17 ноября 2018 года по делу № 57А-18543/2018.

Комитет по градостроительству и архитектуре является органом, который в силу возложенных на него полномочий, обязан правильно применять и соблюдать действующее законодательство, а также давать верные заключения (в том числе и в форме писем-согласований) органу местного самоуправления (его структурным подразделениям) по вопросам, отнесенным к его компетенции.

В момент совершения комитетом по градостроительству и архитектуре действий, нарушающих п. 4 ст. 16 Федерального закона «О защите конкуренции», заместителем председателя комитета по градостроительству и архитектуре являлся ФИО1, подписавший письмо от 21 октября 2016 года № 08-03-20/4466 о целесообразности изменения разрешенного вида использования земельного участка, что, в том числе, привело к ограничению конкуренции, а, в частности, к ограничению доступа хозяйствующих субъектов на товарный рынок жилищного строительства.

15 мая 2019 года начальником отдела контроля органов власти УФАС по Саратовской области в отношении ФИО1, как должностного лица комитета по градостроительству и архитектуре, составлен протокол об административном правонарушении, предусмотренном ч. 7 ст. 14.32 КоАП РФ.

ФИО1 в силу возложенных на него должностных обязанностей обязан был принимать исчерпывающие меры для соблюдения антимонопольного законодательства и обеспечения конкуренции, вместе с тем непосредственно сам совершил действия, которые недопустимы в соответствии с антимонопольным законодательством, приводят к устранению, ограничению, недопущению конкуренции в соответствующей сфере.

Приведенные обстоятельства подтверждаются собранными по делу доказательствами: протоколом об административном правонарушении от 15 мая 2019 года № 064/04/14.32-27/2019; копией договора аренды земельного участка от 15 октября 2004 года № 1044; копией договора замены стороны в обязательстве от 02 октября 2009 года; копией дополнительного соглашения к договору замены стороны в обязательстве от 12 апреля 2016 года; копией соглашения к договору аренды земельного участка от 02 ноября 2016 года; копией разрешения на строительство от 28 декабря 2016 года; копией письма от 21 октября 2016 года № 08-03-20/4466; копией решения Арбитражного суда Саратовской области от 17 ноября 2018 года № А57-18543/2018, иными доказательствами, которым дана оценка на предмет достоверности, достаточности в соответствии с требованиями ст. 26.11 КоАП РФ.

Ставить под сомнение допустимость доказательств, на основании которых должностное лицо УФАС по Саратовской области пришло к выводу о виновности заместителя председателя комитета по градостроительству и архитектуре ФИО1 в совершении административного правонарушения, предусмотренного ч. 7 ст. 14.32 КоАП РФ, оснований не имеется, поскольку они получены с соблюдением требований КоАП РФ, обоснованно признаны достоверными и достаточными.

Довод жалобы о допущенных УФАС по Саратовской области нарушениях процедуры привлечения ФИО1 к административной ответственности не нашел своего подтверждения.

В силу примечания к ст. 14.32 КоАП РФ лицо, добровольно заявившее в антимонопольный орган о заключении им недопустимого в соответствии с антимонопольным законодательством Российской Федерации соглашения или об осуществлении недопустимых в соответствии с антимонопольным законодательством Российской Федерации согласованных действий, освобождается от административной ответственности за административные правонарушения, предусмотренные частью 1 этой статьи, при выполнении всех перечисленных в пункте 1 примечания условий в совокупности.

При этом федеральным законодателем возможность добровольного сообщения в антимонопольный орган о заключении лицом недопустимого в соответствии с антимонопольным законодательством РФ соглашения не поставлена в зависимость от получения указанным лицом соответствующих разъяснений в ходе рассмотрения комиссией антимонопольного органа вопроса о факте нарушения органами и организациями Федерального закона «О защите конкуренции».

Ссылка заявителя на то, что ФИО1 не относится к субъектам административного правонарушения, предусмотренного ч. 7 ст. 14.32 КоАП РФ, так как комитет по градостроительству и архитектуре не является органом местного самоуправления, основана на неправильном толковании действующего законодательства, поскольку в силу названной нормы административной ответственности подлежат также иные органы и организации, осуществляющие функции федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации, органов местного самоуправления.

При таких обстоятельствах действия должностного лица ФИО1 правильно квалифицированы по ч. 7 ст. 14.32 КоАП РФ. Нарушений принципов презумпции невиновности и законности, закрепленных в ст. ст. 1.5, 1.6 КоАП РФ, при рассмотрении дела не допущено.

В ходе рассмотрения дела об административном правонарушении должностным лицом УФАС по Саратовской области установлены все фактические и юридически значимые обстоятельства совершения административного правонарушения.

Доводы жалобы по существу сводятся к собственной оценке заявителем собранных по делу доказательств, исследованных и оцененных должностным лицом УФАС по Саратовской области в соответствии с требованиями процессуального закона, и не влияют на законность и обоснованность состоявшегося по делу постановления.

Каких-либо существенных нарушений процессуальных требований, предусмотренных КоАП РФ, которые не позволили бы всесторонне, полно и объективно рассмотреть дело об административном правонарушении в отношении заместителя председателя комитета по градостроительству и архитектуре ФИО1 не допущено. Дело рассмотрено с соблюдение положений ст. 29.5 КоАП РФ.

Постановление о назначении заместителю председателя комитета по градостроительству и архитектуре ФИО1 административного наказания за совершение административного правонарушения, предусмотренного ч. 7 ст. 14.32 КоАП РФ, вынесено в пределах срока давности привлечения к административной ответственности, установленного ч. ч. 1, 6 ст. 4.5 КоАП РФ для данной категории дел, в соответствии с санкцией ч. 7 ст. 14.32 КоАП РФ, с учетом требований ст. 4.1 КоАП РФ.

При таких обстоятельствах состоявшееся постановление сомнений в своей законности не вызывает, является правильным и оснований для его отмены или изменения не усматривается.

На основании вышеизложенного, руководствуясь п. 1 ч. 1 ст. 30.7 КоАП РФ, суд

решил:

постановление заместителя руководителя Управления Федеральной антимонопольной службы по Саратовской области от 07 июня 2019 года по делу об административном правонарушении, предусмотренном ч. 7 ст. 14.32 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, в отношении должностного лица – заместителя председателя комитета по градостроительству, архитектуре и капитальному строительству администрации муниципального образования «Город Саратов» ФИО1 оставить без изменения, жалобу – без удовлетворения.

Судья К.А. Александрова