Апелляционное определение № 33А-867/2026 от 16 февраля 2026 г.

Судья Яковлева Л.В. Дело № 33а-867/2026

УИД 76RS0010-01-2025-002517-59


АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ

Судебная коллегия по административным делам Ярославского областного суда в составе:

председательствующего судьи Громовой А.Ю.,

судей Сингатулиной И.Г., Куклевой Ю.В.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Силантьевой М.Э.,

рассмотрела в открытом судебном заседании в г. Ярославле

17 февраля 2026 года

апелляционную жалобу ФИО1 на решение Ростовского районного суда Ярославской области от 17 ноября 2025 года по административному делу № 2а-1522/2025 по административному исковому заявлению ФИО1 о признании решений незаконными, возложении обязанности.

Заслушав доклад судьи Сингатулиной И.Г., судебная коллегия

установила:

25.07.2025 ФИО1 обратилась в администрацию городского поселения Ростов Ярославской области с заявлениями, просила изменить вид разрешенного использования земельного участка, расположенного по адресу: <адрес>, площадью 1193 кв.м, с видом разрешенного использования «малоэтажная многоквартирная жилая застройка» на «для индивидуального жилищного строительства»; о предоставлении в аренду указанного земельного участка на основании Закона Ярославской области от 08.04.2015 № 14-з «Об отдельных вопросах предоставления в аренду земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности».

В соответствии с решением администрации городского поселения Ростов Ярославской области, оформленным письмом от 12.08.2025 № 1380, ФИО1 отказано в изменении вида разрешенного использования земельного участка с кадастровым номером №, на том основании, что на указанном земельном участке, по сведениям ЕГРН, расположен многоквартирный жилой дом. Кроме того, со ссылкой на Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», указано на то, что на учете в качестве нуждающихся в жилых помещениях состоит более 400 человек, с учетом необходимости застройки территории городского поселения Ростов многоквартирными жилыми домами, указано на нецелесообразность изменения вида разрешенного использования запрашиваемого земельного участка.

Письмом от 12.08.2025 № 1379 администрация городского поселения Ростов Ярославской области отказала в удовлетворении заявления ФИО1 о предоставлении земельного участка в аренду для индивидуального жилищного строительства на основании подпунктов 5, 14 статьи 39.16 Земельного кодекса РФ, поскольку на указанном земельном участке расположено здание, находящееся в государственной или муниципальной собственности; разрешенное использование земельного участка не соответствует целям использования такого земельного участка, указанным в заявлении о предоставлении земельного участка.

Не согласившись с данными решениями, ФИО1 обратилась в суд с административным исковым заявлением к администрации городского поселения Ростов Ярославской области о признании вышеуказанных решений незаконными и возложении обязанности в течение 30 календарных дней повторно рассмотреть заявления от 25.07.2025.

В обоснование требований указала, что является многодетной матерью, имеет право на получение в аренду земельного участка с видом разрешенного использования «для индивидуального жилищного строительства» без проведения торгов. Оспариваемые отказы административного ответчика нарушают право на получение земельного участка в аренду.

Судом к участию в деле в качестве заинтересованного лица привлечен первый заместитель главы администрации городского поселения Ростов Ярославской области ФИО2

Решением Ростовского районного суда Ярославской области от 17.11.2025 в удовлетворении исковых требований отказано.

С данным решением не согласился административный истец.

В апелляционной жалобе ставится вопрос об отмене решения суда и принятии по делу нового решения об удовлетворении требований в полном объеме. Доводы жалобы сводятся к нарушению норм материального и процессуального права.

Неявившиеся в судебное заседание лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы извещены своевременно и надлежащим образом.

От административного ответчика поступил письменный отзыв, в котором указано на отсутствие оснований для удовлетворения апелляционной жалобы. Также обращено внимание на то, что администрация городского поселения Ростов Ярославской области прекратила деятельность путем реорганизации в форме присоединения, правопреемником является администрация Ростовского муниципального округа Ярославской области.

Определением судебной коллегии по административным делам Ярославского областного суда от 17.02.2026 административный ответчик - администрация городского поселения Ростов Ярославской области заменена правопреемником - администрацией Ростовского муниципального округа Ярославской области.

Проверив законность и обоснованность решения суда в соответствии с требованиями части 1 статьи 308 КАС РФ, в том числе по доводам жалобы, обсудив их, исследовав письменные материалы дела, судебная коллегия приходит к следующему.

Согласно части 1 статьи 218 КАС РФ гражданин, организация, иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностного лица, государственного или муниципального служащего (далее - орган, организация, лицо, наделенные государственными или иными публичными полномочиями), если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.

В силу пункта 1 части 2 статьи 227 КАС РФ по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, судом принимается решение об удовлетворении полностью или в части заявленных требований о признании оспариваемых решения, действия (бездействия) незаконными, если суд признает их не соответствующими нормативным правовым актам и нарушающими права, свободы и законные интересы административного истца, и об обязанности административного ответчика устранить нарушения прав, свобод и законных интересов административного истца или препятствия к их осуществлению либо препятствия к осуществлению прав, свобод и реализации законных интересов лиц, в интересах которых было подано соответствующее административное исковое заявление.

Таким образом, для признания решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностного лица, государственного или муниципального служащего незаконными необходимо наличие совокупности двух условий: несоответствие оспариваемых решений, действий (бездействия) нормативным правовым актам и нарушение прав, свобод и законных интересов административного истца.

Вместе с тем, такой необходимой совокупности по настоящему делу не имеется, и судом первой инстанции установлено не было.

Разрешая административный спор и отказывая в удовлетворении административного иска, суд первой инстанции пришел к выводу о законности оспариваемых решений от 12.08.2025 № 1379, № 1380.

Судебная коллегия с выводом суда соглашается.

Согласно пункту 1 статьи 5 Земельного кодекса РФ участниками земельных отношений являются граждане, юридические лица, Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования.

Полномочия органов местного самоуправления в области земельных отношений определены статьей 11 Земельного кодекса РФ, Федеральным законом от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (статья 14), пунктом 2 статьи 3.3 Федерального закона от 25.10.2001 № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации».

Согласно пункту 1 статьи 39.6 Земельного кодекса РФ договор аренды земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, заключается на торгах, проводимых в форме аукциона, за исключением случаев, предусмотренных пунктом 2 настоящей статьи.

Подпунктом 14 пункта 2 статьи 39.6 Земельного кодекса РФ установлено, что договор аренды земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, заключается без проведения торгов в случае предоставления земельного участка гражданам, имеющим право на первоочередное или внеочередное приобретение земельных участков в соответствии с федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации.

Статьей 3 Закона Ярославской области от 08.04.2015 №14-з «Об отдельных вопросах предоставления в аренду земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности» установлено, что граждане, имеющие трех и более детей и принятые на учет в качестве имеющих право на бесплатное предоставление в собственность земельного участка на основании части 3 статьи 2 Закона Ярославской области от 27.04.2007 №22-з «О бесплатном предоставлении в собственность граждан земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности», имеют право на первоочередное приобретение земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, для индивидуального жилищного строительства независимо от принятия этих граждан на учет в качестве нуждающихся в жилых помещениях или ведения личного подсобного хозяйства в границах населенного пункта в аренду без проведения торгов в порядке, установленном Земельным кодексом Российской Федерации.

Граждане, указанные в части 1 настоящей статьи, могут приобрести в аренду без проведения торгов земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, на территории любого муниципального образования Ярославской области, независимо от того, в каком муниципальном образовании Ярославской области эти граждане приняты на учет в качестве имеющих право на бесплатное предоставление в собственность земельного участка.

Земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, могут быть приобретены в аренду без проведения торгов гражданами, указанными в части 1 настоящей статьи, по их выбору для индивидуального жилищного строительства или ведения личного подсобного хозяйства в границах населенного пункта независимо от предполагаемой цели использования земельного участка, которая указывалась этими гражданами в заявлении о бесплатном предоставлении в собственность земельного участка при принятии их на учет в качестве имеющих право на бесплатное предоставление в собственность земельного участка.

Статьей 39.2 Земельного кодекса РФ предоставление земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется исполнительным органом государственной власти или органом местного самоуправления в пределах их компетенции в соответствии со статьями 9-11 настоящего Кодекса.

Исходя из положений подпункта 3 пункта 5 статьи 39.17 Земельного кодекса РФ, уполномоченный орган рассматривает поступившее заявление, проверяет наличие или отсутствие оснований, предусмотренных статьей 39.16 настоящего Кодекса, и по результатам указанных рассмотрения и проверки, принимает решение, в том числе: об отказе в предоставлении земельного участка при наличии хотя бы одного из оснований, предусмотренных статьей 39.16 настоящего Кодекса, и направляет принятое решение заявителю. В указанном решении должны быть указаны все основания отказа.

Постановлением администрации городского поселения Ростов Ярославской области от 11.01.2016 № 12 утвержден Административный регламент предоставления муниципальной услуги «Предоставление земельного участка, находящегося в муниципальной собственности, в аренду без торгов», который определяет сроки и последовательность действий (административных процедур) администрации городского поселения Ростов при предоставлении услуги (пункт 1.1.1).

Согласно пункту 3.5.1 Административного регламента по результатам рассмотрения заявления исполнитель готовит письменный мотивированный ответ об отказе в удовлетворении обращения.

Судом первой инстанции установлено, что при вынесении оспариваемых решений административный ответчик действовал в пределах своих полномочий по вопросу, отнесенному к его компетенции, установленные законом порядок и сроки рассмотрения заявления соблюдены.

Статья 39.16 Земельного кодекса РФ содержит исчерпывающий перечень оснований для отказа в предоставлении земельного участка без проведения торгов. К их числу, относится: на указанном в заявлении о предоставлении земельного участка земельном участке расположены здание, сооружение, объект незавершенного строительства, находящиеся в государственной или муниципальной собственности (подпункт 5); разрешенное использование земельного участка не соответствует целям использования такого земельного участка, указанным в заявлении о предоставлении земельного участка, за исключением случаев размещения линейного объекта в соответствии с утвержденным проектом планировки территории (подпункт 14).

Пунктом 2.14 Административного регламента также предусмотрены случаи, при которых в предоставлении муниципальной услуги может быть отказано, в числе которых: на испрашиваемом земельном участке расположены здание, сооружение, находящиеся в государственной или муниципальной собственности; разрешенное использование земельного участка не соответствует целям использования такого земельного участка, указанным в заявлении о предоставлении земельного участка.

В соответствии с Правилами землепользования и застройки городского поселения Ростов Ярославской области, утвержденными решением Муниципального Совета городского поселения Ростов от 26.10.2023 № 68, испрашиваемый административным истцом земельный участок расположен в зоне Ж-2 - застройка малоэтажными жилыми домами. К основным видам разрешенного использования отнесены, в том числе: малоэтажная многоквартирная жилая застройка (2.1.1.), блокированная жилая застройка (2.3), а также для индивидуального жилищного строительства (2.1).

Согласно пункту 1 статьи 7 Земельного кодекса РФ, земли в Российской Федерации используются в соответствии с установленным для них целевым назначением. Правовой режим земель и земельных участков определяется в соответствии с федеральными законами исходя из их принадлежности к той или иной категории земель и разрешенного использования.

В соответствии с пунктом 2 статьи 7 Земельного кодекса РФ, правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов. Виды разрешенного использования земельных участков определяются в соответствии с классификатором, утвержденным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере земельных отношений.

Основу правового режима земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе застройки и последующей эксплуатации зданий, сооружений, определяет градостроительный регламент территориальной зоны (пункт 2 статьи 85 Земельного кодекса РФ).

Из пункта 3 статьи 85 Земельного кодекса РФ следует, что градостроительные регламенты обязательны для исполнения всеми собственниками земельных участков, землепользователями, землевладельцами и арендаторами земельных участков независимо от форм собственности и иных прав на земельные участки. Указанные лица могут использовать земельные участки в соответствии с любым предусмотренным градостроительным регламентом для каждой территориальной зоны видом разрешенного использования.

Согласно статье 30 Градостроительного кодекса РФ, виды разрешенного использования земельных участков устанавливаются в градостроительных регламентах, которые являются составной частью правил землепользования и застройки.

В соответствии с положениями статьи 8 Градостроительного кодекса РФ, статьей 11 Земельного кодекса РФ, вопрос установления правил землепользования и застройки территорий муниципальных образований отнесен к исключительной компетенции органов местного самоуправления в области градостроительной деятельности и земельных отношений.

В правилах землепользования и застройки устанавливаются территориальные зоны и градостроительные регламенты, предусматривающие соответствующие виды разрешенного использования земельных участков.

Градостроительный регламент - это устанавливаемые в пределах границ соответствующей территориальной зоны виды разрешенного использования земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства, предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, ограничения использования земельных участков и объектов капитального строительства, а также применительно к территориям, в границах которых предусматривается осуществление деятельности по комплексному и устойчивому развитию территории, расчетные показатели минимально допустимого уровня обеспеченности соответствующей территории объектами коммунальной, транспортной, социальной инфраструктур и расчетные показатели максимально допустимого уровня территориальной доступности указанных объектов для населения (пункт 9 статьи 1 Градостроительного кодекса РФ).

В силу положений части 1 статьи 37 Градостроительного кодекса РФ разрешенное использование земельных участков и объектов капитального строительства может быть следующих видов: 1) основные виды разрешенного использования; 2) условно разрешенные виды использования; 3) вспомогательные виды разрешенного использования

В рамках утвержденных в установленном порядке правилами землепользования и застройки основных видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства изменение одного вида использования на другой осуществляется в соответствии с градостроительным регламентом при условии соблюдения требований технических регламентов. В случае расположения земельного участка на землях, на которые действие градостроительных регламентов не распространяется или для которых градостроительные регламенты не устанавливаются, изменение одного вида разрешенного использования на другой вид такого использования осуществляется на основании решения, принимаемого в соответствии с федеральными законами (части 3, 5 статьи 37 Градостроительного кодекса РФ).

Из части 4 статьи 37 Градостроительного кодекса РФ следует, что основные и вспомогательные виды разрешенного использования земельных участков правообладателями, за исключением органов власти, государственных и муниципальных учреждений и предприятий, выбираются самостоятельно без дополнительных разрешений и согласования.

При наличии утвержденных правил землепользования и застройки возможность выбора вида разрешенного использования предоставляется правообладателям земельного участка или объекта капитального строительства, что также разъяснено в Обзоре практики рассмотрения судами дел, связанных с изменением вида разрешенного использования земельного участка, утвержденным Президиумом Верховного Суда РФ 14.11.2018.

ФИО1 правообладателем испрашиваемого земельного участка не является.

Отказ в изменении вида разрешенного использования обоснован, в том числе необходимостью использования его в соответствии с разрешенным видом использования, с учетом необходимости застройки территории городского поселения Ростов многоквартирными жилыми домами, в связи с этим понуждение к изменению вида разрешенного использования земельного участка будет являться вмешательством в исключительную компетенцию органа местного самоуправления.

С учетом изложенного установлено наличие у административного ответчика предусмотренных законом оснований для отказа в изменении вида разрешенного использования земельного участка с «малоэтажная многоквартирная жилая застройка» на «для индивидуального жилищного строительства», в связи с чем данные действия не могут быть признаны нарушающими права заявителя.

Как неоднократно указывал Конституционный Суд Российской Федерации, регламентация градостроительной деятельности направлена в первую очередь на обеспечение комфортной среды обитания, комплексного учета потребностей населения и территорий в развитии и необходима для согласования государственных, общественных и частных интересов в данной области в целях обеспечения благоприятных условий проживания (определение Конституционного Суда Российской Федерации от 06.11.2003 № 387-О, определение Конституционного Суда Российской Федерации от 15.07.2010 № 931-О-О).

Приказом Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии от 10.11.2020 № П/0412 утвержден Классификатор видов разрешенного использования земельных участков (далее - Классификатор).

Согласно пункту 2.1 Классификатора содержание вида разрешенного использования земельного участка «для индивидуального жилищного строительства» включает в себя размещение жилого дома (отдельно стоящего здания количеством надземных этажей не более чем три, высотой не более двадцати метров, которое состоит из комнат и помещений вспомогательного использования, предназначенных для удовлетворения гражданами бытовых и иных нужд, связанных с их проживанием в таком здании, не предназначенного для раздела на самостоятельные объекты недвижимости); выращивание сельскохозяйственных культур; размещение гаражей для собственных нужд и хозяйственных построек.

Размещение малоэтажных многоквартирных домов (многоквартирные дома высотой до 4 этажей, включая мансардный); обустройство спортивных и детских площадок, площадок для отдыха; размещение объектов обслуживания жилой застройки во встроенных, пристроенных и встроенно-пристроенных помещениях малоэтажного многоквартирного дома, если общая площадь таких помещений в малоэтажном многоквартирном доме не составляет более 15% общей площади помещений дома – пункт 2.1.1. «малоэтажная многоквартирная жилая застройка».

Вид разрешенного использования «малоэтажная многоквартирная жилая застройка» в соответствии с Классификатором не предусматривает возможность использования земельного участка для индивидуального жилищного строительства.

Таким образом, земельный участок с видом разрешенного использования для малоэтажной многоквартирной жилой застройки не может быть предоставлен административному истцу для целей индивидуального жилищного строительства.

То обстоятельство, что площадь испрашиваемого земельного участка составляет 1193 кв.м, а в соответствии с вышеназванными Правилами землепользования и застройки минимальная площадь земельного участка с разрешенным видом использования «малоэтажная многоквартирная жилая застройка» - 1200 кв.м, не свидетельствует о невозможности использования земельного участка в соответствии с его видом разрешенного использования, поскольку согласно пункту 8 статьи 36 Градостроительного кодекса РФ земельные участки или объекты капитального строительства, виды разрешенного использования, предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры и предельные параметры которых не соответствуют градостроительному регламенту, могут использоваться без установления срока приведения их в соответствие с градостроительным регламентом, за исключением случаев, если использование таких земельных участков и объектов капитального строительства опасно для жизни или здоровья человека, для окружающей среды, объектов культурного наследия.

Спорный земельный участок поставлен на кадастровый учет 07.04.2021, вышеуказанные Правила землепользования и застройки городского поселения Ростов Ярославской области утверждены решением Муниципального Совета городского поселения Ростов от 26.10.2023 № 68.

Что касается указанного в оспариваемых решениях от 12.08.2025 № 1379 и № 1380 основания о расположении на испрашиваемом земельном участке многоквартирного жилого дома.

Как следует из материалов дела, на спорном земельном участке располагался многоквартирный жилой дом <адрес>, который состоял из трех помещений. Данный дом расселен в 2012 году. Из акта обследования от 26.03.2025, составленного кадастровым инженером, следует, что указанный жилой дом прекратил свое существование в 2019 году.

Таким образом, на момент рассмотрения заявления ФИО1, многоквартирный жилой дом на испрашиваемом земельном участке фактически отсутствовал, органом местного самоуправления инициировано снятие объекта недвижимости с кадастрового учета, с последующим исключением из муниципальной казны. Согласно выписке из ЕГРН многоквартирный дом по указанному адресу снят с кадастрового учета 26.09.2025, и исключен из муниципальной казны постановлением администрации городского поселения Ростов 06.10.2025 № 868.

В связи с этим, приведенное в оспариваемых решениях основание о нахождении на испрашиваемом земельном участке многоквартирного дома, фактическим обстоятельствам не соответствует.

Вместе с тем, ошибочность вывода суда первой инстанции о законности указанного основания, не привела к принятию неправильного решения по настоящему делу.

С учетом вышеизложенного, оспариваемые решения от 12.08.2025 № 1379 и № 1380 об отказе в удовлетворении заявлений ФИО1 соответствуют закону и не нарушают права, свободы и законные интересы административного истца.

Несогласие административного истца ФИО1 с результатом рассмотрения ее заявлений органом местного самоуправления, само по себе не является основанием для вывода о незаконности оспариваемых решений административного ответчика. Суд первой инстанции в соответствии с пунктом 2 части 2 статьи 227 КАС РФ обоснованно отказал в удовлетворении административного иска.

Доводы апелляционной жалобы в целом повторяют позицию административного истца, получили надлежащую правовую оценку в обжалуемом решении суда с соблюдением требований статьи 84 КАС РФ. Нарушений норм материального и процессуального права, повлекших вынесение незаконного решения, судом не допущено.

Руководствуясь статьей 309 Кодекса административного судопроизводства РФ, судебная коллегия

определила:

решение Ростовского районного суда Ярославской области от 17 ноября 2025 года оставить без изменения, апелляционную жалобу ФИО1 – без удовлетворения.

Кассационная жалоба (представление) на апелляционное определение может быть подана во Второй кассационный суд общей юрисдикции через суд первой инстанции в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения.

Председательствующий

Судьи