Апелляционное определение № 33А-346/2026 33А-4295/2025 А-346/2026 от 28 января 2026 г.

Судья ФИО2 дело №а – 346/2026

УИД 58RS0№-17


АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ

29 января 2026 года г. Пенза

Судебная коллегия по административным делам Пензенского областного суда в составе:

председательствующего Овчаренко А.Н.,

судей Мартыновой Е.А.,Окуневой Л.А.,

при секретаре Юнусовой Ю.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании в здании Пензенского областного суда по докладу судьи Мартыновой Е.А. административное дело № 2а-2425/2025 по апелляционной жалобе администрации г. Пензы на решение Ленинского районного суда г. Пензы от 7 октября 2025 года, которым постановлено:

административный иск ФИО1 к администрации г. Пензы о признании незаконным решения, возложении обязанности повторного рассмотрения заявления удовлетворить частично.

Признать незаконным решение администрации г. Пензы об отказе в предварительном согласовании предоставления земельного участка, изложенное в письме от 17 апреля 2025 года № 8846 по результатам рассмотрения заявления ФИО1 от 27 августа 2024 года № 8846.

Возложить на администрацию г. Пензы обязанность повторно рассмотреть заявление административного истца ФИО1 от 27 августа 2024 года № 8846 о предварительном согласовании предоставления земельного участка.

В остальной части заявленные требования ФИО1 к администрации г. Пензы оставить без удовлетворения.

Изучив материалы дела, заслушав объяснения представителя административного ответчика администрации г. Пензы и заинтересованного лица Управления градостроительства архитектуры г. Пензы ФИО3, представителя административного истца ФИО4, судебная коллегия

у с т а н о в и л а:

ФИО1 обратилась в суд с административным исковым заявлением, указав, что решением администрации г. Пензы от 30 сентября 2024 года № 8846 ей было отказано в предварительном согласовании предоставления в аренду земельного участка для ведения огородничества и утверждении схемы его расположения на кадастровом плане территории в связи с неопределённостью местоположения границ земельного участка, закреплённого за СНТ «Заря», и земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, расположенных в том же районе, поскольку испрашиваемый земельный участок может относится к землям этого СНТ. Решением Ленинского районного суда г. Пензы от 18 ноября 2024 года указанное решение органа местного самоуправления было признано незаконным и на административного ответчика возложена обязанность повторно рассмотреть её заявление от 27 августа 2024 года № 8846 о предварительном согласовании предоставления земельного участка.

При повторном рассмотрении заявления администрация г. Пензы приняла решение от 17 апреля 2025 года № 8846 об отказе в предварительном согласовании предоставления земельного участка на том основании, что при подготовке схемы расположения земельного участка, приложенной к заявлению, не были учтены и отображены объекты естественного происхождения (овраг и ручей), а также в связи с тем, что испрашиваемый земельный участок находится в прибрежной защитной полосе ручья, являющегося притоком реки Пензятка, что не позволяет его использовать для ведения огородничества, так как законодательством установлен запрет на распашку таких земель.

По мнению административного истца, указанное решение органа местного самоуправления является незаконным, поскольку не содержит оснований для отказа в предварительном согласовании предоставления земельного участка, предусмотренных подпунктами 1,2 пункта 8 статьи 39.15 Земельного кодекса Российской Федерации (далее – ЗК РФ), подпунктом 14.1 статьи 39.16 ЗК РФ, пункта 1 части 17 статьи 65 ВК РФ.

Ссылаясь на указанные обстоятельства, ФИО1 просила признать незаконным решение администрации г. Пензы об отказе в предварительном согласовании предоставления земельного участка от 17 апреля 2025 года № 8846, обязав административного ответчика повторно рассмотреть её заявление от 27 августа 2024 года № 8846 о предварительном согласовании предоставления земельного участка в срок не позднее десяти дней с даты вступления решения суда в законную силу.

Ленинский районный суд г. Пензы постановил указанное выше решение о частичном удовлетворении административного иска.

В апелляционной жалобе администрация г. Пензы просит отменить решение суда, считая его незаконным, постановленным с нарушением норм материального права, а также в связи с неправильным определением юридически значимых обстоятельств, имеющих значение для административного дела, ссылаясь на обстоятельства, указанные в оспариваемом решении об отказе в предварительном согласовании предоставления земельного участка.

В возражениях на апелляционную жалобу ФИО5 полагает решение суда первой инстанции законным и обоснованным и просит отказать в удовлетворении апелляционной жалобы.

В судебном заседании апелляционной инстанции представитель административного ответчика администрации г. Пензы и заинтересованного лица Управления градостроительства и архитектуры г. Пензы ФИО3 доводы жалобы поддержала, просила решение суда отменить и принять по делу новое решение об отказе в удовлетворении административного иска.

Представитель административного истца ФИО4 не согласилась с доводами апелляционной жалобы.

Административный истец ФИО1 в судебное заседание не явилась, о месте и времени слушания дела надлежаще извещена, о причинах неявки суд не уведомила, доказательств уважительности не представила, заявления об отложении слушания дела не подала, обязательной её явка в судебное заседание не признавалась, в связи с чем, на основании части 6 статьи 226 и части 1 статьи 307 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ) дело по существу рассмотрено в её отсутствие.

Изучив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, возражений на неё, заслушав объяснения лиц, участвующих в деле, судебная коллегия находит решение суда законным и обоснованным, оснований для его отмены или изменения не усматривает.

В силу части 1 статьи 218 КАС РФ гражданин может обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа местного самоуправления, если полагает, что нарушены или оспорены его права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на него незаконно возложена какая-либо обязанность.

Как следует из материалов дела, 27 августа 2024 года ФИО1 обратилась в администрацию г. Пензы с заявлением, в котором просила предварительно согласовать предоставление земельного участка площадью 1015 кв.м, расположенного в г. Пензе, для ведения огородничества в аренду без проведения торгов на основании подпункта 19 пункта 2 статьи 39.6 ЗК РФ и утвердить представленную ею схему расположения этого земельного участка на кадастровом плане территории (л.д.14).

Решением администрации г. Пензы от 30 сентября 2024 года № 8846 ФИО1 отказано в предварительном согласовании предоставления в аренду земельного участка для ведения огородничества и утверждении схемы его расположения на кадастровом плане территории в связи с неопределённостью местоположения границ земельного участка, закреплённого за СНТ «Заря», и земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, расположенных в том же районе, поскольку испрашиваемый земельный участок может относиться к землям этого СНТ. В обоснование отказа орган местного самоуправления сослался на положения подпункта 1 пункта 8 статьи 39.15, пункта 2, подпункта 3 пункта 16 статьи 11.10, пункта 6 статьи 11.9, подпункта 2 пункта 3 статьи 11.3 ЗК РФ, полагая, что в связи с тем, что проект межевания территории СНТ «Заря» не разрабатывался и не утверждался, невозможно определить границы земельного участка, предоставленного для коллективного садоводства (л.д.50-51).

Решением Ленинского районного суда г. Пензы от 18 ноября 2024 года решение администрации г. Пензы от 30 сентября 2024 года № 8846 об отказе в предварительном согласовании предоставления земельного участка признано незаконным, на административного ответчика возложена обязанность повторно рассмотреть заявление ФИО1 от 27 августа 2024 года № 8846 о предварительном согласовании предоставления земельного участка (л.д. 126-132).

При повторном рассмотрении заявления ФИО1 администрация г. Пензы в письме от 17 апреля 2025 года № 8846 вновь отказала в предварительном согласовании предоставления земельного участка со ссылкой на подпункт 1 пункта 16 статьи 11.10, подпункт 14.1 статьи 39.16 ЗК РФ, пункт 17 статьи 65 ВК РФ, указав на несоответствие схемы расположения земельного участка, приложенной к заявлению, требованиям к её подготовке, поскольку в ней не были учтены и отображены объекты естественного происхождения, расположенные рядом с испрашиваемым земельным участком, а именно: овраг и ручей.

Кроме того, орган местного самоуправления сослался на то, что образуемый земельный участок примыкает к ручью, являющемуся притоком реки Пензятка и находится в прибрежной защитной зоне, что в силу статьи 65 ВК РФ исключает его использование в целях ведения огородничества, поскольку законодательством установлен запрет на распашку таких земель (л.д.10-13).

Частично удовлетворяя требования ФИО1, суд первой инстанции пришёл к выводу о том, что оспариваемый отказ администрации г. Пензы в предварительном согласовании предоставления земельного участка является незаконным, поскольку не содержит оснований, предусмотренных пунктом 8 статьи 39.15 ЗК РФ, в связи с чем возложил на административного ответчика обязанность повторно рассмотреть заявление административного истца.

Судебная коллегия соглашается с указанными выводами суда первой инстанции.

Конституция Российской Федерации, закрепляя, что земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории (статья 9, часть 1), одновременно предусматривает, что условия и порядок пользования землёй определяются на основе федерального закона (статья 36, часть 3), к числу которых относится Земельный кодекс Российской Федерации, устанавливающий как принцип деления земель по целевому назначению на категории, согласно которому правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к определённой категории и разрешённого использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства (подпункт 8 пункта 1 статьи 1), так и требования к процедуре образования земельных участков, учитывающие их особенности как объектов земельных и гражданских правоотношений, которые представляют собой часть земной поверхности и имеют характеристики, позволяющие определить их в качестве индивидуально определённой вещи (пункт 3 статьи 6). Такая идентификация позволяет обеспечивать рациональное использование земли, а также защиту прав собственников и иных пользователей земельных участков, смежных по отношению к вновь образуемым.

В силу статьи 39.2 ЗК РФ предоставление земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется исполнительным органом государственной власти или органом местного самоуправления в пределах их компетенции в соответствии со статьями 9 - 11 ЗК РФ.

Как следует из абзаца второго пункта 2 статьи 3.3 Федерального закона от 25 октября 2001 года № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» предоставление земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, осуществляется органом местного самоуправления городского округа в отношении земельных участков, расположенных на территории городского округа.

Согласно пункту 3 части 1 статьи 39.1 ЗК РФ земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, предоставляются на основании договора аренды в случае предоставления земельного участка в аренду.

На основании подпункта 19 пункта 2 статьи 39.6 ЗК РФ договор аренды земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, заключается без проведения торгов в случае предоставления земельного участка гражданину для сенокошения, выпаса сельскохозяйственных животных, ведения огородничества или земельного участка, расположенного за границами населённого пункта, гражданину для ведения личного подсобного хозяйства.

Порядок предоставления земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, без проведения торгов определён в статье 39.14 ЗК РФ и согласно подпункту 3 пункта 1 этой статьи предусматривает принятие решения о предварительном согласовании предоставления земельного участка в порядке, установленном статьёй 39.15 названного Кодекса, в случае, если земельный участок предстоит образовать или границы земельного участка подлежат уточнению в соответствии с Федеральным законом «О государственной регистрации недвижимости».

Основания для отказа в предварительном согласовании предоставления земельного участка приведены в пункте 8 статьи 39.15 ЗК РФ.

В соответствии с подпунктом 1 пункта 8 статьи 39.15 ЗК РФ, уполномоченный орган принимает решение об отказе в предварительном согласовании предоставления земельного участка, в том числе, в случае если схема расположения земельного участка, приложенная к заявлению о предварительном согласовании предоставления земельного участка, не может быть утверждена по основаниям, указанным в пункте 16 статьи 11.10 настоящего Кодекса.

Так, в соответствии с подпунктом 1 пункта 16 статьи 11.10 ЗК РФ основанием для отказа в утверждении схемы расположения земельного участка является несоответствие схемы расположения земельного участка её форме, формату или требованиям к её подготовке, которые установлены в соответствии с пунктом 12 настоящей статьи.

Из положений пункта 12 статьи 11.10 ЗК РФ следует, что форма схемы расположения земельного участка, подготовка которой осуществляется в форме документа на бумажном носителе, требования к формату схемы расположения земельного участка при подготовке схемы расположения земельного участка в форме электронного документа, требования к подготовке схемы расположения земельного участка устанавливаются уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти.

Согласно пункту 7 приложения № 1 к Приказу Росреестра от 19 апреля 2022 года № П/0148 в случае подготовки схемы расположения земельного участка с использованием официального сайта графическая информация приводится на картографической основе Единого государственного реестра недвижимости (далее - картографическая основа). При подготовке схемы расположения земельного участка на бумажном носителе при отсутствии картографической основы в сведениях кадастрового плана территории графическая информация дополняется схематичным отображением границ территорий общего пользования, красных линий, а также местоположения объектов естественного или искусственного происхождения, облегчающих ориентирование на местности.

Верховный Суд Российской Федерации в постановлении Пленума от 28 июня 2022 года № 21 «О некоторых вопросах применения судами положений главы 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации» разъяснил, что законность оспариваемых решений, действий (бездействия) органов наделённых государственными и иными публичными полномочиями нельзя рассматривать лишь как формальное соответствие требованиям правовых норм. Из принципов приоритета прав и свобод человека и гражданина, недопустимости злоупотребления правами (части 1 и 3 статьи 17 и статья 18 Конституции Российской Федерации) следует, что органам публичной власти, их должностным лицам запрещается обременять физических или юридических лиц обязанностями, отказывать в предоставлении им какого-либо права лишь с целью удовлетворения формальных требований, если соответствующее решение, действие может быть принято, совершено без их соблюдения, за исключением случаев, прямо предусмотренных законом. В связи с этим судам необходимо проверять, исполнена ли органом или лицом, наделённым публичными полномочиями, при принятии оспариваемого решения, совершении действия (бездействии) обязанность по полной и всесторонней оценке фактических обстоятельств, поддержанию доверия граждан и их объединений к закону и действиям государства, учёту требований соразмерности (пропорциональности) (абзацы третий, четвертый и пятый пункта 17).

В ходе судебного разбирательства судом не добыто, а административным ответчиком не представлено доказательств того, что отсутствие в схеме расположения испрашиваемого земельного участка обозначений объектов естественного происхождения (оврага и ручья) не позволяет определить его местоположение, на указанное обстоятельство административный ответчик в оспариваемом решении не ссылался. Представленная в орган местного самоуправления ФИО1 схема содержит описание координат характерных точек границ земельного участка, позволяющее определить его местоположение (л.д. 49).

С учётом этих обстоятельств, исходя из указанных выше разъяснений Пленума Верховного Суда Российской Федерации, формальное несоответствие схемы расположения испрашиваемого земельного участка установленным требованиям, не является препятствием для её утверждения и предварительного согласования предоставления земельного участка.

Суд первой инстанции обоснованно не согласился с доводом административного ответчика о том, что нахождение испрашиваемого земельного участка в границах водоохранной зоны ручья не позволяет его предоставить в аренду для ведения огородничества.

Согласно части 1 статьи 65 ВК РФ водоохранными зонами являются территории, которые примыкают к береговой линии (границам водного объекта) морей, рек, ручьёв, каналов, озёр, водохранилищ и на которых устанавливается специальный режим осуществления хозяйственной и иной деятельности в целях предотвращения загрязнения, засорения, заиления указанных водных объектов и истощения их вод, а также сохранения среды обитания водных биологических ресурсов и других объектов животного и растительного мира.

В границах водоохранных зон устанавливаются прибрежные защитные полосы, на территориях которых вводятся дополнительные ограничения хозяйственной и иной деятельности (часть 2 статьи 65 ВК РФ).

Виды ограничений хозяйственной и иной деятельности в границах прибрежных защитных полос установлены частями 15 и 17 статьи 65 ВК РФ, к которым в частности относится запрет на распашку земель.

В соответствии со статьёй 105 ЗК РФ прибрежная защитная полоса отнесена к зонам с особыми условиями использования территории.

В соответствии с пунктом 1 статьи 106 ЗК РФ Правительство Российской Федерации утверждает положение в отношении каждого вида зон с особыми условиями использования территорий, за исключением зон с особыми условиями использования территорий, которые возникают в силу федерального закона (водоохранные (рыбоохранные) зоны, прибрежные защитные полосы, защитные зоны объектов культурного наследия).

В границах водоохранной зоны установлены ограничения в соответствии со статьёй 65 ВК РФ, частью 17 которой предусмотрены ограничения в виде запрета распашки земель, размещения отвалов размываемых грунтов, выпаса сельскохозяйственных животных и организации для них летних лагерей, ванн.

Статьёй 27 ЗК РФ закреплено, что оборот земельных участков осуществляется в соответствии с гражданским законодательством и названным Кодексом; земельные участки, отнесённые к землям, изъятым из оборота, не могут предоставляться в частную собственность, а также быть объектами сделок, предусмотренных гражданским законодательством (пункты 1 и 2).

Названная статья определяет закрытый перечень земельных участков, изъятых из оборота и (или) ограниченных в обороте. Земельные участки, находящиеся в границах зон с особыми условиями использования территории, в указанный перечень не включены.

Основываясь на приведённых положениях норм ЗК РФ и ВК РФ, суд первой инстанции пришёл к правильному выводу, что действующее законодательство не содержит прямого запрета на предоставление гражданам в аренду земельных участков, расположенных в границах водоохранной зоны и прибрежной защитной полосы. Такие земельные участки не изъяты из оборота и не ограничены в обороте. При этом использование земельного участка, находящегося в зоне с особыми условиями использования территории, допускается с соблюдением определённых ограничений, направленных на предотвращение негативного воздействия на природные комплексы.

В силу пункта 4 статьи 3 Федерального закона от 29 июля 2017 № 217-ФЗ «О ведении гражданами садоводства и огородничества для собственных нужд и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» под огородным земельным участком понимается земельный участок, предназначенный для отдыха граждан и (или) выращивания гражданами для собственных нужд сельскохозяйственных культур с правом размещения хозяйственных построек, не являющихся объектами недвижимости, предназначенных для хранения инвентаря и урожая сельскохозяйственных культур.

Аналогичное предназначение при использовании земельного участка в целях ведения огородничества отражено в классификаторе видов разрешённого использования земельных участков, утверждённом Приказом Росреестра от 10 ноября 2020 года № П/0412.

Пункт 14.1 статьи 39.16 ЗК РФ допускает отказ в предоставлении земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, без проведения торгов, если испрашиваемый земельный участок полностью расположен в границах зоны с особыми условиями использования территории, установленные ограничения использования земельных участков в которой не допускают использования земельного участка в соответствии с целями использования такого земельного участка, указанными в заявлении о предоставлении земельного участка.

При этом в нормах действующего законодательства не содержится положений о том, что огородничество может осуществляться исключительно путем распашки земельного участка, представляющей собой по сути лишь один из видов деятельности по обработке почвы.

Указанные в статье 65 ВК РФ запреты не исключают возможность использования испрашиваемого земельного участка в заявленных целях, а лишь предполагают соблюдение их владельцем ряда ограничений.

Несоблюдение же данных ограничений влечёт самостоятельные правовые последствия (глава XIII ЗК РФ), в связи с чем пользование земельными участками их владельцами в соответствии с установленными действующим законодательством требованиями обеспечивается посредством осуществления контрольно-надзорной деятельности органов публичной власти и применения мер административного принуждения, а не путём превентивного запрета на приобретение земельного участка по мотивам возможного нарушения таких требований его правообладателем в будущем.

При указанных обстоятельствах, учитывая также, что административным ответчиком не приведено мотивов того, каким образом закреплённый статьей 65 ВК РФ запрет на распашку земель в прибрежной защитной полосе исключит использование земельного участка для испрашиваемых целей, оснований полагать правильными выводы администрации г. Пензы о соответствии оспариваемого решения требованиям закона не имеется.

С учётом этого суд первой инстанции обоснованно признал незаконным решение администрации г. Пензы от 17 апреля 2025 года № 8846 об отказе ФИО1 в предварительном согласовании предоставления в аренду земельного участка для ведения огородничества и утверждении схемы его расположения на кадастровом плане территории, поскольку оно обосновано обстоятельствами, не предусмотренными ЗК РФ.

На основании изложенного районный суд в соответствии с положениями пункта 1 части 2 статьи 227 КАС РФ пришёл к правильному выводу о необходимости удовлетворения административного искового заявления ФИО1, поскольку оспариваемое решение является незаконным, создаёт ей препятствия для приобретения в аренду земельного участка, и административный иск предъявлен в срок, установленный частью 1 статьи 219 КАС РФ.

Согласно части 3 статьи 227 КАС РФ в случае удовлетворения административного иска об оспаривании решения, действия (бездействия) и необходимости принятия административным ответчиком каких-либо решений, совершения каких-либо действий в целях устранения нарушений прав, свобод и законных интересов административного истца либо препятствий к их осуществлению суд указывает на необходимость принятия решения по конкретному вопросу, совершения определённого действия либо на необходимость устранения иным способом допущенных нарушений прав, свобод и законных интересов административного истца и на срок устранения таких нарушений.

Поскольку вопросы принятия решения о предварительном согласовании предоставления в аренду земельного участка входят в компетенцию органов местного самоуправления и не отнесены к полномочиям суда, суд первой инстанции правомерно, признавая незаконным оспариваемое решение администрации г. Пензы, возложил на административного ответчика обязанность повторно рассмотреть соответствующее заявление ФИО1

Все юридически значимые обстоятельства определены судом правильно, оценка доказательств произведена в соответствии с требованиями статей 84 и 226 КАС РФ.

Доводы апелляционной жалобы выражают несогласие с принятым решением, аналогичны позиции администрации г. Пензы в суде первой инстанции, не опровергают выводов суда и не содержат предусмотренных статьёй 310 КАС РФ оснований для отмены или изменения решения суда в апелляционном порядке, основаны на ошибочном толковании норм материального права, направлены на иную оценку добытых судом доказательств и установленных фактических обстоятельств, надлежащая оценка которым была дана в решении суда первой инстанции.

При таких обстоятельствах решение суда является законным и обоснованным и оснований к его отмене не имеется.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 309, 311 КАС РФ, судебная коллегия

о п р е д е л и л а:

решение Ленинского районного суда г. Пензы от 7 октября 2025 года оставить без изменения, апелляционную жалобу администрации г. Пензы – без удовлетворения.

Определение суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Первый кассационный суд общей юрисдикции (город Саратов) в течение шести месяцев со дня его вступления в законную силу через суд первой инстанции.

Мотивированное апелляционное определение изготовлено 2 февраля 2026 года.

Председательствующий

Судьи